Affaire C-514/23

Tiberis Holding Srl

contre

Ministero dello Sviluppo Economico

et

Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA

et

Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica

(demande de décision préjudicielle, introduite par Consiglio di Stato)

Arrêt la Cour(quatrième chambre) du 1 août 2025

« Renvoi préjudiciel – Environnement – Promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables – Directive 2009/28/CE – Article 3 – Directive (UE) 2018/2001 – Article 4 – Mesures nationales d’incitation à la production d’énergie à partir de sources renouvelables – Régime d’aide – Aides d’État – Article 108 TFUE – Compétence exclusive de la Commission européenne pour statuer sur la compatibilité de mesures d’aide avec le marché intérieur – Décision de la Commission constatant la compatibilité d’un tel régime d’aide avec le marché intérieur – Recours introduit par le bénéficiaire d’une aide au titre de ce régime, devant une juridiction nationale, contestant une modalité dudit régime qui est indissolublement liée à son fonctionnement – Irrecevabilité, dans le cadre de ce recours, d’une demande de décision préjudicielle portant sur l’interprétation de ces dispositions de ces directives »

1. Questions préjudicielles – Recevabilité – Nécessité de fournir à la Cour suffisamment de précisions sur le contexte factuel et réglementaire – Indication des raisons justifiant la nécessité d’une réponse aux questions préjudicielles

   (Art. 267 TFUE ; statut de la Cour de justice, art. 23 ; règlement de procédure de la Cour, art. 94)

   (voir points 30, 31)

2. Questions préjudicielles – Recevabilité – Limites – Questions visant à vérifier la conformité à l’article 3 de la directive 2009/28 et à l’article 4 de la directive 2018/2001 d’un mécanisme d’incitation à la production d’énergie à partir de sources renouvelables – Mécanisme indissolublement lié au fonctionnement d’un régime d’aides déclaré compatible avec le marché intérieur par décision de la Commission – Compétence exclusive de la Commission pour statuer sur la compatibilité dudit régime d’aides avec le marché intérieur – Incompétence de la juridiction de renvoi pour apprécier la conformité du mécanisme en cause aux dispositions visées – Absence de nécessité de l’interprétation sollicitée pour la solution du litige au principal – Irrecevabilité

   [Art. 107, § 3, c), 108, § 3, et 267 TFUE ; règlement du Conseil 2015/1589, art. 1er, b), ii), et c) ; directives du Parlement européen et du Conseil 2009/28, art. 3, et 2018/2001, art. 4]

   (voir points 33-63)

Résumé

La Cour déclare irrecevable la demande de décision préjudicielle introduite par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie) tendant à obtenir l’interprétation de dispositions de la directive 2009/28 ( 1 ) et de la directive 2018/2001 ( 2 ), au motif que l’éclaircissement sollicité est dépourvu de pertinence pour résoudre le litige au principal. En effet, ce dernier vise à contester une modalité de mise en œuvre d’un régime d’aide d’État, indissolublement liée au fonctionnement de ce régime, alors que la compatibilité dudit régime avec le marché intérieur a été constatée par décision de la Commission. Or, la juridiction de renvoi ne saurait apprécier ladite compatibilité au regard des dispositions des directives sur lesquelles porte la question posée, sauf à empiéter sur la compétence exclusive de la Commission pour apprécier la compatibilité d’un régime d’aide avec le marché intérieur.

Par sa décision du 28 avril 2016 ( 3 ), la Commission a déclaré compatible avec le marché intérieur, en vertu de l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE, un régime d’aide notifié par la République italienne et visant à promouvoir la production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables autres que l’énergie photovoltaïque.

À la suite de cette décision, le Ministero dello Sviluppo economico (ministère du Développement économique, Italie) a adopté l’arrêté du 23 juin 2016 ( 4 ), qui a instauré un système d’incitations à la production d’électricité soumis à différentes procédures d’accès, notamment l’inscription au registre approprié, déterminé selon la source d’énergie et le type d’installation, et la participation à des procédures d’enchères au rabais.

Dans cette optique, les producteurs qui vendent de l’énergie sur le marché libre et qui bénéficient de l’incitation par leur inscription au registre sont tenus de reverser à Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA la différence entre le prix du marché et le tarif incitatif garanti par GSE, lorsque le premier est supérieur au second (ci-après le « mécanisme d’incitation négative »). Ce mécanisme ne s’applique pas aux producteurs admissibles à l’incitation en participant à une procédure d’enchères.

Tiberis Holding Srl (ci-après « Tiberis ») exploite une centrale hydroélectrique sur le Tibre. En septembre 2017, GSE a fait droit à sa demande de bénéficier du système d’incitations susvisé au titre de son inscription à un registre. De 2017 à 2021, Tiberis a reçu un total de 4044340,75 euros d’aides en vertu de ce système. Cependant, en 2022, GSE a exigé la restitution d’une partie des aides perçues, à hauteur de 1224210,86 euros.

Tiberis a contesté ces demandes de restitution, ainsi que les dispositions contractuelles et réglementaires sur lesquelles elles se fondaient, devant le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie), en invoquant la violation de l’article 3 de la directive 2009/28 et de l’article 4 de la directive 2018/2001. Ce recours a été rejeté comme non fondé. Tiberis a alors saisi le Conseil d’État, la juridiction de renvoi, d’un recours contre ce jugement en invoquant les mêmes motifs.

La juridiction de renvoi considère que l’arrêté du 23 juin 2016, en ce qu’il prévoit un mécanisme d’incitation négative, semble méconnaître les critères cumulatifs fixés par l’article 3 de la directive 2009/28 et l’article 4 de la directive 2018/2001 pour que les incitations soient légales. Dans ces conditions, elle interroge la Cour sur le point de savoir si ces dispositions s’opposent à une réglementation nationale prévoyant un tel mécanisme, qui ne s’applique qu’aux producteurs bénéficiant d’une incitation du fait de leur inscription au registre pertinent, mais ne s’applique pas à ceux qui obtiennent l’incitation en participant à une procédure d’enchères.

Appréciation de la Cour

La Cour relève tout d’abord qu’elle est en principe tenue de statuer sur les questions préjudicielles portant sur l’interprétation du droit de l’Union européenne, mais qu’il lui revient d’examiner les conditions dans lesquelles elle est saisie par le juge national, en vue de vérifier sa propre compétence ou la recevabilité de la demande qui lui est soumise.

En l’occurrence, le recours au principal vise à contester la légalité, au regard de l’article 3 de la directive 2009/28 et de l’article 4 de la directive 2018/2001, du mécanisme d’incitation négative prévu par l’arrêté du 23 juin 2016, lequel constitue une modalité de mise en œuvre du régime de promotion de l’électricité produite à partir de sources renouvelables autres que l’énergie photovoltaïque, établi par cet arrêté. Or, ce régime constitue un régime d’aides d’État que les autorités italiennes ont notifié à la Commission et que cette dernière a déclaré compatible avec le marché intérieur par sa décision SA.43756.

Par conséquent, la Cour estime devoir vérifier si une juridiction nationale saisie d’un tel recours par un bénéficiaire dudit régime peut apprécier celui-ci au regard des dispositions de l’article 3 de la directive 2009/28 et de l’article 4 de la directive 2018/2001.

À cet égard, elle rappelle que, dans le système de contrôle des aides d’État institué par le traité FUE, les juridictions nationales et la Commission remplissent des rôles complémentaires, mais distincts. En particulier, lesdites juridictions veillent à la sauvegarde, jusqu’à la décision finale de la Commission, des droits des justiciables face à une méconnaissance éventuelle, par les autorités étatiques, de l’interdiction de mettre en œuvre les mesures d’aide avant l’aboutissement de la procédure de contrôle préalable par la Commission, visée à l’article 108, paragraphe 3, TFUE. En revanche, elles ne sont pas compétentes pour statuer sur la compatibilité de mesures d’aides ou d’un régime d’aides d’État avec le marché intérieur, cette appréciation relevant de la compétence exclusive de la Commission, laquelle agit sous le contrôle des juridictions de l’Union.

Elle note en outre que la procédure de contrôle préalable prévue à l’article 108 TFUE ne doit jamais aboutir à un résultat qui serait contraire aux dispositions spécifiques du traité FUE. Ainsi, une aide qui, en tant que telle ou par certaines de ses modalités, viole des dispositions ou des principes généraux du droit de l’Union ne peut être déclarée compatible avec le marché intérieur.

En effet, lorsque les modalités d’une aide ou d’un régime d’aide sont à ce point indissolublement liées à l’objet de l’aide ou du régime d’aide, ou à leur fonctionnement, qu’il ne serait pas possible de les apprécier isolément, leur effet sur la compatibilité ou l’incompatibilité de l’aide ou du régime d’aide dans son ensemble doit nécessairement être apprécié au moyen de la procédure prévue à l’article 108 TFUE. L’appréciation de telles modalités échappe, dès lors, à la compétence des juridictions nationales.

La Cour rappelle également que l’application des règles de l’Union en matière d’aides d’État repose sur une obligation de coopération loyale entre, d’une part, les juridictions nationales et, d’autre part, la Commission ainsi que les juridictions de l’Union, dans le cadre de laquelle chacun agit en fonction du rôle qui lui est assigné par le traité FUE. Ainsi, les juridictions nationales doivent, en particulier, s’abstenir de prendre des décisions allant à l’encontre d’une décision adoptée par la Commission, en vertu de sa compétence exclusive, sur la compatibilité d’une aide d’État avec le marché intérieur.

En l’occurrence, le mécanisme d’incitation négative dont il est question au principal détermine in fine le montant de l’aide individuellement octroyé aux opérateurs économiques qui bénéficient du régime d’aide en cause au titre de leur inscription à un registre. C’est donc ce mécanisme qui a permis à la Commission de conclure que, précisément pour les projets qui seraient inscrits à un registre, ce régime d’aide satisfait à la condition de proportionnalité. Partant, ce mécanisme constitue une modalité indissolublement liée au fonctionnement du régime d’aide visé par la décision SA.43756 et ne saurait être appréciée isolément de celui-ci.

Il s’ensuit que, s’il était permis à une juridiction nationale de se prononcer à son tour sur la légalité de ce mécanisme d’incitation négative au regard de l’article 3 de la directive 2009/28, elle pourrait substituer sa propre appréciation à celle opérée par la Commission dans la décision SA.43756. La juridiction concernée empièterait ainsi sur des compétences exclusives de cette institution quant à l’appréciation de la compatibilité des aides d’État avec le marché intérieur et enfreindrait son obligation de coopération loyale.

En outre, la Commission ne pouvait pas déclarer le régime d’aide en cause comme étant compatible avec le marché intérieur, en vertu de l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE, sans s’être préalablement assurée qu’il ne viole pas, par ailleurs, d’autres dispositions ou principes généraux pertinents du droit de l’Union.

Le fait que la décision SA.43756 ne mentionne pas expressément la directive 2009/28, notamment l’article 3 de celle-ci, visé par la question posée, est sans incidence à cet égard, dès lors que la Commission a nécessairement tenu compte de ladite directive lorsqu’elle a apprécié la compatibilité du régime d’aide en cause avec le marché intérieur.

En effet, le régime notifié, qui correspond à celui en cause au principal, a été apprécié en particulier au regard des lignes directrices concernant les aides d’État à la protection de l’environnement et à l’énergie pour la période 2014-2020 ( 5 ). Or, ces lignes directrices, auxquelles la décision SA.43756 renvoie, rappellent que l’Union s’est fixé des objectifs ambitieux en matière de changement climatique et d’utilisation durable de l’énergie, que plusieurs actes législatifs de l’Union, tels que la directive 2009/28, contribuent déjà à la réalisation de ces objectifs, et que les aides d’État peuvent constituer un instrument approprié pour contribuer à la réalisation des objectifs de l’Union.

Quant à l’appréciation de la conformité du mécanisme d’incitation négative à l’article 4 de la directive 2018/2001, la Cour constate que cette directive a certes été adoptée postérieurement à la décision SA.43756, de sorte qu’il ne saurait être considéré que, par cette décision, la Commission a nécessairement apprécié ce mécanisme en s’assurant qu’il ne viole pas cette disposition.

Toutefois, dès lors que le régime d’aide établi par l’arrêté du 23 juin 2016 a été autorisé par la Commission en vertu de ladite décision, il relève de la notion d’« aide existante », au sens de l’article 1er, sous b), ii), du règlement 2015/1589 ( 6 ).

Or, l’article 108, paragraphe 1, TFUE donne compétence à la Commission pour procéder avec les États membres à l’examen permanent des régimes d’aides existant dans ces États. Cet examen peut conduire la Commission à proposer à l’État membre concerné les mesures utiles exigées par le développement progressif ou le fonctionnement du marché intérieur et, le cas échéant, à décider la suppression ou la modification d’une aide qu’elle estime incompatible avec ce marché. Dans le cadre de cet examen, la situation juridique ne change pas jusqu’à l’acceptation éventuelle par l’État membre concerné de propositions de mesures utiles ou jusqu’à l’adoption d’une décision finale par la Commission.

Par conséquent, l’appréciation de la compatibilité d’un régime d’aide existant, tel que celui en cause, avec le marché intérieur continue à relever de la compétence exclusive de la Commission, agissant sous le contrôle des juridictions de l’Union.

Par ailleurs, toute modification qui serait apportée au mécanisme d’incitation négative en cause au principal serait, du fait d’une augmentation éventuelle de l’intensité de l’aide qui pourrait en résulter, susceptible d’influencer l’évaluation de la compatibilité avec le marché intérieur du régime d’aide en cause. En effet, à défaut dudit mécanisme, qui est indissolublement lié au fonctionnement de ce régime, il est possible que la Commission aurait considéré que ledit régime d’aide n’était pas proportionné ni, partant, compatible avec le marché intérieur. Il s’agirait donc d’une modification d’une aide existante, constitutive d’une « aide nouvelle », au sens de l’article 1er, sous c), du règlement 2015/1589, soumise à l’obligation de notification prévue à l’article 108, paragraphe 3, TFUE, et dont l’appréciation de la compatibilité avec le marché intérieur relève de la compétence exclusive de la Commission.

Cela vaut également dans le cas où la modification du mécanisme d’incitation serait effectuée non pas erga omnes, mais au seul profit d’un bénéficiaire particulier, tel que Tiberis, dès lors qu’un régime d’aide qui serait mis en œuvre, à un niveau individuel, sans correspondre au régime d’aide qui a été notifié et autorisé par la Commission pourrait aussi être considéré comme une « aide nouvelle ». Or, l’instauration en tant que telle d’une aide d’État ne saurait procéder d’une décision juridictionnelle, mais relève d’une appréciation d’opportunité qui est étrangère à l’office du juge.

Eu égard à ces considérations, la Cour conclut que le droit de l’Union s’oppose à ce que la juridiction de renvoi apprécie la conformité du mécanisme d’incitation négative en cause aux dispositions de l’article 3 de la directive 2009/28 ou de l’article 4 de la directive 2018/2001. L’interprétation sollicitée n’étant dès lors pas pertinente pour résoudre le litige au principal, la Cour déclare la décision préjudicielle irrecevable.

( 1 ) Directive 2009/28/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009, relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables et modifiant puis abrogeant les directives 2001/77/CE et 2003/30/CE (JO 2009, L 140, p. 16).

( 2 ) Directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2018, relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables (JO 2018, L 328, p. 82).

( 3 ) Décision C(2016) 2726 final, du 28 avril 2016, concernant l’aide d’État SA.43756 (2015/N) – Italie, Soutien à l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables en Italie (ci-après la « décision SA.43756 »).

( 4 ) Decreto del Ministero dello Sviluppo economico – Incentivazione dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili diverse dal fotovoltaico (arrêté du ministère du Développement économique portant promotion de l’électricité produite à partir de sources renouvelables autres que photovoltaïque), du 23 juin 2016 (GURI no 150, du 29 juin 2016, p. 8) (ci-après l’« arrêté du 23 juin 2016 »).

( 5 ) Communication de la Commission – Lignes directrices concernant les aides d’État à la protection de l’environnement et à l’énergie pour la période 2014-2020 (JO 2014, C 200, p. 1).

( 6 ) Règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (JO 2015, L 248, p. 9).