Affaire T-635/22

Mikhail Fridman e.a.

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt (grande chambre) du 11 septembre 2024

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Inscription du nom des requérants sur la liste – Obligation de déclaration des fonds ou des ressources économiques qui appartiennent aux requérants ou qu’ils possèdent, détiennent ou contrôlent – Obligation de coopération avec l’autorité nationale compétente – Participation à des activités ayant pour objet ou pour effet de contourner les mesures restrictives – Article 9, paragraphes 2 et 3, du règlement (UE) no 269/2014 – Recours en annulation – Qualité pour agir – Affectation directe – Acte réglementaire ne comportant pas de mesure d’exécution – Intérêt à agir – Recevabilité – Compétence du Conseil – Proportionnalité »

1. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Affectation directe – Critères – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Règlement obligeant les personnes inscrites sur les listes des personnes visées par les mesures restrictives à déclarer leurs fonds ou ressources économiques et à coopérer avec les autorités nationales compétentes – Recours formé par des personnes figurant sur ces listes – Recevabilité

   (Art. 263, 4e al., TFUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, annexe ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 9, § 2 et 3 et annexe I, et no 2022/1273, art. 1er, point 4)

   (voir points 27-32, 34)

2. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Intérêt à agir – Nécessité d’un intérêt né et actuel – Appréciation au moment de l’introduction du recours – Recours à l’encontre d’un acte obligeant les personnes inscrites sur les listes des personnes visées par les mesures restrictives à déclarer leurs fonds ou ressources économiques et à coopérer avec les autorités nationales compétentes – Recours formé par des personnes figurant sur ces listes – Existence d’un intérêt de ces personnes à agir sans nécessité de démontrer la violation des obligations de déclaration et de coopération

   (Art. 263, 4e al., TFUE ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 9, § 2 et 3, et no 2022/1273)

   (voir points 37-40)

3. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds – Obligations de déclaration des fonds et de coopération avec les autorités nationales compétentes – Dispositions prévoyant ces obligations étant de nature à assurer la mise en œuvre efficace et uniforme des mesures restrictives prévues par la décision 2014/145 – Dispositions ne constituant ni des mesures restrictives ni des sanctions – Base juridique – Article 215 TFUE – Admissibilité

   (Art. 29 TUE ; art. 215, § 2, TFUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 9, § 1 et 3, et no 2022/1273)

   (voir points 51-53, 55-57, 60, 62, 65, 66)

4. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds – Obligations de déclaration des fonds et de coopération avec les autorités nationales compétentes – Restriction du droit au respect de la vie privée – Admissibilité – Conditions – Violation – Absence

   (Art. 21 TUE ; art. 215 TFUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC ; règlements du Conseil no 269/2014, annexe I, et no 2022/1273)

   (voir points 68-75)

5. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds – Obligations de déclaration des fonds et de coopération avec les autorités nationales compétentes – Notions d’appartenance, de possession, de détention ou de contrôle des fonds – Notions suffisamment claires et précises – Respect du principe de sécurité juridique exigeant clarté, précision et prévisibilité des effets des règles juridiques

   (Règlements du Conseil no 269/2014, art. 9, § 2, et no 2022/1273)

   (voir points 78-91)

6. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds – Obligations de déclaration des fonds et de coopération avec les autorités nationales compétentes – Obligations ne relevant pas de la matière pénale

   (Art. 40 TUE ; art. 83 et 215, § 2, TFUE ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 9, § 2, et 15, et no 2022/1273)

   (voir points 91-96)

Résumé

Dans son arrêt, le Tribunal, réuni en grande chambre, confirme la compétence du Conseil de l’Union européenne pour adopter des obligations de déclaration des fonds et de coopération avec les autorités nationales compétentes par les personnes visées par des mesures restrictives, d’une part, et pour assimiler le non-respect de ces obligations à un contournement des mesures de gel de fonds, d’autre part.

Cet arrêt s’inscrit dans le contexte d’une série de mesures restrictives adoptées par l’Union européenne à la suite des opérations de guerre perpétrées par la Fédération de Russie contre l’Ukraine depuis mars 2014. En 2022, les noms des MM. Fridman et Khan, de nationalités russe et israélienne, et de M. Aven, de nationalités russe et lettone, ont été ajoutés sur les listes des personnes, entités et organismes faisant l’objet de mesures restrictives qui figurent à l’annexe de la décision 2014/145 ( 1 ) et à l’annexe I du règlement no 269/2014 ( 2 ).

En l’espèce, ces derniers demandent au Tribunal l’annulation de l’article 9, paragraphes 2 et 3, du règlement no 269/2014, tel que modifié par l’article 1er, point 4 du règlement 2022/1273 ( 3 ), lesquels prévoient respectivement des obligations de déclaration des fonds et de coopération avec les autorités compétentes à cet égard, et l’assimilation du non-respect de ces obligations à un contournement des mesures de gel des fonds.

Selon les requérants, le Conseil ne peut imposer des obligations positives aux personnes sanctionnées sur le fondement de l’article 215 TFUE. De plus, l’obligation de révéler la consistance de leur patrimoine serait une forme de sanction et non une « mesure restrictive » au sens de cette disposition. En outre, ces obligations seraient attentatoires à la vie privée, excessives et incertaines, car reposant sur des termes vagues et non définis. Elles auraient également une portée extraterritoriale. Par ailleurs, en adoptant les dispositions attaquées, alors qu’il savait que 25 des 27 États membres réprimaient pénalement le contournement de sanctions, le Conseil se serait érigé en législateur pénal, alors que cette compétence relève des États membres.

Le Tribunal rejette le recours.

Appréciation du Tribunal

À titre liminaire, le Tribunal examine la recevabilité du recours et, plus particulièrement, la qualité pour agir des requérants ainsi que leur intérêt à voir annuler l’acte attaqué.

Dans ce cadre, d’une part, le Tribunal constate que les dispositions attaquées affectent directement les requérants, dès lors qu’elles produisent directement des effets sur leur situation juridique. En effet, les obligations de déclaration et de coopération, ainsi que les effets de leur non-respect, s’appliquent aux requérants en tant que personnes inscrites sur la liste figurant en annexe I du règlement no 269/2014 au moment de l’entrée en vigueur desdites dispositions. En outre, l’application de ces dispositions à l’égard des requérants ne nécessite l’adoption d’aucune mesure d’exécution et ne laisse aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires chargés de sa mise en œuvre, de sorte qu’elles affectent de façon purement automatique la situation juridique des requérants.

D’autre part, le Tribunal précise que, indépendamment du fait que les requérants ou d’autres personnes aient ou non déclaré ou gelé les fonds ou ressources économiques en cause et, le cas échéant, coopéré avec les autorités compétentes, ou que lesdits fonds ou ressources économiques aient ou non été gelés, les requérants conservent un intérêt à obtenir l’annulation des dispositions attaquées, qui leur imposent des obligations de déclaration et de coopération dont le non-respect peut entraîner de lourdes conséquences. En effet, l’intérêt à agir ne disparaît pas au motif que la partie requérante a exécuté les obligations qu’elle conteste. Par conséquent, l’intérêt à agir des requérants reste établi sans qu’ils aient à démontrer qu’ils ont enfreint leurs obligations.

En outre, respecter l’obligation de déclaration n’entraîne pas l’extinction de toutes les obligations prescrites par les dispositions attaquées. En effet, une fois les fonds ou ressources économiques déclarés auprès de l’autorité nationale compétente, l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 269/2014 oblige les personnes qui ont fait cette déclaration à coopérer avec cette autorité nationale aux fins de toute vérification. Il en résulte que les requérants conservent un intérêt né et actuel à agir à l’encontre de cette disposition.

Quant au fond, en premier lieu, s’agissant de la compétence du Conseil pour adopter les dispositions litigieuses sur la base de l’article 215, paragraphe 2, TFUE, le Tribunal relève, tout d’abord, que les dispositions attaquées ont été instituées pour garantir l’application uniforme du règlement no 269/2014 sur le territoire de l’Union et mettre en échec les stratégies de contournement des mesures restrictives, rendues possibles, notamment, par le recours à des systèmes juridiques et financiers complexes. Elles constituent ainsi non pas des mesures restrictives en tant que telles, mais des mesures qui assurent la mise en œuvre efficace et uniforme de mesures restrictives prévues par la décision 2014/145. Dès lors, les dispositions attaquées ont été adoptées à bon droit sur le fondement de l’article 215, paragraphe 2, TFUE.

Ensuite, concernant la violation alléguée du droit à la vie privée, le Tribunal indique, premièrement, que les obligations en cause sont « prévues par la loi », puisqu’elles sont énoncées dans le règlement 2022/1273, disposant d’une base juridique claire en droit de l’Union, à savoir l’article 215 TFUE, ainsi que d’une prévisibilité suffisante. Deuxièmement, ces obligations ne portent pas atteinte au contenu essentiel du droit à la vie privée dans la mesure où elles sont limitées aux fonds ou ressources économiques relevant de la juridiction d’un État membre et s’imposent aux requérants au motif que leurs noms figurent dans l’annexe I du règlement no 269/2014. Troisièmement, l’objectif desdites obligations est de permettre l’identification des fonds et ressources économiques possédés, détenus ou contrôlés par les personnes et entités faisant l’objet de mesures restrictives et, ce faisant, de mettre en œuvre de façon efficace et uniforme lesdites mesures, ce qui constitue un objectif qui s’inscrit dans le cadre de l’objectif plus général des mesures restrictives. Or, l’importance des objectifs ainsi poursuivis est de nature à justifier des conséquences négatives tenant à l’ingérence dans le droit à la vie privée alléguée par les requérants. Quatrièmement, s’agissant du caractère approprié et nécessaire des obligations en cause, de nouvelles modalités de mise en œuvre des mesures restrictives ont été justifiées par la nécessité d’assurer l’efficacité et l’application uniforme du régime de mesures restrictives concernant la situation en Ukraine, notamment au vu des contournements de celles-ci résultant de la mise en place de systèmes d’une complexité croissante.

Enfin, en ce qui concerne l’allégation selon laquelle les obligations contestées violent le principe de sécurité juridique au motif qu’elles reposent sur des termes vagues et non définis, le Tribunal considère que la référence faite par l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 269/2014 aux notions d’« appartenance », de « possession », de « détention » ou de « contrôle » des fonds ou des ressources économiques fait apparaître de manière suffisamment claire et compréhensible ce que recouvrent de telles notions, de sorte à permettre aux personnes visées de se conformer à l’obligation de déclaration. Par ailleurs, il résulte de cette disposition que les actifs ne relevant pas de la juridiction d’un État membre ne sont pas visés par lesdites obligations. En outre, s’agissant des personnes se trouvant hors de l’Union, seuls leurs avoirs situés sur le territoire de l’Union sont visés, ce qui constitue un lien de rattachement suffisant à l’Union. Dès lors, l’argument tiré de la portée extraterritoriale des obligations en cause doit être écarté.

En second lieu, le Tribunal se prononce sur l’argumentation des requérants selon laquelle, en adoptant les dispositions attaquées, le Conseil se serait érigé en législateur pénal. À cet égard, il indique que, même si le Conseil était conscient que le contournement de sanctions était réprimé pénalement dans l’ensemble des États membres à l’exception de deux d’entre eux, il ne saurait en être déduit que, par l’adoption des dispositions attaquées, cette institution aurait contraint les États membres à réprimer pénalement le contournement des gels de fonds. En effet, le fait que, dans les États membres qui réprimaient déjà pénalement le contournement de mesures restrictives, les sanctions appliquées en cas de violations des deux obligations en cause soient, par voie de conséquence, également pénales, découle non pas des dispositions attaquées, mais du choix des États membres en matière de sanction.

Ce constat n’est pas modifié par une lecture conjointe des articles 9 et 15 du règlement no 269/2014. En effet, il résulte de l’article 15, paragraphe 1, dudit règlement que ce sont les États membres qui arrêtent le régime des sanctions à appliquer en cas d’infractions aux dispositions dudit règlement. Par conséquent, en cas de non-respect des obligations en cause, qualifié de contournement des mesures restrictives, la détermination du régime des sanctions, y compris leur nature, pénale ou non, demeure de la compétence des États membres.

Enfin, ce constat n’est pas davantage modifié par l’adoption, le 28 novembre 2022, de la décision 2022/2332 ou par celle, le 2 décembre 2022, par la Commission, de la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la définition des infractions pénales et des sanctions applicables en cas de violation des mesures restrictives de l’Union. Le Tribunal relève sur ce point que cette approche législative tendant à l’harmonisation du droit pénal des États membres se distingue précisément de celle du règlement 2022/1273, fondé sur l’article 215, paragraphe 2, TFUE, qui ne vise qu’à assurer la mise en œuvre efficace et uniforme du règlement no 269/2014. En effet, à la différence d’une directive, définissant les infractions et sanctions pénales en cas de contournement des mesures restrictives, adoptée sur le fondement de l’article 83, paragraphe 1, TFUE, qui lierait les États membres destinataires quant au résultat à atteindre en matière pénale, le régime de sanctions prévues à l’article 15, paragraphe 1, du règlement no 269/2014 laisse aux États membres une liberté de choix en ce qui concerne la nature pénale, administrative ou civile, des sanctions à adopter en cas de violation de l’interdiction de contournement des mesures restrictives.

( 1 ) Décision 2014/145/PESC du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16). Les noms des requérants ont été ajoutés à l’annexe de cette décision sur la base de la décision (PESC) 2022/337 du Conseil, du 28 février 2022, modifiant la décision 2014/145 (JO 2022, L 59, p. 1), en ce qui concerne MM. Aven et Fridman, et sur la base de la décision (PESC) 2022/429 du Conseil, du 15 mars 2022, modifiant la décision 2014/145 (JO 2022, L 87I, p. 44), en ce qui concerne M. Khan.

( 2 ) Règlement (UE) no 269/2014 du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6). Les noms des requérants ont été ajoutés à l’annexe de ce règlement sur la base du règlement d’exécution (UE) 2022/336 du Conseil, du 28 février 2022, mettant en œuvre le règlement no 269/2014 (JO 2022, L 58, p. 1), en ce qui concerne MM. Aven et Fridman, et sur la base du règlement d’exécution (UE) 2022/427 du Conseil, du 15 mars 2022, mettant en œuvre le règlement no 269/2014 (JO 2022, L 87I, p. 1), en ce qui concerne M. Khan

( 3 ) Règlement (UE) 2022/1273 du Conseil, du 21 juillet 2022, modifiant le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 194, p. 1).