Affaire C-511/23

Caronte & Tourist SpA

contre

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM)

(demande de décision préjudicielle,
introduite par le Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio)

Arrêt de la Cour (deuxième chambre) du 30 janvier 2025

« Renvoi préjudiciel – Concurrence – Article 102 TFUE – Abus de position dominante – Dotation des autorités nationales de concurrence de moyens pour la mise en œuvre des règles de concurrence – Directive (UE) 2019/1 – Indépendance des autorités nationales de concurrence – Article 4, paragraphe 5 – Fixation des priorités pour les procédures relatives à la mise en œuvre des articles 101 et 102 TFUE – Amendes infligées aux entreprises et associations d’entreprises – Article 13 – Procédures d’infraction aux règles du droit de la concurrence – Respect du délai raisonnable – Réglementation nationale prévoyant l’obligation de l’autorité nationale de procéder à une communication des griefs dans un délai de déchéance de 90 jours à compter de la connaissance des éléments essentiels de l’infraction – Annulation intégrale et automatique de la décision de l’autorité nationale de concurrence en cas de méconnaissance de ce délai – Principe ne bis in idem – Déchéance du pouvoir d’ouvrir une nouvelle procédure d’infraction pour les mêmes faits – Principe d’effectivité – Droits de la défense des entreprises »

1. Questions préjudicielles – Compétence de la Cour – Interprétation sollicitée en raison de l’applicabilité à une situation interne d’une disposition de droit de l’Union rendue applicable par le droit national – Compétence pour fournir cette interprétation

   (Art. 267 TFUE)

   (voir points 29-34)

2. Actes des institutions – Directives – Exécution par les États membres – Obligations des États membres pendant le délai de transposition – Obligation de ne pas adopter des dispositions susceptibles de compromettre le résultat prescrit par la directive – Obligation pour les juridictions nationales, dès l’entrée en vigueur de la directive et dans la mesure du possible, d’interpréter le droit interne de manière à ne pas compromettre la réalisation de l’objectif poursuivi

   (Art. 4, § 3, TUE ; art. 288, 3e al., TFUE)

   (voir points 36-40)

3. Concurrence – Procédure administrative – Sanctions imposées par une autorité nationale de concurrence pour infractions au droit de la concurrence de l’Union – Applicabilité des règles procédurales nationales – Conditions – Respect du principe d’effectivité – Réglementation nationale prévoyant l’obligation de l’autorité nationale de procéder à une communication des griefs dans un délai de déchéance de 90 jours à compter de la connaissance des éléments essentiels de l’infraction – Réglementation susceptible de porter atteinte à l’indépendance opérationnelle de l’autorité nationale de concurrence – Réglementation présentant un risque systémique d’impunité d’infractions au droit de la concurrence de l’Union – Inadmissibilité

   (Art. 102 TFUE ; directive du Parlement européen et du Conseil 2019/1, art. 4, § 5, et 13, § 1)

   (voir points 43-61, 66-76, 81 et disp.)

4. Concurrence – Procédure administrative – Sanctions imposées par une autorité nationale de concurrence pour infractions au droit de la concurrence de l’Union – Applicabilité des règles procédurales nationales – Conditions – Respect du principe d’effectivité – Respect des droits de la défense des entreprises visées – Mise en balance desdites conditions lors de la fixation des délais applicables aux procédures d’infraction

   (Art. 102 TFUE ; directive du Parlement européen et du Conseil 2019/1, art. 3, § 1 et 2)

   (voir points 62-65)

5. Concurrence – Règles de l’Union – Obligations des États membres – Interdiction de prendre ou de maintenir en vigueur des mesures mettant en cause l’effet utile de ces règles – Obligations des juridictions nationales – Obligation d’interprétation conforme au droit de l’Union de la réglementation nationale – Portée

   (Art. 102 TFUE ; directive du Parlement européen et du Conseil 2019/1)

   (voir points 78-80)

Résumé

En réponse à un renvoi préjudiciel du Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie), la Cour constate que la directive 2019/1 ( 1 ) et l’article 102 TFUE s’opposent à une réglementation nationale qui oblige l’autorité nationale de concurrence d’ouvrir la phase d’instruction contradictoire des procédures en matière de concurrence qu’elle mène dans un délai de 90 jours à compter du moment où elle a connaissance des éléments essentiels de l’infraction alléguée.

Le 24 mars 2018, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (Autorité garante du respect de la concurrence et des règles du marché, Italie, ci-après l’« AGCM ») a reçu une plainte mettant en cause les prix pratiqués par la société Caronte & Tourist SpA (ci-après « C&T »), qui fournit des services de transbordement dans le détroit de Messine (Italie).

Après avoir contacté l’autorité portuaire de Messine afin d’obtenir des informations supplémentaires, l’AGCM a notifié à C&T sa décision d’ouvrir une procédure visant à constater une infraction en matière de concurrence le 4 août 2020.

Par décision du 11 avril 2022, l’AGCM a constaté, sur le fondement de la législation nationale, l’existence d’un abus de position dominante par C&T en raison de l’imposition de prix excessifs pour le service de transbordement de véhicules dans le détroit de Messine. En conséquence, cette autorité a enjoint à C&T de cesser une telle pratique à l’avenir et lui a infligé une amende.

C&T a contesté la décision du 11 avril 2022 devant le tribunal administratif régional pour le Latium en invoquant, notamment, la tardiveté de l’ouverture de la phase d’instruction contradictoire de la procédure ayant donné lieu à cette décision.

À cet égard, ledit tribunal explique que, conformément à la législation nationale, telle qu’interprétée par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), l’AGCM doit ouvrir la phase d’instruction contradictoire des procédures en matière de concurrence par la communication des griefs dans un délai de 90 jours à compter du moment où elle a connaissance des éléments essentiels de l’infraction alléguée, ces derniers étant susceptibles de se limiter au premier signalement de l’infraction (ci-après le « délai en cause »). Tout dépassement de ce délai entraînerait l’annulation, dans son intégralité, de la décision de l’AGCM adoptée à l’issue de la procédure d’infraction, sans que l’entreprise concernée soit tenue d’établir un préjudice subi en raison du non-respect du délai en cause. En application du principe ne bis in idem, l’AGCM ne serait pas non plus en mesure d’ouvrir une nouvelle procédure d’infraction portant sur la même pratique, même lorsque l’entreprise concernée n’a jamais mis fin à celle-ci.

Dès lors que le tribunal administratif régional pour le Latium doute de la compatibilité avec le droit de la concurrence de l’Union d’une telle réglementation, il a décidé d’interroger la Cour à ce sujet.

Appréciation de la Cour

À titre liminaire, la Cour relève que, en l’occurrence, la décision de l’AGCM d’ouvrir la phase d’instruction contradictoire de la procédure d’infraction à l’égard de C&T a été adoptée pendant le délai de transposition de la directive 2019/1, qui vise à doter les autorités de concurrence des États membres des moyens de mettre en œuvre plus efficacement les règles de concurrence et à garantir le bon fonctionnement du marché intérieur. Or, il ressort d’une jurisprudence constante que, pendant le délai de transposition d’une directive, les États membres destinataires de celle-ci doivent s’abstenir de prendre des dispositions de nature à compromettre sérieusement la réalisation du résultat prescrit par cette directive.

Compte tenu de cette précision, la Cour constate que, par sa question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la directive 2019/1 et l’article 102 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale telle que celle en cause au principal.

À cet égard, la Cour commence par rappeler que, si, en l’absence de réglementation spécifique de l’Union, la fixation et l’application des règles régissant les délais procéduraux en matière d’établissement des infractions et d’imposition de sanctions par les autorités nationales de concurrence relèvent de la compétence des États membres, ceux-ci doivent exercer cette compétence dans le respect du droit de l’Union.

Ainsi, les règles nationales fixant de tels délais doivent, dans le respect du principe de sécurité juridique, tendre à ce que les affaires soient traitées dans un délai raisonnable par les autorités de concurrence tout en n’ayant pas pour effet de compromettre la mise en œuvre effective des articles 101 et 102 TFUE ainsi que de la directive 2019/1 dans l’ordre juridique interne.

Or, afin de s’acquitter efficacement de leur obligation de mettre en œuvre le droit de l’Union en matière de concurrence, les autorités nationales de concurrence doivent être en mesure d’accorder des degrés de priorité différents aux plaintes dont elles sont saisies en disposant, à cet effet, d’une large marge d’appréciation. Par ailleurs, la reconnaissance d’une telle large marge d’appréciation se justifie également au regard de la directive 2019/1.

Dans ce contexte, il résulte tant de la finalité même de la phase antérieure à la communication des griefs d’une procédure d’infraction en matière de concurrence que de la large marge d’appréciation dont doit disposer une autorité nationale de concurrence dans l’établissement des priorités pour ses procédures relatives à la mise en œuvre de l’article 102 TFUE que, lors de cette phase de la procédure, une telle autorité doit être en mesure non seulement de procéder à l’ensemble des mesures d’instruction préalables ainsi qu’aux appréciations factuelles et juridiques souvent complexes qui lui sont nécessaires pour évaluer si l’ouverture de la phase d’instruction contradictoire est justifiée, mais également de choisir, en fonction du degré de priorité qu’elle souhaite accorder, dans l’exercice de son indépendance opérationnelle, à une procédure d’infraction en cours, le moment le plus opportun pour entamer, le cas échéant, la phase d’instruction contradictoire de celle-ci.

Ainsi, une autorité nationale de concurrence doit disposer de la possibilité de repousser temporairement l’ouverture de la phase d’instruction contradictoire dans une procédure donnée, alors qu’elle a déjà établi l’existence des éléments essentiels de l’infraction alléguée. Néanmoins, un tel report temporaire ne saurait avoir pour conséquence un dépassement du délai raisonnable dans lequel la phase antérieure à la communication des griefs d’une procédure d’infraction doit être conclue.

Au regard de ce qui précède, la Cour observe que l’application du délai en cause à la phase préliminaire des procédures d’instruction menées par l’AGCM risque d’obliger cette dernière à devoir traiter de manière indifférenciée l’ensemble des procédures d’infraction dont elle est saisie en prenant en considération non pas les circonstances propres à chaque procédure, mais en suivant uniquement un ordre chronologique, l’empêchant ainsi d’établir et de mettre en œuvre des priorités pour ses procédures relatives à la mise en œuvre des articles 101 et 102 TFUE.

En outre, les conséquences liées au dépassement du délai en cause sont susceptibles d’empêcher l’AGCM de coopérer pleinement au sein du réseau européen de la concurrence, qui, ainsi qu’il résulte de la directive 2019/1, est formé par les autorités nationales de concurrence et la Commission européenne aux fins d’une coopération étroite en matière d’application et de mise en œuvre des articles 101 et 102 TFUE.

Par ailleurs, la Cour relève, d’une part, que les droits de la défense des entreprises faisant l’objet d’une procédure d’infraction ne sont, en tout état de cause, pas susceptibles d’être violés du seul fait de la méconnaissance du délai en cause. D’autre part, les conséquences en droit découlant de la méconnaissance du délai en cause, telles que décrites par la juridiction de renvoi, apparaissent susceptibles d’engendrer un risque systémique d’impunité des faits constitutifs d’infractions au droit de la concurrence de l’Union, ce qui irait à l’encontre du principe d’effectivité.

Dans ces conditions, la Cour constate que l’application du délai en cause à l’activité de l’AGCM est susceptible d’avoir pour conséquence une atteinte à l’indépendance opérationnelle de cette autorité ainsi que de créer un risque systémique d’impunité des faits constitutifs d’infractions à l’article 102 TFUE. Il s’ensuit que les dispositions nationales prévoyant le délai en cause sont de nature à compromettre sérieusement la réalisation du résultat prescrit par la directive 2019/1.

À la lumière de ce qui précède, la Cour conclut que la directive 2019/1 ainsi que l’article 102 TFUE, lus à lumière du principe d’effectivité, doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale qui, lors d’une procédure visant la constatation d’une pratique anticoncurrentielle menée par une autorité nationale de concurrence, d’une part, impose à cette autorité d’ouvrir la phase d’instruction contradictoire de cette procédure par la communication des griefs à l’entreprise concernée dans un délai de 90 jours à compter du moment où elle a connaissance des éléments essentiels de l’infraction alléguée, ceux-ci étant susceptibles de se limiter au premier signalement de cette dernière, et, d’autre part, sanctionne la méconnaissance de ce délai par l’annulation intégrale de la décision finale de ladite autorité à l’issue de la procédure d’infraction ainsi que par la déchéance du pouvoir de cette dernière d’ouvrir une nouvelle procédure d’infraction concernant la même pratique.

Par ailleurs, dès lors que, conformément au droit italien, le délai de déchéance de 90 jours en cause dans la présente affaire est également applicable à la phase préliminaire d’examen, par l’AGCM, de pratiques commerciales déloyales des entreprises visant les consommateurs, la Cour, en réponse à un renvoi préjudiciel parallèle introduit par le tribunal administratif régional pour le Latium, a conclu, par arrêt du même jour ( 2 ) et pour des raisons analogues à celles évoquées ci-dessus, que les articles 11 et 13 de la directive 2005/29 ( 3 ), lus à la lumière du principe d’effectivité, doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale qui oblige, dans les mêmes conditions que celles décrites ci-dessus, l’autorité nationale chargée de veiller à l’application de la législation en matière de protection des consommateurs d’ouvrir la phase d’instruction contradictoire des procédures d’infraction qu’elle mène dans un délai de 90 jours à compter du moment où elle a connaissance des éléments essentiels de l’infraction alléguée.

( 1 ) Directive (UE) 2019/1 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2018, visant à doter les autorités de concurrence des États membres des moyens de mettre en œuvre plus efficacement les règles de concurrence et à garantir le bon fonctionnement du marché intérieur (JO 2019, L 11, p. 3).

( 2 ) Arrêt du 30 janvier 2025, Trenitalia (C-510/23).

( 3 ) Directive 2005/29/CE du Parlement européen et du Conseil, du 11 mai 2005, relative aux pratiques commerciales déloyales des entreprises vis-à-vis des consommateurs dans le marché intérieur et modifiant la directive 84/450/CEE du Conseil et les directives 97/7/CE, 98/27/CE et 2002/65/CE du Parlement européen et du Conseil et le règlement (CE) no 2006/2004 du Parlement européen et du Conseil (« directive sur les pratiques commerciales déloyales ») (JO 2005, L 149, p. 22).