DOCUMENT DE TRAVAIL

ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre)

24 septembre 2025 (*)

« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Document relatif à des notifications d’exportations de produits chimiques dangereux interdits ou strictement réglementés dans l’Union – Décision de l’ECHA d’accorder l’accès à un tiers – Exception relative à la protection des intérêts commerciaux – Proportionnalité »

Dans l’affaire T-1101/23,

AQ, représentée par M^es C. Mereu et M. Grassi, avocats,

partie requérante,

contre

Agence européenne des produits chimiques (ECHA), représentée par M^mes C. Buchanan et B. Broms, en qualité d’agents, assistées de M^me G. Gilmore, barrister,

partie défenderesse,

LE TRIBUNAL (troisième chambre),

composé, lors des délibérations, de M^mes P. Škvařilová-Pelzl, présidente, G. Steinfatt et M. D. Kukovec (rapporteur), juges,

greffier : M. P. Cullen, administrateur,

vu l’ordonnance du 27 mars 2024, AQ/ECHA (T-1101/23 R, non publiée, EU:T:2024:205),

vu la phase écrite de la procédure,

à la suite de l’audience du 17 mars 2025,

rend le présent

Arrêt

1 Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, AQ, demande l’annulation de la décision de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) du 14 septembre 2023 rendue dans le cadre de la procédure d’accès aux documents ATD/040/2023 (ci-après la « décision attaquée »).

Antécédents du litige et faits postérieurs à l’introduction du recours

2 La requérante est une société dont l’activité commerciale est dédiée à la fabrication de substances actives utilisées dans la production de produits phytopharmaceutiques, notamment l’éthalfluraline et la trifluraline (ci-après les « substances actives »).

3 Les substances actives n’étant pas autorisées pour leur commercialisation sur le territoire de l’Union européenne, en application du règlement (CE) n^o 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 21 octobre 2009, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil (JO 2009, L 309, p. 1), la requérante ne les fabrique qu’en vue de leur exportation vers des pays-tiers.

4 Une demande d’accès relative à un document contenant des informations provenant de huit notifications d’exportation de produits chimiques a été présentée auprès de l’ECHA, au titre du règlement (CE) n^o 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145 p. 43).

5 Par lettre du 10 août 2023, l’ECHA a invité la requérante à lui indiquer les éléments à la divulgation desquels elle s’opposait, conformément à l’article 4, paragraphe 4, du règlement n^o 1049/2001.

6 Par lettre du 29 août 2023, la requérante a indiqué à l’ECHA qu’elle s’opposait à la divulgation des références faites à son nom et à son adresse, telles que contenues dans le document faisant l’objet de la demande d’accès (ci-après les « informations litigieuses »), ainsi qu’à la divulgation de l’identité des importateurs.

7 À cet égard, d’une part, la requérante a notamment relevé que les informations litigieuses ne relevaient pas de la notion d’« informations relatives à des émissions dans l’environnement », au sens de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003, concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil (JO 2003, L 41, p. 26). D’autre part, la requérante a soutenu qu’une telle divulgation porterait atteinte à ses intérêts commerciaux, dans la mesure où la divulgation de sa qualité d’exportatrice des substances actives, tenues pour des substances dangereuses, risquerait de susciter l’indignation du public.

8 À la suite des échanges ayant eu lieu entre la requérante et l’ECHA, celle-ci a informé la requérante que la demande d’accès aux documents avait été présentée par l’association non-gouvernementale Public Eye, dont le siège était situé en Suisse.

9 Le 14 septembre 2023, par la décision attaquée, l’ECHA a rejeté la demande de la requérante de ne pas divulguer les informations litigieuses, considérant que les arguments avancés par celle-ci étaient purement hypothétiques, vagues et non-fondés, et soulignant que les informations litigieuses constituaient des informations déjà accessibles au public sur le site Internet de la requérante.

10 Par lettre du 28 septembre 2023, la requérante a demandé à l’ECHA de reconsidérer sa position en supprimant les informations litigieuses du document faisant l’objet de la demande d’accès. Par le biais de cette demande, la requérante a formulé des arguments supplémentaires concernant les conséquences liées à la divulgation desdites informations.

11 Dans la demande mentionnée au point 10 ci-dessus, la requérante a relevé que l’atteinte à ses intérêts commerciaux découlait de la potentielle description partiale et inexacte de son activité, qui pourrait compromettre les relations commerciales établies avec ses investisseurs et sa clientèle. Par ailleurs, la requérante a fait valoir que la publication de ses liens avec les pays importateurs des substances actives permettrait à ses concurrents de cartographier le marché des produits phytosanitaires, obtenant ainsi un avantage concurrentiel inadmissible.

12 Par lettre du 3 novembre 2023, l’ECHA a répondu aux arguments supplémentaires avancés par la requérante et l’a informée qu’elle suspendrait l’exécution de sa décision de divulgation pendant le déroulement d’une éventuelle procédure devant le Tribunal.

13 Le 14 novembre 2023, la requérante a confirmé à l’ECHA son intention d’introduire un recours en annulation à l’encontre de la décision attaquée. Par requête déposée au greffe du Tribunal le 24 novembre 2023, la requérante a introduit le présent recours. Par ailleurs, par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 15 février 2024, la requérante a introduit une demande en référé. Par ordonnance du 27 mars 2024, AQ/ECHA (T-1101/23 R, non publiée, EU:T:2024:205), le président du Tribunal a rejeté cette demande en référé pour défaut d’urgence. Par ordonnance du 26 juillet 2024, AQ/ECHA [C-397/24 P(R), non publiée, EU:C:2024:634], le vice-président de la Cour a rejeté le pourvoi introduit à l’encontre de cette décision.

14 Le 20 septembre 2024, l’ECHA a informé le Tribunal de la divulgation des informations litigieuses, une fois finalisée la procédure de référé devant les juridictions de l’Union. Lors de l’audience, l’ECHA a précisé, à cet égard, que la suspension de l’exécution de la décision attaquée était censée se maintenir exclusivement pendant la durée de la procédure de référé, et non pas pendant toute la procédure devant le juge de l’Union.

Conclusions des parties

15 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal d’annuler la décision attaquée.

16 L’ECHA conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours dans son intégralité ;

– condamner la requérante aux dépens.

En droit

Sur la recevabilité

Sur la recevabilité de certains éléments de preuve présentés dans la requête

17 Ainsi que le relève l’ECHA, la requérante fonde son recours sur des éléments de preuve dont l’ECHA n’a eu connaissance qu’après l’adoption de la décision attaquée.

18 Il s’agit notamment d’éléments de preuve concernant le contenu de l’article de Public Eye du 10 septembre 2020 (annexe A.9), l’impact de celui-ci sur le financement des activités de la requérante (annexe A.10) ainsi que la formulation, par le parti politique italien Les Verts, de plusieurs demandes de clarifications à l’égard des activités de la requérante (annexes A.11 et A.12).

19 À cet égard, la légalité de la décision attaquée ne peut être appréciée qu’en fonction des éléments d’information dont l’ECHA pouvait disposer à la date à laquelle elle a adopté cette décision (voir, par analogie, arrêt du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, point 117).

20 Il convient également de relever qu’il incombe à une personne qui sollicite l’application de l’une des exceptions prévues à l’article 4 du règlement n^o 1049/2001 au principe fondamental d’ouverture visé notamment à l’article 15, paragraphe 1, TFUE, de fournir, en temps utile, des explications à l’institution, à l’organe ou à l’organisme de l’Union en cause quant à la question de savoir de quelle manière l’accès au document dont l’accès est demandé pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par cette exception (voir, en ce sens, arrêts du 22 janvier 2020, PTC Therapeutics International/EMA, C-175/18 P, EU:C:2020:23, point 95, et du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, point 94).

21 Ainsi, il appartenait à la requérante, lors de la procédure de consultation et avant l’adoption de la décision attaquée, de fournir des explications sur la nature, l’objet et la portée des informations litigieuses qui permettaient de conclure à l’existence d’un risque de préjudice aux intérêts commerciaux de la requérante découlant de la divulgation desdites informations (voir, en ce sens, arrêts du 22 janvier 2020, PTC Therapeutics International/EMA, C-175/18 P, EU:C:2020:23, point 97, et du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, point 96).

22 Par conséquent, les éléments de preuve indiquées au point 18 ci-dessus qui n’ont pas été présentés devant l’ECHA pendant la procédure administrative et avant l’adoption de la décision attaquée ne peuvent pas être pris en compte au titre du contrôle de légalité de la décision attaquée.

23 Un tel constat ne saurait être infirmé par les arguments relevés lors de l’audience par la requérante en ce qui concerne le fait que la lettre par laquelle l’ECHA l’a invitée à indiquer les éléments à la divulgation desquels elle s’opposait, en application de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n^o 1049/2001, n’a été envoyée que le 10 août 2023. La requérante soutient, en substance, que la consultation de l’ECHA a dû être traitée durant la période estivale du mois d’août, pendant laquelle la plupart des sociétés italiennes, dont elle-même, sont inactives, de telle sorte qu’il n’a pas été possible de produire de preuves suffisantes concernant une demande émanant d’une partie tierce alors inconnue.

24 À cet égard, d’une part, il convient de relever que, à la demande de la requérante, l’ECHA a prolongé le délai imparti pour formuler des observations dans le cadre de la procédure de consultation, permettant ainsi à la requérante de fournir des explications suffisantes concernant les implications de l’accès aux documents en cause.

25 D’autre part, comme cela ressort de la lettre datée du 29 août 2023, aucune difficulté n’a été soulevée par la requérante dans le cadre de la procédure administrative ayant conduit à l’adoption de la décision attaquée en ce qui concerne la prétendue impossibilité de produire les éléments de preuve considérés comme étant nécessaires pour étayer ses allégations.

26 Dans ce cadre, la seule mention faite au cours de l’audience concernant l’inactivité des entreprises italiennes pendant le mois d’août ne saurait être considérée comme une justification valable permettant de déroger à la jurisprudence citée aux points 19 à 21 ci-dessus. Il en va de même en ce qui concerne l’absence d’information détenue par la requérante à l’égard de l’identité de la demanderesse d’accès aux documents.

27 Partant, il convient d’écarter les annexes A.9 à A.12 sans qu’il soit nécessaire d’examiner leur force probante.

Sur la recevabilité du document produit lors de l’audience

28 Lors de l’audience, la requérante a produit un rapport daté du 20 mai 2024 portant sur les entreprises qui, comme la requérante, consacrent leur activité commerciale à l’exportation de produits chimiques interdits au sein de l’Union.

29 Selon la requérante, il s’agit d’une nouvelle preuve qui étaye des arguments déjà soulevés lors de la phase écrite de la procédure devant le Tribunal, qui n’a été rendue disponible qu’après la clôture de celle-ci et qui est pertinente pour la solution du présent litige.

30 Selon l’ECHA, le retard dans la production de la preuve n’a pas été suffisamment justifié par la requérante.

31 À cet égard, il convient de rappeler que l’article 85, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal dispose que, « [à] titre exceptionnel, les parties principales peuvent encore produire des preuves ou faire des offres de preuve avant la clôture de la phase orale de la procédure ou avant la décision du Tribunal de statuer sans phase orale de la procédure, à condition que le retard dans la présentation de celles-ci soit justifié ». Cette disposition concerne les offres de preuve nouvelles et doit être lue à la lumière de l’article 92, paragraphe 7, dudit règlement, qui prévoit expressément que la preuve contraire et l’ampliation des offres de preuve restent réservées (voir, en ce sens, arrêt du 17 décembre 1998, Baustahlgewebe/Commission, C-185/95 P, EU:C:1998:608, points 71 et 72).

32 En l’espèce, contrairement à ce que soutient la requérante, le document en cause, daté du 20 mai 2024, a été publié avant la clôture de la phase écrite de la procédure, soit le 10 juin 2024 dont la survenance a été signifiée à la requérante par acte du 11 juin 2024. En outre, aucune circonstance exceptionnelle justifiant la production tardive de ce document n’a été mise en avant par la requérante. Il y a également lieu de relever que le document en cause n’a pas été présenté par la requérante à la suite d’une preuve contraire de la partie adverse.

33 Par ailleurs, la seule circonstance que le document en cause ne ferait qu’étayer des faits et des arguments évoqués préalablement ne saurait permettre au Tribunal de réexaminer les faits à la lumière des preuves présentées pour la première fois devant lui, étant donné que la légalité d’une décision doit être appréciée en fonction des éléments d’information dont l’auteur de l’acte pouvait disposer au moment où il l’a arrêtée au sens de la jurisprudence citée au point 19 ci-dessus.

34 En outre, la production tardive du document cité au point 28 ci-dessus ne saurait être considérée comme recevable ni au titre de preuve contraire à celles produites par l’ECHA ni d’une ampliation d’offre de preuve concernant l’article de Public Eye (annexe A.9), lequel, comme constaté au point 27 ci-dessus, ne peut être pris en compte dans l’analyse de la légalité de la décision attaquée.

35 Pour ces raisons, il y a lieu de rejeter, au titre de l’article 85, paragraphe 3, du règlement de procédure, la production du document mentionné au point 28 ci-dessus, sans qu’il soit nécessaire d’examiner sa force probante.

Sur le fond

Sur le premier moyen, tiré de l’erreur manifeste d’appréciation commise par l’ECHA lors de l’adoption de la décision attaquée quant au risque d’atteinte aux intérêts commerciaux de la requérante

36 Selon la requérante, l’ECHA n’aurait pas tenu compte de l’ensemble des circonstances et facteurs pertinents au moment de décider sur la divulgation des informations litigieuses, en dépit des preuves fournies par la requérante. Ce faisant, l’ECHA aurait commis une erreur manifeste d’appréciation en ce qu’elle aurait négligé les conséquences que la divulgation des informations litigieuses était susceptible d’avoir sur les intérêts commerciaux de la requérante.

37 Le présent moyen est fondé, essentiellement, sur le préjudice causé aux intérêts commerciaux de la requérante résultant du risque lié à l’utilisation abusive par Public Eye des informations litigieuses une fois celles-ci divulguées. L’existence d’un tel risque serait corroboré par le contenu d’un article publié par Public Eye le 10 septembre 2020, dans lequel ladite association aurait présenté l’activité commerciale de la requérante de manière inexacte et défavorable pour celle-ci.

38 Plus précisément, dans cet article, Public Eye aurait, à tort, fait allusion à l’une des substances actives, l’éthalfluraline, comme étant une substance non seulement interdite, mais, également, dangereuse. De même, Public Eye aurait décrit de manière erronée les pays ciblés par les exportations de la requérante, où les produits exportés auraient, selon l’article, provoqué des milliers d’empoisonnements.

39 La publication par Public Eye dudit article aurait gravement affecté les opérations commerciales de la requérante, en compromettant le financement de ses activités, et aurait également suscité la formulation par le parti politique italien Les Verts de plusieurs demandes de clarifications à l’égard des activités de la requérante.

40 Eu égard aux éléments relevés au point 39 ci-dessus, la requérante soutient qu’il existe un risque, qualifié de « raisonnablement prévisible », lié à l’utilisation abusive de ces informations par l’auteur de la demande d’accès aux documents, ce qui aurait dû justifier le rejet par l’ECHA de ladite demande.

41 En outre, la requérante relève que la divulgation des informations confidentielles permettrait à ses concurrents d’acquérir une compréhension inacceptable de ses activités commerciales, ce qui leur procurerait un avantage concurrentiel.

42 Par ailleurs, la requérante estime qu’il n’y a aucun intérêt à publier les informations litigieuses dès lors que, en matière d’exportation de produits chimiques, la divulgation des noms et quantités des produits chimiques exportés permet une prise en compte suffisante de l’intérêt supérieur à la transparence.

43 En outre, selon la requérante, il est dépourvu de pertinence qu’elle fasse figurer sur son site Internet les substances actives parmi les produits qu’elle commercialise, car ce ne sont pas lesdites substances qui posent problème, mais la manière dont les informations litigieuses pourraient être utilisées. Il en irait de même en ce qui concerne le fait que, dans le cadre des consultations de tiers menées par l’ECHA en 2019 et 2020, la requérante aurait accepté la divulgation de son identité en tant qu’exportatrice des substances actives.

44 L’ECHA conteste les arguments de la requérante.

– Observations liminaires

45 Comme cela ressort des points 5 à 7 ci-dessus, la décision attaquée n’a été adoptée qu’après la consultation de la requérante, en application de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n^o 1049/2001.

46 À la suite de l’invitation de l’ECHA, la requérante a, dans sa lettre du 29 août 2023, relevé qu’elle s’opposait notamment à la publication des informations relatives à l’identité de l’exportateur et de l’importateur.

47 Il convient de noter, néanmoins, que les informations concernant l’identité des importateurs ne font pas l’objet de la demande d’accès aux documents, comme cela ressort de la décision attaquée sans que la requérante ne le conteste.

48 S’agissant de l’information relative à l’identité des exportateurs par rapport à la protection de ses intérêts commerciaux, la requérante s’est bornée à indiquer dans sa lettre du 29 août 2023 notamment que la publication de son identité comme exportatrice des substances actives pourrait susciter l’indignation du public et donc porter atteinte à sa réputation.

49 En revanche, la requérante a réitéré les arguments indiqués au point 48 ci-dessus et a soulevé des arguments additionnels s’agissant des implications de la divulgation des informations litigieuses dans le cadre de sa demande de reconsidération du 28 septembre 2023 et dans le cadre de ses écritures devant le Tribunal. Il s’agit notamment des arguments concernant l’avantage dont bénéficieraient les concurrents de la requérante découlant d’une compréhension inacceptable des activités commerciales de celle-ci.

50 En effet, ce n’est qu’à partir de la lettre du 28 septembre 2023, envoyée après l’adoption de la décision attaquée, que la requérante a commencé à invoquer l’avantage susmentionné au point 49 ci-dessus, ce qu’elle a développé davantage au cours de l’audience.

51 Toutefois, le présent recours en annulation ne vise pas la lettre du 3 novembre 2023, mentionnée au point 12 ci-dessus, dans le cadre de laquelle l’ECHA a répondu aux arguments additionnels de la requérante consignés dans la lettre du 28 septembre 2023.

52 Or, comme cela découle de la jurisprudence rappelée au point 19 ci-dessus, seuls les éléments de fait et de droit dont l’auteur pouvait disposer au moment où l’acte a été adopté peuvent être pris en compte lors de l’examen de la légalité de la décision attaquée.

53 Il s’ensuit qu’il ne saurait être reproché à l’ECHA de ne pas avoir tenu compte, lors de l’adoption de la décision attaquée, des arguments concernant les intérêts commerciaux de la requérante qui n’ont pas été soulevés préalablement à l’adoption de l’acte en cause. En effet, comme cela a été rappelé au point 21 ci-dessus, il appartenait à la requérante, lors de la procédure de consultation et avant l’adoption de la décision attaquée, de fournir des explications sur la nature, l’objet et la portée des informations litigieuses qui permettaient de conclure à l’existence d’un risque de préjudice à ses intérêts commerciaux découlant de la divulgation desdites informations.

54 Il convient de rappeler, également, que, aux termes de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n^o 1049/2001, dans le cas de documents émanant d’un tiers, l’institution consulte ce dernier afin de déterminer si une exception prévue à l’article 4, paragraphe 1 ou 2, du même règlement est d’application, à moins qu’il ne soit clair que le document doive ou ne doive pas être divulgué. Il s’ensuit que les institutions ne sont pas obligées de consulter le tiers concerné s’il apparaît clairement que le document doit être divulgué ou qu’il ne doit pas l’être. Dans tous les autres cas, les institutions doivent consulter le tiers en question. Dès lors, la consultation du tiers concerné constitue, en règle générale, une condition préalable pour la détermination de l’application des exceptions à l’accès prévues à l’article 4, paragraphes 1 et 2, du règlement n^o 1049/2001 dans le cas de documents émanant de tiers (arrêts du 30 janvier 2008, Terezakis/Commission, T-380/04, non publié, EU:T:2008:19, point 54, et du 23 septembre 2015, ClientEarth et International Chemical Secretariat/ECHA, T-245/11, EU:T:2015:675, point 222).

55 Il convient également de relever, à cet égard, que la consultation d’un tiers autre qu’un État membre, prévue à l’article 4, paragraphe 4, du règlement n^o 1049/2001, ne lie pas l’institution, mais doit permettre d’apprécier si une exception prévue au paragraphe 1 ou 2 de cet article est d’application (arrêts du 30 janvier 2008, Terezakis/Commission, T-380/04, non publié, EU:T:2008:19, point 60, et du 23 septembre 2015, ClientEarth et International Chemical Secretariat/ECHA, T-245/11, EU:T:2015:675, point 223).

56 Ainsi, l’objectif de la consultation établie par l’article 4, paragraphe 4, du règlement n^o 1049/2001 est atteint une fois que le tiers est entendu à l’égard de la divulgation des informations émanant de celui-ci, ce qui permet l’analyse de l’applicabilité des exceptions prévues aux paragraphes 1 et 2 de l’article 4 du règlement n^o 1049/2001 par l’institution concernée. En effet, à la différence de la procédure applicable au demandeur d’accès aux documents prévue à l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001, le tiers qui participe à la procédure de consultation n’est pas habilité à présenter une demande confirmative.

57 Cela implique que l’efficacité juridique de la procédure de consultation n’était pas subordonnée à l’adoption de la lettre du 3 novembre 2023.

58 Il s’ensuit que, en l’espèce, l’obligation de consulter la requérante dans le sens prévu par l’article 4, paragraphe 4, du règlement n^o 1049/2001 a été dûment respectée dès lors que l’ECHA a entendu la requérante à l’égard des conséquences de la divulgation des informations litigieuses dans le cadre de la lettre du 29 août 2023.

59 En outre, comme cela ressort d’une analyse d’ensemble du contenu tant de la décision attaquée que de la lettre du 3 novembre 2023 susmentionnée, cette dernière n’est qu’une réponse supplémentaire aux arguments additionnels avancés par la requérante dans sa lettre du 28 septembre 2023, dans le cadre de laquelle l’ECHA refuse de modifier la décision attaquée, laquelle constitue la prise de position finale de l’agence et constitue la décision attaquable dans le cadre de la procédure de consultation en cause en l’espèce.

60 En effet, dans la décision attaquée, après avoir motivé et communiqué les raisons pour lesquelles elle allait procéder à la divulgation des informations litigieuses, l’ECHA a informé la requérante sur les voies de recours disponibles pour contester la décision attaquée, conformément à l’article 8, paragraphe 1, du règlement n^o 1049/2001, ce qui corrobore le caractère final de cette décision, lequel n’est aucunement contredit par le contenu de la lettre du 3 novembre 2023.

61 Par conséquent, les arguments supplémentaires de la requérante qui ont été avancés dans sa lettre du 28 septembre 2023 ne peuvent être pris en compte lors de l’analyse de la légalité de la décision attaquée.

– Quant au fond

62 Selon la requérante, l’ECHA a commis une erreur manifeste d’appréciation en négligeant les conséquences négatives que la divulgation des informations litigieuses aurait sur ses intérêts commerciaux. De telles conséquences résulteraient du risque lié à l’utilisation abusive par Public Eye des informations litigieuses.

63 Il importe de rappeler, d’emblée, que conformément à son considérant 1, le règlement n^o 1049/2001 s’inscrit dans la volonté exprimée à l’article 1^er, deuxième alinéa, TUE de marquer une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens (arrêts du 4 septembre 2018, ClientEarth/Commission, C-57/16 P, EU:C:2018:660, point 73, et du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, point 48).

64 Cet objectif fondamental de l’Union est également reflété, d’une part, à l’article 15, paragraphe 1, TFUE, qui prévoit, notamment, que les institutions, les organes et les organismes de l’Union œuvrent dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture, principe également réaffirmé à l’article 10, paragraphe 3, TUE et à l’article 298, paragraphe 1, TFUE, ainsi que, d’autre part, par la consécration du droit d’accès aux documents à l’article 42 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (arrêts du 4 septembre 2018, ClientEarth/Commission, C-57/16 P, EU:C:2018:660, point 74, et du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, point 49).

65 Il résulte du considérant 2 du règlement n^o 1049/2001 que la transparence permet de conférer aux institutions de l’Union une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité à l’égard des citoyens de l’Union dans un système démocratique (voir arrêt du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, point 50 et jurisprudence citée).

66 À ces fins, l’article 1^er de ce règlement prévoit que celui-ci vise à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions de l’Union qui soit le plus large possible (arrêts du 4 septembre 2018, ClientEarth/Commission, C-57/16 P, EU:C:2018:660, point 76, et du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, point 51).

67 Il ressort également de l’article 4 dudit règlement, qui institue un régime d’exceptions à cet égard, que ce droit d’accès n’en est pas moins soumis à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé (arrêts du 4 septembre 2018, ClientEarth/Commission, C-57/16 P, EU:C:2018:660, point 77, et du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, point 52).

68 De telles exceptions dérogeant au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents, elles doivent être interprétées et appliquées strictement (arrêts du 4 septembre 2018, ClientEarth/Commission, C-57/16 P, EU:C:2018:660, point 78, et du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, point 53).

69 À cet égard, il convient de rappeler que, lorsqu’une institution, un organe ou un organisme de l’Union saisi d’une demande d’accès à un document décide de rejeter cette demande sur le fondement de l’une des exceptions prévues à l’article 4 du règlement n^o 1049/2001 au principe fondamental d’ouverture rappelé au point 63 ci-dessus, il lui incombe, en principe, de fournir des explications quant à la question de savoir de quelle manière l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par cette exception. En outre, le risque d’une telle atteinte doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique (arrêts du 4 septembre 2018, ClientEarth/Commission, C-57/16 P, EU:C:2018:660, point 51, et du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, point 54).

70 Ainsi, pour justifier le refus d’accès à un document dont la divulgation a été demandée, il ne suffit pas, en principe, que ce document relève d’une activité mentionnée à l’article 4, paragraphe 2, du règlement n^o 1049/2001 (arrêts du 27 février 2014, Commission/EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, point 64, et du 2 mars 2022, Huhtamaki/Commission, T-134/20, non publié, EU:T:2022:100, point 28).

71 Par ailleurs, comme cela a été rappelé au point 21 ci-dessus, il incombe à la personne qui sollicite l’application de l’une de ces exceptions, par une institution, un organe ou un organisme auquel ledit règlement s’applique, de lui fournir, en temps utile, des explications équivalentes à celles mentionnées au point 69 ci-dessus.

72 Quant au concept d’intérêts commerciaux, il ressort de la jurisprudence que toute information relative à une société et à ses relations d’affaires ne saurait être considérée comme relevant de la protection qui doit être garantie aux intérêts commerciaux conformément à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n^o 1049/2001, sauf à tenir en échec l’application du principe général consistant à conférer au public le plus large accès possible aux documents détenus par les institutions (arrêts du 15 décembre 2011, CDC Hydrogene Peroxide/Commission, T-437/08, EU:T:2011:752, point 44, et du 13 janvier 2017, Deza/ECHA, T-189/14, EU:T:2017:4, point 55).

73 Ainsi, afin d’appliquer l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n^o 1049/2001, il est nécessaire de démontrer que les documents litigieux contiennent des éléments susceptibles, du fait de leur divulgation, de porter atteinte aux intérêts commerciaux d’une personne morale. Il en est ainsi lorsque, notamment, les documents demandés contiennent des informations commerciales sensibles relatives, en particulier, aux stratégies commerciales des entreprises concernées ou à leurs relations commerciales ou lorsque ceux-ci contiennent des données propres à l’entreprise qui mettent en avant son expertise (arrêts du 9 septembre 2014, MasterCard e.a./Commission, T-516/11, non publié, EU:T:2014:759, points 82 à 84, et du 13 janvier 2017, Deza/ECHA, T-189/14, EU:T:2017:4, point 56).

74 Sur cette base, il y a lieu d’analyser si l’ECHA a pu, sans commettre d’erreur d’appréciation, considérer que la divulgation des informations litigieuses n’était pas susceptible de porter atteinte aux intérêts commerciaux de la requérante.

75 Il importe de rappeler, d’emblée, que les informations litigieuses sont, précisément, le nom et l’adresse de la requérante.

76 En premier lieu, aux termes de l’article 118, paragraphes 1 et 2, du règlement (CE) n^o 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2006, concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques, modifiant la directive 1999/45/CE et abrogeant le règlement (CEE) n^o 793/93 du Conseil et le règlement (CE) n^o 1488/94 de la Commission ainsi que la directive 76/769/CEE du Conseil et les directives 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE et 2000/21/CE de la Commission (JO 2006, L 396, p. 1, rectificatif JO 2007, L 136, p. 3), tel que modifié par le règlement (CE) n^o 1272/2008 du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008 (JO 2008, L 353, p. 1) (ci-après le « règlement REACH ») :

« 1. Le règlement (CE) n^o 1049/2001 s’applique aux documents détenus par l’Agence.

2. En principe, la divulgation des informations ci-après est considérée comme portant atteinte à la protection des intérêts commerciaux de la personne concernée :

a) les précisions sur la composition complète d’un mélange ;

b) sans préjudice de l’article 7, paragraphe 6, et de l’article 64, paragraphe 2, l’utilisation, la fonction ou l’application précise d’une substance ou d’un mélange ainsi que des informations précises sur l’utilisation en tant qu’intermédiaire ;

c) la quantité exacte de la substance ou du mélange qui est fabriquée ou mise sur le marché ;

d) les liens existant entre un fabricant ou un importateur et ses distributeurs ou ses utilisateurs en aval.

[…] »

77 À cet égard, il convient de relever que les informations litigieuses elles-mêmes ne sauraient bénéficier d’une présomption générale de confidentialité, conformément à l’article 118, paragraphe 2, du règlement REACH. En effet, les informations litigieuses n’entrent dans aucun des cas de figure prévus par l’article 118, paragraphe 2, du règlement REACH.

78 En ce qui concerne, particulièrement, le cas de figure visé par l’article 118, paragraphe 2, premier alinéa, sous d), du règlement REACH, les informations concernant les importateurs ne relèvent pas de la demande d’accès aux documents en cause, de telle sorte que les informations litigieuses ne révèlent pas les liens existant entre la requérante et ses distributeurs ou ses utilisateurs en aval. Seuls les pays importateurs des substances actives sont mentionnés dans le document dont l’accès a été demandé en l’espèce.

79 En deuxième lieu, la requérante elle-même admet que son identité en tant qu’exportatrice des substances actives est accessible au public via son site Internet, ainsi qu’il a été relevé par l’ECHA dans la décision attaquée.

80 En revanche, la requérante ne justifie pas de manière suffisante dans quelle mesure la divulgation d’informations n’étant pas elles-mêmes confidentielles pourrait porter préjudice à ses intérêts commerciaux. En effet, la requérante ne précise pas de quelle manière la divulgation des informations litigieuses par l’ECHA aurait un impact différent sur ses intérêts commerciaux allant au-delà des conséquences de l’accès qu’elle-même fournit sur son site Internet.

81 À cet égard, d’une part, l’hypothèse selon laquelle le site Internet de la requérante n’est fréquenté que par un public de « niche » ne permet pas de conclure que l’ECHA aurait, à tort, négligé la protection des intérêts commerciaux de la requérante lors de l’adoption de la décision attaquée.

82 En troisième lieu, il convient d’examiner s’il existait un risque raisonnablement prévisible et non purement hypothétique de préjudice pour la requérante, lié à la divulgation des informations litigieuses, qui aurait dû être apprécié dans la décision attaquée.

83 Il importe de relever que, dans sa lettre du 29 août 2023 qui s’inscrit dans le cadre de la procédure de consultation par l’ECHA sur la divulgation des informations litigieuses, la requérante s’est bornée à invoquer un risque d’indignation du public, ce qui pourrait porter atteinte à sa réputation.

84 Or, il est opportun de rappeler que, selon la jurisprudence, une simple allégation non étayée relative à un risque général d’atteinte aux intérêts commerciaux ne saurait conduire à regarder les données contenues dans un document auquel l’accès est demandé comme relevant de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n^o 1049/2001, en l’absence de toute autre précision, produite par la personne qui sollicite l’application de cette exception devant l’institution, l’organe ou l’organisme en cause avant que celui-ci ne prenne une décision à cet égard, sur la nature, l’objet et la portée desdites données, susceptible d’éclairer le juge de l’Union sur la manière dont leur divulgation serait à même de porter concrètement atteinte d’une manière raisonnablement prévisible aux intérêts commerciaux des personnes concernées par ces mêmes données (voir, en ce sens, arrêt du 22 janvier 2020, MSD Animal Health Innovation et Intervet international/EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, point 95).

85 Certes, une atteinte à la réputation d’une entreprise constitue assurément une atteinte à ses intérêts commerciaux dans la mesure où la réputation de tout opérateur actif sur un marché est essentielle pour la réalisation de ses activités économiques (voir, en ce sens, arrêt du 5 décembre 2018, Falcon Technologies International/Commission, T-875/16, non publié, EU:T:2018:877, point 51).

86 Cela étant, un tel risque d’atteinte à la réputation doit résulter de la nature, de l’objet et de la portée des données en cause, dans le sens de la jurisprudence citée au point 84 ci-dessus, et non pas du comportement projeté du demandeur d’accès.

87 En effet, pour autant que la requérante fait valoir dans ses écritures devant le Tribunal que le risque d’indignation du public et d’atteinte à sa réputation résulterait d’un risque de l’utilisation abusive par Public Eye des informations litigieuses, il convient de rappeler que ni l’identité du demandeur ni l’usage qu’il compte faire d’un document, s’il obtient sa divulgation, ne sauraient justifier l’application d’une des exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 2 du règlement n^o 1049/2001 (voir, en ce sens, arrêt du 29 octobre 2020, Intercept Pharma et Intercept Pharmaceuticals/EMA, C-576/19 P, EU:C:2020:873, point 37).

88 D’une part, il ressort de l’article 2, paragraphe 1, du règlement n^o 1049/2001 que tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre a un droit d’accès aux documents des institutions, sous réserve des principes, des conditions et des limites définis par ce règlement. En outre, aux termes du paragraphe 2 de cet article, les institutions peuvent, sous réserve des mêmes principes, conditions et limites, autoriser l’accès aux documents à toute personne physique ou morale non domiciliée ou n’ayant pas son siège dans un État membre (arrêt du 29 octobre 2020, Intercept Pharma et Intercept Pharmaceuticals/EMA, C-576/19 P, EU:C:2020:873, point 38).

89 D’autre part, le règlement n^o 1049/2001 ne prévoit aucune limite à l’usage qui peut être fait d’un document détenu par une institution, auquel cette dernière a octroyé l’accès (arrêt du 29 octobre 2020, Intercept Pharma et Intercept Pharmaceuticals/EMA, C-576/19 P, EU:C:2020:873, point 39).

90 En outre, il importe de relever que, si la seule crainte d’une description partiale et inexacte des informations justifiait le refus d’accès aux documents, le principe général consistant à conférer au public le plus large accès possible aux documents détenus par les institutions serait réduit à néant.

91 L’efficacité du droit d’accès aux documents des institutions le plus large possible ne saurait être, en effet, conditionnée par une prévision de comportement déloyal, voire illicite, des demandeurs d’accès.

92 En tout état de cause, la requérante n’a pas établi qu’elle avait fourni avant l’adoption de la décision attaquée, des explications sur la nature, l’objet et la portée des informations litigieuses qui permettaient de conclure à l’existence du risque invoqué (voir point 83 ci-dessus).

93 De surcroît, les arguments de la requérante relatifs à l’atteinte portée à sa réputation ne feraient que confirmer que sa qualité d’exportatrice des substances actives avait déjà été rendue publique à une date antérieure à l’adoption de la décision attaquée, ainsi que l’a constaté l’ECHA.

94 En quatrième lieu, il convient de rejeter l’argument de la requérante selon lequel la divulgation des informations confidentielles permettrait à ses concurrents d’acquérir une compréhension inacceptable de ses activités commerciales.

95 À cet égard, il y a lieu de relever que, dans sa lettre du 29 août 2023, la requérante s’est opposée à la publication des informations litigieuses, motif pris du risque d’atteinte à sa réputation. En effet, la seule autre allégation concernant les intérêts commerciaux de la requérante portait sur l’identité des importateurs, celle-ci n’étant pas concernée par la demande d’accès, ainsi qu’il ressort de la décision attaquée.

96 Ainsi, en cohérence avec la jurisprudence rappelée au point 20 ci-dessus, il ne saurait être reproché à l’ECHA de ne pas avoir analysé les arguments qui n’ont pas été mis en avant par la requérante en temps utile, dont notamment celui ayant trait à la compréhension inacceptable des activités commerciales de la requérante par ses concurrents. Il en va de même en ce qui concerne l’argument avancé par la requérante lors de l’audience à l’égard de la publication du volume des substances actives faisant l’objet d’exportation par la requérante.

97 En effet, force est de constater que, dans sa lettre du 29 août 2023, à l’exception des informations relatives à son identité et son adresse, la requérante a explicitement marqué son accord avec la publication d’autres informations faisant l’objet de la demande d’accès (information for which disclosure is not opposed), dont notamment la quantité estimée des substances actives à exporter.

98 Partant, la requérante ne saurait faire grief de la publication du volume attendu des substances actives exportées alors qu’elle a accepté sa publication par l’ECHA.

99 Certes, conformément à l’article 118, paragraphe 2, du règlement REACH, la divulgation de la quantité exacte de la substance ou du mélange qui est fabriqué ou mis sur le marché est considérée comme portant atteinte à la protection des intérêts commerciaux de la personne concernée.

100 Néanmoins, d’une part, la requérante a elle-même accepté la divulgation des quantités estimées faisant l’objet d’exportation. D’autre part, il ne ressort pas clairement du dossier que les informations faisant l’objet de la demande d’accès permettent d’établir « la quantité exacte de la substance ou du mélange qui est fabriqué[e] ou mis[e] sur le marché » en ce qui concerne les substances actives, sans que la requérante n’ait formulé d’allégation à cet égard.

101 Eu égard au principe d’interprétation stricte des exceptions dérogeant au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents (voir point 68 ci-dessus), les arguments de la requérante ne sauraient ainsi permettre d’établir que l’ECHA aurait, à tort, considéré que les informations litigieuses ne constituaient pas des données susceptibles de relever de l’exception relative à la protection des intérêts commerciaux.

102 Par conséquent, c’est sans commettre d’erreur que l’ECHA a rejeté la demande de la requérante concernant la non-divulgation des informations litigieuses.

103 À la lumière de ce qui précède, le premier moyen est non fondé et doit être rejeté.

Sur le second moyen, tiré de la violation du principe de proportionnalité

104 Au soutien du second moyen, la requérante allègue que l’ECHA a enfreint le principe de proportionnalité en ce qu’elle s’est fondée exclusivement sur le principe de transparence, sans apprécier, ni mettre en balance, les intérêts en conflit en l’espèce. Ce faisant, l’ECHA aurait méconnu la jurisprudence issue de l’arrêt du 7 septembre 2023, Breyer/REA (C-135/22 P, EU:C:2023:640), selon laquelle le régime d’exceptions prévu à l’article 4 du règlement n^o 1049/2001 est fondé sur une mise en balance des intérêts qui s’opposent dans une situation donnée à savoir, d’une part, les intérêts qui seraient favorisés par la divulgation des documents concernés et, d’autre part, ceux qui seraient menacés par cette divulgation, de sorte que la décision prise sur une demande d’accès à des documents dépend de la question de savoir quel est l’intérêt qui doit prévaloir dans le cas d’espèce.

105 À cet égard, le second moyen est fondé sur la prémisse selon laquelle la divulgation des informations litigieuses serait susceptible de porter préjudice aux intérêts commerciaux de la requérante.

106 Comme cela a été conclu au point 101 ci-dessus, la requérante n’a pas réussi à établir que l’ECHA avait considéré, à tort, que les informations litigieuses ne constituaient pas des données susceptibles de relever de l’exception relative à la protection des intérêts commerciaux, de telle sorte que la jurisprudence invoquée par la requérante, dont notamment l’arrêt du 7 septembre 2023, Breyer/REA (C-135/22 P, EU:C:2023:640, point 72), n’est pas applicable en l’espèce.

107 Ainsi, l’ECHA n’était pas tenue d’analyser dans quelle mesure la divulgation présentait une « acuité particulière » ou s’il existait un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des informations litigieuses.

108 Par conséquent, il y a lieu de rejeter également le second moyen comme non-fondé et, partant, le recours dans son intégralité.

Sur les dépens

109 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.

110 En l’espèce, la requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, y compris ceux afférents à la procédure de référé devant le Tribunal, conformément aux conclusions de l’ECHA.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (troisième chambre)

déclare et arrête :

1) Le recours est rejeté.

2) AQ est condamnée aux dépens, y compris ceux afférents à la procédure de référé devant le Tribunal.

Škvařilová-Pelzl

Steinfatt

Kukovec

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 24 septembre 2025.

Signatures

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* Langue de procédure : l’anglais.