Affaire T-193/23

MegaFon OAO

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (première chambre élargie) du 15 janvier 2025

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine – Listes des personnes, des entités et des organismes auxquels s’appliquent des mesures restrictives – Inscription et maintien du nom du requérant sur les listes – Droit d’être entendu – Obligation de motivation – Erreur d’appréciation – Proportionnalité – Liberté d’entreprise – Recours en annulation »

1. Procédure juridictionnelle – Délai de production des preuves – Article 85, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal – Production de preuves avant la clôture de la phase orale – Admissibilité – Conditions – Production tardive justifiée – Absence de justification – Irrecevabilité de la preuve supplémentaire

   (Règlement de procédure du Tribunal, art. 85, § 3)

   (voir points 31-34)

2. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Interdiction de vente, fourniture, transfert ou exportation de biens et technologies à double usage à destination de certaines personnes, entités ou organismes établis en Russie – Interdiction de vente, fourniture, transfert ou exportation de biens et technologies susceptibles de contribuer au renforcement technologique du secteur de la défense et de la sécurité de la Russie à destination de certaines personnes, entités ou organismes établis en Russie – Obligation d’identifier dans la motivation les éléments spécifiques et concrets justifiant ladite mesure – Décision s’inscrivant dans un contexte connu de l’intéressé lui permettant de comprendre la portée de la mesure prise à son égard – Admissibilité d’une motivation sommaire

   [Art. 296, 2e al., TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, c) ; décision du Conseil 2014/512/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/327, (PESC) 2022/578, (PESC) 2022/1271, (PESC) 2023/434, (PESC) 2023/1517 et (PESC) 2024/422 ; règlement du Conseil no 833/2014, tel que modifié par le règlement 2023/427]

   (voir points 42-44, 46, 55, 57)

3. Procédure juridictionnelle – Requête introductive d’instance – Exigences de forme – Exposé sommaire des moyens invoqués – Éléments de faits et de droit exposés dans la requête

   [Règlement de procédure du Tribunal, art. 76, d)]

   (voir points 63, 64)

4. Droit de l’Union européenne – Principes – Droits de la défense – Droit à une protection juridictionnelle effective – Mesures restrictives – Obligation de communication des raisons individuelles et spécifiques justifiant les décisions prises – Droit d’être entendu préalablement à l’adoption de telles mesures – Limitations – Conditions – Différence entre l’acte initial d’adoption de la mesure et l’acte de maintien de cette mesure

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, a), 47 et 52, § 1]

   (voir points 70-74, 77-79, 81, 82, 86-88)

5. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Éléments de preuve présentés pour la première fois au stade du mémoire en défense – Admissibilité – Condition – Éléments de preuve étayant un fait connu de tous – Erreur d’appréciation – Absence

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision du Conseil 2014/512/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/327, (PESC) 2022/578, (PESC) 2022/1271, (PESC) 2023/434, (PESC) 2023/1517 et (PESC) 2024/422 ; règlement du Conseil no 833/2014, tel que modifié par le règlement 2023/427]

   (voir points 110-114, 119, 123, 138-145)

6. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Inscription du requérant sur les listes annexées aux actes attaqués du fait de sa qualité de soutien direct au complexe militaire et industriel russe – Documents de preuve accessibles au public – Recevabilité

   [Décision du Conseil 2014/512/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/327, (PESC) 2022/578, (PESC) 2022/1271, (PESC) 2023/434, (PESC) 2023/1517 et (PESC) 2024/422 ; règlement du Conseil no 833/2014, tel que modifié par le règlement 2023/427]

   (voir points 126-128)

7. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Interdiction de vente, fourniture, transfert ou exportation de biens et technologies à double usage à destination de certaines personnes, entités ou organismes établis en Russie – Interdiction de vente, fourniture, transfert ou exportation de biens et technologies susceptibles de contribuer au renforcement technologique du secteur de la défense et de la sécurité de la Russie à destination de certaines personnes, entités ou organismes établis en Russie – Restriction de la liberté d’entreprise et du respect de la réputation – Violation du principe de proportionnalité – Absence

   [Décision du Conseil 2014/512/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/327, (PESC) 2022/578, (PESC) 2022/1271, (PESC) 2023/434, (PESC) 2023/1517 et (PESC) 2024/422 ; règlement du Conseil no 833/2014, tel que modifié par le règlement 2023/427]

   (voir points 161-166)

Résumé

Cette affaire soulève des questions inédites concernant la portée des obligations incombant au Conseil de l’Union européenne en ce qui concerne la constitution d’un dossier de preuves visant à étayer le bien fondé de l’inscription du nom d’une entité sur une liste relative à des mesures restrictives sectorielles.

Le 31 juillet 2014, en raison de la situation en Ukraine, le Conseil a adopté la décision 2014/512 ( 1 ) et le règlement no 833/2014 ( 2 ), afin d’introduire des mesures restrictives ciblées, notamment dans les domaines des biens à double usage et des technologies sensibles. Ces actes ont été modifiés à plusieurs reprises ( 3 ) à la suite de l’opération militaire en Ukraine amorcée par la Fédération de Russie le 24 février 2022.

Le Conseil a ensuite adopté plusieurs actes ( 4 ) par lesquels MegaFon OAO, une société établie à Moscou (Russie), opérant dans le secteur des télécommunications, a été inscrite et maintenue, en tant qu’entité qui soutient directement le complexe militaire et industriel de la Fédération de Russie dans sa guerre d’agression contre l’Ukraine, sur les listes des entités à l’encontre desquelles sont imposées des restrictions aux exportations de biens et technologies à double usage ainsi que de biens et technologies susceptibles de contribuer au renforcement technologique du secteur de la défense et de la sécurité de la Russie.

Cette société demande l’annulation de ces actes, en invoquant, notamment, une violation par le Conseil de son obligation de motivation, une violation des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective ainsi qu’une erreur d’appréciation du Conseil, qui aurait considéré, à tort, qu’elle soutenait directement le complexe militaire et industriel russe.

Le Tribunal rejette le recours.

Appréciation du Tribunal

En premier lieu, s’agissant du moyen tiré de la violation de l’obligation de motivation par le Conseil, le Tribunal rappelle que la motivation d’un acte imposant une mesure restrictive doit identifier les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles le Conseil a considéré que l’intéressé devait faire l’objet d’une telle mesure, en tenant compte du contexte d’adoption de cet acte.

En l’occurrence, les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles le Conseil a considéré que la requérante devait faire l’objet des mesures en cause, et donc que son nom devait être inclus dans les listes litigieuses, correspondent aux critères qui sont fixés dans les dispositions pertinentes et dans les considérants des actes attaqués ( 5 ), à savoir qu’elle constitue une entité soutenant directement le complexe militaire et industriel russe.

À cet égard, le recours aux mêmes considérations, tenant au soutien direct du complexe militaire et industriel de la Russie, pour adopter des mesures restrictives visant plusieurs personnes n’exclut pas que ces considérations donnent lieu à une motivation suffisamment spécifique pour chacune des personnes concernées.

La requérante était donc en mesure de comprendre qu’elle avait été inscrite et maintenue sur les listes litigieuses dans la mesure où elle était considérée comme une entité soutenant directement le complexe militaire et industriel de la Russie dans sa guerre d’agression contre l’Ukraine, étant donné qu’elle était l’un des principaux opérateurs de téléphonie mobile et de télécommunications en Russie et en raison du contexte politique lors de l’adoption des actes attaqués.

En deuxième lieu, s’agissant du moyen tiré de la violation des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective, le Tribunal rappelle que le droit d’être entendu garantit à toute personne la possibilité de faire connaître son point de vue au cours d’une procédure administrative préalablement à l’adoption d’une décision susceptible d’affecter de manière défavorable ses intérêts. Ainsi, lors d’une procédure d’adoption de mesures restrictives, l’autorité compétente de l’Union européenne doit communiquer à la personne concernée les motifs et les éléments retenus à sa charge sur lesquels cette autorité envisage de fonder sa décision, afin de permettre à cette personne de faire connaître utilement son point de vue à l’égard de ceux-ci.

Néanmoins, le droit d’être entendu peut faire l’objet de limitations sous certaines conditions ( 6 ). En particulier, selon la jurisprudence du Tribunal, le Conseil n’est pas tenu de communiquer au préalable à la personne ou à l’entité concernée les motifs sur le fondement desquels il entend adopter des mesures restrictives à son encontre. Cette absence d’obligation s’explique par l’effet de surprise nécessaire à l’efficacité de ces mesures, et, en définitive, par les considérations impérieuses touchant à la sûreté ou à la conduite des relations internationales de l’Union et de ses États membres.

En outre, ni les dispositions pertinentes des actes établissant des mesures restrictives ni le principe général du respect des droits de la défense ne confèrent aux intéressés le droit à une audition formelle, la possibilité de présenter des observations par écrit étant suffisante.

En l’espèce, les actes initiaux devaient bénéficier d’un effet de surprise et le Conseil n’était donc pas obligé d’entendre la requérante préalablement à son inscription initiale.

Néanmoins, à la demande de la requérante, le Conseil était tenu de lui communiquer les motifs concernant l’application de ces mesures à son égard immédiatement après l’adoption des actes les prévoyant, afin qu’elle puisse faire valoir son point de vue au sujet de ces motifs ( 7 ).

En l’occurrence, faisant suite aux demandes de la requérante, le Conseil a répondu à cette dernière, en substance, que le motif justifiant son inscription sur les listes litigieuses figurait dans les dispositions pertinentes des actes initiaux d’inscription, à savoir qu’elle serait une entité qui soutient directement le complexe militaire et industriel russe.

Dès lors, la requérante a été en mesure de comprendre les motifs pour lesquels son nom a été inscrit sur les listes litigieuses, ce qui lui a permis de défendre ses droits dans les meilleures conditions possibles.

En ce qui concerne la décision de maintien des mesures restrictives prises à l’encontre d’une personne, le Tribunal rappelle que le Conseil doit, d’une part, communiquer à la personne concernée, avant l’adoption de sa décision, les éléments nouveaux dont il dispose pour fonder celle-ci et par lesquels il a réactualisé les informations concernant sa situation personnelle et la situation dans le pays tiers en cause, ainsi que, d’autre part, recueillir les observations de la personne concernée sur ces éléments nouveaux.

Or, en l’espèce, les motifs des actes de maintien ne diffèrent pas de ceux des actes initiaux, de sorte que le Conseil n’avait pas l’obligation d’entendre la requérante avant leur adoption.

En troisième lieu, s’agissant du moyen tiré d’une erreur d’appréciation, le Tribunal examine tout d’abord la question de savoir si le Conseil pouvait se prévaloir des éléments de preuve présentés au stade du mémoire en défense. Le Tribunal rappelle que l’absence de communication par le Conseil des éléments sur la base desquels il a inscrit une personne sur une liste de mesures restrictives n’est pas susceptible de porter atteinte aux droits de la défense de celle-ci, lorsque ces éléments constituent un contexte connu, autrement dit s’ils sont publiquement accessibles et, partant, peuvent être présumés comme étant connus de tous. En l’espèce, le Tribunal considère qu’il peut être présumé comme étant connu de tous le fait que l’un des opérateurs majeurs des télécommunications de la Fédération de Russie, tels que la requérante, participe en temps de guerre au soutien direct au complexe militaire et industriel de ce pays. Ainsi, le Conseil n’est en principe pas tenu de fournir des éléments documentaires lorsque les faits allégués sur lesquels l’inclusion sur les listes litigieuses est fondée peuvent être présumés connus de tous. En outre, le Tribunal estime que, en cas de contestation, le Conseil est en droit de présenter au Tribunal des documents, généralement disponibles dans le domaine public, afin d’étayer l’exactitude d’un tel fait connu de tous.

Ensuite, le Tribunal reconnaît la fiabilité et la pertinence des éléments de preuve fournis par le Conseil. En effet, premièrement, la fourniture de services d’itinérance par la requérante dans certaines régions d’Ukraine sous contrôle russe ainsi que la fourniture de services de télécommunication en Crimée révélée par des articles de pages Internet sont susceptibles de compromettre davantage l’intégrité territoriale de l’Ukraine. Partant, elles constituent un indice confirmant le soutien de la requérante au complexe militaire et industriel russe. Deuxièmement, le Conseil fournit des articles de presse accessibles au public qui font état de la présence d’infrastructures de la requérante dans la région de Kharkiv. Troisièmement, le Conseil apporte des extraits d’une page Internet dans lesquels figure la liste des contrats conclus entre l’armée russe et la requérante entre 2013 et 2021, témoignant de l’existence d’un lien de longue durée entre la requérante et cette armée qui corrobore l’argumentation selon laquelle la requérante est une entité qui soutient directement le complexe militaire et industriel de la Fédération de Russie.

( 1 ) Décision 2014/512/PESC du Conseil, du 31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2014, L 229, p. 13).

( 2 ) Règlement (UE) no 833/2014 du Conseil, du 31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2014, L 229, p. 1).

( 3 ) Les décisions (PESC) 2022/327, du 25 février 2022 (JO 2022, L 48, p. 1), (PESC) 2022/578, du 8 avril 2022 (JO 2022, L 111, p. 70) et (PESC) 2022/1271, du 21 juillet 2022 (JO 2022, L 193, p. 196), ont modifié la décision 2014/512. Les règlements (UE) 2022/328 du Conseil, du 25 février 2022 (JO 2022, L 49, p. 1), (UE) 2022/576 du Conseil, du 8 avril 2022 (JO 2022, L 111, p. 1) et (UE) 2022/1269 du Conseil, du 21 juillet 2022 (JO 2022, L 193, p. 1) ont modifié le règlement no 833/2014

( 4 ) Il s’agit, premièrement, de la décision (PESC) 2023/434 du Conseil, du 25 février 2023, modifiant la décision 2014/512/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2023, L 59 I, p. 593), et du règlement (UE) 2023/427 du Conseil, du 25 février 2023, modifiant le règlement (UE) no 833/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2023, L 59 I, p. 6), deuxièmement, de la décision (PESC) 2023/1517 du Conseil, du 20 juillet 2023, modifiant la décision 2014/512/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2023, L 184, p. 40), et, troisièmement, de la décision (PESC) 2024/422 du Conseil, du 29 janvier 2024, modifiant la décision 2014/512/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO L, 2024/422).

( 5 ) Il s’agit en particulier du considérant 10 de la décision 2023/434 et des articles 3, 3 bis et 3 ter de la décision 2014/512 modifiée, ainsi que du considérant 4 du règlement 2023/427 et des articles 2, 2 bis et 2 ter du règlement no 833/2014 modifié.

( 6 ) Conformément à l’article 52, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne

( 7 ) Voir arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi (C 584/10 P, C 593/10 P et C 595/10 P, EU:C:2013:518, point 100 et jurisprudence citée).