–

pour l’Asociación de Empresarios de Salones de Juego y Recreativos de la Comunidad Valenciana (Anesar-CV), par Mes J. Botella Carretero et N. González-Deleito Domínguez, abogados,

–

pour Salones Comatel SL et autres, par Me S. Moreno Molinero, abogado,

–

pour l’Asociación Española de Fabricantes de Máquinas Recreativas y de Juego (Asesfam) et autres, par Mes J. Botella Carretero et N. González-Deleito Domínguez, abogados,

–

pour Apuestas Deportivas Valencianas S.A. et autres, par Mes J. Botella Carretero et N. González-Deleito Domínguez, abogados,

–

pour la Conselleria d’Hisenda i Model Econòmic de la Generalitat Valenciana, par Mmes C. B. Díaz Lafuente et I. Sánchez Lázaro, letradas,

–

pour l’Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE), par Mes I. Enríquez Matas et M. A. Loya del Río, abogados, ainsi que par Mme M. Martínez Gómez, procuradora,

–

pour le gouvernement espagnol, par Mme A. Gavela Llopis, en qualité d’agent,

–

pour le gouvernement belge, par Mmes L. Van den Broeck et C. Jacob, en qualité d’agents, assistées de Mes P. Vlaemminck et R. Verbeke, advocaten,

–

pour le gouvernement tchèque, par M. M. Smolek, Mme T. Suchá et M. J. Vláčil, en qualité d’agents,

–

pour le gouvernement allemand, par MM. J. Möller et P.-L. Krüger, en qualité d’agents,

–

pour le gouvernement italien, par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de M. F. Meloncelli, avvocato dello Stato,

–

pour le gouvernement portugais, par Mmes P. Barros da Costa, L. Medeiros et A. Silva Coelho, en qualité d’agents,

–

pour la Commission européenne, par Mme R. Álvarez Vinagre, MM. M. Mataija et J. Szczodrowski, en qualité d’agents,

1

Les demandes de décision préjudicielle portent sur l’interprétation des articles 26, 49 et 56 TFUE, ainsi que des principes d’unité de marché, d’égalité de traitement, d’uniformité de traitement et de non-discrimination.

2

Ces demandes ont été présentées dans le cadre de recours introduits par plusieurs exploitants de salles de jeu, de salles dites « d’arcade » et de machines à sous – à savoir l’Asociación de Empresarios de Salones de Juego y Recreativos de la Comunidad Valenciana (Anesar-CV) (C-718/23), Salones Comatel SL, Inversiones Comatel SL, Recreativos del Este SL, l’Asociación SOS Hostelería, l’Unión de Trabajadores de Salones de Juego (Utsaju) et l’Asociación Valenciana de Operadores de Máquinas Recreativas (Asvomar) (C-719/23), l’Asociación Española de Fabricantes de Máquinas Recreativas y de Juego (Asesfam), l’Asociación de Empresarios de Máquinas Recreativas de la Comunidad Valenciana (Andemar-CV), l’Asociación Provincial de Empresas Comercializadoras de Máquinas Recreativas y de Azar de Alicante (Apromar-Alicante) et la Federación Empresarial de Hostelería de Valencia (C-720/23), Apuestas Deportivas Valencianas S.A., Codere Apuestas Valencia S.A., Luckia Retail S.A., Mediterránea de Apuestas S.A., Orenes Apuestas CV S.A. et Sportium Apuestas Levante S.A. (C-721/23), ainsi que Recreativos Giner Moltó SL, Valazar 2014 SL et Valazar 2000 SL (C-60/24) – contre la Conselleria d’Hisenda i Model Econòmic de la Generalitat Valenciana (conseil des finances et modèle économique du gouvernement de la Communauté valencienne, Espagne) et en présence de l’Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE) (organisation nationale des personnes aveugles, Espagne), visant à l’annulation de diverses dispositions d’une réglementation régionale relative aux jeux et à la prévention du jeu compulsif.

3

L’article 8 de la Ley 1/2020 de la Generalitat, de regulación del juego y de prevención de la ludopatía en la Comunitat Valenciana (loi 1/2020 de la Communauté valencienne, relative à la réglementation des jeux et à la prévention du jeu compulsif dans la Communauté valencienne), du 11 juin 2020 (BOE, no 253 du 23 septembre 2020, p. 79980), (ci-après la « loi 1/2020 »), intitulé « Limitation de la publicité, de la promotion, du parrainage et de l’information commerciale », énonce :

« 1. En matière de jeux relevant de la Communauté valencienne, les entreprises d’exploitation de jeux autorisées par le gouvernement de la Communauté valencienne sont soumises à des restrictions sur tout type de publicité, de promotion, de parrainage et sur toute forme de communication commerciale, y compris celle réalisée par voie télématique à travers les réseaux sociaux, se référant aux activités de jeu et aux établissements dans lesquels elles sont pratiquées.

2. La publicité et la promotion du jeu à l’extérieur des établissements de jeu, ainsi que la publicité statique en faveur du jeu sur la voie publique ou dans les moyens de transport, sont interdites dans la Communauté valencienne.

3. La distribution gratuite ou promotionnelle de produits, de biens, de services, ou toute autre action ayant pour but ou pour effet direct ou indirect, principal ou secondaire, de promouvoir l’activité de jeu, est restreinte par voie réglementaire dans le champ d’application indiqué au paragraphe 1 du présent article.

4. La fourniture gratuite, ou à un prix inférieur à celui du marché, de jetons, cartes, billets ou autres articles échangeables contre des espèces et qui permettent de participer au jeu est également limitée par voie règlementaire.

5. Dans les établissements où des jeux sont pratiqués, les consommateurs et les utilisateurs doivent obligatoirement avoir à leur disposition, dans un endroit visible et facilement accessible, des prospectus contenant les informations et les coordonnées d’institutions dédiées au traitement et à la réhabilitation des personnes souffrant de troubles addictifs liés au jeu. Le ministère du gouvernement de la Communauté valencienne compétent en matière de prévention et de traitement des dépendances établit le format et le contenu de ces prospectus.

6. Les médias publics dont le champ de diffusion est limité à tout ou partie du territoire de la Communauté valencienne s’abstiennent de diffuser de la publicité sur les activités de jeu, qu’il soit pratiqué de manière présentielle ou en ligne. Cette interdiction s’étend également aux services de la société de l’information, ainsi qu’à la diffusion de programmes et d’images dans lesquels les présentateurs, les collaborateurs ou les invités apparaissent en train de jouer, ou qui mentionnent ou montrent, de manière directe ou indirecte, des établissements, des salles ou des locaux associés au jeu, sauf lorsque ces programmes ou images ont pour but la prévention ou la sensibilisation au jeu pathologique ou à la ludopathie. Le ministère du gouvernement de la Communauté valencienne compétent en matière de jeu peut autoriser des exceptions à cette restriction dans le cas des jeux appartenant au secteur public ou réservés à l’État.

7. Des lignes d’aide, des subventions ou des incitations fiscales sont mises en place en faveur des organisations sportives, associations ou médias (en particulier en ligne) qui mènent des campagnes liées à la prévention et à la lutte contre la ludopathie. »

4

L’article 45, paragraphe 3, sous b), c) et e), de cette loi vise, respectivement, les salles de bingo, les salles de jeu et les établissements spécifiquement destinés aux paris.

5

L’article 45, paragraphes 5 et 6, de ladite loi prévoit :

« 5. Les établissements relevant des catégories énoncées au paragraphe 3, sous c) et e), du présent article ne peuvent être situés à moins de 850 mètres d’un établissement d’enseignement agréé par le ministère du gouvernement de la Communauté valencienne compétent en matière d’éducation pour dispenser l’enseignement secondaire obligatoire, le baccalauréat, la formation professionnelle de base et l’enseignement artistique professionnel. Cette limitation de distance ne s’applique pas aux établissements de jeux situés en dehors des zones résidentielles.

6. Les établissements relevant des catégories énoncées au paragraphe 3, sous b), c) et e), du présent article ne peuvent être situés à moins de 500 mètres d’un autre établissement relevant de l’une de ces mêmes catégories. »

6

La deuxième disposition transitoire de la même loi, dans sa version en vigueur aux dates auxquelles les demandes de décision préjudicielle ont été soumises à la Cour, était libellée comme suit :

« Les autorisations accordées avant l’entrée en vigueur de la présente loi restent valables pendant la période pour laquelle elles ont été délivrées. L’éventuel renouvellement ou prorogation de ces autorisations après l’entrée en vigueur de la présente loi est subordonné au respect des exigences établies dans la présente loi et dans les règlements d’application, à l’exception, cependant, de l’exigence de distance entre les établissements de jeux, réglementée à l’article 45, paragraphe 6, de la présente loi. »

7

La dixième disposition transitoire de la loi 1/2020, dans sa version en vigueur aux dates auxquelles les demandes de décision préjudicielle ont été soumises à la Cour, énonçait :

« Les nouvelles autorisations d’établissements de jeux et les nouvelles autorisations d’exploitation de machines de catégorie B ou de machines de divertissement avec prix, destinées à être installées dans des établissements relevant du secteur de l’hôtellerie, de la restauration et des cafés ou assimilés à celui-ci, sont suspendues pour une période maximale de 5 ans à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi.

Si l’emplacement actuel d’un établissement de jeux ne respecte pas l’exigence de distance établie par l’article 45, paragraphe 5, de la présente loi lors du traitement de la demande de renouvellement d’autorisation, la suspension visée au paragraphe précédent n’est pas applicable à l’obtention d’une nouvelle autorisation sur un autre emplacement.

Au cours de cette période, le ministère du gouvernement de la Communauté valencienne compétent en matière de jeu coordonne une étude visant à analyser l’impact social et de santé publique des installations de jeu existantes (établissements de jeu spécifiques et machines de jeu dans les locaux relevant du secteur de l’hôtellerie, de la restauration et des cafés). En fonction des résultats de cette étude, le ministère du gouvernement de la Communauté valencienne compétent en matière de jeu propose des limitations, sur le territoire de la Communauté valencienne, du nombre et de la répartition admissibles des établissements de jeux et des machines de catégorie B ou des machines de divertissement avec prix destinées aux établissements relevant du secteur de l’hôtellerie, de la restauration et des cafés ou assimilés à celui-ci, en tenant compte de critères de santé publique, démographiques, socio-économiques et territoriaux. »

8

L’article 4 du Decreto 97/2021 del Consell, de medidas urgentes para la aplicación de la Ley 1/2020, de 11 de junio de la Generalitat, de regulación del juego y de prevención de la ludopatía en la Comunitat Valenciana (décret 97/2021 du gouvernement de la Communauté valencienne, portant mesures urgentes d’application de la loi 1/2020, du 11 juin 2020, de la Communauté valencienne, relative à la réglementation des jeux et à la prévention du jeu compulsif dans la Communauté valencienne), du 16 juillet 2021 (Diari Oficial de la Generalitat Valenciana, no 9143, du 4 août 2021), (ci-après le « décret 97/2021 »), intitulé « Demandes d’autorisation pour l’implantation de nouveaux établissements de jeux et pour l’ouverture de nouveaux établissements spécifiques de paris », dispose :

« Au cours de la période d’applicabilité du premier alinéa de la dixième disposition transitoire de la loi 1/2020, les demandes de nouvelles autorisations pour de nouveaux établissements de jeux sont rejetées pour absence manifeste de fondement conformément à la réglementation de base établie par la [Ley 39/2015 del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas (loi 39/2015 sur la procédure administrative commune des administrations publiques), du 1er octobre 2015]. »

9

L’article 5 de ce décret, intitulé « Autorisations de renouvellement des licences des établissements de jeux ne respectant pas l’exigence de distance », prévoit :

« 1. En vue du renouvellement des licences des établissements de jeux qui ne respectent pas l’exigence de distance prévue à l’article 45, paragraphe 5, de la loi 1/2020, visé au deuxième alinéa de la dixième disposition transitoire de cette loi, les titulaires présentent à la direction territoriale du ministère du gouvernement de la Communauté valencienne compétent en matière de jeu de la province concernée la documentation pertinente afin de traiter l’autorisation correspondant au nouvel emplacement.

2. Les établissements de jeux visés au paragraphe précédent dont l’autorisation expire entre la date d’entrée en vigueur de la nouvelle loi de régulation des jeux et le 31 octobre 2021 peuvent rester ouverts à titre temporaire et continuer à exercer leur activité là où ils sont implantés. À cette fin, ils présentent, avant cette expiration, une déclaration sur l’honneur dans laquelle ils indiquent se trouver dans cette situation temporaire ainsi que leur intention de maintenir la même activité dans le futur emplacement et de cesser l’activité de jeu dans les locaux où ils se trouvaient, cette activité ne pouvant se prolonger plus de neuf mois à compter de la date de présentation de cette déclaration. Dans le mois suivant l’obtention du renouvellement de l’autorisation, et sans dépasser en aucun cas la limite de neuf mois, l’exploitant ferme définitivement l’ancien local et en informe la sous-direction générale des jeux, qui procède à la radiation dudit local du registre correspondant. Faute de fermeture définitive volontaire de l’ancien local, l’établissement est fermé sans préjudice de l’application des sanctions éventuellement applicables. »

10

L’article 6 dudit décret, intitulé « Procédure de renouvellement des licences des salles de jeu qui ne respectent pas l’exigence de distance », est libellé comme suit, à son paragraphe 11 :

« Une fois le permis d’exploitation accordé, l’ouverture de nouveaux établissements d’enseignement agréés visés à l’article 45, paragraphe 5, de la loi 1/2020 n’entraîne pas la fermeture des salles de jeu concernées a posteriori par la limitation de distance. Le renouvellement de ces permis reste cependant soumis aux dispositions de cette loi. »

11

L’article 9 du même décret, intitulé « Procédure d’autorisation pour l’installation et le remplacement de machines de jeu », énonce, à son paragraphe 1 :

« L’installation de machines de catégorie B ou de machines de divertissement avec prix dans des établissements relevant du secteur de l’hôtellerie, de la restauration et des cafés ou assimilés à celui-ci ne peut être autorisée que si l’autorisation d’exploitation correspondante a été obtenue ou demandée avant l’entrée en vigueur de la loi. »

12

L’article 18 du décret 97/2021, intitulé « Informations commerciales à l’extérieur des établissements de jeux », prévoit :

« 1. Aucune publicité ne peut être apposée sur les façades, les fenêtres, les vitrines et les portes des établissements de jeux.

2. Les informations commerciales suivantes relative à l’établissement de jeux sont affichées sur ses façades, fenêtres, portes et vitrines :

3. Les établissements de jeux qui affichent des enseignes, emblèmes ou autres éléments similaires non conformes aux dispositions qui précèdent disposent d’un délai de trois mois, à compter de la date d’entrée en vigueur du présent décret, pour les adapter ou les supprimer. »

13

Les requérantes au principal ont introduit devant le Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Cour supérieure de justice de la Communauté valencienne, Espagne), qui est la juridiction de renvoi, des recours en annulation pour non-conformité au droit de l’Union de plusieurs dispositions de la réglementation adoptée par la Comunidad Valenciana (Communauté valencienne, Espagne) afin de réglementer les jeux et de prévenir le jeu compulsif.

14

En particulier, les requérantes au principal visent les articles du décret 97/2021 qui mettent en œuvre l’article 8, l’article 45, paragraphes 5 et 6, ainsi que les deuxième et dixième dispositions transitoires de la loi 1/2020. L’article 8 de cette loi prévoit des restrictions en matière de publicité et d’information commerciale. L’article 45, paragraphes 5 et 6, de ladite loi instaure des restrictions d’implantation en termes de distance minimale à respecter entre les salles de jeu et les établissements spécifiquement destinés aux paris, d’un côté, et, de l’autre côté, certains établissements d’enseignement, à savoir 850 mètres, ainsi qu’entre certains établissements de jeu eux-mêmes, à savoir 500 mètres. Les deuxième et dixième dispositions transitoires de la loi 1/2020 disposent, quant à elles, que les autorisations d’exploitation accordées avant l’entrée en vigueur de cette loi sont maintenues et que les éventuels renouvellements ou prorogations de ces autorisations sont soumis aux nouvelles exigences légales et réglementaires, à l’exception de l’exigence de distance minimale entre certains établissements de jeu. En outre, cette dixième disposition transitoire impose un moratoire de cinq ans au plus sur l’octroi de nouvelles autorisations d’exploitation.

15

Selon ces requérantes, ces dispositions, qui ne seraient ni nécessaires ni proportionnées, constituent une restriction injustifiée à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services.

16

La partie défenderesse au principal, le conseil des finances et modèle économique du gouvernement de la Communauté valencienne, soutient, en revanche, que les dispositions en question sont conformes au droit de l’Union dès lors qu’elles sont justifiées par l’objectif de protection des consommateurs et des mineurs, et qu’elles satisfont au critère de proportionnalité (adéquation, nécessité et proportionnalité stricto sensu) établi tant dans la législation nationale que dans la jurisprudence constante de la Cour.

17

Dans ce contexte, et au vu de la jurisprudence de la Cour, qui a fixé des limites à la marge d’appréciation conférée aux États membres pour déterminer les objectifs et les instruments de leur politique en matière de jeux de hasard, la juridiction de renvoi s’interroge sur la compatibilité des dispositions contestées dans le cadre des affaires au principal avec les principes du droit de l’Union. Selon cette juridiction, l’instauration d’exigences en termes de distances minimales pourrait être incompatible avec le droit de l’Union, d’autres mesures préexistantes, telles que l’interdiction d’accès et de participation aux jeux imposée aux mineurs et à d’autres personnes vulnérables, et l’interdiction de la publicité, étant suffisantes pour atteindre les objectifs poursuivis. La même conclusion devrait s’appliquer aux règles régionales qui imposent le respect de l’une de ces exigences pour le renouvellement d’autorisations d’exploitation précédemment accordées ou un moratoire sur l’octroi de nouvelles autorisations pour les établissements de jeu et l’exploitation de certains jeux dans des établissements relevant du secteur de l’hôtellerie, de la restauration et des cafés ou assimilés (ci-après le « secteur horeca »).

18

Cette juridiction s’interroge également sur le respect des principes d’égalité de traitement et de cohérence par les restrictions imposées, dans la mesure où elles ne s’appliquent qu’aux opérateurs privés, à l’exclusion des établissements publics.

19

Dans ces circonstances, le Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Cour supérieure de justice de la Communauté valencienne) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes dans les affaires C-718/23, C-719/23, C-721/23 et C-60/24 :

20

Le Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Cour supérieure de justice de la Communauté valencienne) a également décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes dans l’affaire C-720/23 :

21

Par décision du président de la Cour du 4 janvier 2024, les affaires C-718/23, C-719/23, C-720/23 et C-721/23 ont été jointes aux fins des phases écrite et orale de la procédure ainsi que de l’arrêt.

22

Par décision du président de la Cour du 2 février 2024, ces affaires et l’affaire C-60/24 ont été jointes aux fins des phases écrite et orale de la procédure ainsi que de l’arrêt.

23

ONCE, les gouvernements espagnol et italien ainsi que la Commission européenne soutiennent que les demandes de décision préjudicielle sont irrecevables au motif que tous les éléments des litiges au principal se cantonnent à l’intérieur d’un seul État membre, en l’occurrence, le Royaume d’Espagne. En ce qui concerne la quatrième question dans les affaires C-718/23, C-719/23, C-721/23 et C-60/24 ainsi que la seconde question dans l’affaire C-720/23, ONCE soutient également que ces questions n’ont pas de lien avec l’objet des litiges au principal. En outre, cet intéressé et le gouvernement espagnol soutiennent que ces deux questions devraient en tout état de cause être déclarées irrecevables au titre de l’article 94 du règlement de procédure de la Cour.

24

En premier lieu, s’agissant de la recevabilité des demandes de décision préjudicielle dans leur intégralité, il convient de rappeler que les dispositions du traité FUE en matière de liberté d’établissement et de libre prestation des services ne trouvent pas à s’appliquer à une situation dont tous les éléments se cantonnent à l’intérieur d’un seul État membre (voir, en ce sens, arrêt du 15 novembre 2016, Ullens de Schooten, C-268/15, EU:C:2016:874, point 47).

25

Toutefois, ainsi qu’il ressort d’une jurisprudence constante de la Cour, lorsque la juridiction de renvoi la saisit dans le cadre d’une procédure en annulation de dispositions applicables non seulement aux ressortissants nationaux, mais également aux ressortissants des autres États membres, la décision que cette juridiction adoptera à la suite de l’arrêt de la Cour rendu à titre préjudiciel produira des effets également à l’égard de ces derniers ressortissants, ce qui justifie que la Cour réponde aux questions qui lui ont été posées en rapport avec les dispositions du traité FUE relatives aux libertés fondamentales en dépit du fait que tous les éléments du litige au principal sont cantonnés à un seul État membre (arrêts du 7 septembre 2022, Cilevičs e.a., C-391/20, EU:C:2022:638, point 32 ainsi que jurisprudence citée, et du 8 juin 2023, Prestige and Limousine, C-50/21, EU:C:2023:448, point 49).

26

À cet égard, il résulte des demandes de décision préjudicielle et de la réponse du 23 décembre 2024 de la juridiction de renvoi à une demande d’éclaircissement de la Cour au titre de l’article 101 du règlement de procédure que les litiges au principal concernent la contestation d’une loi et d’un règlement régionaux, qui en tant que dispositions générales, s’appliquent non seulement aux ressortissants nationaux, mais également aux entreprises d’autres États membres qui voudraient s’établir dans la Communauté valencienne, de sorte que les présentes affaires au principal dépassent la sphère nationale. Par suite, à cet égard, l’interprétation des libertés fondamentales demandée par la juridiction de renvoi s’avère nécessaire à la solution de ces litiges (voir, en ce sens, arrêt du 7 septembre 2022, Cilevičs e.a., C-391/20, EU:C:2022:638, point 34).

27

En second lieu, en ce qui concerne la recevabilité de la quatrième question dans les affaires C-718/23, C-719/23, C-721/23 et C-60/24 ainsi que de la seconde question dans l’affaire C-720/23, qui est contestée au motif, d’une part, que la réponse à ces questions ne serait pas utile pour la solution des litiges au principal et, d’autre part, que la juridiction de renvoi ne fournirait pas de précisions en ce qui concerne les dispositions du droit national applicables aux loteries et paris qui sont organisés à l’échelle nationale et au régime juridique applicable aux « établissements de jeu publics », il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la procédure instituée à l’article 267 TFUE est un instrument de coopération entre la Cour et les juridictions nationales, grâce auquel la première fournit aux secondes les éléments d’interprétation du droit de l’Union qui leur sont nécessaires pour la solution du litige qu’elles sont appelées à trancher (arrêt du 22 février 2024, Ente Cambiano società cooperativa per azioni, C-660/22, EU:C:2024:152, point 20 et jurisprudence citée).

28

Dès lors que la demande de décision préjudicielle sert de fondement à cette procédure, la juridiction nationale est tenue d’expliciter, dans la décision elle-même, le cadre factuel et réglementaire du litige au principal et de fournir les explications nécessaires sur les raisons du choix des dispositions du droit de l’Union dont elle demande l’interprétation ainsi que sur le lien qu’elle établit entre ces dispositions et la législation nationale applicable au litige qui lui est soumis [arrêt du 12 septembre 2024, Presidenza del Consiglio dei ministri e.a. (Rétribution des magistrats honoraires), C-548/22, EU:C:2024:730, point 27 ainsi que jurisprudence citée].

29

À cet égard, il importe de souligner que les informations contenues dans les demandes de décision préjudicielle doivent permettre, d’une part, à la Cour d’apporter des réponses utiles aux questions posées par la juridiction nationale et, d’autre part, aux gouvernements des États membres ainsi qu’aux autres intéressés d’exercer le droit qui leur est conféré par l’article 23 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne de présenter des observations. Il incombe à la Cour de veiller à ce que ce droit soit sauvegardé, compte tenu du fait que, en vertu de cette disposition, seules les décisions de renvoi sont notifiées aux intéressés (arrêt du 22 février 2024, Ente Cambiano società cooperativa per azioni, C-660/22, EU:C:2024:152, point 22 et jurisprudence citée).

30

Ces exigences cumulatives concernant le contenu d’une demande de décision préjudicielle figurent de manière explicite à l’article 94 du règlement de procédure, dont la juridiction de renvoi est censée, dans le cadre de la coopération instaurée à l’article 267 TFUE, avoir connaissance et qu’elle est tenue de respecter scrupuleusement. Elles sont, en outre, rappelées aux points 13, 15 et 16 des recommandations de la Cour de justice de l’Union européenne à l’attention des juridictions nationales, relatives à l’introduction de procédures préjudicielles (JO 2019, C 380, p. 1) (arrêt du 22 février 2024, Ente Cambiano società cooperativa per azioni, C-660/22, EU:C:2024:152, point 23 et jurisprudence citée).

31

Il convient de relever que, par la quatrième question dans les affaires C-718/23, C-719/23, C-721/23 et C-60/24 ainsi que la seconde question dans l’affaire C-720/23, la juridiction de renvoi demande, en substance, si le droit de l’Union s’oppose à une réglementation nationale qui soumet uniquement les établissements de jeu privés, et non les établissements de jeu publics, à certaines obligations en matière de jeux et de prévention du jeu compulsif.

32

Or, la juridiction de renvoi ne définit pas la notion d’« établissements de jeu publics » à laquelle elle fait référence, ne fournit pas le cadre juridique national applicable à ces établissements et n’expose pas les restrictions éventuellement applicables auxdits établissements.

33

En outre, les restrictions faisant l’objet des questions préjudicielles, qui, au vu des éléments qui ressortent des décisions de renvoi, concernent les casinos, les salles de bingo, les salles de jeu, les salles de divertissement, les locaux spécifiquement destinés aux paris et les autres locaux aménagés pour l’installation de machines de jeu ne s’appliquent pas en fonction du caractère public ou privé des établissements dans lesquels ces jeux sont organisés ou ces machines sont installées. À cet égard, il convient de relever que, selon les informations fournies par le gouvernement espagnol dans ses observations, la compétence pour la réglementation des jeux de hasard est partagée, en Espagne, entre l’État et les communautés autonomes. Les compétences de l’un et des autres reposeraient non pas sur une distinction entre les « établissements de jeu publics » et les « établissements de jeu privés », mais sur la portée territoriale de la réglementation, laquelle varierait au cas par cas en fonction du type de jeu concerné. Ainsi, la compétence pour réglementer les loteries d’État et les jeux en ligne à l’échelle nationale serait réservée au législateur national, les communautés autonomes pouvant exercer cette compétence pour les autres types de jeux de hasard sur leurs territoires respectifs, sans distinction eu égard à la nature publique ou privée des établissements.

34

Dans ce contexte, la juridiction de renvoi n’explique pas les raisons qui l’ont amenée à considérer qu’il existe un marché unique pour les différents types de jeux de hasard, de telle sorte qu’une réglementation différente des différents types de jeux de hasard porterait atteinte à la concurrence.

35

Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que la quatrième question dans les affaires C-718/23, C-719/23, C-721/23 et C-60/24 et la seconde question dans l’affaire C-720/23 ne satisfont pas aux exigences prévues à l’article 94 du règlement de procédure et qu’elles doivent, partant, être déclarées irrecevables.

36

Par ses trois premières questions dans les affaires C-718/23, C-719/23, C-721/23 et C-60/24 ainsi que par la première question dans l’affaire C-720/23, qu’il y a lieu d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 26, 49 et 56 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale qui impose à des opérateurs du secteur des jeux, premièrement, certaines restrictions quant aux distances minimales à respecter entre les salles de jeu et les établissements spécifiquement destinés aux paris, d’un côté, et, de l’autre côté, certains établissements d’enseignement, ainsi que entre certains établissements de jeu eux-mêmes, deuxièmement, une limitation dans le temps de l’exploitation de machines à sous dites « de catégorie B » ou des machines de divertissement avec prix installées dans les établissements relevant du secteur horeca et, troisièmement, un moratoire sur l’attribution des nouvelles licences ou autorisations d’exploitation d’établissements de jeux.

37

S’agissant de l’article 56 TFUE, il convient de rappeler que, lorsqu’une mesure nationale se rattache simultanément à plusieurs libertés fondamentales, la Cour l’examine, en principe, au regard de l’une seulement de ces libertés s’il s’avère que, dans les circonstances de l’espèce, les autres sont tout à fait secondaires par rapport à la première et peuvent lui être rattachées (arrêt du 20 décembre 2017, Global Starnet, C-322/16, EU:C:2017:985, point 29 et jurisprudence citée).

38

Dans la mesure où la réglementation nationale en cause au principal énonce les conditions auxquelles sont soumis les exploitants de certains types de jeux lorsqu’ils cherchent à s’établir et à obtenir les autorisations requises pour fournir de tels services, cette réglementation est susceptible de constituer surtout une entrave à la liberté d’établissement, les éventuels effets sur la libre prestation des services n’étant qu’une conséquence des éventuelles restrictions imposées à la première de ces libertés (voir, par analogie, arrêt du 8 juin 2017, Van der Weegen e.a., C-580/15, EU:C:2017:429, point 25 ainsi que jurisprudence citée).

39

S’agissant de l’article 26 TFUE, il convient d’observer qu’il découle des dossiers dont dispose la Cour que les litiges au principal ne concernent pas la compétence de l’Union européenne ou de ses institutions pour adopter les mesures prévues à cet article.

40

Dans ces conditions, il n’y a donc pas lieu, pour la Cour, de se prononcer au regard des articles 26 et 56 TFUE.

41

Il y a lieu de rappeler que doivent être considérées comme des restrictions à la liberté d’établissement, au sens de l’article 49 TFUE, toutes les mesures qui interdisent, gênent ou rendent moins attrayant l’exercice de cette liberté (arrêt du 25 avril 2024, Edil Work 2 et S.T., C-276/22, EU:C:2024:348, point 30 ainsi que jurisprudence citée).

42

Ainsi qu’il ressort du point 14 du présent arrêt, les mesures contestées de la réglementation nationale en cause au principal qui sont concernées par les questions préjudicielles et mentionnées au point 36 du présent arrêt prévoient, premièrement, une exigence de distance de 850 mètres entre les salles de jeu et locaux spécifiquement destinés aux paris et certains établissements d’enseignement, deuxièmement, une exigence de distance de 500 mètres entre les salles de jeu, les salles de bingo et les locaux spécifiquement destinés aux paris eux-mêmes, troisièmement, l’obligation, pour les salles de jeu et les locaux de paris existants, de respecter la première de ces exigences pour obtenir le renouvellement de leur autorisation ou licence, quatrièmement, l’interdiction de renouveler les autorisations d’exploitation des machines à sous de catégorie B ou des machines de divertissement avec prix installées dans les établissements relevant du secteur horeca après l’entrée en vigueur de la loi 1/2020 et, cinquièmement, un moratoire de cinq ans au plus sur la délivrance de nouvelles autorisations et licences pour des établissements de jeu et l’exploitation de machines à sous de catégorie B ou de machines de divertissement avec prix (ci-après, ensemble, les « mesures en cause »).

43

Il est constant que ces mesures, instaurées et imposées aux opérateurs du secteur des jeux de hasard au niveau régional par l’article 45, paragraphes 5 et 6, de la loi 1/2020, ainsi que par les deuxième et dixième dispositions transitoires de celle-ci, tels que complétés par les articles 4 à 6 et 9 du décret 97/2021, sont susceptibles de rendre moins attrayant ou même impossible l’exercice de la liberté garantie par l’article 49 TFUE, étant donné qu’elles limitent la capacité des entreprises de fournir certains services de jeux en tant qu’activité économique dans la région concernée ou empêchent les opérateurs fournissant déjà de tels services de rentabiliser leurs investissements.

44

En outre, la Cour a déjà jugé qu’une réglementation d’un État membre qui subordonne l’exercice d’une activité économique à l’obtention d’une concession et prévoit diverses hypothèses de déchéance de la concession constitue une entrave, notamment, à cette liberté (arrêt du 19 décembre 2018, Stanley International Betting et Stanleybet Malta, C-375/17, EU:C:2018:1026, point 38 ainsi que jurisprudence citée).

45

Les mesures en cause constituent donc des restrictions à la liberté garantie par l’article 49 TFUE.

46

Il convient d’apprécier dans quelle mesure les restrictions instaurées par les mesures en cause peuvent être admises au titre des mesures dérogatoires expressément prévues par le traité FUE ou justifiées, conformément à la jurisprudence de la Cour, par des raisons impérieuses d’intérêt général [voir, en ce sens, arrêt du 16 mars 2023, OL (Prorogation des concessions italiennes), C-517/20, EU:C:2023:219, point 49].

47

L’article 52, paragraphe 1, TFUE admet des restrictions justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. La jurisprudence a en outre identifié un certain nombre de raisons impérieuses d’intérêt général, telles que les objectifs de protection des consommateurs, de prévention de la fraude et de l’incitation des citoyens à une dépense excessive liée au jeu ainsi que de prévention de troubles à l’ordre social en général, également susceptibles de justifier des restrictions (voir, en ce sens, arrêt du 8 juillet 2010, Sjöberg et Gerdin, C-447/08 et C-448/08, EU:C:2010:415, point 36 ainsi que jurisprudence citée).

48

Dans ce contexte, il convient de rappeler que la réglementation des jeux de hasard fait partie des domaines dans lesquels des divergences considérables d’ordre moral, religieux et culturel existent entre les États membres. En l’absence d’une harmonisation au niveau de l’Union en la matière, les États membres jouissent d’un large pouvoir d’appréciation en ce qui concerne le choix du niveau de protection des consommateurs et de l’ordre social qu’ils considèrent le plus approprié (arrêt du 22 septembre 2022, Admiral Gaming Network e.a., C-475/20 à C-482/20, EU:C:2022:714, point 48 ainsi que jurisprudence citée).

49

Les États membres sont, par conséquent, libres de fixer les objectifs de leur politique en matière de jeux de hasard et, le cas échéant, de définir avec précision le niveau de protection recherché. Toutefois, les restrictions qu’ils imposent doivent satisfaire aux conditions qui ressortent de la jurisprudence de la Cour en ce qui concerne leur proportionnalité [arrêt du 14 octobre 2021, Landespolizeidirektion Steiermark (Machines à sous), C-231/20, EU:C:2021:845, point 41 et jurisprudence citée].

50

En l’occurrence, il ressort du préambule de la loi 1/2020 que l’objectif des mesures en cause est, premièrement, de réduire l’exposition des mineurs à l’offre de jeux sur leurs itinéraires quotidiens vers les établissements d’enseignement, dès lors que cette exposition conduirait à normaliser les établissements de jeu en tant que lieux de divertissement dans leur modèle de loisirs collectifs, deuxièmement, de réduire le risque de développement de comportements addictifs liés aux jeux, en particulier chez les mineurs, compte tenu de la vulnérabilité psychologique des personnes à ce stade de leur vie, troisièmement, de combattre la croissance importante du nombre des salles de jeu et des établissements spécifiquement destinés aux paris dans le tissu urbain de la Communauté valencienne, quatrièmement, de protéger la santé des personnes socialement plus vulnérables ainsi que de minimiser les risques sociaux et sanitaires liés aux jeux, cinquièmement, de réduire la concentration spatiale des établissements de jeux dans les enclaves urbaines, afin de réduire le risque de surexposition de la population à ces jeux dans son environnement quotidien ainsi que de promouvoir un développement équilibré, durable et sain de l’environnement urbain et des activités socio-économiques, et, sixièmement, de s’assurer que les mineurs n’ont pas accès à des machines à sous de catégorie B ou à des appareils de divertissement avec prix dans les établissements relevant du secteur horeca.

51

Le conseil des finances et modèle économique du gouvernement de la Communauté valencienne et le gouvernement espagnol font valoir, d’une manière plus générale, que les mesures en cause ont pour objet la protection de la santé publique et la sécurité publique, plus particulièrement, la prévention des comportements addictifs liés au jeu, la protection des groupes de personnes vulnérables et l’atténuation de l’impact social des jeux de hasard et des paris.

52

Il ressort de la jurisprudence rappelée au point 47 du présent arrêt que, compte tenu de la particularité de la situation liée aux jeux de hasard, de tels objectifs sont poursuivis par la réglementation nationale contestée et sont de nature à constituer des raisons impérieuses d’intérêt général susceptibles de justifier des restrictions aux libertés fondamentales, telles que les restrictions en cause au principal, pour autant qu’ils sont effectivement poursuivis par les mesures en cause, ce qu’il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier (voir, en ce sens, arrêt du 20 décembre 2017, Global Starnet, C-322/16, EU:C:2017:985, points 42 et 43 ainsi que jurisprudence citée).

53

Il s’ensuit que les restrictions à la liberté garantie par l’article 49 TFUE du fait des mesures en cause apparaissent justifiées au regard des objectifs mentionnés aux points 50 et 51 du présent arrêt.

54

Il convient d’examiner, conformément à la jurisprudence citée au point 49 du présent arrêt, la proportionnalité des restrictions instaurées par les mesures en cause, et donc de déterminer si ces restrictions sont propres à garantir la réalisation des objectifs poursuivis et ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre, notamment en s’assurant que la réglementation nationale en cause au principal répond véritablement au souci de les atteindre d’une manière cohérente et systématique (arrêt du 20 décembre 2017, Global Starnet, C-322/16, EU:C:2017:985, point 51 et jurisprudence citée).

55

Il appartient à la juridiction de renvoi, tout en tenant compte des indications fournies par la Cour, de procéder à cette appréciation dans le cadre d’une appréciation globale de toutes les circonstances (voir, en ce sens, arrêt du 20 décembre 2017, Global Starnet, C-322/16, EU:C:2017:985, point 52 et jurisprudence citée).

56

En l’occurrence, en ce qui concerne les trois premières mesures en cause qui portent sur les distances minimales entre les salles de jeu et les établissements spécifiquement destinés aux paris, d’un côté, et, de l’autre côté, certains établissements d’enseignement, ainsi que entre certains établissements de jeu eux-mêmes, il ressort du préambule de la loi 1/2020 que le gouvernement de la Communauté valencienne a pris ces mesures sur la base d’études montrant les effets négatifs d’une surexposition des mineurs aux jeux ainsi que de statistiques attestant que le nombre des établissements de jeu avait plus que doublé et que celui des établissements spécifiquement destinés aux paris avait quadruplé dans la Communauté valencienne dans les années précédant l’adoption de cette loi. Il apparaît ainsi que ces mesures n’ont pas été adoptées de manière arbitraire, mais reposent sur certaines données spécifiques.

57

S’agissant de la question de savoir si les mesures en cause vont au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs poursuivis, la seule existence d’autres mesures en place, telles que l’interdiction d’accès aux établissements de jeu visant les mineurs et l’interdiction de la publicité pour ces établissements, relevées par la juridiction de renvoi, ne permet pas de parvenir à la conclusion que les mesures en cause ne seraient pas nécessaires pour atteindre ces objectifs.

58

Au demeurant, si l’objectif général des mesures existant antérieurement aux mesures en cause est également la protection de la santé publique, elles interviennent, cependant, sur des aspects différents de l’exposition aux jeux. Alors que les mesures interdisant l’accès des établissements de jeu aux mineurs visent à prévenir que ceux-ci s’adonnent aux jeux, l’imposition de distances minimales entre de tels établissements ainsi qu’entre ceux-ci et certains établissements d’enseignement vise à éviter la surexposition et la normalisation de ces jeux dans la vie quotidienne des mineurs et d’autres catégories vulnérables de la population. En outre, si la mesure d’interdiction de publicité vise à empêcher la promotion des jeux, la mesure de distance entre certains établissements de jeu vise à diminuer la concentration spatiale de ces établissements.

59

En ce qui concerne l’applicabilité de nouvelles obligations en matière de distance aux salles de jeux, locaux de paris et salles de bingo déjà exploités pour obtenir le renouvellement de leur autorisation ou licence, ce qui peut entraîner une cessation de l’activité si la distance requise n’est pas respectée, cette circonstance n’implique pas nécessairement qu’une telle mesure doive être considérée comme allant au-delà de ce qui est nécessaire.

60

À cet égard, il convient de relever, d’une part, que, si les obligations en matière de distance étaient applicables uniquement aux nouveaux opérateurs, cela conférerait aux établissements existants un avantage concurrentiel qui aurait pour effet d’entraver d’autant plus l’accès de ces nouveaux opérateurs au marché (voir, par analogie, arrêt du 16 février 2012, Costa et Cifone, C-72/10 et C-77/10, EU:C:2012:80, point 58).

61

D’autre part, la situation spécifique des établissements de jeu déjà exploités avant l’entrée en vigueur de la réglementation en cause au principal a été prise en considération dans le cadre de celle-ci. En effet, conformément aux deuxième et dixième dispositions transitoires de la loi 1/2020 ainsi qu’à l’article 5 du décret 97/2021, le renouvellement des autorisations d’exploitation de ces établissements, premièrement, n’est pas soumis au respect de l’exigence de distance par rapport à d’autres établissements de jeu et, deuxièmement, est possible, malgré le moratoire sur l’octroi de nouvelles autorisations, lorsque le siège d’un tel établissement est déplacé dans le but de respecter l’exigence de distance par rapport à un établissement d’enseignement visé par cette réglementation, un délai ayant par ailleurs été accordé pour procéder au déplacement des établissements de jeu dont l’autorisation expirait avant le 1er novembre 2021.

62

S’agissant de la quatrième mesure en cause, qui empêche de renouveler les autorisations d’exploitation des machines à sous de catégorie B ou des machines de divertissement avec prix installées dans les établissements relevant du secteur horeca, elle apparaît propre à atteindre l’objectif poursuivi sans aller au-delà de ce qui est nécessaire, sous réserve des vérifications qui incombent à la juridiction de renvoi. Cette mesure, adoptée à l’instar des trois premières mesures en cause sur la base d’études mentionnées dans le préambule de la loi 1/2020, vise en effet à empêcher les mineurs d’avoir accès à ces machines, dans des lieux dont il est impossible de contrôler l’accès.

63

Enfin, en ce qu’elle établit un moratoire de cinq ans au plus sur la délivrance de nouvelles autorisations et licences pour des établissements de jeu et l’exploitation des machines à sous de catégorie B ou de machines de divertissement avec prix, la cinquième mesure en cause s’inscrit dans l’objectif de protection de la santé publique et vise à réduire la concentration des établissements de jeux après leur forte expansion dans la Communauté valencienne, particulièrement perceptible au cours des années précédant l’adoption de cette loi et accompagnée d’une augmentation du nombre des personnes souffrant de comportements addictifs au jeu et d’une préoccupation sociale croissante liée à la prolifération des établissements de jeu.

64

À cet égard, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence de la Cour, il revient aux États membres d’apprécier s’il est nécessaire non seulement de restreindre les activités des jeux de hasard, mais aussi de les interdire, sous réserve que ces restrictions ne soient pas discriminatoires (voir, en ce sens, arrêt du 21 octobre 1999, Zenatti, C-67/98, EU:C:1999:514, points 15 et 16). Ainsi, la Cour a considéré que, si les restrictions du nombre d’opérateurs sont, en principe, susceptibles d’être justifiées, ces restrictions doivent en tout état de cause répondre au souci de réduire véritablement les occasions de jeu et de limiter les activités dans ce domaine d’une manière cohérente et systématique (arrêt du 6 mars 2007, Placanica e.a., C-338/04, C-359/04 et C-360/04, EU:C:2007:133, point 53), condition qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.

65

Toutefois, la juridiction de renvoi se demande, dans ce contexte, si le seul fait que les établissements de jeu et les machines à sous de catégorie B ou de divertissement avec prix ne sont pas totalement interdits est de nature à démontrer que ledit moratoire de cinq ans ne vise pas à atteindre l’objectif poursuivi. À cet égard, il y a lieu de rappeler que la Cour a déjà jugé que le fait que certains jeux de hasard ne soient pas totalement interdits ne suffit pas à démontrer que la législation nationale ne vise pas réellement à atteindre les objectifs qu’elle prétend poursuivre et qui doivent être considérés dans leur ensemble (voir, en ce sens, arrêt du 21 octobre 1999, Zenatti, C-67/98, EU:C:1999:514, point 35).

66

Sous réserve des vérifications qui incombent à la juridiction de renvoi, la cinquième mesure en cause n’apparaît donc pas disproportionnée, sans qu’il soit nécessaire d’examiner si une étude sur l’impact social et en matière de santé publique des installations de jeu existantes devrait être réalisée. En effet, un État membre ne se trouve pas privé de la possibilité d’établir qu’une mesure interne restrictive satisfait aux exigences dégagées de la jurisprudence de la Cour, au seul motif que cet État membre n’est pas en mesure de produire des études qui auraient servi de base à l’adoption de la réglementation en cause (arrêt du 8 septembre 2010, Stoß e.a., C-316/07, C-358/07 à C-360/07, C-409/07 et C-410/07, EU:C:2010:504, point 72).

67

Eu égard à l’ensemble de ces considérations, il convient de répondre aux première à troisième questions dans les affaires C-718/23, C-719/23, C-721/23 et C-60/24 ainsi qu’à la première question dans l’affaire C-720/23 que l’article 49 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui impose à des opérateurs du secteur des jeux, premièrement, certaines restrictions quant aux distances minimales à respecter entre les salles de jeu et les établissements spécifiquement destinés aux paris, d’un côté, et, de l’autre côté, certains établissements d’enseignement, ainsi que entre certains établissements de jeu eux-mêmes, deuxièmement, une limitation dans le temps de l’exploitation des machines à sous dites « de catégorie B » ou des machines de divertissement avec prix installées dans les établissements relevant du secteur horeca, et, troisièmement, un moratoire sur l’attribution des nouvelles licences ou autorisations d’exploitation d’établissements de jeux, dans la mesure où la juridiction nationale conclut que ces restrictions peuvent être admises au titre des mesures dérogatoires expressément prévues par le traité FUE ou justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général, sont propres à garantir la réalisation des objectifs poursuivis et ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre.

68

La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) dit pour droit :

L’article 49 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui impose à des opérateurs du secteur des jeux, premièrement, certaines restrictions quant aux distances minimales à respecter entre les salles de jeu et les établissements spécifiquement destinés aux paris, d’un côté, et, de l’autre côté, certains établissements d’enseignement, ainsi que entre certains établissements de jeu eux-mêmes, deuxièmement, une limitation dans le temps de l’exploitation des machines à sous dites « de catégorie B » ou des machines de divertissement avec prix installées dans les établissements relevant du secteur de l’hôtellerie, de la restauration et des cafés ou assimilés, et, troisièmement, un moratoire sur l’attribution des nouvelles licences ou autorisations d’exploitation d’établissements de jeux, dans la mesure où la juridiction nationale conclut que ces restrictions peuvent être admises au titre des mesures dérogatoires expressément prévues par le traité FUE ou justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général, sont propres à garantir la réalisation des objectifs poursuivis et ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre.

Signatures