Affaire C-546/18

FN et e.a

contre

Übernahmekommission

(demande de décision préjudicielle, introduite par Bundesverwaltungsgericht)

Arrêt de la Cour(quatrième chambre) du 9 septembre 2021

« Renvoi préjudiciel – Droit des sociétés – Offres publiques d’acquisition – Directive 2004/25/CE – Article 5 – Offre obligatoire – Article 4 – Autorité de contrôle – Décision définitive constatant une violation de l’obligation de soumettre une offre publique d’acquisition – Effet contraignant de cette décision dans le cadre d’une procédure de sanction administrative ultérieure engagée par la même autorité – Principe d’effectivité du droit de l’Union – Principes généraux du droit de l’Union – Droits de la défense – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Articles 47 et 48 – Droit au silence – Présomption d’innocence – Accès à un tribunal indépendant et impartial »

Liberté d’établissement – Sociétés – Directive 2004/25 – Offres publiques d’acquisition – Autorité de contrôle – Sanctions – Décision définitive constatant une violation de l’obligation de soumettre une offre publique d’acquisition – Effet contraignant de cette décision dans le cadre d’une procédure de sanction administrative ultérieure engagée par la même autorité – Parties concernées par cette procédure n’ayant pas pu, au cours de la procédure antérieure de constatation, faire valoir les droits de la défense et le droit au silence ni bénéficier de la présomption d’innocence – Parties ne pouvant bénéficier du droit à un recours juridictionnel effectif contre ladite décision dans une procédure de pleine juridiction – Inadmissibilité

(Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 et 48 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2004/25, art. 4 et 17)

(voir points 58-62, 70, 71 et disp.)

Résumé

Par décision du 22 novembre 2016, l’Übernahmekommission (Commission des offres publiques d’acquisition, Autriche) (ci-après la « Commission des OPA ») a constaté que GM, une personne physique, et quatre sociétés avaient agi de concert pour inciter une autre société à conclure une transaction qui aurait conduit à un renforcement sensible de la participation de son actionnaire principal. Dès lors que les parties en cause avaient une participation de contrôle, au sens de la réglementation autrichienne transposant la directive 2004/25 ( 1 ), dans la société concernée, la Commission des OPA a estimé qu’elles auraient dû présenter une offre publique d’acquisition.

Cette décision étant devenue définitive, la Commission des OPA a par la suite engagé une procédure tendant à l’infliction de sanctions administratives contre GM et deux autres personnes physiques, HL et FN, ces deux derniers en leur qualité, respectivement, de membre du conseil d’administration et de directeur de deux des sociétés visées par la décision du 22 novembre 2016.

Par des décisions du 29 janvier 2018, la Commission des OPA a infligé à GM, HL et FN des sanctions administratives fondées, notamment, sur les constatations factuelles figurant dans la décision du 22 novembre 2016.

Le Bundesverwaltungsgericht (tribunal administratif fédéral, Autriche), devant lequel des recours contre les décisions du 29 janvier 2018 ont été formés, nourrit des doutes sur la compatibilité, avec le droit de l’Union, de la pratique administrative nationale suivie par la Commission des OPA. En effet, selon le droit autrichien, une décision constatant une infraction, telle que celle du 22 novembre 2016, une fois devenue définitive, lie non seulement l’autorité qui l’a prise, mais aussi les autres autorités administratives et juridictionnelles appelées à se prononcer dans d’autres procédures sur la même situation de fait et de droit, à condition qu’il y ait une identité des parties concernées.

Concernant HL et FN, le tribunal administratif fédéral doute de l’existence d’une telle identité, étant donné qu’ils n’étaient pas présents en tant que « parties » lors de la procédure de constatation de l’infraction, mais qu’ils ont seulement agi en tant que représentants de deux des sociétés parties à ladite procédure. Néanmoins, au cours de la procédure de sanction administrative, la Commission des OPA aurait reconnu des effets contraignants à la décision du 22 novembre 2016 à l’égard de HL et FN. Ceux-ci n’ayant pas bénéficié du statut de « partie » à la procédure de constatation de l’infraction, ils n’auraient pas pu bénéficier de tous les droits procéduraux reconnus à une « partie », y compris le droit au silence.

Par ses questions, le tribunal administratif fédéral demande, en substance, si les articles 4 et 17 de la directive 2004/25, lus à la lumière des droits de la défense garantis par le droit de l’Union, en particulier du droit d’être entendu, ainsi que des articles 47 et 48 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, s’opposent à une pratique nationale telle que celle suivie en l’occurrence par la Commission des OPA.

Appréciation de la Cour

La directive 2004/25 ne prévoyant pas de règles régissant les effets que les décisions administratives définitives adoptées en application de cette directive produisent dans des procédures ultérieures, les règles en cause au principal relèvent de l’autonomie procédurale des États membres, sous réserve du respect des principes d’équivalence et d’effectivité. Ainsi, la directive 2004/25 ne s’oppose pas, en principe, à l’établissement d’une procédure administrative scindée en deux phases distinctes, comme en l’occurrence, ni à une pratique conférant un effet contraignant à des décisions administratives, devenues définitives, dans des procédures ultérieures. En effet, une telle pratique peut contribuer à assurer l’efficacité des procédures administratives tendant à établir ainsi qu’à sanctionner le non-respect des règles de la directive 2004/25, et donc à assurer l’effet utile de celle-ci. Cependant, les droits garantis aux parties concernées par le droit de l’Union et, en particulier, par la charte des droits fondamentaux, doivent être respectés dans les deux phases procédurales précitées.

S’agissant des personnes qui, telles que GM, étaient parties à la procédure ayant mené à l’adoption d’une décision constatant la commission d’une infraction, il est loisible aux États membres de reconnaître à une telle décision un effet contraignant se déployant à l’occasion d’une procédure ultérieure visant à infliger à ces personnes une sanction administrative en raison de la commission de cette infraction, pour autant que ces personnes aient pu faire valoir leurs droits fondamentaux, tels que les droits de la défense, le droit au silence et la présomption d’innocence, au cours de la procédure de constatation.

En revanche, eu égard au caractère subjectif des droits de la défense, il en va autrement s’agissant des personnes qui, telles que HL et FN, n’étaient pas parties à la procédure de constatation, même si ces personnes ont agi en tant que titulaires d’un organe de représentation d’une personne morale partie à ladite procédure. Dès lors, l’autorité administrative doit écarter, dans le cadre d’une procédure de sanction administrative visant une personne physique, l’effet contraignant qui s’attache aux appréciations figurant dans une décision constatant l’infraction reprochée à cette personne et devenue définitive, sans que ladite personne ait pu contester à titre personnel ces appréciations dans l’exercice de ses propres droits de la défense. De même, le droit au silence s’oppose à ce qu’une telle personne en soit privée à l’égard des éléments de fait qui seront ultérieurement utilisés à l’appui de l’accusation et auront ainsi une incidence sur la condamnation ou la sanction infligée. Au surplus, la présomption d’innocence s’oppose à ce qu’une personne physique soit tenue pour responsable, dans le cadre d’une procédure de sanction administrative, de la commission d’une infraction constatée par une décision qui est devenue définitive sans que ladite personne ait pu la contester, et qui ne peut plus être contestée par ladite personne, dans l’exercice de son droit à un recours effectif, devant un tribunal indépendant, impartial et compétent pour trancher les questions tant de fait que de droit. Ce droit à un recours juridictionnel effectif doit bénéficier à toutes les parties concernées par la procédure de sanction administrative, qu’elles aient été, ou non, parties à la procédure antérieure de constatation.

( 1 ) Directive 2004/25/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 avril 2004, concernant les offres publiques d’acquisition (JO 2004, L 142, p. 12).