DOCUMENT DE TRAVAIL

ARRÊT DU TRIBUNAL (première chambre)

17 décembre 2025 (*)

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Liste des personnes, des entités et des organismes faisant l’objet de restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Maintien du nom du requérant sur la liste – Droit à une protection juridictionnelle effective – Article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145/PESC – Article 3, paragraphe 1, sous g), du règlement (UE) no 269/2014 – Exception d’illégalité – Erreur d’appréciation – Droits fondamentaux – Proportionnalité »

Dans l’affaire T-1114/23,

Andrey Melnichenko, demeurant à Saint-Moritz (Suisse), représenté par M^es A. Miron, D. Müller, H. Bajer Pellet, R. Piéri, A. Beauchemin, avocats, et M. C. Zatschler, SC,

partie requérante,

soutenu par

Siberian Coal Energy Company AO (SUEK), établie à Moscou (Russie), représentée par M^es N. Montag et M. Krestiyanova, avocates,

et par

EuroChem Group AG, établie à Zoug (Suisse), représentée par M^e N. Montag, avocate,

parties intervenantes,

contre

Conseil de l’Union européenne, représenté par M. B. Driessen et M^me E. Kübler, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

soutenu par

Commission européenne, représentée par M^mes M. Carpus-Carcea et L. Puccio, en qualité d’agents,

partie intervenante,

LE TRIBUNAL (première chambre),

composé, lors des délibérations, de MM. I. Gâlea, faisant fonction de président, T. Tóth et S. L. Kalėda (rapporteur), juges,

greffier : M^me M. Zwozdziak-Carbonne, administratrice,

vu la phase écrite de la procédure,

à la suite de l’audience du 2 juillet 2025,

rend le présent

Arrêt

1 Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, le requérant, M. Andrey Melnichenko, demande l’annulation, premièrement, de la décision (PESC) 2023/1767 du Conseil, du 13 septembre 2023, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 226, p. 104), et du règlement d’exécution (UE) 2023/1765 du Conseil, du 13 septembre 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) n^o 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 226, p. 3) (ci-après, pris ensemble, les « actes de septembre 2023 »), deuxièmement, de la décision (PESC) 2024/847 du Conseil, du 12 mars 2024, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2024/847), et du règlement d’exécution (UE) 2024/849 du Conseil, du 12 mars 2024, mettant en œuvre le règlement (UE) n^o 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2024/849) (ci-après, pris ensemble, les « actes de mars 2024 »), troisièmement, de la décision (PESC) 2024/2456 du Conseil, du 12 septembre 2024, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2024/2456), et du règlement d’exécution (UE) 2024/2455 du Conseil, du 12 septembre 2024, mettant en œuvre le règlement (UE) n^o 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2024/2455) (ci-après, pris ensemble, les « actes de septembre 2024 »), et, quatrièmement, de la décision (PESC) 2025/528 du Conseil, du 14 mars 2025, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2025/528), et du règlement d’exécution (UE) 2025/527 du Conseil, du 14 mars 2025, mettant en œuvre le règlement (UE) n^o 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2025/527) (ci-après, pris ensemble, les « actes de mars 2025 »), en tant que ces actes (ci-après, pris ensemble, les « actes attaqués ») le concernent.

Antécédents du litige

2 La présente affaire s’inscrit dans le contexte des mesures restrictives décidées par l’Union européenne eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine.

3 Par la décision (PESC) 2022/397 du Conseil, du 9 mars 2022, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 80, p. 31), ainsi que par le règlement d’exécution (UE) 2022/396 du Conseil, du 9 mars 2022, mettant en œuvre le règlement (UE) n^o 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 80, p. 1) (ci-après, pris ensemble, les « actes initiaux »), le nom du requérant avait été ajouté à la liste annexée à la décision 2014/145/PESC du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16), telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/329 du Conseil, du 25 février 2022 (JO 2022, L 50, p. 1), et à celle figurant à l’annexe I du règlement (UE) n^o 269/2014 du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6), tel que modifié par le règlement (UE) 2022/330 du Conseil, du 25 février 2022 (JO 2022, L 51, p. 1) (ci-après, prises ensemble, les « listes en cause »). En outre, le 13 avril 2022, le Conseil de l’Union européenne a transmis au requérant le dossier portant la référence WK 2951/2022.

4 Le 14 septembre 2022, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2022/1530, modifiant la décision 2014/145 (JO 2022, L 239, p. 149), et le règlement d’exécution (UE) 2022/1529, mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO 2022, L 239, p. 1), par lesquels il a maintenu le nom du requérant sur les listes en cause jusqu’au 15 mars 2023 (ci-après, pris ensemble, les « actes de septembre 2022 »).

5 Le 22 décembre 2022, le Conseil a signifié au requérant son intention de maintenir son nom sur les listes en cause et lui a transmis un nouveau document, le dossier portant la référence WK 17687/2022 INIT.

6 Le 13 mars 2023, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2023/572, modifiant la décision 2014/145 (JO 2023, L 75 I, p. 134), et le règlement d’exécution (UE) 2023/571, mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO 2023, L 75 I, p. 1), par lesquels il a maintenu le nom du requérant sur les listes en cause jusqu’au 15 septembre 2023 (ci-après, pris ensemble, les « actes de mars 2023 »).

7 Le 5 juin 2023, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2023/1094, modifiant la décision 2014/145 (JO 2023, L 146, p. 20), et le règlement (UE) 2023/1089, modifiant le règlement n^o 269/2014 (JO 2023, L 146, p. 1), afin notamment d’amender les critères en application desquels des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes pouvaient être visés par les mesures restrictives en cause.

8 L’article 2, paragraphe 1, de la décision 2014/145, telle que modifiée par la décision 2023/1094, prévoit ce qui suit :

« 1. Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant :

[…]

g) à des femmes et hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie et aux membres de leur famille proche ou à d’autres personnes physiques, qui en tirent avantage, ou à des femmes et hommes d’affaires, des personnes morales, des entités ou des organismes ayant une activité dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie, qui est responsable de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine […] »

9 L’article 1^er, paragraphe 1, de la décision 2014/145, telle que modifiée par la décision 2023/1094, interdit l’entrée ou le passage en transit sur le territoire des États membres des personnes physiques répondant à des critères en substance identiques à ceux énoncés à l’article 2, paragraphe 1, de cette décision.

10 Le règlement n^o 269/2014, tel que modifié par le règlement 2023/1089, impose l’adoption des mesures de gel des fonds et définit les modalités de ce gel en des termes identiques, en substance, à ceux de la décision 2014/145, telle que modifiée par la décision 2023/1094.

11 Par lettre du 19 juin 2023, le Conseil a informé le requérant qu’il envisageait de maintenir l’inscription de son nom sur les listes en cause sur le fondement de motifs modifiés. Cette lettre du Conseil était accompagnée par le dossier portant la référence WK 7919/23.

12 Par lettre du 10 juillet 2023, le Conseil a de nouveau informé le requérant qu’il envisageait de maintenir l’inscription de son nom sur les listes en cause et communiqué au requérant le dossier portant la référence WK 5142/2023 INIT, du 20 avril 2023, concernant des preuves portant sur l’environnement des affaires et l’économie de la Russie.

13 Par lettre du 24 juillet 2023, le requérant a présenté ses observations concernant le renouvellement des mesures restrictives.

14 Par lettre du 18 août 2023, le Conseil a réitéré son intention de maintenir le nom du requérant sur les listes en cause et communiqué à ce dernier le dossier portant la référence WK 5142/2023 ADD 1, du 16 août 2023, concernant des preuves portant sur l’environnement des affaires et l’économie de la Russie.

15 Par l’adoption des actes de septembre 2023, le nom du requérant a été maintenu sur les listes en cause aux motifs suivants :

« [Le requérant] est un industriel russe qui continue de contrôler l’important producteur d’engrais [EuroChem Group AG] et la société charbonnière [Siberian Coal Energy Company AO (SUEK)]. Depuis le 9 mars 2022, Melnichenko a transféré ses intérêts dans SUEK et EuroChem Group à son épouse, Alexandra Melnichenko. Il continue de profiter de la richesse qu’il a transférée à son épouse.

[Le requérant] appartient au cercle le plus influent des femmes et hommes d’affaires russes entretenant des liens étroits avec le gouvernement russe. Le 24 février 2022, après les premières phases de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, [le requérant] ainsi que 36 autres femmes et hommes d’affaires ont rencontré le président de la Fédération de Russie Vladimir Poutine et d’autres membres du gouvernement russe pour discuter de l’incidence des choix à opérer à la suite des sanctions occidentales, ce qui illustre l’importance d[u requérant] en tant qu’homme d’affaires influent en Russie. Par ailleurs, il a figuré parmi les femmes et hommes d’affaires russes influents qui ont participé au congrès de l’Union russe des industriels et des entrepreneurs [RSPP] en mars 2023, au cours duquel le président de la Fédération de Russie Vladimir Poutine a prononcé un discours et a exhorté les milliardaires à faire passer “le patriotisme avant le profit”.

Ces éléments montrent qu’il est un homme d’affaires influent intervenant dans des secteurs économiques constituant une source substantielle de revenus pour le gouvernement de Russie, qui est responsable de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine. »

16 Par lettre du 15 septembre 2023, le Conseil a informé le requérant du maintien de l’inscription de son nom sur les listes en cause et a répondu à ses observations du 24 juillet 2023.

Faits postérieurs à l’introduction du recours

17 Par lettre du 21 décembre 2023, le Conseil a informé le requérant qu’il envisageait de maintenir l’inscription de son nom sur les listes en cause sur le fondement de motifs modifiés. Cette lettre du Conseil était accompagnée par le dossier portant la référence WK 16827/2023 INIT, du 13 décembre 2023.

18 Par lettres du 15 décembre 2023 et du 11 janvier 2024, le requérant a demandé au Conseil de reconsidérer sa situation en ce qui concernait le maintien des mesures restrictives le concernant.

19 Par lettre du 8 février 2024, le Conseil a de nouveau informé le requérant de son intention de maintenir l’inscription de son nom sur les listes en cause et lui a communiqué le dossier portant la référence WK 5142/2023 ADD2, du 29 janvier 2024, concernant des preuves portant sur l’environnement des affaires et l’économie de la Russie.

20 Le 12 mars 2024, le Conseil a adopté les actes de mars 2024, lesquels ont eu pour effet de renouveler les mesures restrictives à l’égard du requérant jusqu’au 15 septembre 2024, pour des motifs en substance identiques à ceux des actes de septembre 2023.

21 Par lettre du 13 mars 2024, le Conseil a répondu aux observations formulées par le requérant dans ses lettres du 15 décembre 2023 et 11 février 2024, a rejeté les demandes de réexamen de celui-ci et lui a notifié sa décision de maintenir son nom sur les listes en cause.

22 Le 23 mai 2024, le requérant a adapté ses conclusions, conformément à l’article 86 du règlement de procédure du Tribunal, de sorte que celles-ci visent également à l’annulation des actes de mars 2024, en tant que ces actes le concernaient (ci-après le « premier mémoire en adaptation »).

23 Par lettre du 27 juin 2024, le Conseil a informé le requérant qu’il envisageait de maintenir l’inscription de son nom sur les listes en cause sur le fondement de motifs modifiés. Cette lettre du Conseil était accompagnée par le dossier portant la référence WK 8090/2024, du 5 juin 2024.

24 Les 3 juin et 12 juillet 2024, le requérant a demandé au Conseil de réexaminer le maintien de l’inscription de son nom sur les listes en cause.

25 Par les actes de septembre 2024, le nom du requérant a été maintenu sur les listes en cause aux motifs suivants :

« [Le requérant] est un industriel russe qui continue de contrôler l’important producteur d’engrais EuroChem Group [AG] et la société charbonnière [Siberian Coal Energy Company AO (SUEK)]. Depuis le 9 mars 2022, [il] a transféré ses intérêts dans SUEK et EuroChem Group à son épouse, Alexandra Melnichenko. Il continue de profiter de la richesse qu’il a transférée à son épouse. Depuis 2024, il fait partie des hommes d’affaires russes les plus fortunés.

[Le requérant] appartient au cercle le plus influent des femmes et hommes d’affaires russes entretenant des liens étroits avec le gouvernement russe, ce que prouve son association à l’Union russe des industriels et des entrepreneurs [RSPP], au sein de laquelle il occupe le poste de membre du bureau du conseil d’administration, et il est le président de la commission de la politique climatique et de la réglementation sur le carbone. Le 24 février 2022, après les premières phases de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, [le requérant] ainsi que 36 autres femmes et hommes d’affaires ont rencontré le président de la Fédération de Russie, Vladimir Poutine, et d’autres membres du gouvernement russe pour discuter de l’incidence des choix à opérer à la suite des sanctions occidentales, ce qui illustre l’importance d[u requérant] en tant qu’homme d’affaires influent en Russie. Par ailleurs, il a figuré parmi les femmes et hommes d’affaires russes influents qui ont participé au congrès de l’Union russe des industriels et des entrepreneurs [RSPP] en mars 2023, au cours duquel le président de la Fédération de Russie, Vladimir Poutine, a prononcé un discours et a exhorté les milliardaires à faire passer “le patriotisme avant le profit”. En avril 2024, [le requérant] a également participé au congrès de l’Union russe des industriels et des entrepreneurs [RSPP], au cours duquel le président de la Fédération de Russie, Vladimir Poutine, a prononcé un discours sur la coopération entre l’État russe et les grandes entreprises du pays.

Ces éléments montrent qu’il est un homme d’affaires influent ainsi qu’un homme d’affaires intervenant dans des secteurs économiques fournissant une source substantielle de revenus pour le gouvernement de Russie, qui est responsable de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine. »

26 Par lettre du 13 septembre 2024, le Conseil a informé le requérant du maintien de l’inscription de son nom sur les listes en cause et a répondu à ses demandes de réexamen.

27 Le 1^er novembre 2024 et le 21 février 2025, le requérant a demandé au Conseil de réexaminer le maintien de l’inscription de son nom sur les listes en cause.

28 Le 20 novembre 2024, le requérant a adapté ses conclusions, conformément à l’article 86 du règlement de procédure, de sorte que celles-ci visent également à l’annulation des actes de maintien de septembre 2024, en tant que ces actes le concernaient (ci-après le « deuxième mémoire en adaptation »).

29 Le recours introduit par le requérant contre les actes mentionnés aux points 3, 4 et 6 ci-dessus a été rejeté par l’arrêt du 22 janvier 2025, Melnichenko/Conseil (T-271/22, non publié, sous pourvoi, ci-après l’« arrêt Melnichenko I », EU:T:2025:47).

30 Par lettre du 10 février 2025, le Conseil a informé le requérant qu’il envisageait de maintenir l’inscription de son nom sur les listes en cause sur le fondement de motifs identiques à ceux des actes de septembre 2024.

31 Le 14 mars 2025, le Conseil a adopté les actes de mars 2025, lesquels ont eu pour effet de renouveler les mesures restrictives à l’égard du requérant jusqu’au 15 septembre 2025, pour des motifs identiques à ceux des actes de septembre 2024.

32 Par lettre du 17 mars 2025, le Conseil a répondu aux lettres du requérant du 1^er novembre 2024 et du 21 février 2025 et lui a notifié sa décision de maintenir son nom sur les listes en cause.

33 Le 13 mai 2025, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2025/904, modifiant la décision 2014/145 (JO L, 2025/904), et le règlement (UE) 2025/903, modifiant le règlement n^o 269/2014 (JO L, 2025/903), afin notamment d’amender les critères en application desquels des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes pouvaient être visés par les mesures restrictives en cause (ci-après les « actes de mai 2025 »).

34 Sur le fondement de l’article 86, paragraphe 1, du règlement de procédure, par acte déposé au greffe du Tribunal le 26 mai 2025, le requérant a adapté les conclusions de son recours afin de diriger celui-ci également contre les actes de mars 2025 (ci-après le « troisième mémoire en adaptation »).

Conclusions des parties

35 Le requérant, soutenu par Siberian Coal Energy Company AO (SUEK) et EuroChem Group AG, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler les actes attaqués en tant qu’ils le concernent ;

– condamner le Conseil aux dépens.

36 Le Conseil, soutenu par la Commission, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours ;

– condamner le requérant aux dépens.

En droit

37 À l’appui de son recours, le requérant soulève, dans la requête, trois moyens, tirés, le premier, d’une exception d’illégalité, au titre de l’article 277 TFUE, du critère visé à l’article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145, telle que modifiée par la décision 2023/1094 (ci-après le « critère g) modifié »), retenu dans les actes attaqués, le deuxième, d’une erreur d’appréciation et, le troisième, d’une violation du principe de proportionnalité et des droits fondamentaux. Dans ses deuxième et troisième mémoires en adaptation, il invoque un quatrième moyen, tiré d’une violation de ses droits de la défense et de l’obligation du Conseil de procéder à un réexamen.

38 Le Tribunal estime opportun d’examiner tout d’abord le quatrième moyen.

Sur le quatrième moyen, tiré d’une violation du droit d’être entendu et de l’obligation de Conseil de procéder à un réexamen

39 Dans les deuxième et troisième mémoires en adaptation, le requérant soutient que le Conseil n’a pas procédé à une évaluation actualisée de sa situation, dès lors qu’il continue de se fonder sur le fait qu’il contrôle SUEK et EuroChem Group, malgré de nombreuses preuves contraires. Les modifications de l’exposé des motifs, telles que celles portant sur l’augmentation de sa fortune, sur sa participation à l’Union russe des industriels et des entrepreneurs (RSPP) et sur le fait que certaines personnes ont été radiées de la liste en mars 2025, montreraient que les mesures restrictives adoptées à son égard ne sauraient répondre à leur objectif déclaré.

40 Le Conseil conteste les arguments du requérant.

41 À titre liminaire, il convient de rappeler que le droit d’être entendu dans toute procédure, prévu à l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), qui fait partie intégrante du respect des droits de la défense, garantit à toute personne la possibilité de faire connaître, de manière utile et effective, son point de vue au cours d’une procédure administrative et avant qu’une décision susceptible d’affecter de manière défavorable ses intérêts ne soit prise à son égard (arrêts du 27 juillet 2022, RT France/Conseil, T-125/22, EU:T:2022:483, point 75, et du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T-193/22, EU:T:2023:716, point 79).

42 Dans le cas d’une décision de gel de fonds par laquelle le nom d’une personne ou d’une entité figurant déjà sur la liste des personnes et des entités dont les fonds sont gelés est maintenu sur cette liste, l’adoption d’une telle décision doit, en principe, être précédée d’une communication des éléments retenus à charge ainsi que de l’opportunité conférée à la personne ou à l’entité concernée d’être entendue (voir, en ce sens, arrêts du 21 décembre 2011, France/People’s Mojahedin Organization of Iran, C-27/09 P, EU:C:2011:853, point 62, et du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T-193/22, EU:T:2023:716, point 101).

43 Le droit d’être entendu préalablement à l’adoption d’actes qui maintiennent le nom d’une personne ou d’une entité sur une liste de personnes ou d’entités visées par des mesures restrictives s’impose lorsque le Conseil a retenu, dans la décision portant maintien de l’inscription de son nom sur cette liste, de nouveaux éléments contre cette personne ou cette entité, à savoir des éléments qui n’étaient pas pris en compte dans la décision initiale d’inscription de son nom sur cette même liste (voir arrêt du 12 février 2020, Amisi Kumba/Conseil, T-163/18, EU:T:2020:57, point 54 et jurisprudence citée).

44 Toutefois, lorsque le maintien du nom de la personne ou de l’entité concernée sur une liste de personnes ou d’entités visées par des mesures restrictives est fondé sur les mêmes motifs que ceux qui ont justifié l’adoption de l’acte initial sans que de nouveaux éléments aient été retenus à son égard, le Conseil n’est pas tenu, pour respecter son droit d’être entendu, de lui communiquer à nouveau les éléments retenus à charge (arrêts du 7 avril 2016, Central Bank of Iran/Conseil, C-266/15 P, EU:C:2016:208, points 32 et 33, et du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T-193/22, EU:T:2023:716, point 103).

45 En outre, lorsque des observations sont formulées par la personne concernée au sujet de l’exposé des motifs, l’autorité compétente de l’Union a l’obligation d’examiner, avec soin et impartialité, le bien-fondé des motifs allégués, à la lumière de ces observations et des éventuels éléments à décharge joints à celles-ci (arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P et C-595/10 P, EU:C:2013:518, point 114).

46 Enfin, il convient de rappeler que, si le respect des droits de la défense et du droit d’être entendu exige que les institutions de l’Union permettent à la personne visée par un acte faisant grief de faire connaître utilement son point de vue, il ne peut leur imposer d’adhérer à celui-ci (voir, en ce sens, arrêts du 7 juillet 2017, Arbuzov/Conseil, T-221/15, non publié, EU:T:2017:478, point 84, et du 27 septembre 2018, Ezz e.a./Conseil, T-288/15, EU:T:2018:619, point 330).

47 S’agissant des actes de septembre 2024, il convient de relever que, par lettre du 27 juin 2024, le Conseil a informé le requérant de son intention de maintenir les mesures restrictives prises à son égard et lui a transmis le dossier portant la référence WK 8090/2024. Le requérant a présenté ses observations les 3 juin et 12 juillet 2024. Dans la lettre du Conseil du 13 septembre 2024, celui-ci a bien visé les lettres du requérant des 3 juin et 12 juillet 2024 et a répondu aux arguments de ce dernier.

48 S’agissant des actes de mars 2025, il convient de relever que, par lettre du 10 février 2025, le Conseil a informé le requérant de son intention de maintenir les mesures restrictives prises à son égard. Le requérant a présenté ses observations le 21 février 2025.

49 Partant, il résulte des circonstances de l’espèce que le requérant a été informé des intentions du Conseil de maintenir son nom sur les listes en cause et qu’il a eu la possibilité à plusieurs reprises de faire connaître son point de vue devant le Conseil, qui en a tenu compte avant l’adoption des actes de septembre 2024 et de mars 2025.

50 Cette conclusion ne saurait être remise en cause par l’argument du requérant selon lequel, en substance, le Conseil n’a pas tenu compte de ses observations. En effet, si le respect des droits de la défense et du droit d’être entendu exige que les institutions de l’Union permettent à la personne visée par un acte faisant grief de faire connaître utilement son point de vue, il ne peut leur imposer d’adhérer à celui-ci (voir point 46 ci-dessus).

51 Or, le seul fait, en l’espèce, que le Conseil n’ait pas conclu à l’absence de bien-fondé de la prorogation de l’imposition de mesures restrictives en cause, ni même estimé utile de répondre de manière détaillée à l’ensemble des considérations que le requérant avait formulées dans ses lettres, ne saurait impliquer que de telles observations n’ont pas été prises en compte (voir, en ce sens, arrêt du 20 septembre 2023, Mordashov/Conseil, T-248/22, non publié, EU:T:2023:573, point 66 et jurisprudence citée).

52 S’agissant de la prétendue violation de l’obligation de réexamen périodique, il y a lieu de constater que le Conseil, après réception des demandes de réexamen du requérant des 3 juin, 12 juillet et 1^er novembre 2024 et du 21 février 2025, lui a adressé des lettres le 13 septembre 2024 et le 17 mars 2025, dans lesquelles, d’une part, il lui a indiqué que ses arguments avaient déjà été présentés et rejetés dans le cadre d’un litige en cours dès lors qu’ils ne remettaient pas en cause l’appréciation qu’il avait faite selon laquelle il existait des motifs suffisants pour maintenir son nom sur les listes en cause et, d’autre part, il s’est fondé sur l’arrêt du 22 janvier 2025, Melnichenko I (T-271/22, non publié, sous pourvoi, EU:T:2025:47), par lequel le Tribunal a constaté que les conditions pour inscrire le nom du requérant sur les listes en cause étaient remplies en ce qui concernait les actes initiaux, de septembre 2022 et de mars 2023.

53 S’agissant de l’argument du requérant selon lequel le Conseil aurait une obligation de fournir des motifs supplémentaires, il convient de relever que, selon la jurisprudence rappelée au point 44 ci-dessus, il n’est pas interdit au Conseil de se fonder sur les mêmes motifs que ceux qui ont justifié l’adoption des actes antérieurs.

54 En outre, le fait que certaines personnes aient été radiées des listes en cause dans le cadre de négociations politiques visant à garantir l’unanimité requise au sein du Conseil est dénué de pertinence pour apprécier si le Conseil a procédé à une appréciation actualisée en ce qui concerne le requérant. En tout état de cause, le Conseil dispose d’un large pouvoir d’appréciation afin de décider si, au regard des objectifs des mesures restrictives, il est opportun d’y soumettre une personne ou entité qui satisfait aux critères d’inscription sur les listes en cause fixés dans les actes applicables (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 22 avril 2015, Tomana e.a./Conseil et Commission, T-190/12, EU:T:2015:222, point 243).

55 Quant à l’argument relatif à l’appréciation des faits sur lesquels le Conseil s’est fondé pour maintenir le nom du requérant sur les listes en cause, il y a lieu de relever que ce dernier argument a trait à l’examen d’une erreur d’appréciation et sera donc examiné dans le cadre du deuxième moyen.

56 Partant, il y a lieu de rejeter le quatrième moyen.

Sur le premier moyen, tiré d’une exception d’illégalité

57 Le requérant soulève une exception d’illégalité du critère g) modifié en ce qu’il vise les « femmes et hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie » [ci-après le « premier volet du critère g) modifié »] et les « femmes et hommes d’affaires ayant une activité dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie » [ci-après le « troisième volet du critère g) modifié »].

58 Selon le requérant, premièrement, le critère g) modifié est dépourvu de base légale. En effet, ce critère serait incompatible avec les exigences de l’article 215 TFUE, étant donné que, selon la jurisprudence, il doit exister un lien entre les sanctions individuelles en cause et celles prises contre l’État tiers et des sanctions ciblées ne peuvent viser qu’une catégorie restreinte de personnes. Par ailleurs, selon le requérant, si le critère g) modifié était interprété d’une manière plus large, il ne respecterait pas la distinction entre propriété privée et propriété publique en droit international humanitaire.

59 Le requérant soutient, deuxièmement, que le critère g) modifié viole le droit à un recours effectif dans la mesure où il a établi des présomptions irréfragables de liens d’interdépendance entre les femmes et hommes d’affaires influents et les personnes exerçant le pouvoir politique en Russie. De telles présomptions contrediraient la nature conservatoire des mesures restrictives, dès lors que les personnes inscrites ne pourraient rien faire pour être radiées des listes. En outre, le critère g) modifié, interprété dans le sens qu’il n’exige pas de prouver l’exercice de l’activité économique par la personne inscrite, serait illégal. Au soutien de ce raisonnement, le requérant se réfère au fait que, par les actes de mai 2025, le Conseil a, en lien avec le critère g) modifié, fait référence à la « situation socio-économique » de la personne concernée et à l’« influence » de celle-ci.

60 Enfin, troisièmement, le requérant soutient que le critère g) modifié est très vague et ne comporte aucun élément objectif permettant de définir une catégorie des personnes susceptibles de relever du champ de son application, ce qui rend possible l’inscription sur les listes en cause de toute personne exerçant un certain type d’activités commerciales en Russie sans pour autant qu’elle soit influente. En outre, le seuil à partir duquel les revenus doivent être considérés comme substantiels n’aurait pas été précisé, ce qui rendrait le critère g) modifié trop large. Ainsi, ce critère se heurterait aux principes de prévisibilité et de sécurité juridique.

61 Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste les arguments du requérant.

62 À titre liminaire, à supposer que, par ses arguments au sein du troisième mémoire en adaptation, le requérant ait entendu soulever une exception d’illégalité concernant les actes de mai 2025, il convient de relever que, interrogé sur ce point lors de l’audience, celui-ci a, en tout état de cause, renoncé à ladite exception.

63 Ensuite, il y a lieu de rappeler que, selon l’article 277 TFUE, toute partie peut, à l’occasion d’un litige mettant en cause un acte de portée générale adopté par une institution, un organe ou un organisme de l’Union, se prévaloir des moyens prévus à l’article 263, deuxième alinéa, TFUE pour invoquer devant la Cour de justice de l’Union européenne l’inapplicabilité de cet acte.

64 L’article 277 TFUE constitue l’expression d’un principe général assurant à toute partie le droit de contester, par voie incidente, en vue d’obtenir l’annulation d’un acte contre lequel elle peut former un recours, la validité des actes de portée générale qui forment la base juridique d’un tel acte, si cette partie ne disposait pas du droit d’introduire, en vertu de l’article 263 TFUE, un recours direct contre ces actes, dont elle subit ainsi les conséquences sans avoir été en mesure d’en demander l’annulation. L’acte général dont l’illégalité est soulevée doit être applicable, directement ou indirectement, à l’espèce qui fait l’objet du recours et il doit exister un lien juridique direct entre l’acte attaqué et l’acte général dont la légalité est contestée [voir arrêt du 17 février 2017, Islamic Republic of Iran Shipping Lines e.a./Conseil, T-14/14 et T-87/14, EU:T:2017:102, point 55 et jurisprudence citée ; voir également, en ce sens, arrêt du 12 février 2020, Amisi Kumba/Conseil, T-163/18, EU:T:2020:57, point 145 (non publié) et jurisprudence citée].

65 Selon une jurisprudence constante, les juridictions de l’Union doivent, conformément aux compétences dont elles sont investies en vertu du traité FUE, assurer un contrôle, en principe complet, de la légalité de l’ensemble des actes de l’Union au regard des droits fondamentaux faisant partie intégrante de l’ordre juridique de l’Union. Cette exigence est expressément consacrée à l’article 275, second alinéa, TFUE (voir, en ce sens, arrêts du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P et C-595/10 P, EU:C:2013:518, point 97 et jurisprudence citée, et du 28 novembre 2013, Conseil/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C-348/12 P, EU:C:2013:776, point 65 et jurisprudence citée).

66 Il n’en demeure pas moins que le Conseil dispose d’un large pouvoir d’appréciation en ce qui concerne la définition générale et abstraite des critères de désignation et des modalités d’adoption des mesures restrictives (voir, en ce sens, arrêt du 21 avril 2015, Anbouba/Conseil, C-605/13 P, EU:C:2015:248, point 41 et jurisprudence citée). Par conséquent, les règles de portée générale définissant ces critères et ces modalités, telles que les dispositions des actes attaqués prévoyant le critère visé par l’exception d’illégalité, font l’objet d’un contrôle juridictionnel restreint, se limitant à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation, de l’exactitude matérielle des faits, de l’absence d’erreur de droit ainsi que de l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation des faits et de détournement de pouvoir [voir, en ce sens, arrêts du 29 avril 2015, Bank of Industry and Mine/Conseil, T-10/13, EU:T:2015:235, point 75 et jurisprudence citée, et du 12 février 2020, Amisi Kumba/Conseil, T-163/18, EU:T:2020:57, point 149 (non publié)].

67 En premier lieu, s’agissant du grief du requérant tiré d’un défaut de base juridique ainsi que de la nécessité de démontrer un lien entre les personnes sanctionnées et le régime du pays tiers, il y a lieu de relever que, si l’article 215, paragraphe 1, TFUE couvre les domaines auparavant visés par les articles 60 et 301 CE (voir, en ce sens, arrêt du 19 juillet 2012, Parlement/Conseil, C-130/10, EU:C:2012:472, points 51 et 52), l’article 215, paragraphe 2, TFUE habilite le Conseil à adopter des mesures restrictives à l’égard de n’importe quelle « personne physique ou morale », « entité non étatique » ou n’importe quel « groupe » à la seule condition qu’une décision adoptée conformément au chapitre 2 du titre V du traité UE prévoie de telles mesures. En d’autres termes, si cette dernière condition est remplie, l’article 215, paragraphe 2, TFUE permet notamment au Conseil d’adopter des actes imposant des mesures restrictives à l’égard de destinataires n’ayant aucun lien avec le régime dirigeant d’un pays tiers (arrêt du 27 février 2014, Ezz e.a./Conseil, T-256/11, EU:T:2014:93, point 53). Par conséquent, les arguments du requérant tirés d’un défaut de base juridique et de l’exigence d’un lien suffisant entre les personnes visées et le pays tiers en cause ne sauraient prospérer.

68 Quant à l’argument du requérant selon lequel le critère g) modifié ne respecterait pas la protection de la propriété privée en vertu du droit international humanitaire, il suffit de relever, ainsi que l’a reconnu le requérant lors de l’audience, que ce droit n’est pas applicable en l’espèce.

69 En deuxième lieu, en invoquant le grief tiré de la violation de son droit à un recours effectif, le requérant soutient que le critère en cause repose sur des présomptions irréfragables. En troisième lieu, il invoque la violation du principe de sécurité juridique. Il convient d’examiner ces deux griefs ensemble.

70 Il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence bien établie, le principe de sécurité juridique, qui constitue un principe général du droit de l’Union, exige, notamment, que les règles de droit soient claires, précises et prévisibles dans leurs effets, en particulier lorsqu’elles peuvent avoir sur les individus et les entreprises des conséquences défavorables. Une sanction, même de caractère non pénal, ne peut être infligée que si elle repose sur une base légale claire et non ambigüe. Le principe de sécurité juridique implique notamment que toute réglementation de l’Union, en particulier lorsqu’elle impose ou permet d’imposer des sanctions, soit claire et précise, afin que les personnes concernées puissent connaître sans ambiguïté les droits et obligations qui en découlent et prendre leurs dispositions en conséquence. Cette exigence d’une base juridique claire et précise a été consacrée dans le domaine des mesures restrictives (voir arrêt du 16 juillet 2014, National Iranian Oil Company/Conseil, T-578/12, non publié, EU:T:2014:678, points 112 et 113 et jurisprudence citée).

71 À cet égard, il a déjà été jugé que les premier et troisième volets du critère g) modifié étaient conformes au principe de la sécurité juridique (arrêt du 18 septembre 2024, Kozitsyn/Conseil, T-607/22 et T-731/22, non publié, sous pourvoi, EU:T:2024:635, points 78 à 88).

72 En l’espèce, il y a lieu d’observer que le critère g) modifié s’inscrit dans un cadre juridique clairement délimité par les objectifs poursuivis par la réglementation régissant les mesures restrictives en cause, à savoir la nécessité, compte tenu de la gravité de la situation, d’exercer une pression maximale sur les autorités russes, afin que celles-ci mettent fin à leurs actions et à leurs politiques déstabilisant l’Ukraine ainsi qu’à l’agression militaire contre ce pays. Dans cette perspective, les mesures restrictives en cause sont conformes à l’objectif visé à l’article 21, paragraphe 2, sous c), TUE, qui est de préserver la paix, de prévenir les conflits et de renforcer la sécurité internationale, conformément aux buts et aux principes de la charte des Nations unies, signée à San Francisco (États-Unis) le 26 juin 1945 (voir, en ce sens, arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T-193/22, EU:T:2023:716, point 46 et jurisprudence citée).

73 S’agissant, plus particulièrement, du premier volet du critère g) modifié, le terme « influent » était déjà utilisée avant sa modification, de sorte que cette notion doit être interprétée de la même manière, à savoir comme visant l’importance desdites femmes et desdits hommes d’affaires au regard, selon le cas, de leur statut professionnel, de l’importance de leurs activités économiques, de l’ampleur de leurs possessions capitalistiques ou de leurs fonctions au sein d’une ou de plusieurs entreprises dans lesquelles ils exercent ces activités (voir, en ce sens, arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T-193/22, EU:T:2023:716, point 143).

74 En d’autres termes, la variation qui a été apportée par le critère g) modifié ne concerne pas la définition des femmes et hommes d’affaires influents, dans la mesure où, par ce nouveau critère, le Conseil a voulu élargir la catégorie de personnes susceptibles de faire l’objet des mesures restrictives en cause à toutes les femmes et à tous les hommes d’affaires influents ayant des activités en Russie, indépendamment du secteur dans lequel ceux-ci sont impliqués. Bien que, par sa formulation large, le premier volet du critère g) modifié confère un pouvoir d’appréciation au Conseil, il n’en reste pas moins qu’il est suffisamment clair et prévisible pour remplir les exigences de sécurité juridique.

75 En outre, il y a lieu de relever que, aux fins de l’application du premier volet du critère g) modifié à la situation individuelle de chaque personne dont le nom figure sur les listes en cause, il incombe au Conseil de démontrer, d’une part, qu’une personne physique est susceptible d’être qualifiée de femme ou d’homme d’affaires influent, dans le sens indiqué au point 73 ci-dessus, et, d’autre part, que cette personne physique exerce une activité en Russie. Le seul fait d’appartenir à la catégorie des femmes et hommes d’affaires influents exerçant leurs activités en Russie suffit pour justifier l’adoption des mesures restrictives nécessaires sur le fondement du premier volet du critère g) modifié, sans qu’il soit nécessaire de rapporter la preuve d’un lien entre la qualité de femme ou d’homme d’affaires influent et le régime russe, ni non plus entre celle de femme ou d’homme d’affaires influent et le soutien à ce régime ou le bénéfice qui en est tiré (voir, en ce sens, arrêt du 2 avril 2025, Timchenko/Conseil, T-297/23, sous pourvoi, EU:T:2025:352, point 86 et jurisprudence citée).

76 Ainsi et dès lors que le premier volet du critère g) modifié a uniquement eu pour objet d’instituer un critère objectif, autonome et suffisant permettant de justifier l’inscription du nom de personnes sur les listes en cause, qui nécessite du Conseil qu’il prouve la réunion de deux éléments cumulatifs, à savoir, d’une part, que la personne visée est une femme ou un homme d’affaires influent et, d’autre part, que cette personne exerce une activité en Russie, le requérant ne saurait soutenir que ce volet a institué une présomption (voir, en ce sens, arrêt du 2 avril 2025, Timchenko/Conseil, T-297/23, sous pourvoi, EU:T:2025:352, point 87 et jurisprudence citée).

77 Par ailleurs, il convient de rappeler qu’il ressort du considérant 2 de la décision 2023/1094 que « [l]’Union continue d’apporter un soutien sans réserve à la souveraineté et à l’intégrité territoriale de l’Ukraine » et du considérant 4 de la même décision que le Conseil a estimé qu’il convenait de couvrir par les critères de désignation « les femmes et hommes d’affaires influents exerçant des activités dans quelque secteur économique que ce soit de la Russie » et d’élargir ces critères en incluant les « femmes et hommes d’affaires […] ayant une activité dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie » afin d’accroître la pression exercée sur le gouvernement de la Fédération de Russie pour qu’il mette un terme à sa guerre d’agression contre l’Ukraine. En visant ces femmes et hommes d’affaires, le Conseil vise à exploiter l’influence que cette catégorie de personnes est susceptible d’exercer sur le gouvernement russe, en les poussant à faire pression sur celui-ci afin qu’il modifie sa politique d’agression à l’égard de l’Ukraine.

78 C’est donc en raison de la persistance, voire de l’aggravation, de la situation en Ukraine que le Conseil a estimé devoir élargir le cercle des personnes visées par le premier volet du critère g), afin d’atteindre les objectifs poursuivis. Or, il résulte d’une telle démarche fondée sur la progressivité de l’atteinte aux droits en fonction de l’effectivité des mesures que leur proportionnalité est établie (voir, par analogie, arrêt du 25 janvier 2017, Almaz-Antey Air and Space Defence/Conseil, T-255/15, non publié, EU:T:2017:25, point 104).

79 Le fait de cibler « des femmes et hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie » est de nature à exploiter l’influence des femmes et hommes d’affaires sur le régime russe en les poussant à faire pression sur le gouvernement afin qu’il modifie sa politique à l’égard de l’Ukraine.

80 Dès lors, le premier volet du critère g) modifié répond à la volonté du Conseil d’exercer une pression sur les autorités russes afin que celles-ci mettent fin à leurs actions et à leurs politiques déstabilisant l’Ukraine (voir, en ce sens, arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T-193/22, EU:T:2023:716, point 49).

81 Par conséquent, il existe un lien logique entre, d’une part, le fait de cibler les femmes et les hommes influents russes et, d’autre part, l’objectif des mesures restrictives en l’espèce, qui est d’accroître la pression sur la Fédération de Russie ainsi que le coût de ses actions visant à compromettre l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (voir, par analogie, arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T-193/22, EU:T:2023:716, point 49 et jurisprudence citée).

82 Enfin, le premier volet du critère g) modifié et les mesures restrictives qui en découlent sont, par ailleurs, nécessaires afin de réaliser et de mettre en œuvre les objectifs visés à l’article 21 TUE. En effet, d’une part, il ressort du considérant 4 de la décision 2023/1094 que, par l’élargissement du champ d’application personnel des mesures restrictives consécutif au fait de cibler les « femmes et hommes d’affaires influents exerçant des activités dans quelque secteur économique que ce soit de la Russie », le Conseil pouvait légitimement considérer que lesdites mesures contribuaient à accroître la pression sur ledit gouvernement, responsable de l’invasion de l’Ukraine. En outre, il convient de relever que le Conseil n’est pas tenu d’apporter la preuve que les mesures restrictives ont un tel effet, mais seulement qu’elles sont susceptibles d’avoir un tel effet (voir, en ce sens, arrêt du 25 juin 2020, VTB Bank/Conseil, C-729/18 P, non publié, EU:C:2020:499, point 66). D’autre part, il convient de constater que des mesures de substitution moins contraignantes n’ont pas été évoquées par le requérant.

83 Il s’ensuit que le premier volet du critère g) modifié répond au degré de prévisibilité requis par le droit de l’Union, de sorte qu’il ne méconnaît pas le principe de sécurité juridique. En outre, contrairement à ce que prétend le requérant, ce critère ne repose pas sur des présomptions irréfragables, de sorte que le grief tiré de la violation du droit à un recours effectif ne saurait non plus prospérer.

84 Il résulte de ce qui précède que le premier volet du critère g) modifié n’est pas entaché d’illégalité.

85 Il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, s’agissant du contrôle de la légalité d’une décision adoptant des mesures restrictives, et eu égard à leur nature préventive, si le juge de l’Union considère que, à tout le moins, l’un des motifs mentionnés est suffisamment précis et concret, qu’il est étayé et qu’il constitue en soi une base suffisante pour soutenir cette décision, la circonstance que d’autres de ces motifs ne le seraient pas ne saurait justifier l’annulation de ladite décision (voir arrêt du 28 novembre 2013, Conseil/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C-348/12 P, EU:C:2013:776, point 72 et jurisprudence citée).

86 En l’espèce, il ressort du point 119 ci-après que le Conseil, dans les actes attaqués, a apporté un faisceau d’indices suffisamment concrets, précis et concordants susceptibles de mettre en évidence que le requérant était un homme d’affaires influent exerçant des activités en Russie, au sens du premier volet du critère g) modifié.

87 Ce volet n’étant, comme il a été relevé au point 84 ci-dessus, pas entaché des illégalités invoquées par le requérant à son égard, l’exception d’illégalité dirigée contre les dispositions de la décision 2014/145, telle que modifiée, et du règlement n^o 269/2014, tel que modifié, prévoyant le troisième volet du critère g) modifié, doit être écartée comme inopérante.

88 Partant, il y a lieu d’écarter le premier moyen dans son intégralité.

Sur le deuxième moyen, tiré d’une erreur d’appréciation

89 Le requérant, soutenu par SUEK et EuroChem Group, conteste le bien-fondé du maintien de son nom sur les listes en cause. En substance, il reproche au Conseil de n’avoir pas réuni d’éléments suffisamment concrets, précis et concordants pour justifier ce maintien fondé sur les premier et troisième volets du critère g) modifié.

90 S’agissant du premier volet du critère g) modifié, le requérant allègue que le Conseil serait fondé à inscrire un « homme d’affaires influent » sur les listes uniquement lorsqu’il établit une relation d’interdépendance entre celui-ci et le gouvernement de la Fédération de Russie. Selon le requérant, tel ne serait pas le cas en l’espèce. Le Conseil a invoqué la présence du requérant aux réunions annuelles de la RSPP et son rôle au sein de cette organisation, mais ces éléments ne seraient pas suffisants pour établir des liens étroits avec le gouvernement russe. Les autres indices avancés par le Conseil, tels que la richesse du requérant, ne seraient pas non plus pertinents pour déterminer s’il a des liens avec le gouvernement russe.

91 Le requérant soutient que, ayant démissionné de ses fonctions non exécutives au conseil d’administration de SUEK et de EuroChem Group et n’étant plus le bénéficiaire du FirstLine Trust, il n’exerce plus d’activité en Russie, ni d’activité dans des secteurs qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement russe. Les allégations du Conseil selon lesquelles le requérant « continue de contrôler » SUEK et EuroChem Group ou « continue de profiter de la richesse qu’il a transférée à son épouse » seraient erronées ainsi que dénuées de pertinence pour déterminer s’il est actif dans l’économie russe.

92 Dans son troisième mémoire en adaptation, le requérant soutient, en faisant référence aux actes de mai 2025, que la présomption portant sur la situation « socio-économique » des personnes identifiées comme femmes et hommes d’affaires influents, telle qu’elle a été déterminée au moment de l’inscription initiale de son nom sur les listes en cause, fige sa situation et ignore la réalité juridique.

93 Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste les arguments du requérant.

Considérations liminaires

94 À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que, s’il est vrai que le Conseil dispose d’un certain pouvoir d’appréciation pour déterminer, au cas par cas, si les critères juridiques sur lesquels se fondent les mesures restrictives en cause sont remplis, il n’en reste pas moins que les juridictions de l’Union doivent assurer un contrôle, en principe complet, de la légalité de l’ensemble des actes de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T-193/22, EU:T:2023:716, point 121).

95 L’effectivité du contrôle juridictionnel garanti par l’article 47 de la Charte exige, notamment, que le juge de l’Union s’assure que la décision par laquelle des mesures restrictives ont été adoptées ou maintenues, qui revêt une portée individuelle pour la personne ou l’entité concernée, repose sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique une vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend ladite décision, de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur la question de savoir si ces motifs, ou, à tout le moins, l’un d’eux considéré comme suffisant en soi pour soutenir cette même décision, sont étayés (arrêts du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P et C-595/10 P, EU:C:2013:518, point 119, et du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T-193/22, EU:T:2023:716, point 122).

96 Il n’est pas requis que le Conseil produise devant le juge de l’Union l’ensemble des informations et des éléments de preuve inhérents aux motifs allégués dans l’acte dont il est demandé l’annulation. Il importe toutefois que les informations ou les éléments produits étayent les motifs retenus à l’égard de la personne concernée (arrêts du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P et C-595/10 P, EU:C:2013:518, point 122, et du 28 novembre 2013, Conseil/Fulmen et Mahmoudian, C-280/12 P, EU:C:2013:775, point 67).

97 L’appréciation du caractère suffisamment solide de la base factuelle retenue par le Conseil doit être effectuée en examinant les éléments de preuve et d’information non de manière isolée, mais dans le contexte dans lequel ils s’insèrent. En effet, le Conseil satisfait à la charge de la preuve qui lui incombe s’il fait état devant le juge de l’Union d’un faisceau d’indices suffisamment concrets, précis et concordants permettant d’établir l’existence d’un lien suffisant entre la personne sujette à une mesure de gel de ses fonds et le régime ou, en général, les situations combattues (voir arrêt du 20 juillet 2017, Badica et Kardiam/Conseil, T-619/15, EU:T:2017:532, point 99 et jurisprudence citée ; arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T-193/22, EU:T:2023:716, point 124).

98 C’est à l’autorité compétente de l’Union qu’il appartient, en cas de contestation, d’établir le bien-fondé des motifs retenus à l’égard de la personne ou de l’entité concernée, et non à cette dernière d’apporter la preuve négative de l’absence de bien-fondé desdits motifs. À cette fin, il n’est pas requis que le Conseil produise devant le juge de l’Union l’ensemble des informations et des éléments de preuve inhérents aux motifs allégués dans l’acte dont il est demandé l’annulation. Il importe que les informations ou les éléments produits étayent les motifs retenus à l’égard de la personne ou l’entité concernée (arrêts du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P et C-595/10 P, EU:C:2013:518, points 121 et 122, et du 28 novembre 2013, Conseil/Fulmen et Mahmoudian, C-280/12 P, EU:C:2013:775, points 66 et 67 ; voir, également, arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T-193/22, EU:T:2023:716, point 123 et jurisprudence citée).

99 Conformément à une jurisprudence constante, l’activité du juge de l’Union est régie par le principe de libre appréciation des preuves et le seul critère pour apprécier la valeur des preuves produites réside dans leur crédibilité. À cet égard, pour apprécier la valeur probante d’un document, il faut vérifier la vraisemblance de l’information qui y est contenue en tenant compte, notamment, de l’origine du document, des circonstances de son élaboration ainsi que de son destinataire et se demander si, d’après son contenu, il semble sensé et fiable [voir arrêts du 31 mai 2018, Kaddour/Conseil, T-461/16, EU:T:2018:316, point 107 et jurisprudence citée, et du 12 février 2020, Amisi Kumba/Conseil, T-163/18, EU:T:2020:57, point 95 (non publié) et jurisprudence citée].

100 En l’absence de pouvoirs d’enquête dans des pays tiers, l’appréciation des autorités de l’Union doit, de fait, se fonder sur des sources d’information accessibles au public, des rapports, des articles de presse, des rapports des services secrets ou d’autres sources d’information similaires (arrêts du 14 mars 2018, Kim e.a./Conseil et Commission, T-533/15 et T-264/16, EU:T:2018:138, point 107, et du 1^er juin 2022, Prigozhin/Conseil, T-723/20, non publié, EU:T:2022:317, point 59).

101 En outre, il importe de relever que la situation de conflit dans lequel la Fédération de Russie et l’Ukraine sont impliquées rend en pratique particulièrement difficile l’accès à certaines sources, l’indication expresse de la source primaire de certaines informations ainsi que l’éventuel recueil de témoignages de la part de personnes acceptant d’être identifiées. Les difficultés d’investigation qui s’ensuivent peuvent ainsi contribuer à faire obstacle à ce que des preuves précises et des éléments d’information objectifs soient apportés (arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T-193/22, EU:T:2023:716, point 116).

102 S’agissant, plus particulièrement, du contrôle de légalité exercé sur les actes de maintien du nom de la personne concernée sur les listes en cause, il convient de rappeler que les mesures restrictives ont une nature conservatoire et, par définition, provisoire, dont la validité est toujours subordonnée à la perpétuation des circonstances de fait et de droit ayant présidé à leur adoption ainsi qu’à la nécessité de leur maintien en vue de la réalisation de l’objectif qui leur est associé. C’est ainsi qu’il incombe au Conseil, lors du réexamen périodique de ces mesures, de procéder à une appréciation actualisée de la situation et d’établir un bilan de l’impact de telles mesures, en vue de déterminer si elles ont permis d’atteindre les objectifs visés par l’inscription initiale des noms des personnes et des entités concernées sur la liste litigieuse ou s’il est toujours possible de tirer la même conclusion concernant lesdites personnes et entités (voir arrêt du 27 avril 2022, Ilunga Luyoyo/Conseil, T-108/21, EU:T:2022:253, point 55 et jurisprudence citée ; arrêt du 26 octobre 2022, Ovsyannikov/Conseil, T-714/20, non publié, EU:T:2022:674, point 67).

103 Il en résulte que, pour justifier le maintien du nom d’une personne sur une liste des personnes et des entités faisant l’objet de mesures restrictives, il n’est pas interdit au Conseil de se fonder sur les mêmes éléments de preuve ayant justifié l’inscription initiale, la réinscription ou le maintien précédent du nom de la personne concernée sur ladite liste, pour autant que, d’une part, les motifs d’inscription demeurent inchangés et, d’autre part, le contexte n’a pas évolué d’une manière telle que ces éléments de preuve seraient devenus obsolètes (voir, en ce sens, arrêt du 23 septembre 2020, Kaddour/Conseil, T-510/18, EU:T:2020:436, point 99). À ce titre, l’évolution du contexte inclut la prise en considération, d’une part, de la situation du pays à l’égard duquel le système de mesures restrictives a été établi ainsi que de la situation particulière de la personne concernée (arrêt du 26 octobre 2022, Ovsyannikov/Conseil, T-714/20, non publié, EU:T:2022:674, point 78 ; voir également, en ce sens, arrêt du 23 septembre 2020, Kaddour/Conseil, T-510/18, EU:T:2020:436, point 101), et, d’autre part, de l’ensemble des circonstances pertinentes et, notamment, de l’absence de réalisation des objectifs visés par les mesures restrictives (arrêt du 27 avril 2022, Ilunga Luyoyo/Conseil, T-108/21, EU:T:2022:253, point 56 ; voir également, en ce sens et par analogie, arrêt du 12 février 2020, Amisi Kumba/Conseil, T-163/18, EU:T:2020:57, points 82 à 84 et jurisprudence citée).

104 En l’espèce, il convient de relever que, par l’arrêt du 22 janvier 2025, Melnichenko I (T-271/22, non publié, sous pourvoi, EU:T:2025:47), le Tribunal a rejeté le recours formé par le requérant contre les actes initiaux, de septembre 2022 et de mars 2023, en vertu desquels son nom a été inscrit et maintenu sur les listes en cause au titre du critère g) dans sa version antérieure au 7 juin 2023.

105 Il convient d’observer que les motifs des actes attaqués reposent, notamment, sur le fait que le requérant « est un industriel russe qui continue de contrôler l’important producteur d’engrais [EuroChem Group] et la société charbonnière [SUEK] », que, « [d]epuis le 9 mars 2022, [il] a transféré ses intérêts dans SUEK et EuroChem Group à son épouse, M^me Aleksandra Melnichenko », et qu’« [i]l continue de profiter de la richesse qu’il a transférée à son épouse ». En outre, le Conseil a constaté que le requérant « appart[enai]t au cercle le plus influent des femmes et hommes d’affaires russes entretenant des liens étroits avec le gouvernement russe ». Ces motifs se rattachent aux premier et troisième volets du critère g) modifié.

106 Les motifs de maintien du nom du requérant sur les listes en cause, contenus dans les actes de septembre 2023, de mars 2024 et de septembre 2024, étant restés, en substance, inchangés, il n’y a pas lieu d’opérer une distinction entre ces actes, aux fins de l’examen du présent moyen, dès lors que la vérification des informations alléguées dans l’exposé des motifs ainsi que dans les éléments de preuve porte, en substance, sur les mêmes circonstances factuelles.

Sur le premier volet du critère g) modifié

107 Ainsi qu’il résulte du point 75 ci-dessus, le premier volet du critère g) modifié requiert la réunion de deux conditions, à savoir, en premier lieu, que l’intéressé puisse être qualifié de « femme ou d’homme d’affaires influent », ce qui implique qu’il revête de l’importance dans l’économie russe au regard, notamment, de son statut professionnel, de l’importance de ses activités économiques, de l’ampleur de ses possessions capitalistiques ou de ses fonctions au sein d’une ou de plusieurs entreprises dans lesquelles il exerce ses activités, et, en second lieu, que l’intéressé exerce des activités au sein de la Russie.

108 Dans ce contexte, il importe donc de vérifier si, en application de la jurisprudence citée au point 102 ci-dessus, le Conseil pouvait, au terme de son appréciation actualisée de la situation effectuée dans le cadre du réexamen des mesures restrictives en cause, et sur le fondement de nouveaux éléments, maintenir les mesures restrictives à l’égard du requérant.

109 À cet égard, il convient de relever, premièrement, que le contexte général de la situation de l’Ukraine, en ce qui concerne les menaces à son intégrité territoriale, à sa souveraineté et à son indépendance, est resté inchangé depuis l’adoption des actes de mars 2023. De même, les mesures restrictives en cause répondent à l’objectif poursuivi, à savoir faire pression sur le gouvernement russe afin que celui-ci mette fin à ses actions et à ses politiques déstabilisant l’Ukraine.

110 Deuxièmement, s’agissant de la situation individuelle du requérant, il y a lieu de relever que le requérant conteste le fait qu’il contrôle SUEK et EuroChem Group, en indiquant avoir renoncé à sa qualité de bénéficiaire de la fiducie (trust) FirstLine Trust le 8 mars 2022. En outre, il indique que le Conseil n’a fourni aucun élément pouvant raisonnablement conduire à la conclusion qu’il exerce toujours des activités dans des secteurs économiques de Russie, malgré son retrait en tant que bénéficiaire de FirstLine Trust.

111 À cet égard, il y a lieu de relever, d’une part, que le fait pour le requérant d’avoir eu recours à une structure juridique intermédiaire, telle que FirstLine Trust, n’est pas de nature à empêcher qu’il soit considéré comme détenteur des participations capitalistiques dans SUEK et EuroChem gérées par cette fiducie, aux fins de l’application du critère g) modifié (voir, en ce sens, arrêt du 22 janvier 2025, Melnichenko I, T-271/22, non publié, sous pourvoi, EU:T:2025:47, point 97). D’autre part, il est constant que, simultanément à la renonciation par le requérant du statut de bénéficiaire de la fiducie, ce statut a été attribué à M^me Melnichenko, qui était son épouse au moment de l’adoption des actes attaqués. Or, dès lors que M^me Melnichenko n’est pas une personne tierce indépendante, sans liens avec le requérant, le fait pour ce dernier d’avoir renoncé à sa qualité de bénéficiaire en faveur de celle-ci ne saurait constituer un changement pertinent de sa situation individuelle (voir, en ce sens, arrêt du 22 janvier 2025, Melnichenko I, T-271/22, non publié, sous pourvoi, EU:T:2025:47, point 98). Par conséquent, c’est sans commettre d’erreur d’appréciation que le Conseil a considéré que le requérant continuait, à la date d’adoption des actes attaqués, à détenir, d’un point de vue économique, des participations capitalistiques dans SUEK et EuroChem Group et, de ce fait, était « un homme d’affaires influent exerçant des activités en Russie », au sens du premier volet du critère g) modifié. Par ailleurs, le contrôle économique des actifs du requérant après son retrait en tant que bénéficiaire de FirstLine Trust est confirmé par les autres éléments du dossier. Il ressort d’un article de presse de Novaya Gazeta du 11 avril 2023 (pièce n^o 7 du dossier portant la référence WK 7919/23), dont la fiabilité et la crédibilité ne sont pas contestées par le requérant, que, en décembre 2022, à savoir après avoir démissionné de ses fonctions non exécutives au conseil d’administration de SUEK et d’EuroChem Group et après avoir renoncé à sa qualité de bénéficiaire de FirstLine Trust, il représentait toujours en Afrique du Sud ses intérêts dans le domaine de la production et de la distribution des engrais. Selon le même article, le requérant a mis en place un système de gestion de ses actifs qui fonctionnait de manière autonome, sans nécessiter son implication personnelle dans les processus, permettant ainsi aux entreprises de croître et de se développer. Enfin, il ressort de cet article de Novaya Gazeta, qui se fonde sur l’article de Kommersant du 10 avril 2023, ainsi que des articles de Forbes du 20 avril 2023 (pièce n^o 8 du dossier portant la référence WK 7919/23) et du 4 avril 2023 (pièce n^o 1 du dossier portant la référence WK 16827/2023 INIT), que le requérant continue de profiter des intérêts dans SUEK et EuroChem Group transférés à son épouse, M^me Melnichenko, sa fortune ayant encore augmenté.

112 Cette conclusion ne saurait être remise en cause par les arguments avancés par le requérant.

113 S’agissant de la consultation du 11 novembre 2022 concernant FirstLine Trust produite par le requérant afin d’étayer son affirmation selon laquelle les bénéficiaires d’une fiducie discrétionnaire n’ont ni la propriété ni le contrôle des actifs détenus en fiducie, il convient de relever que cette consultation, produite à la demande du requérant aux fins de sa défense dans le cadre du présent recours, n’a qu’une valeur probante limitée et que, de surcroît, elle discute de la notion de propriété dans un sens formel, sans considérer si le fait pour le requérant d’être désigné comme le premier bénéficiaire de la fiducie pourrait être indicatif du maintien de ses intérêts économiques dans les sociétés concernées (voir, en ce sens, arrêt du 22 janvier 2025, Melnichenko I, T-271/22, non publié, sous pourvoi, EU:T:2025:47, points 106 et 107). Il en va de même en ce qui concerne la consultation du 14 février 2023 produite par le requérant, qui présente l’analyse de FirstLine Trust par rapport au droit des Bermudes. En outre, l’argument selon lequel le requérant n’avait aucun contrôle sur FirstLine Trust est contredit, d’une part, par l’affirmation du requérant lui-même, selon laquelle il n’a entrepris aucune démarche pour dissoudre ladite fiducie ou la déplacer en Russie selon le programme de « dé-offshorisation » lancé en 2014 par le président Poutine et, d’autre part, par son entretien publié sur le site de la RSPP le 26 avril 2023 (pièce n^o 2 du dossier portant la référence WK 16827/2023), dans laquelle il indique avoir demandé aux administrateurs de la fiducie de faire le nécessaire pour revenir à la situation antérieure au transfert de sa qualité de bénéficiaire. En effet, ces indications corroborent la thèse selon laquelle, dans la pratique, le requérant a toujours gardé le contrôle économique sur FirstLine Trust.

114 S’agissant de l’argument du requérant selon lequel sa situation ne correspond pas aux critères de « contrôle » figurant au paragraphe 63 de la note du secrétariat général du Conseil relative aux meilleures pratiques de l’Union en ce qui concerne la mise en œuvre effective de mesures restrictives mise à jour le 27 juin 2022 (document n^o 10572/22), il y a lieu de relever que cette note n’a pas d’effet juridique contraignant et ne doit pas être comprise comme un document recommandant une action qui serait incompatible avec le droit de l’Union. En outre, lesdits critères de « contrôle », qui ont pour but d’identifier les hypothèses dans lesquelles une société est soumise au respect des mesures restrictives, n’ont ni pour objet d’interpréter le critère g) modifié ni pour effet de restreindre son champ d’application (voir, par analogie, arrêt du 29 mai 2024, Vinokurov/Conseil, T-302/22, non publié, EU:T:2024:325, point 122).

115 S’agissant de l’argument selon lequel le Conseil n’a pas démontré qu’il « exer[çait] des activités en Russie » au sens du premier volet du critère g) modifié, à la suite de la renonciation à son statut de bénéficiaire de FirstLine Trust, il convient de rappeler, d’une part, que la renonciation en cause ne saurait constituer un changement pertinent de la situation individuelle du requérant, étant donné que le statut de bénéficiaire de FirstLine Trust a été concomitamment attribué à son épouse, M^me Melnichenko (voir point 111 ci-dessus).

116 D’autre part, le requérant ne conteste pas que EuroChem Group est active dans le secteur des engrais et que SUEK est active dans le secteur de l’énergie. En ce qui concerne SUEK, il est constant entre les parties que cette société est établie en Russie et constitue d’ailleurs l’une des plus grandes entreprises énergétiques intégrées au monde (voir, en ce sens, arrêt du 22 janvier 2025, Melnichenko I, T-271/22, non publié, sous pourvoi, EU:T:2025:47, point 77). Par ailleurs, il ressort du rapport d’évaluation financière de Secretariat Advisors LLC du 13 octobre 2023, annexé à la demande d’intervention d’EuroChem Group, que, en 2022, SUEK produisait 26 % du charbon de la Russie. En ce qui concerne EuroChem Group, il ressort du même rapport que cette société représentait, en 2022, 22 % de toute la production d’engrais russe. Ainsi, la seconde condition du premier volet du critère g) modifié, relative à l’exercice des activités en Russie, est également remplie.

117 S’agissant de l’argument du requérant selon lequel le Conseil n’a pas établi un lien suffisant entre lui et le gouvernement de la Fédération de Russie, il y a lieu de préciser que le critère g) modifié ne requiert pas, contrairement à ce que prétend le requérant, l’existence de liens ou d’une relation d’interdépendance entre la personne inscrite au titre de ce critère et le gouvernement russe (voir point 75 ci-dessus). Par conséquent, cet argument est inopérant.

118 En outre, les arguments du requérant invoquant le libellé des actes de mai 2025, à l’appui de son interprétation du critère g) modifié, sont inopérants, dans la mesure où lesdits actes sont postérieurs aux actes attaqués et ne sont pas applicables ratione temporis en l’espèce.

119 Il s’ensuit que c’est à bon droit que le Conseil a considéré que le requérant était un homme d’affaires influent exerçant des activités en Russie, en raison du fait qu’il continuait à contrôler des participations dans SUEK et EuroChem Group ainsi que de l’importance desdites sociétés pour l’économie russe. Ainsi, le Conseil n’a pas commis d’erreur d’appréciation en considérant que le requérant remplissait les conditions requises par le premier volet du critère g) modifié.

120 Or, selon la jurisprudence citée au point 85 ci-dessus, s’agissant du contrôle de la légalité d’une décision adoptant des mesures restrictives, et eu égard à leur nature préventive, si le juge de l’Union considère que, à tout le moins, l’un des motifs mentionnés est suffisamment précis et concret, qu’il est étayé et qu’il constitue en soi une base suffisante pour soutenir cette décision, la circonstance que d’autres de ces motifs ne le seraient pas ne saurait justifier l’annulation de ladite décision.

121 Dès lors, sans qu’il soit besoin d’examiner le bien-fondé des autres griefs soulevés par le requérant visant à remettre en cause le bien-fondé du maintien de l’inscription de son nom sur les listes en cause au titre du troisième volet du critère g) modifié, il y a lieu d’écarter le deuxième moyen.

Sur le troisième moyen, tiré d’une violation du principe de proportionnalité et des droits fondamentaux

122 Le requérant, soutenu par EuroChem Group et SUEK, fait valoir que les mesures restrictives prises à son égard portent atteinte au contenu essentiel de ses droits fondamentaux, au rang desquels figurent, notamment, le droit au respect de la vie privée et familiale, la liberté professionnelle et le droit de travailler, la liberté d’entreprise et le droit de propriété. Ainsi, une interdiction de voyager et un gel de ses avoirs l’empêcheraient d’utiliser ses biens dans l’Union et en Suisse, où il a sa résidence principale, d’intervenir activement en sa qualité de représentant de la RSPP ou en tant que membre de la Fondation Gorbatchev. Or, le requérant estime qu’aucune des ingérences évoquées ne serait légitime au sens de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte. Il ajoute que, en l’absence de lien avec le régime, l’inscription de son nom sur les listes en cause ne participe aucunement à la réalisation des objectifs du règlement n^o 269/2014, consistant à exercer une pression sur les autorités russes, et porte préjudice à SUEK et à EuroChem Group. En outre, les mesures restrictives iraient contre la politique de l’Union visant à assurer la sécurité alimentaire mondiale. Ainsi, le maintien des mesures restrictives adoptées à son égard serait inutile et disproportionné.

123 Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste les arguments du requérant.

124 Il convient de rappeler, s’agissant des droits fondamentaux invoqués par le requérant, consacrés aux articles 7, 15, 16 et 17 de la Charte, que, selon une jurisprudence constante, ces droits fondamentaux ne jouissent pas, dans le droit de l’Union, d’une protection absolue, mais doivent être pris en considération par rapport à leur fonction dans la société (voir, en ce sens, arrêt du 12 mars 2014, Al Assad/Conseil, T-202/12, EU:T:2014:113, point 113 et jurisprudence citée).

125 À cet égard, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, d’une part, « [t]oute limitation de l’exercice des droits et libertés reconnus par la [C]harte doit être prévue par la loi et respecter le contenu essentiel desdits droits et libertés » et, d’autre part, « [d]ans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui ».

126 Ainsi, pour être conforme au droit de l’Union, une limitation de l’exercice des droits et des libertés fondamentaux doit répondre à quatre conditions. Premièrement, elle doit être « prévue par la loi », en ce sens que l’institution de l’Union adoptant des mesures susceptibles de restreindre les droits fondamentaux d’une personne, physique ou morale, doit disposer d’une base légale à cette fin. Deuxièmement, elle doit respecter le contenu essentiel de ces droits. Troisièmement, elle doit viser un objectif d’intérêt général, reconnu comme tel par l’Union. Quatrièmement, elle doit être proportionnée (voir arrêt du 27 juillet 2022, RT France/Conseil, T-125/22, EU:T:2022:483, points 145 et 222 et jurisprudence citée).

127 Or, en l’espèce, force est de constater que ces quatre conditions sont remplies.

128 S’agissant de la première condition visée au point 126 ci-dessus, il y a lieu de constater que les limitations à l’exercice par le requérant de ses droits consacrés aux articles 7, 15, 16 et 17 de la Charte sont « prévues par la loi », puisqu’elles sont énoncées dans des actes ayant, notamment, une portée générale, à savoir la décision 2014/145 et le règlement n^o 269/2014, et disposant d’une base juridique claire en droit de l’Union, à savoir, respectivement, l’article 29 TUE et l’article 215 TFUE.

129 S’agissant de la deuxième condition visée au point 126 ci-dessus, il convient de relever que, étant donné que les actes attaqués s’appliquent pour une durée de six mois et font l’objet d’un suivi constant, comme cela est prévu à l’article 6 de la décision 2014/145, les limitations à l’exercice par le requérant de ses droits consacrés aux articles 7 et 15 à 17 de la Charte sont temporaires et réversibles. Dès lors, il y a lieu de considérer qu’elles ne portent pas atteinte au contenu essentiel de son droit au respect de la vie privée et familiale, de sa la liberté professionnelle et de son droit de travailler, de sa liberté d’entreprise ainsi que de son droit à la propriété. En outre, les actes attaqués prévoient la possibilité d’accorder des dérogations aux mesures restrictives appliquées. En particulier, en ce qui concerne le gel de fonds, l’article 2, paragraphes 3 et 4, de la décision 2014/145, telle que modifiée par la décision 2022/329, et l’article 4, paragraphe 1, l’article 5, paragraphe 1, et l’article 6, paragraphe 1, du règlement n^o 269/2014, tel que modifié par le règlement 2022/330, prévoient la possibilité, d’une part, d’autoriser l’utilisation de fonds gelés pour faire face à des besoins essentiels ou pour satisfaire à certains engagements et, d’autre part, d’accorder des autorisations spécifiques permettant de dégeler des fonds, d’autres avoirs financiers ou d’autres ressources économiques.

130 En ce qui concerne la troisième condition visée au point 126 ci-dessus, il convient de relever que les limitations à exercer par le requérant de ses droits consacrés aux articles 7, 15, 16 et 17 de la Charte répondent à un objectif d’intérêt général aussi fondamental pour la communauté internationale que celui d’accroître le coût des actions de la Fédération de Russie visant à compromettre l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine et de promouvoir un règlement pacifique de la crise (voir, en ce sens, arrêts du 28 mars 2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, point 147, et du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T-193/22, EU:T:2023:716, point 198).

131 S’agissant de la quatrième condition visée au point 126 ci-dessus, il convient de relever, s’agissant du caractère approprié des mesures restrictives en cause, qu’il a été jugé que les mesures restrictives prévues par la décision 2014/145, telle que modifiée par la décision 2022/329, et par le règlement n^o 269/2014, tel que modifié par le règlement 2022/330, imposées aux personnes physiques et morales, aux entités et aux organismes figurant sur les listes annexées à ces actes, d’une part, étaient, en tant que telles, appropriées et nécessaires au regard de l’importance primordiale des objectifs qu’elles poursuivaient, et, d’autre part, ne causaient pas des conséquences négatives manifestement disproportionnées à l’égard de ces personnes, entités et organismes, de sorte qu’elles étaient conformes au principe de proportionnalité (voir, en ce sens, arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T-193/22, EU:T:2023:716, points 198 à 200 et 202). Au demeurant, le requérant n’a pas été en mesure de démontrer que des mesures alternatives et moins contraignantes permettraient d’atteindre aussi efficacement les objectifs poursuivis en l’espèce.

132 En l’espèce, une mise en balance des intérêts en jeu démontre que les inconvénients que comporte, pour le requérant, le gel temporaire de fonds et l’interdiction d’entrée, pour une durée limitée, sur le territoire des États membres ne sont pas démesurés au regard des objectifs poursuivis. À cet égard, l’importance des objectifs poursuivis par les actes attaqués, qui s’inscrivent dans l’objectif plus large du maintien de la paix et de la sécurité internationale, conformément aux objectifs de l’action extérieure de l’Union énoncés à l’article 21 TUE, est de nature à prévaloir sur des conséquences négatives, même considérables, pour certains opérateurs. En effet, il y a lieu de relever que des dérogations spécifiques aux mesures peuvent être accordées par les autorités des États membres conformément à l’article 2, paragraphes 3 et 4, de la décision 2014/145, telle que modifiée par la décision 2022/329, et aux articles 4 à 6 du règlement n^o 269/2014, tel que modifié par le règlement 2022/330, notamment pour répondre aux besoins fondamentaux ou essentiels des personnes en cause ou pour faire face à certaines dépenses nécessaires.

133 Ainsi, il s’agit de restrictions temporaires et réversibles, et qui prévoient des possibilités de dérogations. Partant, il y a lieu de constater que les inconvénients causés au requérant ne sont pas démesurés par rapport à l’importance de l’objectif poursuivi par les actes attaqués.

134 Par ailleurs, s’agissant de l’argument du requérant selon lequel l’inscription de son nom sur les listes en cause aurait des répercussions graves sur son droit au respect de la vie familiale et du domicile, ainsi que sur celui de sa femme et de ses enfants, en particulier parce que l’interdiction de voyager décidée par l’Union aurait indirectement pour conséquences de couper sa famille de sa résidence principale en Suisse, il y a lieu de constater que les éventuelles mesures prises à son égard par des États tiers ne peuvent être imputées aux actes attaqués.

135 En outre, quant à l’atteinte alléguée au droit au respect de la vie privée et familiale résultant du fait que le requérant ne pourrait plus rendre visite, sur le territoire de l’Union, à certains membres de sa famille, il suffit de relever que le requérant s’est borné à faire valoir que l’interdiction d’entrer ou de transiter sur le territoire de l’Union l’empêchait de maintenir des liens avec ses proches qui résidaient dans les États membres sans étayer cette allégation par des éléments concrets.

136 De plus, s’agissant de l’argument selon lequel les mesures restrictives en cause seraient disproportionnées en raison des dangers qu’elles feraient naître pour la sécurité alimentaire mondiale, il suffit de constater que les actes attaqués n’ont pas pour objet des échanges de produits agricoles et qu’aucun lien de causalité entre l’inscription du nom du requérant sur les listes en cause et les risques pour la sécurité alimentaire mondiale n’a été démontré.

137 En outre, le 16 décembre 2022, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2022/2479, modifiant la décision 2014/145 (JO 2022, L 322 I, p. 687), et le règlement (UE) 2022/2475, modifiant le règlement n^o 269/2014 (JO 2022, L 322 I, p. 315), qui prévoient une dérogation au gel des fonds et des ressources économiques lorsque des transactions sont nécessaires à la vente, à la fourniture, au transfert ou à l’exportation de produits agricoles et alimentaires.

138 Enfin, s’agissant de l’argument du requérant tiré des prétendus préjudices pour EuroChem Group et SUEK, il suffit de constater que l’étendue du présent recours se limite au contrôle de la légalité de l’inscription du nom du requérant sur les listes en cause et que ni EuroChem Group ni SUEK ne sont visées par les mesures restrictives en cause.

139 Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de rejeter le troisième moyen tiré de la violation des droits fondamentaux et du principe de proportionnalité.

Sur les moyens de SUEK et de EuroChem Group

140 Dans leurs mémoires en intervention, SUEK et EuroChem Group, en sus de leurs arguments invoqués à l’appui des moyens de la requête, soulèvent deux moyens autonomes, tirés, le premier, d’un détournement de pouvoir commis par le Conseil et, le second, d’une violation de leurs droits fondamentaux.

141 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, si l’article 40, quatrième alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, applicable à la procédure devant le Tribunal en vertu de l’article 53, premier alinéa, dudit statut, et l’article 142, paragraphe 3, du règlement de procédure ne s’opposent pas à ce qu’une partie intervenante présente des arguments nouveaux ou différents de ceux de la partie qu’elle soutient, sous peine de voir son intervention limitée à répéter les arguments avancés dans la requête, il ne saurait être admis que ces dispositions lui permettent de modifier ou de déformer le cadre du litige défini par la requête en soulevant des moyens nouveaux. En d’autres termes, ces dispositions confèrent à la partie intervenante le droit d’exposer de manière autonome non seulement des arguments, mais aussi des moyens, pour autant que ceux-ci viennent au soutien des conclusions d’une des parties principales et ne soient pas d’une nature totalement étrangère aux considérations qui fondent le litige tel qu’il a été constitué entre la partie requérante et la partie défenderesse, ce qui aboutirait à en altérer l’objet (voir arrêt du 20 septembre 2019, Port autonome du Centre et de l’Ouest e.a./Commission, T-673/17, non publié, EU:T:2019:643, points 44 et 45 et jurisprudence citée).

142 En l’espèce, s’agissant, en premier lieu, du prétendu détournement de pouvoir, SUEK et EuroChem Group font valoir que les actes attaqués ont une incidence grave sur leur situation. Selon SUEK et EuroChem Group, si le Conseil n’a pas eu l’intention d’affecter leur situation, il convient de constater que les actes attaqués n’ont pas de lien logique avec l’objectif déclaré du règlement n^o 269/2014, qui est d’exercer une pression maximale sur la Fédération de Russie. Si, en revanche, la véritable intention du Conseil aurait été de les soumettre à des mesures restrictives, il aurait contourné la procédure d’inscription prévue par le règlement n^o 269/2014 en adoptant les actes attaqués.

143 À cet égard, il y a lieu de constater que, sous guise d’un moyen tiré d’un détournement de pouvoir, les intervenantes soulèvent, d’une part, la prétendue absence de lien entre les mesures en cause et l’objective visant à exercer une pression maximale sur la Fédération de Russie. Dès lors, il convient de rejeter cet argument pour les motifs figurant aux points 81 et 130 ci-dessus.

144 D’autre part, en ce qui concerne l’argument de SUEK et de EuroChem Group selon lequel, en mentionnant leurs noms dans les actes attaqués, le Conseil avait en réalité l’intention de les soumettre aux mesures restrictives en cause, il convient de constater que ledit argument, lequel critique en substance la mention des noms de SUEK et de EuroChem Group dans les motifs des actes attaqués, ne vient pas au soutien des conclusions du requérant visant à l’annulation des actes attaqués en ce qu’ils emportent le maintien de son nom sur les listes en cause. Partant, cet argument est d’une nature totalement étrangère aux considérations qui fondent le litige tel qu’il a été constitué entre les parties principales, au sens de la jurisprudence citée au point 141 ci-dessus.

145 En tout état de cause, il convient de constater que l’argument tiré de la prétendue intention du Conseil de soumettre SUEK et EuroChem Group aux mesures restrictives n’est pas fondé, dans la mesure où il repose sur la prémisse selon laquelle la simple mention des noms de SUEK et de EuroChem Group dans les motifs des actes attaqués produit des effets sur leur situation juridique en imposant aux autorités des États membres de geler leurs fonds et ressources économiques et en interdisant aux opérateurs économiques de l’Union de mettre des fonds et des ressources économiques à leur disposition ou à leur profit. Or, cette prémisse est inexacte, étant donné que la circonstance qu’une personne morale ou une entité est possédée, détenue ou contrôlée par une personne dont le nom est inscrit sur les listes en cause doit être établie, dans le cas du gel de fonds et de ressources économiques, par les autorités des États membres, ainsi que, le cas échéant, dans le cas de l’interdiction prévue à l’article 2, paragraphe 2, de la décision 2014/145, telle que modifiée, et à l’article 2, paragraphe 2, du règlement n^o 269/2014, tel que modifié, par les personnes tenues de respecter ces dispositions (voir, en ce sens, ordonnances du 21 octobre 2024, EuroChem Group/Conseil, T-1111/23, non publiée, EU:T:2024:751, points 56 et 57, et du 21 octobre 2024, Suek/Conseil, T-1112/23, non publiée, EU:T:2024:753, points 52 et 53).

146 Par conséquent, il convient d’écarter le moyen tiré d’un détournement du pouvoir.

147 En second lieu, s’agissant du moyen tiré d’une violation des droits fondamentaux de SUEK et de EuroChem Group, celles-ci font valoir, d’une part, que l’inscription du nom du requérant sur les listes en cause, qui a entraîné une inscription « de facto » de leurs noms, les a privées d’un accès à toute voie de recours, en violation des articles 47 et 52 de la Charte, et, d’autre part, que la mention de leurs noms dans les motifs des actes attaqués viole leur droit de propriété, tel que garanti par l’article 17 de la Charte, dans la mesure où cette mention a incité les opérateurs à rompre les liens commerciaux avec elles, les privant de leur capacité de fonctionner.

148 Or, il convient de relever que, en invoquant la prétendue violation de leur droit à un recours juridictionnel et leur droit de propriété, SUEK et EuroChem Group critiquent, en substance, la mention de leurs noms dans les motifs des actes attaqués. Il s’ensuit que le présent moyen ne vient pas au soutien des conclusions du requérant visant à l’annulation des actes attaqués en ce qu’ils emportent le maintien de son nom sur les listes en cause, et, partant, est d’une nature totalement étrangère aux considérations qui fondent le litige tel qu’il a été constitué entre les parties principales, au sens de la jurisprudence citée au point 141 ci-dessus.

149 Partant, il convient d’écarter le moyen tiré d’une violation des droits fondamentaux de SUEK et de EuroChem Group.

150 Par voie de conséquence, il y a lieu de rejeter le recours dans son ensemble.

Sur les dépens

151 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par le Conseil, conformément aux conclusions de ce dernier.

152 Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les institutions qui sont intervenues au litige supportent leurs propres dépens. Par conséquent, la Commission supportera ses propres dépens.

153 Enfin, aux termes de l’article 138, paragraphe 3, du règlement de procédure, le Tribunal peut décider qu’un intervenant autre que ceux mentionnés aux paragraphes 1 et 2 de cet article supportera ses propres dépens. En l’espèce, SUEK et EuroChem Group supporteront chacune leurs propres dépens.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (première chambre)

déclare et arrête :

1) Le recours est rejeté.

2) M. Andrey Melnichenko supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par le Conseil de l’Union européenne.

3) Siberian Coal Energy Company AO (SUEK), EuroChem Group AG et la Commission européenne supporteront chacune leurs propres dépens.

Gâlea

Tóth

Kalėda

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 17 décembre 2025.

Signatures

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* Langue de procédure : l’anglais.