Affaires jointes C-777/22 P et C-789/22 P

Banque centrale européenne

contre

Francesca Corneli

Arrêt de la Cour (grande chambre) du 15 juillet 2025

« Pourvoi – Politique économique et monétaire – Directive 2014/59/UE – Redressement et résolution des établissements de crédit – Articles 27 à 29 – Mesures d’intervention précoce – Règlement (UE) no 1024/2013 – Mécanisme de surveillance unique – Article 4, paragraphe 3 – Décision de la Banque centrale européenne (BCE) de placer une banque sous administration temporaire – Recours en annulation formé par un actionnaire – Article 263, quatrième alinéa, TFUE – Personne physique directement et individuellement concernée par un acte d’une institution de l’Union européenne – Achèvement du placement sous administration temporaire – Persistance de l’intérêt à agir – Application du droit de l’Union et du droit national par la BCE – Obligation d’interprétation conforme du droit national »

1. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Affectation directe – Critères – Décision de placement d’un établissement de crédit sous administration temporaire – Détermination du caractère direct des effets de cette décision sur la situation juridique des actionnaires de cet établissement – Affectation des droits des actionnaires de participer à la gestion dudit établissement – Affectation directe de la partie requérante

   (Art. 263, 4e al., TFUE)

   (voir points 60, 62, 63, 65, 66)

2. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Affectation individuelle – Critères – Décision de placement d’un établissement de crédit sous administration temporaire – Détermination du caractère individuel des effets de cette décision sur la situation juridique des actionnaires de cet établissement – Appartenance à un groupe de personnes identifiables – Droits acquis – Affectation individuelle de la partie requérante – Absence de pertinence du nombre de personnes concernées

   (Art. 263, 4e al., TFUE)

   (voir points 75, 76, 83, 84)

3. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Intérêt à agir – Recours d’un actionnaire contre une décision de placement par la Banque centrale européenne (BCE) d’un établissement de crédit sous administration temporaire – Achèvement de la période d’administration temporaire – Maintien de l’intérêt – Condition – Annulation de la décision susceptible de fonder un recours en indemnité

   (Art. 263, 4e al., TFUE)

   (voir points 86, 89, 92-96, 98-100, 102, 104, 105)

4. Procédure juridictionnelle – Production de moyens nouveaux en cours d’instance – Ampliation d’un moyen énoncé antérieurement – Recevabilité

   (voir points 110, 112, 113, 115)

5. Pourvoi – Moyens – Motifs d’un arrêt entachés d’une violation du droit de l’Union – Contrôle de l’appréciation du Tribunal par la Cour – Recevabilité

   (Art. 256, § 1, 2d al., TFUE ; statut de la Cour de justice, art. 58, 1er al.)

   (voir points 128, 129)

6. Politique économique et monétaire – Politique économique – Surveillance du secteur financier de l’Union – Mécanisme de surveillance unique – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Surveillance directe d’un établissement par la Banque centrale européenne (BCE) – Droit national résultant de la transposition d’une directive – Obligation d’interprétation conforme du droit national – Limites – Principes généraux du droit – Interprétation contra legem du droit national

   (Art. 288, 3e al., TFUE ; règlement du Conseil no 1024/2013, art. 4, § 3 ; directive du Parlement européen et du Conseil no2014/59)

   (voir points 132-139, 141)

7. Politique économique et monétaire – Politique économique – Surveillance du secteur financier de l’Union – Mécanisme de surveillance unique – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Décision de la Banque centrale européenne (BCE) de placement d’un établissement de crédit sous administration temporaire – Respect du principe de proportionnalité – Conditions justifiant le placement sous administration temporaire – Détérioration significative de la situation de l’établissement – Graves pertes patrimoniales – Inclusion

   [Règlement du Conseil no 1024/2013, art. 4, § 3 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2014/59, art. 29, § 1)]

   (voir points 148-150, 153-158, 164-170)

8. Pourvoi – Pourvoi jugé partiellement fondé – Règlement du litige au fond par la juridiction de pourvoi – Condition – Litige en état d’être jugé – Absence – Renvoi de l’affaire devant le Tribunal

   (Statut de la Cour de justice, art. 61)

   (voir points 160, 171)

Résumé

Saisie de pourvois introduits respectivement par la Banque centrale européenne (BCE) et la Commission européenne, la Cour, siégeant en grande chambre, a annulé l’arrêt Corneli/BCE ( 1 ) et renvoyé l’affaire au Tribunal pour qu’il statue sur les moyens et arguments non examinés par celui-ci. Tout en confirmant qu’est recevable le recours en annulation introduit par un actionnaire à l’encontre des décisions de la BCE de placement d’un établissement de crédit sous administration temporaire en cas de détérioration significative de sa situation financière, la Cour juge que le Tribunal a commis une erreur de droit en excluant toute possibilité d’une interprétation du droit national applicable conforme à la directive 2014/59 ( 2 ).

Banca Carige (ci-après la « banque ») était un établissement de crédit établi en Italie, soumis à la surveillance prudentielle directe de la BCE depuis 2014. La requérante en première instance, Mme Francesca Corneli (ci-après la « requérante »), était actionnaire minoritaire de la banque.

Étant donné que la banque ne respectait pas, au 1er janvier 2018, les exigences minimales relatives au ratio de fonds propres, elle a entrepris plusieurs tentatives pour remédier à cette situation. Ces tentatives n’ont pas été couronnées de succès. À la suite de l’opposition d’une majorité d’actionnaires à une augmentation de capital par échange d’obligations subordonnées contre des actions nouvellement émises, sept membres du conseil d’administration de la banque ont démissionné, entrainant la destitution de ce conseil d’administration, en application des statuts de la banque et du droit italien applicable. Conformément à ces statuts, les autres membres sont restés en fonction pour assurer l’administration courante de la banque.

Le 1er janvier 2019, la BCE a adopté la décision de placement sous administration temporaire de la banque, laquelle a eu pour conséquences, premièrement, la dissolution de son conseil d’administration et le remplacement des anciens membres par trois administrateurs temporaires, deuxièmement, la dissolution de son comité de surveillance ainsi que le remplacement des anciens membres de ce comité par trois autres personnes et, troisièmement, l’attribution aux nouveaux organes de la mission consistant à prendre les mesures nécessaires afin de garantir que la banque se conforme à nouveau aux exigences patrimoniales de manière durable.

Ces mesures ont été prorogées par la décision de la BCE du 29 mars 2019 (ci-après, ensemble avec la décision du 1er janvier 2019, les « décisions litigieuses »). Ensuite, la BCE a adopté, le 30 septembre et le 20 décembre 2019, deux autres décisions de prorogation, afin de permettre la finalisation de l’opération de renforcement des fonds propres de la banque.

Le 12 juillet 2019, la requérante a introduit un recours devant le Tribunal tendant à l’annulation de la décision de placement sous administration temporaire ainsi que « de tout acte consécutif ou postérieur », comprenant, notamment, les différentes décisions de prorogation de ce placement.

Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a, tout d’abord, considéré que le recours n’était recevable qu’en ce qui concerne les décisions litigieuses. Il a ensuite estimé que la requérante avait qualité pour agir. Enfin, sur le fond, le Tribunal a jugé, en substance, que la BCE avait violé l’article 70 du texte unique bancaire ( 3 ) en se fondant, alors que cette condition n’y était pas prévue, sur la détérioration significative de la situation de la banque pour prononcer la dissolution de ses organes d’administration ou de contrôle, mettre en place une administration temporaire et maintenir cette administration en vigueur durant la période visée dans la décision de prorogation. Partant, sur ce fondement, il a annulé les décisions litigieuses.

Appréciation de la Cour

En premier lieu, la Cour se prononce sur les moyens de pourvoi visant l’appréciation portée par le Tribunal selon laquelle la requérante disposait de la qualité pour agir, au motif que les décisions litigieuses la concernaient directement et individuellement et que celle-ci disposait également de l’intérêt à agir requis, si bien que son recours, introduit en vertu de l’article 263 TFUE, était recevable.

Ainsi, premièrement, s’agissant de la question de savoir si ces décisions concernaient directement la requérante, la Cour considère que, dès le placement sous administration temporaire de la banque et aussi longtemps que cette situation a perduré, la requérante a été privée, à tout le moins, de la possibilité d’exercer le droit qu’elle détenait, en tant qu’actionnaire de cette banque, de s’associer à d’autres actionnaires de celle-ci pour exercer collectivement les droits appartenant aux actionnaires, à savoir le droit de présenter une liste de candidats pour l’élection des membres du conseil d’administration et du conseil de surveillance, le droit de convoquer l’assemblée générale ou encore le droit d’engager une action en responsabilité contre les membres des organes de direction et de surveillance. Il s’agit là d’un effet sur la situation juridique de la requérante qui découle directement de l’adoption des décisions litigieuses, lesquelles ne laissaient, à cet égard, aucune marge d’appréciation à leur destinataire. Par conséquent, la Cour juge que, sur ce point, l’appréciation du Tribunal n’était pas entachée d’une erreur de droit.

Deuxièmement, pour ce qui est de la question de savoir si les décisions litigieuses concernaient la requérante de manière individuelle, la Cour rappelle notamment sa jurisprudence selon laquelle, lorsqu’un acte affecte un groupe de personnes qui étaient identifiées ou identifiables à la date où cet acte a été pris et en fonction de critères propres aux membres de ce groupe, ces personnes doivent être considérées comme étant individuellement concernées par cet acte ( 4 ). Dans ce contexte, la circonstance invoquée en l’occurrence que la banque aurait compté quelque 35000 actionnaires qui auraient tous été individuellement concernés par les décisions litigieuses est dépourvue de pertinence. La Cour souligne que l’application de cette jurisprudence dépend uniquement de la possibilité d’identifier les personnes qu’un acte affecte en fonction de critères propres à ces personnes, et non pas du nombre, plus ou moins important, des personnes identifiées.

En outre, la Cour considère que la jurisprudence, invoquée par la BCE et la Commission, en vertu de laquelle la possibilité de déterminer, avec plus ou moins de précision, le nombre ou même l’identité des sujets de droit auxquels s’applique une mesure n’implique nullement que ces sujets doivent être considérés comme étant concernés individuellement par cette mesure, dès lors que cette application est effectuée en vertu d’une situation objective de droit ou de fait définie par l’acte en cause ( 5 ), ne concerne pas un cas comme celui en cause dans les présentes affaires. En effet, cette jurisprudence vise des situations où l’application d’une mesure est effectuée en vertu d’une situation de droit ou de fait définie par l’acte en cause, de telle sorte qu’elle vise, par définition, des actes de portée générale et non pas des actes individuels, tels que les décisions litigieuses.

Troisièmement, en ce qui concerne l’intérêt à agir de la requérante, la Cour confirme, en substance, les motifs du Tribunal concluant à l’existence d’un tel intérêt pour justifier l’introduction, par cette dernière, d’un recours en annulation contre les décisions litigieuses, aussi longtemps que celles-ci étaient en vigueur. S’agissant de l’omission par le Tribunal d’examiner d’office le maintien de l’intérêt à agir de la requérante après l’achèvement de la période d’administration temporaire de la banque, la Cour estime que cette circonstance ne signifie pas nécessairement que l’intérêt à agir de la requérante et, partant, l’objet du litige devant le Tribunal avaient disparu en cours d’instance. Il incombait toutefois au Tribunal, avant de statuer sur le fond de l’affaire, de vérifier, au besoin d’office, que tel n’avait pas été le cas. En omettant de le faire, le Tribunal a commis une erreur de droit, qui ne saurait cependant entrainer à elle seule l’annulation de l’arrêt attaqué. En effet, la requérante conserverait son intérêt à poursuivre l’annulation des décisions litigieuses si une telle annulation pouvait constituer la base d’un éventuel recours indemnitaire. En l’occurrence, bien que les effets des décisions litigieuses et de l’administration temporaire de la banque aient pris fin en cours d’instance devant le Tribunal, l’intérêt de la requérante à obtenir l’annulation de ces décisions n’a pas pour autant disparu.

En deuxième lieu, la Cour rejette, comme étant non fondé, le moyen de pourvoi tiré de la violation par le Tribunal de son règlement de procédure ( 6 ), en ce qu’il aurait omis d’écarter d’office comme irrecevable l’argument avancé pour la première fois dans la réplique de la requérante, selon lequel l’article 70, paragraphe 1, du texte unique bancaire ne permettait pas le placement sous administration temporaire d’une banque en cas de détérioration significative de sa situation. À cet égard, la Cour considère qu’il ne saurait être fait grief à la requérante d’avoir fait valoir, au stade de cette réplique, un moyen nouveau, dans la mesure où cet argument constituait une ampliation du moyen tiré de la violation de l’article 70, paragraphe 1, du texte unique bancaire, invoqué dans sa requête introductive d’instance. En effet, la requérante n’a fait que compléter son argumentation tendant à démontrer que la BCE avait adopté la décision de placement sous administration temporaire en violation de ladite disposition.

En dernier lieu, s’agissant des moyens relatifs à l’interprétation contra legem de l’article 70, paragraphe 1, du texte unique bancaire conduisant à la méconnaissance de la limite prévue par le droit de l’Union à l’obligation d’interpréter cette disposition de manière conforme à la directive 2014/59 ( 7 ), la Cour considère qu’ils sont recevables. En effet, la question qu’ils soulèvent revient à solliciter de sa part une appréciation portant sur l’existence d’une violation du droit de l’Union par le Tribunal, ce qui constitue une question de droit soumise à son contrôle dans le cadre d’un pourvoi.

Quant au fond, la Cour précise, tout d’abord, que la BCE est tenue, lorsque, conformément au règlement 1024/2013 ( 8 ), elle applique à une banque relevant de sa surveillance prudentielle directe le droit national transposant une directive, de procéder à une interprétation de la disposition nationale en cause qui soit conforme à cette directive. Par ailleurs, lorsqu’il est conduit, comme en l’espèce, à faire application du droit national, le Tribunal a la même obligation d’interprétation conforme de ce droit, en tenant compte de la directive que celui-ci est censé transposer. Elle ajoute que l’interdiction d’une interprétation contra legem du droit national ne couvre que l’hypothèse dans laquelle le droit national ne peut pas recevoir une application telle qu’il aboutit à un résultat compatible avec celui visé par la disposition du droit de l’Union concernée ( 9 ).

Ensuite, la Cour relève qu’il ressort de la directive 2014/59 ( 10 ) que les États membres doivent veiller à ce que, lorsque la situation d’un établissement bancaire se détériore de façon significative, l’autorité compétente puisse notamment, en fonction de cette situation, soit se limiter à exiger la destitution, en bloc ou à titre individuel, de la direction générale ou de l’organe de direction, soit nommer également un ou plusieurs administrateurs temporaires. À cet égard, s’agissant de l’argument relatif à la nécessité de prévoir, dans le respect du principe de proportionnalité, une gradation des mesures d’intervention de l’autorité compétente dans la gestion d’un établissement bancaire, la Cour constate que le système de mesures d’intervention prévu par la directive 2014/59 ( 11 ) respecte ce principe. Plus précisément, la mesure d’administration temporaire ( 12 ) peut être adoptée seulement après que la mesure moins contraignante ( 13 ), à savoir le remplacement de la direction générale ou de l’organe de direction de l’établissement bancaire concerné, a été jugée insuffisante au vu de la situation de ce dernier. Ainsi, en transposant la directive 2014/59, le législateur national doit prévoir la possibilité, pour l’autorité compétente, de mettre en place une administration temporaire d’un établissement bancaire, notamment en cas de détérioration significative de la situation de cet établissement.

En l’occurrence, si la détérioration particulièrement significative de la situation d’une banque figure parmi les conditions alternatives justifiant la destitution des organes d’administration ou de contrôle d’une banque, prévues à l’article 69 octiesdecies, paragraphe 1, sous b), du texte unique bancaire, elle ne figure pas, en ces termes, parmi les conditions d’application de l’article 70, paragraphe 1, de ce texte, relatif à l’administration temporaire d’une banque ( 14 ).

Toutefois, il ne saurait être déduit de cette seule circonstance qu’une interprétation de l’article 70, paragraphe 1, du texte unique bancaire conforme à l’article 29 de la directive 2014/59, en ce sens que cette disposition trouve à s’appliquer en cas de détérioration significative de la situation d’une banque, revêtirait pour autant un caractère contra legem, au sens de la jurisprudence de la Cour. En effet, cette interprétation ne contrevient pas à ladite disposition, dès lors que, parmi les conditions alternatives justifiant l’application de la même disposition, figure celle tenant au fait que de graves pertes patrimoniales d’une banque sont attendues.

Or, la notion de « détérioration significative » de la situation d’une banque, pertinente dans le cadre de la directive 2014/59, et celle d’attente de « graves pertes patrimoniales », figurant dans le texte unique bancaire, constituent des notions juridiques formulées en des termes généraux et proches. En effet, une détérioration de la situation d’une banque implique nécessairement l’éventualité, dans un futur proche, de pertes patrimoniales de celle-ci, lesquelles, si la détérioration est significative, sont susceptibles d’être qualifiées de graves. Inversement, s’il peut être escompté qu’une banque subisse de graves pertes patrimoniales, cela ne peut que signifier que la situation de cette banque connaît une détérioration susceptible d’être qualifiée de « significative ».

Il s’ensuit que, en considérant, que l’article 70, paragraphe 1, du texte unique bancaire ne saurait, en droit italien, servir de fondement à l’adoption d’une mesure de placement sous administration temporaire d’une banque confrontée à une détérioration significative de sa situation, sans que soit violée l’interdiction d’une interprétation contra legem du droit national, le Tribunal a commis une erreur de droit.

Par conséquent, la Cour accueille les pourvois et annule l’arrêt attaqué.

Enfin, la Cour juge que le litige est en état d’être jugé en ce qui concerne, d’une part, l’exception d’irrecevabilité du recours en première instance, soulevée par la BCE, soutenue par la Commission, et, d’autre part, le quatrième moyen de ce recours, en ce qu’il est tiré d’une erreur de droit dans la détermination de la base juridique retenue pour adopter les décisions litigieuses.

Premièrement, la Cour estime que doit être rejetée l’exception d’irrecevabilité du recours en première instance soulevée par la BCE, tirée de ce que la requérante n’est pas directement et individuellement concernée par les décisions litigieuses et ne dispose pas de l’intérêt requis pour demander l’annulation de ces dernières

Deuxièmement, la Cour considère que l’article 70, paragraphe 1, du texte unique bancaire doit être interprété en ce sens que la condition tenant au fait que l’on puisse s’attendre à ce que la banque concernée subisse de graves pertes patrimoniales est remplie en cas de détérioration significative de sa situation et, partant, justifie le placement de cette banque sous administration temporaire. Dès lors, elle estime que la BCE n’a pas commis d’erreur de droit en se fondant, pour adopter les décisions litigieuses, sur cet article du texte unique bancaire. Le quatrième moyen du recours en première instance, en ce qu’il est tiré d’une erreur de droit dans la détermination de la base juridique retenue pour adopter les décisions litigieuses, doit être rejeté comme étant non fondé.

Pour le surplus, la Cour estime que le litige n’est pas en état d’être jugé, étant donné que les autres moyens et arguments invoqués par la requérante n’ont pas été examinés par le Tribunal.

( 1 ) Arrêt du 12 octobre 2022, Corneli/BCE (T 502/19, EU:T:2022:627, ci-après l'« arrêt attaqué »).

( 2 ) Directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil, du 15 mai 2014, établissant un cadre pour le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d’investissement et modifiant la directive 82/891/CEE du Conseil ainsi que les directives du Parlement européen et du Conseil 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE et 2013/36/UE et les règlements du Parlement européen et du Conseil (UE) no 1093/2010 et (UE) no 648/2012 (JO 2014, L 173, p. 190).

( 3 ) Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (décret législatif no 385 portant texte unique des lois en matière bancaire et de crédit), du 1er septembre 1993 (GURI no 230, du 30 septembre 1993, supplément ordinaire no 92), dans sa version applicable au présent litige (ci-après le « texte unique bancaire »).

( 4 ) Arrêt du 12 juillet 2022, Nord Stream 2/Parlement et Conseil (C 348/20 P, EU:C:2022:548), point 158 ainsi que jurisprudence citée.

( 5 ) Arrêt du 12 juillet 2022, Nord Stream 2/Parlement et Conseil (C 348/20 P, EU:C:2022:548), point 157 ainsi que jurisprudence citée.

( 6 ) Article 84, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal.

( 7 ) Article 29, paragraphe 1, de la directive 2014/59.

( 8 ) Article 4, paragraphe 3, du règlement (UE) no 1024/2013 du Conseil, du 15 octobre 2013, confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit (JO 2013, L 287, p. 63).

( 9 ) Voir, en ce sens, arrêt du 24 juin 2019, Popławski (C 573/17, EU:C:2019:530), point 76 et jurisprudence citée.

( 10 ) Par une lecture combinée de l’article 28 et de l’article 29, paragraphe 1, de la directive 2014/59.

( 11 ) Articles 27 à 29 de la directive 2014/59.

( 12 ) Prévue à l’article 29, paragraphe 1, de la directive 2014/59.

( 13 ) Prévue à l’article 28 de la directive 2014/59.

( 14 ) Article 70, paragraphe 1, du texte unique bancaire.