Affaire T-167/23

(publication par extraits)

LAT Nitrogen Piesteritz GmbH
et
Cornerstone Chemical Co.

contre

Agence européenne des produits chimiques

Arrêt du Tribunal (cinquième chambre) du 9 juillet 2025

« REACH – Substances extrêmement préoccupantes – Établissement d’une liste de substances identifiées en vue d’une inclusion à terme dans l’annexe XIV du règlement (CE) no 1907/2006 – Décision identifiant la mélamine comme substance remplissant les critères prévus pour l’inclusion dans la liste – Obligation de motivation – Droit d’être entendu – Excès de pouvoir – Article 57 du règlement no 1907/2006 – Erreur manifeste d’appréciation – Proportionnalité – Principe de précaution – Détournement de pouvoir »

1. Rapprochement des législations – Enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques – Règlement REACH – Substances extrêmement préoccupantes – Procédure d’identification – Vote du comité des États membres (CEM) – Compétence du CEM pour fixer les règles relatives aux modalités de ce vote dans son règlement intérieur

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1907/2006, art. 82 et 85, § 9)

   (voir points 33-37)

2. Rapprochement des législations – Enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques – Règlement REACH – Substances extrêmement préoccupantes – Procédure d’identification – Accord unanime du comité des États membres – Abstention d’un État membre – Absence d’incidence sur une décision votée à l’unanimité des États membres présents

   [Art. 238, § 4, TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1907/2006, art. 59, § 8, et 85, § 8]

   (voir points 38-40, 42-45, 57-61)

3. Rapprochement des législations – Enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques – Règlement REACH – Substances extrêmement préoccupantes – Procédure d’identification – Consultation publique – Portée – Droit d’être entendues des parties intéressées – Exclusion – Droit des parties intéressées de soumettre des observations – Inclusion

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41 ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1907/2006, art. 57, 59, § 2 à 5, et 85, § 4)

   (voir points 68-72, 75-93, 98-102, 127)

4. Rapprochement des législations – Enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques – Règlement REACH – Substances extrêmement préoccupantes – Procédure d’identification – Pouvoir d’appréciation des autorités de l’Union – Portée – Contrôle juridictionnel – Limites

   [Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1907/2006, art. 57, f)]

   (voir points 131-140)

5. Rapprochement des législations – Enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques – Règlement REACH – Substances extrêmement préoccupantes – Procédure d’identification – Évaluation des dangers liés aux propriétés intrinsèques d’une substance – Critères d’appréciation – Prise en compte d’une combinaison de plusieurs effets afin d’établir leur gravité – Admissibilité

   (Règlements du Parlement européen et du Conseil no 1907/2006, art. 57 et annexes I, sections 1 à 4, XIII, XIV et XV, section 2, et no 1272/2008)

   (voir points 143-159)

6. Rapprochement des législations – Enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques – Règlement REACH – Substances extrêmement préoccupantes – Procédure d’identification – Évaluation des dangers liés aux propriétés intrinsèques d’une substance – Critères d’appréciation – Absence d’exigence de l’appartenance à une classe de danger – Non-habilitation de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) à réexaminer les classes de danger – Absence d’obligation pour l’ECHA de démontrer le caractère irréversible des effets d’une substance

   [Règlements du Parlement européen et du Conseil no 1907/2006, art. 57, f), et annexe I, et no 1272/2008, art. 37, § 6]

   (voir points 165, 166, 175, 176)

7. Rapprochement des législations – Enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques – Règlement REACH – Substances extrêmement préoccupantes – Procédure d’identification – Évaluation des dangers liés aux propriétés intrinsèques d’une substance – Critères d’appréciation – Absence d’obligation de prise en compte des données relatives à l’exposition

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1907/2006, art. 57, 58, § 2, 60, § 2, 64, § 4, et 70 et annexes I, section 6, et XV, section 2, point 2)

   (voir points 191-193)

8. Rapprochement des législations – Enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques – Règlement REACH – Substances extrêmement préoccupantes – Procédure d’identification – Décision de l’Agence européenne de produits chimiques (ECHA) identifiant la mélamine comme une substance extrêmement préoccupante – Insuffisance de preuve sur la gravité de la toxicité de la mélamine pour la reproduction – Erreur manifeste d’appréciation sans incidence sur la légalité de la décision – Justification – Autres propriétés intrinsèques de la mélamine susceptibles de produire des effets graves sur la santé humaine et l’environnement

   [Art. 263 et 296 TFUE ; règlements du Parlement européen et du Conseil no 1907/2006, art. 57, f), et annexe XV, et no 1272/2008, annexe I]

   (voir points 210-215, 220-230, 427, 429)

9. Rapprochement des législations – Enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques – Règlement REACH – Substances extrêmement préoccupantes – Procédure d’identification – Détermination du niveau de préoccupation d’une substance – Prise en considération des données relatives à l’exposition humaine reflétant des mesures de gestion des risques en vigueur – Admissibilité

   [Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1907/2006, art. 57, f)]

   (voir point 416)

10. Rapprochement des législations – Enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques – Règlement REACH – Substances extrêmement préoccupantes – Procédure d’identification – Détermination du niveau de préoccupation d’une substance – Prise en considération des données autres que celles relatives aux dangers issus des propriétés intrinsèques des substances concernées – Admissibilité

    [Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1907/2006, art. 57, f)]

    (voir point 417)

11. Rapprochement des législations – Enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques – Règlement REACH – Substances extrêmement préoccupantes – Procédure d’identification – Décision de l’Agence européenne de produits chimiques (ECHA) identifiant la mélamine comme une substance extrêmement préoccupante – Violation du principe de proportionnalité – Absence

    [Art. 5, § 4, TUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1907/2006, considérant 69 et art. 1er, § 1 et 3, 14, § 6, 55, 57, f), 58, 59 et 60, § 2 et 4, et annexes I, section 5.1.1, et XIV]

    (voir points 433-464)

12. Rapprochement des législations – Enregistrement, évaluation et autorisation des substances chimiques – Règlement REACH – Substances extrêmement préoccupantes – Procédure d’identification – Décision de l’Agence européenne de produits chimiques (ECHA) identifiant la mélamine comme une substance extrêmement préoccupante – Critères de propriété de substance persistante, mobile et toxique – Détournement de pouvoir – Absence

    [Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1907/2006, art. 57, f)]

    (voir points 478-487)

Résumé

Saisi d’un recours en annulation, qu’il rejette, contre la décision de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) identifiant la mélamine comme substance « extrêmement préoccupante » en vertu du règlement REACH ( 1 ), le Tribunal se prononce sur la question inédite des règles de vote fixées dans le règlement intérieur du comité des États membres (ci-après le « CEM ») et synthétise la jurisprudence, d’une part, en ce qui concerne le droit des parties intéressées de soumettre des observations dans le cadre de la procédure d’identification des substances extrêmement préoccupantes et, d’autre part, en ce qui concerne la notion de « propriétés intrinsèques ».

Cette décision de l’ECHA, attaquée par deux requérantes, LAT Nitrogen Piesteritz GmbH et Cornerstone Chemical Co., entreprises productrices de mélamine établies en Allemagne et aux États-Unis, a été adoptée à la suite du dépôt par la République fédérale d’Allemagne d’un dossier au titre de l’annexe XV du règlement REACH favorable à l’identification de la mélamine en tant que substance extrêmement préoccupante, en ce qu’elle répond aux critères énoncés à l’article 57, sous f), du règlement REACH. À la suite de ce dépôt de dossier, l’ECHA a invité les parties intéressées à soumettre leurs observations sur celui-ci ( 2 ). Des observations ayant été soumises, le dossier a été transmis au CEM, qui est parvenu à un accord unanime sur cette identification.

Appréciation du Tribunal

Tout d’abord, le Tribunal rejette l’exception d’illégalité soulevée à l’encontre de l’article 19, paragraphe 5, du règlement intérieur du CEM, en vertu duquel les abstentions des membres présents ou représentés ne font pas obstacle à l’adoption par le CEM d’actions requérant l’unanimité.

En effet, s’agissant, d’une part, de la compétence du CEM pour fixer les règles de vote dans son règlement intérieur, le Tribunal souligne que la liste des questions pouvant être réglées par les dispositions des règlements intérieurs établie par l’article 85, paragraphe 9, du règlement REACH n’est pas exhaustive. Dès lors que le règlement REACH ne règle que la question du type de majorité à atteindre pour l’adoption d’une décision d’identification des substances extrêmement préoccupantes, les autres règles de vote devaient être fixées dans le règlement intérieur du CEM, afin d’éviter le risque que ce dernier ne se trouve face à un vide juridique. L’établissement de telles règles participe, en outre, à garantir leur prévisibilité et permet aux destinataires des actes adoptés de les connaître et, comme en l’espèce, de les contester devant le juge de l’Union européenne. Elles concourent, de ce fait, à préserver la sécurité juridique. Le Tribunal en conclut que le CEM était compétent pour fixer, dans son règlement intérieur, ses règles de vote.

S’agissant, d’autre part, du contenu de l’article 19, paragraphe 5, du règlement intérieur du CEM, le Tribunal relève que les règles du CEM sur les abstentions s’inspirent directement de l’article 238, paragraphe 4, TFUE relatif aux votes ayant lieu au sein du Conseil de l’Union européenne. Dès lors que l’article 19, paragraphe 5, du règlement intérieur du CEM s’inspire de cette disposition, selon laquelle le fait de s’abstenir de prendre position ne devait pas empêcher l’adoption de décisions requérant un accord unanime, il ne saurait être soutenu qu’il aille à l’encontre des principes démocratiques fondamentaux et porte atteinte aux compétences du Parlement, du Conseil ou de la Commission. Par ailleurs, l’abstention doit être comprise, dans son sens usuel, comme le fait de refuser de prendre position sur une proposition donnée et non un refus de la proposition en discussion.

Ensuite, quant au fond, le Tribunal rejette, en particulier, le chef d’illégalité pris d’une prétendue violation du droit d’être entendues des requérantes lors de la procédure d’adoption de la décision attaquée.

Au préalable, le Tribunal constate que, même si la version française de l’article 59, paragraphe 4, du règlement REACH mentionne le droit des parties intéressées de soumettre des « informations », le droit desdites parties consiste en un droit plus large de soumettre des « observations ». Cette interprétation est confirmée par les versions espagnole, allemande, anglaise et italienne de cette disposition.

Cependant, le Tribunal rappelle que l’article 59, paragraphe 4, du règlement REACH se limite à prévoir une consultation publique qui ne confère aux parties intéressées aucun droit procédural spécifique autre que celui de soumettre des informations.

De même, l’article 85, paragraphe 4, du règlement REACH et le statut d’observateur tel que défini par l’ECHA n’ouvrent pas un droit d’être entendues aux parties intéressées participant à la réunion du CEM. Ils leur offrent uniquement la possibilité de soumettre des observations sur des points spécifiques et éventuellement déterminés à l’avance.

Enfin, le Tribunal considère que les requérantes ne sauraient valablement alléguer que l’ECHA a commis une erreur manifeste d’appréciation en considérant que les propriétés liées au devenir dans l’environnement de la mélamine avaient des effets qui pouvaient contribuer à considérer que cette substance devait être identifiée comme une substance extrêmement préoccupante au titre de l’article 57, sous f), du règlement REACH.

À cet égard, le fait que cette disposition renvoie, aux fins de la détermination du niveau de préoccupation équivalent, aux substances visées à l’article 57, sous a) à e), du règlement REACH ne signifie pas qu’une substance doive répondre aux critères d’identification de ces substances afin de pouvoir être identifiée en tant que substance extrêmement préoccupante. Par conséquent, l’ECHA n’est pas limitée aux seules classes de danger établies par le règlement no 1272/2008 ( 3 ), ni par les critères spécifiquement établis à l’annexe XIII du règlement REACH.

En revanche, il incombe à l’ECHA d’analyser les dangers issus des propriétés intrinsèques de la substance dont l’identification comme substance extrêmement préoccupante est envisagée, étant précisé que la notion de « danger » décrit tout produit ou procédé « pouvant » avoir un effet adverse pour la santé humaine et pour l’environnement. À cet égard, l’article 57, sous f), du règlement REACH n’exige pas que, pour participer à l’identification d’une substance comme extrêmement préoccupante, une propriété intrinsèque doive, en tant que telle et prise isolément, être susceptible d’avoir un effet grave. Il est toutefois nécessaire qu’elle ait un effet qui, en combinaison avec d’autres effets liés à d’autres propriétés intrinsèques, soit susceptible de susciter un effet grave sur la santé humaine ou l’environnement.

Le fait même que, en raison de ses propriétés liées au devenir dans l’environnement, une substance puisse facilement se diffuser et être présente dans l’environnement constitue bien un effet, puisqu’il s’agit des conséquences liées à ses propriétés intrinsèques. Des substances persistantes et bioaccumulables peuvent être considérées comme des substances ayant des effets graves sur la santé humaine ou l’environnement. Or, la persistance et la bioaccumulation sont bien des propriétés liées au devenir dans l’environnement d’une substance. Dans ces conditions, les effets liés aux propriétés concernant le devenir dans l’environnement d’une substance, telles que sa persistance, sa mobilité et son potentiel de transport sur de longues distances, peuvent être pris en considération afin de déterminer si une substance peut avoir des effets graves sur la santé humaine ou l’environnement qui suscitent un niveau de préoccupation équivalent.

( 1 ) Règlement (CE) no 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2006, concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques, modifiant la directive 1999/45/CE et abrogeant le règlement (CEE) no 793/93 du Conseil et le règlement (CE) no 1488/94 de la Commission ainsi que la directive 76/769/CEE du Conseil et les directives 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE et 2000/21/CE de la Commission (JO 2006, L 396, p. 1, ci-après le « règlement REACH »).

( 2 ) Conformément à l’article 59, paragraphe 4, de ce règlement.

( 3 ) Règlement (CE) no 1272/2008 du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relatif à la classification, à l’étiquetage et à l’emballage des substances et des mélanges modifiant et abrogeant les directives 67/548/CEE et 1999/45/CE et modifiant le règlement (CE) no 1907/2006 (JO 2008, L 353, p. 1).