Affaire T-1095/23

OT

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (première chambre élargie) du 23 juillet 2025

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques –Maintien du nom du requérant sur la liste – Article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145/PESC –Erreur d’appréciation – Droits de la défense – Proportionnalité »

1. Droit de l’Union européenne – Principes – Droits de la défense – Droit à une protection juridictionnelle effective – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Obligation de communication des raisons individuelles et spécifiques justifiant les décisions prises – Portée – Illégalité de la décision dépendant de la preuve d’une éventuelle incidence procédurale de la violation de ladite obligation – Absence d’incidence en l’espèce

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art 41, § 2, a), et 47 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2023/1767 ; règlements du Conseil no 269/2014 et 2023/1765]

   (voir points 52-56, 62-66)

2. Droit de l’Union européenne – Principes – Droits de la défense – Droit à une protection juridictionnelle effective – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds et des ressources économiques – Droit d’accès au dossier – Distinction entre les droits de la défense et le droit d’accès du public aux documents

   [Art. 1er, 2e al., TUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, a) et b) ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2023/1767 ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, considérants 1 et 2 et art. 2, § 1, 4, § 1, a), et 6, § 1 ; règlements du Conseil no 833/2014 et 2023/1765]

   (voir points 68, 69)

3. Droit de l’Union européenne – Principes – Droits de la défense – Droit à une protection juridictionnelle effective – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Droit à une audition formelle préalable – Absence

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, a), et 47 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2023/1767 ; règlements du Conseil no 269/2014 et 2023/1765]

   (voir point 70)

4. Droit de l’Union européenne – Principes – Droits de la défense – Droit d’être entendu – Obligation des institutions d’adhérer au point de vue des parties intéressées – Absence – Obligation de répondre à l’ensemble des arguments des parties – Absence

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2)

   (voir point 71)

5. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Appréciation de la légalité en fonction des éléments d’information disponibles au moment de l’adoption de la décision

   [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2024/847 ; règlements du Conseil no 269/2014 et 2024/849]

   (voir point 77)

6. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Inscription sur les listes fondée sur un faisceau d’indices précis, concrets et concordants – Erreur d’appréciation – Absence

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1767 et (PESC) 2024/847 ; règlements du Conseil no 269/2014, 2023/1765 et 2024/849]

   (voir points 83-86, 175, 181, 184, 199, 201)

7. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Étendue de la marge d’appréciation de ladite autorité compétente – Pertinence des preuves produites au titre d’une précédente inscription en l’absence de modification des motifs, de changements dans la situation du requérant ou d’évolution du contexte en Ukraine

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1767 et (PESC) 2024/847 ; règlements du Conseil no 269/2014, 2023/1765 et 2024/849]

   (voir points 87, 88)

8. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Inscription du requérant sur la liste annexée à la décision attaquée du fait de sa qualité de femme ou homme d’affaires influent exerçant une activité en Russie ou de femme ou homme d’affaires ayant une activité dans des secteurs économiques fournissant une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie – Documents accessibles au public – Principe de libre appréciation des preuves

   [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1767 et (PESC) 2024/847 ; règlements du Conseil no 269/2014, 2023/1765 et 2024/849]

   (voir points 95-97, 103-107, 163)

9. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Femmes et hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie et membres de leur famille proche ou autres personnes physiques en tirant avantage – Notion de femmes et hommes d’affaires influents – Nécessité d’établir l’existence de liens d’interdépendance avec le gouvernement de la Fédération de Russie – Absence

   [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1094 et (PESC) 2023/1767, art. 2, § 1, g) ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, g), 2023/1089 et 2023/1765]

   (voir points 120-124, 173)

10. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Personne visée par les mesures alléguant un changement dans sa situation personnelle – Obligation de la personne visée de démontrer l’existence d’un tel changement – Renversement de la charge de la preuve – Absence

    [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1767 et (PESC) 2024/847 ; règlements du Conseil no 269/2014, 2023/1765 et 2024/849]

    (voir points 133-139, 147-166, 194-196)

11. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Femmes et hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie et membres de leur famille proche ou autres personnes physiques en tirant avantage – Notion de femmes et hommes d’affaires influents – Nécessité d’exercer une fonction exécutive – Absence

    [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2023/1094, art. 2, § 1, g) ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, g), 2023/1089]

    (voir point 171)

12. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Femmes et hommes d’affaires, personnes morales, entités ou organismes ayant une activité dans des secteurs économiques fournissant une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie et personnes leur étant associées – Notion de femme ou d’homme d’affaires – Exercice d’une activité économique qualitativement ou quantitativement non négligeable

    [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1094, (PESC) 2023/1767 et (PESC) 2024/847, art. 2, § 1, g) ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, g), 2023/1089, 2023/1765 et 2024/849]

    (voir points 176, 177, 180, 197)

13. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Femmes et hommes d’affaires, personnes morales, entités ou organismes ayant une activité dans des secteurs économiques fournissant une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie et personnes leur étant associées – Notion de source substantielle de revenus – Source de revenus significative et non négligeable – Secteur de l’approvisionnement en eau et de l’assainissement – Inclusion

    [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1094, (PESC) 2023/1767 et (PESC) 2024/847, art. 2, § 1, g) ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, g), 2023/1089, 2023/1765 et 2024/849]

    (voir points 178, 181-183, 197)

14. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Contrôle juridictionnel de la légalité – Principe de proportionnalité – Caractère approprié des mesures restrictives – Mesures restrictives poursuivant un objectif légitime de la politique étrangère et de sécurité commune

    [Art 5, § 4, et 21, § 2, c), TUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1767 et (PESC) 2024/847 ; règlements du Conseil no 269/2014, 2023/1765 et 2024/849]

    (voir points 208-214, 218, 219)

Résumé

Dans son arrêt, le Tribunal rejette le recours en annulation introduit par le requérant contre les actes par lesquels il a été maintenu en septembre 2023 ( 1 ) et en mars 2024 ( 2 ) par le Conseil de l’Union européenne sur les listes des personnes et entités visées par des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. Cette affaire permet notamment au Tribunal d’apporter des précisions quant aux preuves qu’une personne, dont le nom est inscrit sur les listes litigieuses, doit apporter afin de démontrer le transfert effectif de ses participations dans une société.

Cet arrêt s’inscrit dans le contexte des mesures restrictives adoptées par l’Union à la suite de l’agression militaire lancée par la Fédération de Russie contre l’Ukraine le 24 février 2022. Le requérant s’est vu imposer, par le Conseil, le gel de ses fonds et ressources économiques notamment en raison du fait qu’il est un homme d’affaires exerçant des activités en Russie [premier volet du critère g) modifié] ainsi qu’un homme d’affaires intervenant dans des secteurs économiques constituant une source substantielle de revenus pour le gouvernement de la Fédération de Russie [troisième volet du critère g) modifié] ( 3 ).

Appréciation du Tribunal

S’agissant de l’erreur d’appréciation invoquée par le requérant, le Tribunal a considéré que, lorsqu’une personne visée par des mesures restrictives allègue que sa situation personnelle a changé par rapport à des faits établis par le Conseil, elle est tenue d’apporter les éléments de preuve de nature à démontrer la réalité d’un tel changement et, partant, l’existence d’une erreur d’appréciation.

Dans la présente affaire, le Conseil disposait d’un faisceau d’indices démontrant que le requérant était l’un des plus grands actionnaires du consortium Alfa Group en raison de ses possessions capitalistiques dans plusieurs sociétés de ce consortium, en particulier par l’intermédiaire d’ABH Holdings et de CTF Holdings. Partant, il appartenait au requérant de démontrer que, avant l’adoption des mesures restrictives à son égard, il avait cédé ses participations dans lesdites sociétés de manière effective et renoncé de manière effective à ses prérogatives d’actionnaire desdites sociétés et des entités liées à celles-ci. Une telle exigence ne constitue pas un renversement de la charge de la preuve étant donné que c’est le requérant qui invoque le changement de sa situation personnelle. Or, les preuves relatives aux procédures, aux modalités et aux conditions de cession de participations dans des sociétés étant des documents auxquels ni le Conseil ni les États membres n’ont accès, le requérant est le mieux placé pour apporter de telles preuves afin d’étayer le changement de sa situation personnelle.

En l’espèce, selon le requérant, ses participations dans la société ABH Holdings et dans la société CTF Holdings ont été transférées au cessionnaire allégué le 14 mars 2022, à savoir le jour qui précédait l’inscription de son nom sur les listes litigieuses.

Ainsi, il lui revenait d’apporter des éléments de preuve tendant à démontrer que, avant ladite inscription, les cessions alléguées avaient constitué un transfert effectif de la propriété de ses participations à un cessionnaire identifiable et indépendant du cédant. Les preuves des transferts des participations détenues par le requérant dans ABH Holdings et dans CTF Holdings en faveur du cessionnaire allégué doivent permettre d’établir la conformité de la cession avec les dispositions du droit de l’Union relatives aux mesures restrictives, ce qui impliquait, en l’espèce, d’établir que le caractère effectif des transferts de participations avait eu lieu, en conformité avec le droit national et les dispositions statutaires applicables, avant l’entrée en vigueur des mesures de gel de fonds visant le requérant. Les preuves des transferts effectifs des participations dans ces deux holdings devaient notamment comprendre les actes relatifs aux cessions desdites participations, les dispositions pertinentes du droit national applicable ainsi que les dispositions statutaires des holdings en cause.

En outre, pour démontrer le renoncement effectif à ses prérogatives d’actionnaire, il incombait au requérant de fournir des preuves sur les conditions, les modalités et les contreparties des cessions alléguées, en particulier, sur le prix de cession desdites participations. En effet, dans l’éventualité où un cédant vendrait ses participations à un prix manifestement inférieur à la valeur des actifs objet de la cession, celle-ci ne saurait être considérée comme étant effectuée en faveur d’un tiers indépendant. Dans de telles conditions, le cédant pourrait, du fait de la faveur que constituerait un tel prix au profit du cessionnaire, continuer à exercer par l’intermédiaire du cessionnaire une influence sur les affaires de la société dont les participations ont été cédées, ce qui serait de nature à remettre en cause la crédibilité d’une telle cession.

Par ailleurs, dans des circonstances caractérisées par d’importants transferts de participations ayant prétendument eu lieu le jour qui précédait l’entrée en vigueur des mesures de gel de fonds visant le requérant ainsi que par le recours à des constructions juridiques impliquant des sociétés établies dans plusieurs États, l’efficacité et l’effectivité des mesures restrictives pourraient être remises en cause si des cessions alléguées de participations dans des sociétés étaient prises en compte en l’absence d’éléments tendant à démontrer leur réalité.

En l’occurrence, le Tribunal considère que les preuves produites par le requérant sont insuffisantes pour démontrer un transfert effectif de ses participations dans ABH Holdings et dans CTF Holdings ainsi qu’un renoncement effectif à ses prérogatives d’actionnaire desdites sociétés et des entités liées à celles-ci avant l’entrée en vigueur des mesures restrictives. Dès lors, c’est à juste titre que le Conseil a considéré que le requérant était encore l’un des principaux actionnaires du consortium Alfa Group au moment de l’adoption des actes attaqués. Compte tenu de l’importance des activités en Russie des sociétés du consortium Alfa Group, le Conseil pouvait, sans commettre d’erreur d’appréciation, considérer que le requérant était un homme d’affaires influent exerçant des activités en Russie au sens du premier volet du critère g) modifié.

( 1 ) Décision (PESC) 2023/1767 du Conseil, du 13 septembre 2023, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 226, p. 104) et règlement d’exécution (UE) 2023/1765 du Conseil, du 13 septembre 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 226, p. 3).

( 2 ) Décision (PESC) 2024/847 du Conseil, du 12 mars 2024, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2024/847) et règlement d’exécution (UE) 2024/849 du Conseil, du 12 mars 2024, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2024/849).

( 3 ) Article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145/PESC du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16), telle que modifiée par la décision 2023/1094 du Conseil, du 5 juin 2023 (JO 2023, L 146, p. 20) (ci-après « le critère g) modifié »).