Affaire C-16/23

FA.RO. di YK & C. Sas

contre

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli

(demande de décision préjudicielle, introduite par le Tribunale Amministrativo
Regionale della Liguria)

Arrêt de la Cour (première chambre) du 17 octobre 2024

« Renvoi préjudiciel – Services dans le marché intérieur – Directive 2006/123/CE – Régime d’autorisation – Article 10 – Conditions d’octroi de l’autorisation – Vente de produits du tabac – Réglementation nationale subordonnant l’octroi d’une autorisation pour instituer un point de vente de produits du tabac au respect de conditions – Conditions afférentes à la distance et à la population – Protection de la santé publique contre le tabagisme »

1. Liberté d’établissement – Libre prestation des services – Services dans le marché intérieur – Directive 2006/123 – Champ d’application – Réglementation nationale réservant la commercialisation au détail des produits du tabac manufacturés à des distributeurs autorisés – Inclusion

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2006/123, considérants 2, 5 et 8, art. 1er, § 1 et 3, 2, § 1 et 2, et art. 4, point 1)

   (voir points 55, 56, 58-62)

2. Liberté d’établissement – Services dans le marché intérieur – Directive 2006/123 – Régime d’autorisation – Notion – Réglementation nationale soumettant la commercialisation au détail des produits du tabac manufacturés à une procédure d’attribution de point de vente – Inclusion – Vérification par la juridiction de renvoi

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2006/123, art. 4, point 6)

   (voir points 67, 70, 71)

3. Liberté d’établissement – Services dans le marché intérieur – Directive 2006/123 – Régime d’autorisation – Réglementation nationale subordonnant l’octroi d’une autorisation de point de vente de produits du tabac au respect de conditions afférentes à la distance et à la démographie, sans possibilité de prise en compte d’augmentations périodiques du nombre de consommateurs – Admissibilité – Conditions – Respect des conditions visées à l’article 10, paragraphe 2

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2006/123, considérants 7 et 66, art. 4, point 8, 9, § 1, 10, § 1 et 2, 14, point 5)

   (voir points 77-79, 81-86, 89-92, 94-98, 100, 101, 103-106, 108, 112, 113 et disp.)

Résumé

Saisie à titre préjudiciel dans le contexte de l’institution d’un point de vente de produits du tabac manufacturés, la Cour se prononce sur la compatibilité avec la directive 2006/123 ( 1 ) de la réglementation italienne applicable à la vente au détail de ces produits, cette réglementation employant des critères restrictifs, fondés sur la distance géographique et la densité de population, pour autoriser une telle institution.

À la suite de la révocation de sa licence lui permettant de vendre au détail des produits du tabac, FA.RO. a demandé à l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Agence des douanes et des monopoles, Italie, ci-après l’« ADM ») l’institution d’un nouveau point de vente de produits du tabac manufacturés dans son établissement de restauration et de débit de boissons.

L’ADM a rejeté cette demande, au motif que les conditions afférentes à la distance géographique minimale entre les prestataires et à la démographie, prévues par la réglementation nationale, n’étaient pas remplies.

FA.RO. a alors formé un recours devant le Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (tribunal administratif régional pour la Ligurie, Italie), la juridiction de renvoi. Cette société a notamment fait valoir que l’institution d’un nouveau point de vente dans son établissement n’entraînerait pas l’effet préjudiciable d’un surdimensionnement de l’offre par rapport à la demande, en raison du niveau élevé du tourisme en certaines périodes.

La juridiction de renvoi a alors saisi la Cour de la question de savoir, en substance, si la directive 2006/123 s’oppose à une réglementation nationale qui subordonne l’octroi d’une autorisation de points de vente de produits du tabac au respect de conditions afférentes à la distance géographique minimale entre les prestataires et à la démographie, sans possibilité de prise en compte par l’autorité publique compétente, en lieu et place de ces conditions, d’augmentations périodiques du nombre de consommateurs.

Appréciation de la Cour

En premier lieu, la Cour précise qu’une réglementation qui réserve la vente au détail des produits du tabac manufacturés à des distributeurs autorisés par la puissance publique relève du champ d’application de la directive 2006/123. En effet, une telle réglementation ne relève pas de la notion de monopole, située en dehors du champ d’application de cette directive ( 2 ), puisque l’État n’assure pas cette activité de commerce, qui reste soumise à la concurrence et n’est pas conférée à un seul opérateur, l’administration ne pouvant par ailleurs s’immiscer dans les décisions commerciales des titulaires de points de vente et de licences.

En second lieu, la Cour note que l’organisation de la vente au détail des produits du tabac manufacturés relève de la notion du « régime d’autorisation » au sens de l’article 4, point 6, de la directive 2006/123, dans la mesure où, dans le cadre du régime institué par la réglementation nationale concernée, un prestataire de services a l’obligation d’effectuer une démarche auprès d’une autorité compétente en vue d’obtenir un acte formel lui permettant d’accéder à cette activité.

Dès lors, les conditions restrictives afférentes à la distance et à la démographie prévues par ce régime d’autorisation doivent respecter les dispositions de l’article 10, paragraphe 2, sous a) à g), de ladite directive 2006/123.

Ainsi, premièrement, elles doivent être non discriminatoires, ce qui semble être le cas en l’occurrence.

Deuxièmement, elles doivent être justifiées par une raison impérieuse d’intérêt général. Celle-ci peut consister en la protection de la santé humaine contre les risques générés par les produits du tabac manufacturés. En revanche, des considérations de nature purement économique ne peuvent constituer une raison impérieuse d’intérêt général. En effet, un régime d’autorisation ne saurait comporter des exigences interdites, l’article 14, point 5, de la directive 2006/123 prévoyant l’interdiction de subordonner l’octroi d’une autorisation à la preuve de l’existence d’un besoin économique ou d’une demande de marché. Or, en l’occurrence, les critères établis par la réglementation nationale afférents à la distance et à la population résidente pourraient, sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, être qualifiés de test économique si leur objectif était d’assurer un revenu suffisant aux vendeurs de produits du tabac manufacturés ou de maximiser la perception des prélèvements fiscaux sur les consommateurs de ces produits, puisqu’ils visent, notamment, à éviter, d’une part, la prolifération des points de vente dans les endroits où la demande est déjà satisfaite par les points de vente existants et, d’autre part, qu’un nombre trop faible de points de vente laisse une partie de la demande insatisfaite. En revanche, dans le cas où lesdits critères ne poursuivraient pas un objectif de nature économique et seraient objectivement justifiés par une raison impérieuse d’intérêt général, telle que la protection de la santé publique, en évitant d’encourager la consommation par une offre accrue et en ayant un effet dissuasif sur la demande, ils ne relèveraient pas de cette interdiction.

Troisièmement, les conditions afférentes à la distance et à la démographie doivent être propres à garantir, de façon cohérente et systématique, la réalisation de l’objectif poursuivi et ne doivent pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre.

À cet égard, il apparaît, tout d’abord, que ces conditions ont pour effet de mettre en place un contrôle de l’offre de tabac, permettant d’éviter d’en encourager la consommation, participant ainsi à l’objectif de protection de la santé publique. En outre, l’offre contrôlée des produits du tabac manufacturés légaux contribue à réduire le recours à des produits de contrebande qui sont susceptibles de stimuler la consommation en raison des prix inférieurs ou présenter des risques supplémentaires pour la santé des consommateurs.

Toutefois, afin d’atteindre de façon cohérente et systématique l’objectif de la protection de santé publique, ce mécanisme de contrôle de l’offre de tabac, qui permet de garantir l’accessibilité et la disponibilité des produits du tabac manufacturés, devrait également avoir des effets dissuasifs sur la demande de ces produits. Par ailleurs, afin de préserver son effet utile au regard de l’objectif de protection de la santé publique, il convient de vérifier que l’application des conditions afférentes à la distance et à la démographie suffit à dissuader la consommation des produits du tabac manufacturés, sans conduire à l’augmentation de l’offre illégale de ces produits. Pour ces raisons, il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si, telle qu’elle est encadrée par la réglementation nationale, l’installation des distributeurs automatiques constitue un moyen de vente des produits du tabac manufacturés alternatif à la vente au moyen de points de vente ordinaires ou spéciaux, ou de licences, devant respecter les mêmes conditions afférentes à la distance et à la démographie, et ne conduit pas à accroître l’offre de ces produits.

Ensuite, la Cour souligne que les États membres disposent d’une marge d’appréciation pour décider du niveau de protection de la santé publique qu’ils souhaitent mettre en œuvre et de la manière d’atteindre celui-ci. Il n’est ainsi pas indispensable que la mesure restrictive édictée par les autorités d’un État membre corresponde à une conception partagée par l’ensemble des États membres. Par conséquent, la circonstance que la CCLAT ( 3 ) n’envisage pas de conditions afférentes à la distance et à la démographie comme mesure visant à réduire la consommation de tabac n’a aucune incidence sur l’appréciation de la nécessité du régime en cause au principal pour atteindre l’objectif de protection de la santé publique.

Au regard de cette marge d’appréciation, lorsqu’un État membre considère utile d’introduire des mesures visant à contrôler l’offre de produits du tabac manufacturés, cet État peut légitimement considérer qu’une augmentation périodique du nombre des consommateurs ne constitue pas un facteur devant être pris en compte. En effet, une prise en compte d’une telle augmentation périodique irait à l’encontre de l’objectif recherché d’une limitation de l’offre visant à dissuader la consommation.

Quatrièmement, il apparaît que les conditions afférentes à la distance et à la démographie se fondent en l’occurrence sur des données objectives, sont connues d’avance et ne sont pas, en principe, susceptibles de donner lieu à des difficultés d’interprétation ni d’application. Cela étant, selon la réglementation nationale, même si les conditions afférentes à la distance et à la démographie sont remplies, les points de vente ordinaires sont institués, notamment, au moment où l’administration le juge utile et approprié dans l’intérêt de service. Or, cette dernière notion étant définie en des termes généraux, elle est susceptible de remettre en cause le caractère clair, non ambigu, objectif et transparent des critères encadrant l’exercice du pouvoir d’appréciation de l’administration, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.

( 1 ) Directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur (JO 2006, L 376, p. 36).

( 2 ) Article 1er, paragraphe 3, de cette directive.

( 3 ) Convention-cadre de l’Organisation mondiale de la santé pour la lutte antitabac, signée à Genève le 21 mai 2003.