Affaire C-601/22

Umweltverband WWF Österreich
et
ÖKOBÜRO – Allianz der Umweltbewegung
et
Naturschutzbund Österreich
et
Umweltdachverband
et
Wiener Tierschutzverein

contre

Tiroler Landesregierung

(demande de décision préjudicielle, introduite par le Landesverwaltungsgericht Tirol)

Arrêt de la Cour(première chambre) du 11 juillet 2024

« Renvoi préjudiciel – Validité et interprétation – Conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages – Directive 92/43/CEE – Article 12, paragraphe 1 – Système de protection stricte des espèces animales – Annexe IV – Canis lupus (loup) – Égalité de traitement entre États membres – Article 16, paragraphe 1 – Autorisation nationale du prélèvement d’un spécimen d’animal sauvage de l’espèce canis lupus – Évaluation de l’état de conservation des populations de l’espèce concernée – Portée géographique – Détermination du dommage – Solution satisfaisante alternative »

1. Environnement – Conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages – Directive 92/43 – Protection stricte des espèces animales figurant à l’annexe IV, point a) – Protection stricte du canis lupus – Exclusion des populations de loups situées sur le territoire de certains États membres énumérés dans ladite annexe – Population de loups présente en Autriche ne relevant pas de cette exclusion – Validité au regard du principe d’égalité entre les États membres

   (Art. 4, § 2, TUE ; directive du Conseil 92/43, art. 12, § 1, et annexe IV)

   (voir points 32-39, 42-46, disp. 1)

2. Questions préjudicielles – Appréciation de validité – Demande visant à constater la carence d’une institution de l’Union – Inadmissibilité

   (Art. 265 et 267 TFUE)

   (voir point 41)

3. Environnement – Conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages – Directive 92/43 – Protection stricte des espèces animales figurant à l’annexe IV, point a) – Dérogations – Conditions – Maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées – Évaluation de l’état de conservation de ces espèces – Prise en compte du niveau local et national et, le cas échéant, du niveau transfrontalier

   [Art. 191, § 2, TFUE ; directive du Conseil 92/43, art. 1er, i), 12 à 14, 15, a) et b), et 16, § 1]

   (voir points 49-66, disp. 2)

4. Environnement – Conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages – Directive 92/43 – Protection stricte des espèces animales figurant à l’annexe IV, point a) – Dérogations – Prévention des dommages importants notamment aux cultures, à l’élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d’autres formes de propriété – Notion de dommages importants – Dommages indirects futurs non imputables au spécimen de l’espèce animale visé par la dérogation – Exclusion

   [Directive du Conseil 92/43, art. 12 et 16, § 1, b), et annexe IV, point a)]

   (voir points 69-75, disp. 3)

5. Environnement – Conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages – Directive 92/43 – Protection stricte des espèces animales figurant à l’annexe IV, point a) – Dérogations – Conditions – Absence d’une autre solution satisfaisante – Appréciation par les autorités nationales compétentes – Prise en compte des implications économiques de la solution envisageable – Limites – Mise en balance avec l’objectif général de maintien ou de rétablissement, dans un état de conservation favorable, de l’espèce animale concernée

   (Directive du Conseil 92/43, art. 2, § 3, 12 et 16, § 1)

   (voir points 78-86, disp. 4)

Résumé

Saisie à titre préjudiciel par le Landesverwaltungsgericht Tirol (tribunal administratif régional du Tyrol, Autriche), la Cour, d’une part, confirme la validité de l’article 12 et de l’annexe IV de la directive « habitats » ( 1 ), qui instaurent un système de protection stricte de certaines espèces animales, et, d’autre part, précise les conditions d’application du régime dérogatoire à cette protection, tel que prévu à l’article 16 de cette même directive.

En 2022, un spécimen d’animal sauvage appartenant à l’espèce canis lupus (loup) s’est révélé être à l’origine de plusieurs attaques de moutons au sein du Land du Tyrol. Estimant que ce loup représentait un important danger immédiat pour les animaux au pâturage et les cultures agricoles, la Tiroler Landesregierung (gouvernement du Land du Tyrol, Autriche) a ainsi autorisé le prélèvement dudit loup, en l’excluant de la protection stricte dont bénéficie cette espèce animale en vertu de l’article 12 et l’annexe IV de la directive « habitats ».

Dans ce contexte, plusieurs organisations de protection animale et de l’environnement ont introduit un recours devant la juridiction de renvoi en faisant valoir que la décision de prélèvement ne répondait pas aux conditions de dérogation prévues à l’article 16 de cette directive.

Considérant que la population de loups en Autriche s’est développée depuis l’entrée en vigueur de la directive « habitats », cette juridiction s’interroge, d’une part, sur la validité de l’article 12, paragraphe 1, de cette directive, lu en combinaison avec son annexe IV, au regard du principe d’égalité entre États membres, dans la mesure où cette annexe excepte certaines populations de loups situées sur le territoire d’autres États membres du système de protection stricte mis en place à l’article 12 de cette directive, mais n’excepte pas la population de loups en Autriche. D’autre part, la juridiction s’interroge également sur les conditions d’octroi d’une dérogation à cette protection stricte au titre de l’article 16 de la même directive.

Appréciation de la Cour

En premier lieu, la Cour rappelle que la validité d’un acte de l’Union doit être appréciée par rapport aux éléments dont dispose le législateur de l’Union à la date d’adoption de la réglementation en cause. En l’occurrence, lors de son adhésion à l’Union le 1er janvier 1995, la République d’Autriche n’a formulé aucune réserve quant à l’inscription à l’annexe IV de la directive « habitats » de la population de loups présente sur son territoire ni apporté aucun élément de preuve de nature à démontrer qu’elle se trouvait dans une situation comparable à celle des autres États membres dont la population de loups était, à la même date, exceptée du système de protection stricte.

En outre, l’évolution favorable qu’aurait connu la population de loups sur le territoire autrichien depuis cette adhésion correspond précisément à l’un des objectifs poursuivis par la directive « habitats » et peut être prise en considération afin d’adapter ce cadre technique complexe à caractère évolutif. À cet égard, si la directive « habitats » permet l’adaptation de son annexe IV au progrès technique et scientifique ( 2 ) et à supposer même que le législateur de l’Union ait été tenu d’agir en ce sens afin de retirer la population de loups en Autriche du système de protection stricte, l’éventuelle carence dudit législateur ne saurait constituer, dans le cadre du mécanisme du renvoi préjudiciel, un motif d’invalidité de l’article 12 de ladite directive, lu en combinaison avec l’annexe IV de celle-ci.

En tout état de cause, le loup fait l’objet d’une protection stricte en vertu de la convention de Berne relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe ( 3 ), à laquelle l’Union est partie et qui la lie au titre du droit international. Par ailleurs, dans la mesure où la directive « habitats » vise à assurer le rétablissement et le maintien des habitats naturels et des espèces de faune et de flore sauvages dans un état de conservation favorable, la protection prévue à l’article 12 de ladite directive s’applique même aux espèces ayant atteint un tel état de conservation, celles-ci devant être protégées contre toute détérioration de cet état.

Au regard de ces considérations, la Cour conclut à l’absence d’éléments susceptibles d’affecter la validité de l’article 12, paragraphe 1, de la directive « habitats », lu en combinaison avec l’annexe IV de celle-ci.

En second lieu, s’agissant des conditions d’octroi d’une dérogation au système de protection stricte instauré par la directive « habitats », la Cour rappelle, tout d’abord, que l’article 16, paragraphe 1, de cette directive autorise les États membres à y déroger à condition que cette dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle.

À cet égard, il appartient à l’autorité nationale compétente de déterminer, dans un premier temps, l’état de conservation des populations des espèces concernées et, dans un second temps, l’impact que cette dérogation est susceptible de produire sur celui-ci. L’évaluation réalisée dans le cadre de ces deux étapes doit être effectuée, en premier lieu et nécessairement, au niveau local et national, où les conséquences de la dérogation seront généralement ressenties de manière la plus immédiate. Ce n’est que lorsque l’état de conservation de l’espèce animale concernée s’avère favorable sur le plan local et national que l’évaluation peut, en second lieu, si les données disponibles le permettent, être envisagée au niveau transfrontalier.

Ensuite, l’article 16 de la directive « habitats » permet aux États membres de déroger au régime de protection stricte afin de prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l’élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d’autres formes de propriété. Or, si cette disposition n’exige pas la survenance de dommages importants préalablement à l’adoption des mesures dérogatoires, ces dommages ne peuvent pas être purement hypothétiques et doivent être, au moins en grande partie, imputables à l’espèce animale visée par la dérogation. Il s’ensuit que, compte tenu du lien de causalité qui doit exister entre, d’une part, l’octroi de la dérogation et, d’autre part, le dommage causé par cette espèce animale, la notion de « dommages importants » au sens de ladite disposition ne couvre pas les dommages indirects futurs qui ne sont pas imputables au spécimen de l’espèce animale concernée.

Enfin, une dérogation au titre de l’article 16 de la directive « habitats » présuppose l’absence d’une autre solution satisfaisante permettant d’atteindre les objectifs invoqués à l’appui de la dérogation. Cette condition, qui constitue une expression spécifique du principe de proportionnalité, requiert ainsi une mise en balance de l’ensemble des intérêts en cause et des critères à prendre en considération, tels que les avantages et les inconvénients écologiques, économiques et sociaux impliqués. À cet effet, les autorités nationales compétentes doivent examiner la possibilité de recourir à des moyens préventifs non létaux consistant, notamment, dans la mise en œuvre de mesures préventives des atteintes aux troupeaux, ainsi que l’adoption de mesures visant à adapter, lorsque cela est possible, les pratiques humaines qui sont à l’origine des conflits, afin de favoriser une culture de la coexistence entre la population de loups, les troupeaux et les éleveurs.

Dans le cadre de la détermination d’une autre solution satisfaisante, ces autorités sont tenues d’apprécier, sur la base des meilleures connaissances scientifiques et techniques disponibles, les autres solutions envisageables en tenant compte, notamment, de leurs implications économiques, sans que celles-ci revêtent un caractère déterminant, et en les mettant en balance avec l’objectif général de maintien ou de rétablissement, dans un état de conservation favorable, de l’espèce animale concernée.

( 1 ) Directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO 1992, L 206, p. 7) (ci-après la « directive “habitats” »).

( 2 ) Article 19 de la directive « habitats ».

( 3 ) Convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe, signée le 19 septembre 1979 à Berne (JO 1982, L 38, p. 3).