Affaires T-624/15 RENV, T-694/15 RENV et T-704/15 RENV

European Food SA e.a.

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (deuxième chambre élargie) du 2 octobre 2024

« Aide d’État – Articles 107 et 108 TFUE – Traité bilatéral d’investissement – Clause d’arbitrage – Roumanie – Adhésion à l’Union européenne – Abrogation d’un régime d’incitations fiscales avant l’adhésion – Sentence arbitrale accordant le versement de dommages et intérêts après l’adhésion – Décision déclarant l’aide incompatible avec le marché intérieur et ordonnant sa récupération – Article 351, premier alinéa, TFUE – Obligation de motivation – Notion d’‟aide d’État” – Avantage – Caractère sélectif – Imputabilité à l’État – Compatibilité avec le marché intérieur – Aide destinée à favoriser le développement économique de régions défavorisées – Récupération – Notion d’‟unité économique” – Confiance légitime – Droit d’être entendu »

1. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Intérêt à agir – Nécessité d’un intérêt né et actuel – Recours susceptible de procurer un bénéfice au requérant – Incidence du bien-fondé des griefs formulés par le requérant – Absence

   (Art. 263 TFUE)

   (voir points 46-53)

2. Accords internationaux – Accords des États membres – Accords antérieurs à l’adhésion à l’Union d’un État membre – Interdiction d’affecter les droits et obligations résultant desdits accords – Conditions – Existence d’obligations exigibles par des États tiers – Traité bilatéral d’investissement entre le Royaume de Suède et la Roumanie – Traité bilatéral conclu entre deux États membres – Absence d’obligation exigible par des États tiers

   (Art. 107, 108 et 351, 1er al., TFUE)

   (voir points 74-81, 90-98)

3. Accords internationaux – Accords des États membres – Accords antérieurs à l’adhésion à l’Union d’un État membre – Interdiction d’affecter les droits et obligations résultant desdits accords – Conditions – Existence d’obligations exigibles par des États tiers – Traité bilatéral d’investissement entre le Royaume de Suède et la Roumanie – Effets de ce traité après l’adhésion de la Roumanie à l’Union – Disposition permettant à un investisseur d’un État membre de saisir un tribunal arbitral en cas de litige avec un autre État membre – Clause d’arbitrage contraire au droit de l’Union – Inadmissibilité – Conséquence – Interdiction pour les juridictions des États membres d’exécuter une sentence arbitrale adoptée en vertu de ladite clause d’arbitrage – Convention pour le règlement des différends concernant les investissements entre les États et les ressortissants d’autres États – Application par un tribunal arbitral en cas de litige entre deux États membres – Absence d’obligation exigible par des États tiers

   (Art. 19, § 1, 2d al., TUE ; art. 267, 344 et 351, 1er al., TFUE)

   (voir points 99-109)

4. Aides accordées par les États – Notion – Octroi d’un avantage aux bénéficiaires – Nécessité de prendre en compte les effets d’une mesure pour déterminer l’avantage du bénéficiaire – Attribution par un tribunal arbitral d’une indemnisation en compensation des conséquences de l’abrogation d’un régime d’incitations fiscales par un État membre avant son adhésion à l’Union – Inclusion

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 121, 122, 133-136, 153-157, 162-165, 171-189)

5. Aides accordées par les États – Notion – Octroi d’avantages imputable à l’État – Implication des autorités publiques dans le versement effectif d’une indemnisation accordée par un tribunal arbitral – Inclusion

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 206-218)

6. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Décision de la Commission en matière d’aides d’État – Prise en compte du contexte et de l’ensemble des règles juridiques

   (Art. 296 TFUE)

   (voir points 288-292, 296, 301)

7. Concurrence – Règles de l’Union – Destinataires – Entreprises – Notion – Exercice d’une activité économique – Entité détenant des participations de contrôle dans une société et s’immisçant dans sa gestion – Inclusion – Critères d’appréciation en vue d’établir l’existence d’une unité économique entre plusieurs sociétés faisant partie d’un groupe

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 309-311, 315-317, 329-333, 337, 338)

8. Aides accordées par les États – Interdiction – Dérogations – Aides pouvant être considérées comme compatibles avec le marché intérieur – Pouvoir d’appréciation de la Commission – Identification du bénéficiaire de l’aide – Groupe d’entreprises constituant une seule unité économique – Critères d’appréciation – Liens capitalistiques, organiques, fonctionnels et économiques entre les entreprises appartenant audit groupe

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 312-314, 318-322, 343-356)

9. Aides accordées par les États – Récupération d’une aide illégale – Rétablissement de la situation antérieure – Portée – Récupération de l’aide auprès d’une entité économique unique – Admissibilité

   (Art. 108 TFUE)

   (voir points 364-367, 374-377)

Résumé

Le Tribunal, saisi sur renvoi de la Cour, rejette les recours formés contre la décision de la Commission ( 1 ) qualifiant d’aide d’État incompatible avec le marché intérieur le versement par la Roumanie d’une indemnisation à des investisseurs suédois en exécution d’une sentence arbitrale. Dans ce cadre, il précise la portée de l’article 351, premier alinéa, TFUE, aux termes duquel les droits et les obligations résultant de conventions conclues entre un État membre avant son adhésion à l’Union et un ou plusieurs États tiers ne sont pas affectés par les dispositions des traités. Le Tribunal analyse, en outre, la question de l’identification des bénéficiaires d’une mesure d’aide en présence d’une entité économique unique.

Le 29 mai 2002, le Royaume de Suède et la Roumanie ont conclu un traité bilatéral d’investissement pour la promotion et la protection réciproque des investissements (ci-après le « TBI »), prévoyant des mesures de protection lorsque les investisseurs d’un pays investissaient dans l’autre pays, y compris pour les investissements conclus avant l’entrée en vigueur du TBI. Le TBI prévoyait, en outre, que les différends entre les investisseurs et les pays signataires seraient réglés par un tribunal arbitral placé sous l’égide du Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI), conformément à la convention CIRDI ( 2 ).

En 2005, dans le cadre des négociations d’adhésion de la Roumanie à l’Union européenne, le gouvernement roumain a abrogé un régime national d’incitations fiscales instauré en 1998 au profit de certains investisseurs de régions défavorisées (ci-après le « régime d’incitations fiscales »).

Plusieurs sociétés appartenant au European Food and Drinks Group (EFDG), dont les citoyens suédois MM. Ioan et Viorel Micula sont les actionnaires majoritaires, avaient auparavant effectué des investissements dans une zone défavorisée couverte par le régime d’incitations fiscales. Estimant que, en abrogeant ce dernier, la Roumanie avait violé son obligation d’assurer un traitement juste et équitable à leurs investissements conformément au TBI, MM. Ioan et Viorel Micula ainsi que trois de ces sociétés (ci-après les « requérants en arbitrage ») ont demandé la constitution d’un tribunal arbitral, en vue d’obtenir réparation du préjudice causé. Par sentence arbitrale du 11 décembre 2013, ce tribunal a condamné la Roumanie à verser aux requérants en arbitrage, à titre de dommages et intérêts, un montant d’environ 178 millions d’euros.

Le 1er octobre 2014, la Commission a informé la Roumanie de sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE en ce qui concerne l’exécution partielle par la Roumanie de la sentence arbitrale au début de l’année 2014 ainsi que toute mise en œuvre ou exécution ultérieure de ladite sentence.

Par la décision litigieuse, adoptée le 30 mars 2015, la Commission a considéré que le versement de l’indemnisation susvisée avait été effectué au profit de l’unité économique unique composée par MM. Ioan et Viorel Micula et le groupe de sociétés détenues par ces derniers. Elle a qualifié ce versement d’aide d’État incompatible avec le marché intérieur, interdit sa mise en œuvre et ordonné la récupération des sommes déjà versées.

Saisi de plusieurs recours, le Tribunal a annulé cette décision ( 3 ) au motif, en substance, que la Commission avait appliqué rétroactivement ses compétences à des faits antérieurs à l’adhésion de la Roumanie à l’Union le 1er janvier 2007.

Sur pourvoi, la Cour, réunie en grande chambre, a annulé cet arrêt et renvoyé l’affaire au Tribunal ( 4 ) pour qu’il statue sur les moyens et les arguments soulevés devant lui sur lesquels elle ne s’était pas prononcée.

Appréciation du Tribunal

Concernant le bien-fondé des recours, le Tribunal juge, en premier lieu, que la décision litigieuse n’a pas méconnu l’article 351 TFUE, en vertu duquel les droits et les obligations résultant d’une convention conclue entre un État membre avant son adhésion et des États tiers ne sont pas affectés par les dispositions des traités.

En effet, l’article 351 TFUE n’est pas applicable aux traités bilatéraux conclus entre États membres. En l’occurrence, le Tribunal relève que, depuis l’adhésion de la Roumanie à l’Union, le TBI doit être considéré comme étant un traité concernant deux États membres. Dans ces conditions, à la date où l’aide a été accordée, à savoir au jour du prononcé de la sentence arbitrale, le TBI ne saurait être regardé comme une convention dont il résulterait, au sens de l’article 351 TFUE, des droits pour des États tiers et des obligations pour cet État membre susceptibles d’être affectés par la mise en œuvre, en application de la décision litigieuse, des articles 107 et 108 TFUE. La circonstance selon laquelle l’abrogation du régime d’incitations fiscales ou les faits qui sous-tendent la responsabilité de la Roumanie ont eu lieu avant son adhésion à l’Union ne remet pas en cause cette interprétation, dès lors que le droit de percevoir l’indemnisation en cause a été accordé par la sentence arbitrale, après l’adhésion de la Roumanie à l’Union.

Le Tribunal relève, en outre, que le système des voies de recours juridictionnel prévu par les traités UE et FUE s’est substitué à la procédure arbitrale prévue par le TBI à compter de l’adhésion de la Roumanie à l’Union le 1er janvier 2007. Or, le tribunal arbitral en cause en l’espèce ne se situe pas dans le système juridictionnel de l’Union, de sorte que la sentence arbitrale litigieuse, qu’il a adoptée après l’adhésion de la Roumanie à l’Union, ne saurait produire aucun effet ni être exécutée en vue de procéder au versement de l’indemnisation accordée par celle-ci.

Il s’ensuit que la convention CIRDI, qui prévoit l’obligation des parties à une sentence de lui donner effet ainsi que l’obligation de chaque État contractant de reconnaître son effet obligatoire, n’a créé ni des obligations envers la Roumanie entrant dans le champ d’application de l’article 351 TFUE ni des droits correspondants en faveur d’États tiers.

Le Tribunal ajoute que, dans la mesure où la convention CIRDI a pour objet de régir des relations bilatérales entre les parties contractantes d’une manière analogue à un traité bilatéral, elle ne saurait être interprétée comme ayant créé des droits, au sens de l’article 351, premier alinéa, TFUE, en faveur des États tiers signataires de cette convention, lesquels auraient correspondu aux obligations de la Roumanie d’exécuter la sentence arbitrale.

En deuxième lieu, le Tribunal écarte le moyen selon lequel la Commission a méconnu l’article 107, paragraphe 1, TFUE en considérant que les conditions de l’existence d’une aide d’État incompatible étaient réunies.

S’agissant, premièrement, de l’existence d’un avantage économique, le Tribunal estime que la Commission n’a pas commis d’erreur en identifiant la mesure d’aide en cause comme consistant dans le versement de l’indemnisation d’environ 178 millions d’euros et non dans la sentence arbitrale imposant cette indemnisation. Ce constat n’est pas remis en cause par le fait que, dans l’arrêt sur pourvoi, la Cour a observé que le droit à l’indemnisation n’a été accordé aux requérants en arbitrage que par la sentence arbitrale. En effet, ce faisant, la Cour s’est uniquement prononcée sur la compétence rationae temporis de la Commission pour adopter la décision attaquée au titre de l’article 108 TFUE, et non sur la qualification d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE du versement des sommes litigieuses.

Après avoir relevé que la sentence arbitrale indemnisait les requérants en arbitrage des conséquences pécuniaires de l’abrogation du régime d’incitations fiscales et non, comme le soutenaient ces derniers, d’un manquement de la Roumanie à assurer aux investissements de ces derniers un traitement juste et équitable, en violation du TBI, le Tribunal écarte également la thèse selon laquelle l’indemnisation des conséquences indirectes de l’abrogation du régime d’incitations fiscales ne peut pas être qualifiée d’avantage au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.

Le Tribunal estime que la jurisprudence invoquée par les requérants, selon laquelle la récupération d’une aide illégale en vue du rétablissement de la situation antérieure n’implique pas la restitution de l’éventuel bénéfice économique réalisé par le bénéficiaire par l’exploitation de l’avantage procuré par cette aide, n’est pas applicable en l’espèce. En effet, la décision litigieuse ordonne la récupération de l’indemnisation octroyée en vertu de la sentence arbitrale, et non pas la récupération d’un hypothétique avantage qui aurait découlé de son exploitation par le bénéficiaire. De plus, une action en réparation ne saurait conduire à un contournement de l’application effective des règles en matière d’aides d’État. Ainsi, des dommages et intérêts versés en raison de l’abrogation d’un régime d’aides ne pourraient échapper à la qualification d’aide d’État dès lors que de tels dommages et intérêts constitueraient un avantage économique au sens desdites règles.

Enfin, contrairement à ce que soutenaient les requérants, la jurisprudence issue de l’arrêt Asteris ( 5 ), selon laquelle les aides publiques revêtent une nature juridique fondamentalement différente des dommages et intérêts, n’empêche pas de qualifier d’avantage au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE l’indemnisation obtenue par les requérants en l’espèce. Dès lors que la sentence arbitrale ne saurait avoir produit des effets à l’égard des requérants dans le système juridictionnel de l’Union à compter de l’adhésion de la Roumanie à l’Union, la Commission était en droit d’analyser l’existence d’une aide d’État indépendamment de la qualification juridique retenue par le tribunal arbitral. Or, elle a conclu, sans être réfutée par les requérants, que la mesure en cause constituait un avantage économique conféré en compensation des conséquences de l’abrogation du régime d’incitations fiscales. Le versement des sommes litigieuses n’ayant pas eu pour effet la réparation d’un préjudice résultant d’un comportement supposément fautif de la Roumanie, l’arrêt Asteris ne permettait pas d’exclure la qualification d’aide d’État de cette mesure.

Concernant, deuxièmement, l’imputabilité de la mesure d’aide en cause, le Tribunal réfute l’argumentation des requérants selon laquelle ladite mesure n’était pas imputable à la Roumanie, car celle-ci aurait eu l’obligation, vis-à-vis des autres signataires de la convention CIRDI, d’exécuter la sentence arbitrale. Sur ce point, il réitère que, la Roumanie étant soumise au système juridictionnel de l’Union à compter de son adhésion à l’Union, elle était tenue d’écarter la sentence arbitrale et les requérants ne sauraient invoquer sa prétendue obligation d’exécuter cette sentence.

En troisième lieu, le Tribunal juge que la Commission a désigné à bon droit comme bénéficiaire de la mesure d’aide l’entité économique unique composée par MM. Ioan et Viorel Micula et le groupe de sociétés détenues par ces derniers.

À cet égard, il rappelle tout d’abord que, lorsque des personnes physiques ou morales juridiquement distinctes constituent une unité économique, il y a lieu de les traiter comme une seule entreprise, notamment lorsqu’il s’agit d’identifier le bénéficiaire d’une aide d’État.

En ce sens, une entité qui, détenant des participations de contrôle dans une société, exerce effectivement ce contrôle en s’immisçant directement ou indirectement dans la gestion de celle-ci doit être considérée comme prenant part à l’activité économique exercée par l’entreprise contrôlée, et doit donc elle-même, à ce titre, être qualifiée d’entreprise, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.

En l’espèce, le Tribunal observe que MM. Ioan et Viorel Micula intervenaient dans les activités économiques des entreprises requérantes en arbitrage, en s’immisçant directement ou indirectement dans leur gestion. La circonstance que le tribunal arbitral a accordé une indemnisation collective aux requérants en arbitrage corrobore également l’absence d’autonomie tant fonctionnelle qu’organisationnelle de ces entreprises à l’égard de MM. Ioan et Viorel Micula. De plus, il ressort de la sentence arbitrale que ces derniers n’ont pas été dédommagés exclusivement en leur qualité d’actionnaires des entreprises en cause.

Par ailleurs, le fait que la Commission n’a pas considéré que MM. Ioan et Viorel Micula devaient, chacun, également être regardés comme des entreprises est sans incidence sur la qualification des bénéficiaires de la mesure d’aide en cause. En effet, la décision litigieuse constate qu’ils formaient avec l’ensemble des entreprises requérantes une entité économique unique, laquelle constituait l’entreprise en cause pour l’application de la règlementation relative aux aides d’État.

Le Tribunal estime que la Commission n’a pas non plus commis d’erreur en désignant certaines entreprises qui n’étaient pas parties à la procédure arbitrale, et qui n’avaient donc obtenu aucune indemnisation, comme bénéficiaires de la mesure d’aide, dès lors que ces entreprises étaient contrôlées par MM. Ioan et Viorel Micula et que l’ensemble des entreprises contrôlées par ces actionnaires forment un groupe unique qui constitue un tout cohérent, sur le plan financier tant qu’industriel.

De surcroît, compte tenu des fonctions d’impulsion et de soutien financier de MM. Ioan et Viorel Micula, les sommes versées aux requérants en arbitrage pouvaient bénéficier, directement ou indirectement, aux entreprises qui n’étaient pas parties à la procédure arbitrale.

En dernier lieu, le Tribunal considère que la Commission n’a pas commis d’erreur de droit dans le recouvrement de l’aide.

Sur ce point, les requérants faisaient notamment valoir que, en vertu de la jurisprudence ( 6 ), la récupération des sommes litigieuses ne pouvait pas être effectuée auprès de l’entité économique unique susvisée, mais uniquement auprès des entreprises qui auraient eu la jouissance effective de ces sommes.

Le Tribunal constate, d’une part, que les arrêts cités par les requérants ne concernaient pas la récupération d’une mesure d’aide auprès d’entreprises faisant partie d’une entité économique unique, comme en l’espèce. Il rappelle, d’autre part, que le critère décisif aux fins de l’application du droit de la concurrence de l’Union est l’existence d’une unité de comportement sur le marché. Or, par leurs fonctions d’impulsion et de soutien financier, MM. Ioan et Viorel Micula peuvent faire bénéficier l’ensemble des entreprises du groupe EFDG de la mesure d’aide en cause. La restitution de cette mesure d’aide par l’entité économique unique susvisée permet ainsi de rétablir la situation antérieure au versement de l’aide en éliminant l’avantage concurrentiel qui en découle pour cette entité.

Le Tribunal ayant écarté au fond l’ensemble des moyens des requérants, il rejette les recours dans leur intégralité.

( 1 ) Décision (UE) 2015/1470 de la Commission, du 30 mars 2015, concernant l’aide d’État SA.38517 (2014/C) (ex 2014/NN) mise en œuvre par la Roumanie – Sentence arbitrale dans l’affaire Micula/Roumanie du 11 décembre 2013 (JO 2015, L 232, p. 43 ; ci-après la « décision litigieuse »).

( 2 ) Convention pour le règlement des différends concernant les investissements entre les États et les ressortissants d’autres États, conclue le 18 mars 1965.

( 3 ) Arrêt du 18 juin 2019, European Food e.a./Commission (T 624/15, T 694/15 et T 704/15, EU:T:2019:423).

( 4 ) Arrêt du 25 janvier 2022, Commission/European Food e.a. (C 638/19 P, ci-après l’« arrêt sur pourvoi », EU:C:2022:50).

( 5 ) Arrêt du 27 septembre 1988, Asteris e.a. (106/87 à 120/87, EU:C:1988:457).

( 6 ) Arrêts du 11 mai 2005, Saxonia Edelmetalle et ZEMAG/Commission (T 111/01 et T 133/01, EU:T:2005:166, point 113), et du 19 octobre 2005, Freistaat Thüringen/Commission (T 318/00, EU:T:2005:363, point 324).