Affaire C-327/24 [Lolach] ( i )

Telekom Deutschland GmbH

contre

Bundesrepublik Deutschland

(demande de décision préjudicielle, introduite par Verwaltungsgericht Köln)

Arrêt de la Cour (première chambre) du 20 novembre 2025

« Renvoi préjudiciel – Code des communications électroniques européen – Directive (UE) 2018/1972 – Mesures correctrices en matière d’accès imposées à des entreprises puissantes sur le marché – Article 72 – Obligations d’accès aux actifs de génie civil – Conditions »

1. Droit de l’Union européenne – Interprétation – Méthodes – Interprétation littérale, systématique et téléologique

   (voir point 27)

2. Rapprochement des législations – Secteur des télécommunications – Réseaux et services de communications électroniques – Directive 2018/1972 – Code des communications électroniques européen – Mesures correctrices en matière d’accès imposées à des entreprises puissantes sur le marché – Imposition d’une obligation d’accès à des actifs de génie civil – Appréciation par l’autorité de régulation nationale du bien-fondé de la mesure – Portée

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2018/1972, art. 72)

   (voir points 28, 30, 32-49 et disp.)

Résumé

Saisie à titre préjudiciel par le Verwaltungsgericht Köln (tribunal administratif de Cologne, Allemagne), la Cour précise la portée de l’examen que doit mener une autorité de régulation nationale lorsqu’elle apprécie s’il y a lieu d’imposer une obligation d’accès à des actifs de génie civil à une entreprise désignée comme puissante sur un marché donné, en vertu de l’article 72 de la directive 2018/1972 ( 1 ).

L’entreprise de télécommunications Telekom Deutschland a été désignée, dans le cadre d’une analyse de marché de 2019, comme une entreprise puissante sur le marché de la fourniture en gros d’accès local en position déterminée.

Par décision du 21 juillet 2022, la Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (Agence fédérale des réseaux pour l’électricité, le gaz, les télécommunications, la poste et les chemins de fer, Allemagne) a imposé à Telekom Deutschland plusieurs obligations d’accès en faveur d’autres entreprises au titre de l’article 26 du TKG ( 2 ). Dans sa décision, elle a indiqué que les mesures imposées devaient s’inscrire dans un vaste faisceau d’objectifs et respecter certaines conditions préalables. Telekom Deutschland a alors saisi la juridiction de renvoi afin d’obtenir l’annulation partielle de cette décision.

Face aux différentes lectures possibles de l’article 26 du TKG, qui transpose en droit allemand les articles 72 et 73 de la directive 2018/1972, la juridiction de renvoi a décidé de saisir la Cour à titre préjudiciel. Elle se demande notamment si une autorité de régulation nationale qui envisage d’imposer une mesure d’accès à des actifs de génie civil sur le fondement de l’article 72 de la directive 2018/1972 doit procéder uniquement à un examen des objectifs énoncés au paragraphe 1 de cet article ou peut se référer à un « faisceau d’objectifs » plus large qui inclut, notamment, les objectifs énoncés à l’article 3 de ladite directive.

Appréciation de la Cour

À titre liminaire, la Cour rappelle que, en vue de l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte des termes de cette disposition, de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie.

Tout d’abord, en ce qui concerne le libellé de l’article 72 de la directive 2018/1972, la Cour relève que celui-ci subordonne, à son paragraphe 1, l’imposition d’une mesure correctrice autonome en matière d’accès au génie civil à la condition qu’un refus d’octroi de l’accès ou des conditions d’accès déraisonnables ayant un effet similaire empêchent l’émergence d’un marché concurrentiel durable et ne servent pas les intérêts de l’utilisateur final. En outre, cette disposition prévoit, à son paragraphe 2, que les autorités de régulation nationales peuvent imposer à une entreprise des obligations en matière de fourniture d’accès, que les actifs concernés par ces obligations fassent ou non partie du marché pertinent selon l’analyse de marché, à condition que lesdites obligations soient proportionnées et nécessaires pour atteindre les objectifs énoncés à l’article 3 de cette directive. Ces objectifs incluent ceux auxquels l’article 72, paragraphe 1, de ladite directive se réfère dans l’énoncé des deux critères d’imposition d’une obligation d’accès, mais également d’autres objectifs, tels que celui de promouvoir la connectivité et l’accès à des réseaux de très haute capacité et la pénétration de tels réseaux.

Ensuite, s’agissant du contexte dans lequel s’inscrit l’article 72 de la directive 2018/1972, la Cour indique, premièrement, que cet article, qui constitue une nouvelle disposition par rapport au cadre réglementaire précédent, figure parmi les mesures correctrices en matière d’accès imposées à des entreprises puissantes sur le marché et visées à l’article 68 de la directive.

Deuxièmement, la Cour note qu’il ressort de l’article 68, paragraphes 2 et 4, de la directive 2018/1972 qu’une autorité de régulation nationale est tenue, lorsqu’elle envisage d’adopter une mesure correctrice autonome conformément à l’article 72 de cette directive, de s’assurer que cette mesure est proportionnée et justifiée au regard de l’ensemble des objectifs énoncés à l’article 3 de ladite directive.

Troisièmement, la Cour observe qu’il découle des articles 67 et 73 de la directive 2018/1972, d’une part, que les critères d’imposition d’une obligation d’accès relatifs à « l’émergence d’un marché concurrentiel durable » et aux « intérêts de l’utilisateur final » mentionnés à l’article 72, paragraphe 1, de cette directive présentent un caractère cumulatif. D’autre part, il en ressort également que la condition d’imposition d’une obligation d’accès posée à cette disposition coïncide, en substance, avec l’exigence selon laquelle une telle obligation doit être proportionnée et nécessaire par rapport aux objectifs de promotion de la concurrence et des intérêts des utilisateurs finaux. Étant donné que ces deux objectifs sont inclus dans les objectifs généraux de l’article 3 de ladite directive, cette condition doit être considérée comme remplie lorsqu’une obligation d’accès aux actifs de génie civil, imposée à une entreprise désignée comme puissante sur un marché donné, fondée sur la nature du problème constaté dans l’analyse de marché, est proportionnée et nécessaire au regard de l’ensemble de ces objectifs généraux.

Enfin, concernant les objectifs poursuivis par la réglementation en cause, la Cour souligne que les mesures correctrices en matière d’accès imposées à des entreprises puissantes sur le marché poursuivent les objectifs énoncés à l’article 3 de la directive 2018/1972 ( 3 ). En outre, les interventions ex ante visent, notamment, à procurer des avantages à l’utilisateur final en rendant les marchés de détail effectivement concurrentiels de manière durable. De plus, l’un des objectifs du législateur de l’Union est de réduire progressivement ces interventions au fur et à mesure que la concurrence s’intensifie et, à terme, de garantir que les communications électroniques ne soient régies que par le droit de la concurrence ( 4 ). À cet égard, la Cour note que l’article 72 de la directive vise à la réalisation de ces mêmes objectifs.

Ainsi, une autorité de régulation nationale ne peut pas se borner à constater qu’une mesure fondée sur l’article 72 de la directive 2018/1972 est proportionnée et nécessaire pour promouvoir la concurrence et les intérêts de l’utilisateur final, mais elle doit apprécier si tel est le cas au regard de l’ensemble des objectifs qui sont énumérés, sans ordre de priorité, à l’article 3 de la directive.

Partant, la Cour dit pour droit que l’article 72 de la directive 2018/1972 doit être interprété en ce sens que, lorsqu’une autorité de régulation nationale apprécie s’il y a lieu d’imposer à une entreprise désignée comme puissante sur un marché donné une obligation d’accès à des actifs de génie civil, que ces actifs fassent ou non partie du marché pertinent selon l’analyse de marché, cette autorité doit examiner si l’absence d’imposition de cette obligation empêcherait l’émergence d’un marché concurrentiel durable et ne servirait pas les intérêts de l’utilisateur final. En outre, ladite autorité doit également s’assurer que ladite obligation est fondée sur la nature du problème constaté dans l’analyse de marché et si elle est proportionnée et nécessaire, au regard de l’ensemble des objectifs énoncés, sans ordre de priorité, à l’article 3 de cette directive.

Il revient alors à la juridiction de renvoi d’apprécier si l’obligation d’accès imposée dans l’affaire au principal remplit ces conditions.

( i ) Le nom de la présente affaire est un nom fictif. Il ne correspond au nom réel d’aucune partie à la procédure.

( 1 ) Directive (UE) 2018/1972 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2018, établissant le code des communications électroniques européen (JO 2018, L 321, p. 36).

( 2 ) Article 26 du Telekommunikationsgesetz (loi sur les télécommunications), du 23 juin 2021 (BGBl. 2021 I, p. 1858), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après le « TKG »).

( 3 ) Conformément à ce qu’il ressort de l’article 68, paragraphe 4, de la directive 2018/1972.

( 4 ) Selon le considérant 29 de la directive 2018/1972.