DOCUMENT DE TRAVAIL

ORDONNANCE DU TRIBUNAL (quatrième chambre)

19 mai 2025 (*)

« Recours en annulation et en carence – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises en raison de la situation en Biélorussie et de l’implication de la Biélorussie dans l’agression russe contre l’Ukraine – Interdiction d’achat, d’importation ou de transfert de produits à base de potasse en provenance de Biélorussie – Acte non susceptible de recours – Désignation erronée de la partie défenderesse – Prise de position – Fin mise à la carence – Irrecevabilité partielle – Demande de nature déclaratoire – Demande visant à obtenir le prononcé d’une injonction – Incompétence partielle »

Dans l’affaire T-261/24,

Birių Krovinių Terminalas UAB, établie à Klaipėda (Lituanie), représentée par M^es V. Nikitinas et A. Staševskaja, avocats,

partie requérante,

contre

Conseil de l’Union européenne, représenté par M. B. Driessen et M^me L. Berger, en qualité d’agents,

et

Commission européenne, représentée par M^mes M. Carpus-Carcea et J. Norris, en qualité d’agents,

LE TRIBUNAL (quatrième chambre),

composé de M. R. da Silva Passos (rapporteur), président, M^mes N. Półtorak et I. Reine, juges,

greffier : M. V. Di Bucci,

vu la phase écrite de la procédure, notamment la décision de jonction au fond de l’exception d’irrecevabilité et d’incompétence présentée par le Conseil du 1^er avril 2025,

rend la présente

Ordonnance

1 Par son recours, la requérante, Birių Krovinių Terminalas UAB, demande en substance, en premier lieu, sur le fondement de l’article 263 TFUE, premièrement, l’annulation en ce qui concerne l’interprétation et la définition du terme « transfert » du document de la Commission européenne, dans sa version du 22 juin 2022, intitulé « Les questions fréquemment posées sur la mise en œuvre du règlement (CE) n^o 833/2014 du Conseil et du règlement (CE) n^o 269/2014 du Conseil », tel que modifié (ci-après les « FAQ litigieuses ») et du document intitulé « Guide de mai 2014 » en ce qu’il concerne la notion de « transfert » par rapport à celle de « transport » (ci-après le « document de mai 2014 »), deuxièmement, le constat, par le Tribunal, que la Commission a commis un détournement de pouvoir en autorisant, puis en s’abstenant de supprimer, l’interprétation du terme « transfert » qui figure dans ces deux documents et, troisièmement, l’annulation du règlement (CE) n^o 765/2006 du Conseil, du 18 mai 2006, concernant des mesures restrictives à l’encontre du président Lukashenko et de certains fonctionnaires de Biélorussie (JO 2006, L 134, p. 1), tel que modifié et complété, ainsi que de la décision 2012/642/PESC du Conseil, du 15 octobre 2012, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO 2012, L 285, p. 1), telle que modifiée et complétée, dans la mesure où ils sont incompatibles avec les dispositions d’accords internationaux et du droit de l’Union européenne relatives à la restriction du transit d’engrais à base de chlorure de potassium (potasse) en provenance de Biélorussie vers des pays tiers par son terminal portuaire. La requérante demande, en deuxième lieu, sur le fondement de l’article 265 TFUE, le constat, par le Tribunal, que le Conseil de l’Union européenne et la Commission se sont illégalement abstenus d’entreprendre, à sa demande, toute démarche en vue de remédier à plusieurs violations d’accords internationaux et du droit de l’Union. Elle demande, en troisième lieu, au Tribunal d’ordonner au Conseil et à la Commission d’adopter des dispositions en vertu desquelles le règlement n^o 765/2006 et la décision 2012/642 ne s’appliquent pas au transport ferroviaire de produits à base de potasse en provenance de Biélorussie à travers le territoire de l’Union, entre les frontières biélorusse et lituanienne et son terminal portuaire, ni à d’autres opérations en lien avec le transit vers les pays tiers, ou de publier des clarifications ou des lignes directrices officielles à cet égard.

Antécédents du litige

2 La requérante est une société lituanienne spécialisée, notamment, dans l’activité de transbordement de produits à base de potasse dans le port de Klaipėda (Lituanie). Cette activité est principalement liée au transit ferroviaire, à travers le territoire de la Lituanie et à destination des pays tiers, d’engrais à base de potasse en provenance de Biélorussie.

3 La présente affaire s’inscrit dans le contexte des mesures restrictives décidées par l’Union depuis 2004 eu égard à la situation en Biélorussie en ce qui concerne la démocratie, l’État de droit et les droits de l’homme ainsi qu’à l’implication de cet État dans les actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine.

4 Compte tenu, notamment, du non-respect persistant des droits de l’homme, de la démocratie et de l’État de droit et de la répression systématique visant la société civile et l’opposition démocratique en Biélorussie, le Conseil de l’Union européenne a adopté, le 18 mai 2006, sur le fondement des articles 75 et 215 TFUE, le règlement n^o 765/2006, instaurant des mesures restrictives individuelles à l’encontre du président Lukashenko et de certains fonctionnaires de Biélorussie. En outre, le 15 octobre 2012, il a adopté, sur le fondement de l’article 29 TUE, la décision 2012/642, complétant ce régime de mesures par, notamment, des mesures restrictives sectorielles en vue d’interdire la vente et la fourniture à la Biélorussie, ainsi que le transfert et l’exportation à destination de ce pays, d’armements et de matériels connexes.

5 En réaction à l’annexion illégale, en mars 2014, de la République autonome de Crimée ainsi que de la ville de Sébastopol par la Fédération de Russie, le 17 mars 2014, le Conseil a adopté, entre autres, sur le fondement de l’article 215 TFUE, le règlement (UE) n^o 269/2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6). En outre, le 31 juillet suivant, il a adopté, sur le même fondement, le règlement (UE) n^o 833/2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2014, L 229, p. 1).

6 De manière concomitante, la Commission a élaboré, en mai 2014, et soumis aux États membres et au groupe des conseillers pour les relations extérieures (RELEX) du Conseil, le document de mai 2014, destiné à clarifier le terme « transfert » lorsqu’il en était fait usage relativement aux « transports ».

7 Le 24 juin 2021, le Conseil a, par la décision (PESC) 2021/1031, modifiant la décision 2012/642 (JO 2021, L 224 I, p. 15), et par le règlement (UE) 2021/1030, modifiant le règlement n^o 765/2006 (JO 2021, L 224 I, p. 1), inséré, respectivement, un article 2 octies à cette décision et un article 1 decies à ce règlement prévoyant une interdiction d’achat, d’importation ou de transfert de produits à base de potasse en provenance de Biélorussie.

8 Le 22 juin 2022, la Commission a adopté les FAQ litigieuses, lesquelles comprenaient, notamment, des précisions détaillées s’agissant de l’interprétation du terme « transfert » en vue de la mise en œuvre des mesures restrictives prévues par les règlements n^os 269/2014, 833/2014 et, par analogie, 765/2006.

9 Les 12 septembre et 30 octobre 2023, la requérante a adressé deux lettres à la Commission, afin de l’inviter à considérer, d’une part, que l’interdiction prévue à l’article 1 decies du règlement n^o 765/2006 ne s’appliquait pas au transit, par le territoire de la Lituanie, d’engrais à base de potasse, du fait, selon elle, de la violation de plusieurs accords internationaux et, d’autre part, que la République de Lituanie ne respectait pas ses obligations en vertu du droit de l’Union. En outre, le 29 janvier 2024, elle a adressé au Conseil une lettre complémentaire l’invitant à prendre des mesures en vue de clarifier le champ d’application des mesures restrictives instaurées s’agissant de la potasse biélorusse.

10 Par lettres des 8 et 15 février 2024, la Commission a répondu à la requérante en précisant, notamment, que l’interdiction sectorielle litigieuse comprenait l’interdiction du transit et des services de transport des produits liés à la potasse biélorusse et que cela n’était pas contraire au droit de l’Union. Par lettre du 26 février 2024, le Conseil, quant à lui, a répondu à la requérante que la mise en œuvre et l’interprétation des mesures restrictives relevaient de la responsabilité des autorités nationales compétentes des États membres et de la Commission et que, par conséquent, les questions spécifiques à cet égard devaient leur être adressées.

11 Le 26 février 2024, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2024/769, modifiant la décision 2012/642 (JO L, 2024/769), et le règlement d’exécution (UE) 2024/768, mettant en œuvre l’article 8 bis du règlement n^o 765/2006 (JO L, 2024/768), prorogeant, respectivement, la décision 2012/642 et le règlement n^o 765/2006 jusqu’au 28 février 2025.

Conclusion des parties

12 La requérante conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler en ce qui concerne l’interprétation et la définition du terme « transfert » les FAQ litigieuses et le document de mai 2014 ;

– constater que la Commission a commis un détournement de pouvoir pour avoir autorisé, puis s’être abstenue de supprimer, l’interprétation du terme « transfert » qui figure dans les FAQ litigieuses et le document de mai 2014 ;

– annuler le règlement n^o 765/2006, tel que modifié et complété, et la décision 2012/642, telle que modifiée et complétée, dans la mesure où ils sont incompatibles avec les dispositions d’accords internationaux et du droit de l’Union relatives à la restriction du transit d’engrais à base de potasse en provenance de Biélorussie vers des pays tiers par son terminal portuaire ;

– constater que le Conseil et la Commission se sont illégalement abstenus d’entreprendre, à sa demande, toute démarche en vue de remédier à plusieurs violations d’accords internationaux et d’autres dispositions du droit de l’Union ;

– ordonner au Conseil et à la Commission d’adopter des dispositions en vertu desquelles les mesures restrictives prévues par le règlement n^o 765/2006 et la décision 2012/642 ne s’appliquent pas au transport ferroviaire de produits à base de potasse en provenance de Biélorussie à travers le territoire de l’Union, entre les frontières biélorusse et lituanienne et son terminal portuaire, ni à d’autres opérations en lien avec le transit vers les pays tiers, ou de publier des clarifications ou des lignes directrices officielles à cet égard ;

– condamner le Conseil et la Commission aux dépens.

13 Dans son exception d’irrecevabilité et d’incompétence soulevée au titre de l’article 130 du règlement de procédure du Tribunal, la Commission conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours comme irrecevable ;

– condamner la requérante aux dépens.

14 Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité et d’incompétence soulevée par la Commission, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter cette exception ou, à titre subsidiaire, de la joindre au fond.

En droit

15 Aux termes de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond. Conformément à l’article 130, paragraphe 7, de ce règlement, le Tribunal statue dans les meilleurs délais sur la demande ou, si des circonstances particulières le justifient, joint l’examen de celle-ci au fond par décision.

16 En l’espèce, la Commission a demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité du recours et l’incompétence du Tribunal pour en connaître. Dans ces conditions, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide qu’il y a lieu de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.

Sur le premier chef de conclusions en ce qu’il est dirigé contre la Commission

17 Au soutien de son argumentation selon laquelle le premier chef de conclusions est irrecevable, la Commission avance, d’une part, que les FAQ litigieuses ne sauraient être qualifiées d’« acte législatif » ou d’« acte destiné à produire des effets juridiques à l’égard de tiers ». D’autre part, en ce qui concerne la demande d’annuler le document intitulé « Guide de mai 2014 » « en ce qu’il concerne la notion de “transfert” par rapport à “transport” », la Commission fait valoir que ces termes manquent de la précision et de la clarté suffisante afin de lui permettre d’identifier le prétendu document ainsi visé. En outre, à supposer que ce document existe, le recours dirigé contre un tel acte serait tardif, dès lors qu’il daterait de mai 2014 et que l’imprécision de la requête ne permettrait pas de déterminer quand il aurait été porté à la connaissance de la requérante.

18 Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité et d’incompétence soulevée par la Commission, la requérante expose que ces documents ont été identifiés et rendus disponibles au titre d’hyperliens indiqués en note en bas de page dans la requête. Elle produit, en annexe, le document de mai 2014. À cet égard, elle explique, d’une part, en avoir eu connaissance uniquement le 24 avril 2024 et, partant, n’avoir pu en comprendre la portée, s’agissant de l’interprétation du terme « transfert » et de ses conséquences légales, qu’à partir de cette date. Dans ces conditions, sa demande d’annulation des FAQ litigieuses et du document de mai 2014 ne serait pas tardive. D’autre part, elle explique, en substance, qu’il ressort d’un compte rendu de réunion du groupe RELEX du Conseil du 30 juillet 2014 que les États membres n’étaient pas unanimes s’agissant de la définition du terme « transfert » proposée dans le document de mai 2014. Enfin, elle ajoute que la nature impérative de sa rédaction impose cette définition à ses destinataires et que, en considération de leurs contenus, les deux documents en cause auraient des effets directs sur sa situation juridique.

19 En premier lieu, s’agissant de la demande d’annulation des FAQ litigieuses, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, sont considérés comme des actes attaquables au sens de l’article 263 TFUE tous les actes pris par les institutions, quelle qu’en soit la forme, qui visent à produire des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de cette dernière (arrêts du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 9, et du 26 janvier 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commission, C-362/08 P, EU:C:2010:40, point 51 ; voir, également, arrêt du 25 octobre 2017, Roumanie/Commission, C-599/15 P, EU:C:2017:801, point 47 et jurisprudence citée).

20 En revanche, échappe au contrôle juridictionnel prévu à l’article 263 TFUE tout acte ne produisant pas d’effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du justiciable, tels que les actes préparatoires, les actes confirmatifs et les actes de pure exécution, les simples recommandations et avis ainsi que, en principe, les instructions internes (voir arrêt du 12 septembre 2006, Reynolds Tobacco e.a./Commission, C-131/03 P, EU:C:2006:541, point 55 et jurisprudence citée, et ordonnance du 4 avril 2024, Dunaújvárosi Egyetem/Conseil et Commission, T-140/23, non publiée, EU:T:2024:210, point 88 et jurisprudence citée).

21 En l’espèce, il importe de relever que, par la publication des FAQ litigieuses, la Commission a rendu public un document de travail rédigé par ses services afin de fournir des orientations aux autorités nationales, aux opérateurs de l’Union et aux citoyens aux fins de la mise en œuvre et de l’interprétation des règlements n^os 833/2014 et 269/2014. À cet égard, elle y rappelle, à titre introductif, que seule la Cour de justice de l’Union européenne est compétente pour interpréter le droit de l’Union et que, dans ces conditions, les autorités nationales et les opérateurs économiques ont la possibilité, afin de parvenir à une application uniforme des mesures restrictives dans l’ensemble de l’Union, d’utiliser ces orientations sur la base du texte, du contexte et de l’objectif desdits règlements.

22 Il en résulte que les précisions interprétatives contenues dans les FAQ litigieuses visent uniquement à fournir au public des informations factuelles ainsi que des clarifications non contraignantes quant à la mise en œuvre des règlements n^os 833/2014 et 269/2014, à des fins d’application uniforme du droit de l’Union. Partant, ce document d’orientations ne saurait être regardé comme visant à produire des effets juridiques obligatoires, ce que reconnaît d’ailleurs la requérante, ces effets émanant par ailleurs desdits règlements.

23 Il s’ensuit que, à la lumière de la jurisprudence rappelée aux points 19 et 20 ci-dessus, les FAQ litigieuses ne sauraient être qualifiées d’acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE.

24 En second lieu, en ce qui concerne le document de mai 2014, la requérante a produit ledit document en annexe de ses observations sur l’exception d’irrecevabilité et d’incompétence soulevée par la Commission et est ainsi parvenue à en démontrer l’existence et à en préciser le contenu.

25 À cet égard, il importe de constater que le document de mai 2014 ainsi produit est un document de travail intitulé « Document informel de la Commission, “transfert” par rapport à “transport” ». Dans ce document, la Commission propose, à la lumière des observations du Royaume des Pays-Bas, une synthèse juridique s’agissant de l’interprétation du terme « transfert ». En outre, il ressort, en substance, du compte rendu de la réunion du groupe RELEX du Conseil du 30 juillet 2014 que ce document a été transmis par la Commission aux États membres et à ce groupe à des fins d’étude comparative, entre celui-ci et des appréciations émises à ce sujet par certains États membres, et en vue d’améliorer la mise en œuvre uniforme des mesures restrictives dans l’Union.

26 Dans ces circonstances, ce document de travail, assimilable à un avis préparatoire, consultatif et analytique, à destination uniquement des États membres et du Conseil, ne saurait produire des effets juridiques affectant les intérêts de la requérante et ne constitue donc pas un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE.

27 Dès lors, le présent recours en ce qu’il est dirigé contre la Commission est irrecevable en ce qu’il porte sur la demande d’annulation des FAQ litigieuses et le document de mai 2014, à défaut d’actes susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation.

Sur le deuxième chef de conclusions en ce qu’il est dirigé contre la Commission

28 À l’appui de son exception d’irrecevabilité et d’incompétence, la Commission fait valoir que ce chef de conclusions est incompréhensible et vise à obtenir un arrêt déclaratoire et, partant, qu’il est irrecevable.

29 Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité et d’incompétence soulevée par la Commission, la requérante réitère son argumentation selon laquelle, en adoptant illégalement les FAQ litigieuses et le document de mai 2014, la Commission n’aurait pas respecté les limites de son pouvoir d’initiative législative. À titre subsidiaire, elle rattache ce grief à la présentation d’une exception d’illégalité sur le fondement de l’article 277 TFUE.

30 Il convient de rappeler que, par son deuxième chef de conclusions, la requérante demande au Tribunal de constater un prétendu détournement de pouvoir commis par la Commission, pour avoir illégalement adopté au titre de son pouvoir d’initiative législative, puis s’être abstenue de supprimer, l’interprétation du terme « transfert » qui figure dans les FAQ litigieuses et le document de mai 2014, en violation de l’article 17, paragraphe 1, et de l’article 31, paragraphe 1, TUE. À cet égard, il importe de constater que cette demande est formulée non pas comme un moyen soulevé à l’appui du premier chef de conclusions, dédié à la demande d’annulation des FAQ litigieuses et du document de mai 2014, mais comme un chef de conclusions distinct et indépendant, bien qu’également présenté sur le fondement de l’article 263 TFUE.

31 Ainsi, il y a lieu de relever que la requérante, par un tel chef de conclusions distinct, sollicite du Tribunal qu’il rende un arrêt constatant, de manière déclaratoire, l’incompétence de la Commission pour adopter des orientations sur l’interprétation des règlements relatifs aux mesures restrictives.

32 À cet égard, il suffit de rappeler que, dans le cadre du contrôle de légalité fondé sur l’article 263 TFUE, le Tribunal n’a pas compétence pour prononcer des jugements déclaratoires ou confirmatifs (voir arrêt du 20 décembre 2023, Islentyeva/Conseil, T-233/22, EU:T:2023:828, point 15 et jurisprudence citée).

33 Il s’ensuit qu’il y a lieu de rejeter en ce qu’elle est dirigée contre la Commission la demande de la requérante présentée au titre du deuxième chef de conclusions, pour cause d’incompétence du Tribunal pour en connaître.

34 En tout état de cause, si la requérante paraît se fonder également sur l’article 277 TFUE en vue de demander, à titre subsidiaire, au Tribunal qu’il constate l’inapplicabilité à son égard des FAQ litigieuses et du document de mai 2014, en raison de leur adoption prétendument illégale par la Commission, il y a lieu néanmoins de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l’article 277 TFUE est l’expression d’un principe général assurant à toute partie le droit de contester par voie incidente, en vue d’obtenir l’annulation d’un acte contre lequel elle peut former un recours, la validité d’un acte institutionnel antérieur constituant la base juridique de l’acte attaqué, si cette partie ne disposait pas du droit d’introduire, en vertu de l’article 263 TFUE, un recours direct contre un tel acte, dont elle subit ainsi les conséquences sans avoir été en mesure d’en demander l’annulation (voir arrêt du 25 avril 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Commission, T-526/10, EU:T:2013:215, point 24 et jurisprudence citée). Ainsi, la possibilité offerte par l’article 277 TFUE d’invoquer l’illégalité d’un acte de portée générale ne constitue pas un droit d’action autonome et ne peut être exercée que de manière incidente (voir ordonnances du 20 novembre 2012, Shahid Beheshti University/Conseil, T-120/12, non publiée, EU:T:2012:610, point 24 et jurisprudence citée, et du 20 octobre 2022, Callaway/Commission, T-653/21, non publiée, EU:T:2022:670, point 34 et jurisprudence citée).

35 Or, en l’espèce, l’argumentation de la requérante ne permet pas d’identifier quels sont les actes qu’il conviendrait d’annuler, sur le fondement de l’article 263 TFUE, en raison de l’illégalité des FAQ litigieuses et du document de mai 2014. Elle n’explique pas non plus, par conséquent, dans quelle mesure ces documents constitueraient la base juridique des actes dont elle entend obtenir l’annulation. Aussi, il convient de considérer que l’argumentation de la requérante ne satisfait pas aux exigences de clarté et de précision suffisante prévues à l’article 76, sous d), du règlement de procédure et doit être rejetée comme irrecevable.

Sur le troisième chef de conclusions en ce qu’il est dirigé contre la Commission

36 La Commission excipe de l’irrecevabilité du troisième chef de conclusions dès lors que, d’une part, en application de l’article 275 TFUE, le Tribunal ne serait pas compétent pour connaître de la demande d’annulation de la décision 2012/642. D’autre part, la demande d’annulation du règlement n^o 765/2006 serait irrecevable, en application de l’article 76, sous d) et e), du règlement de procédure, dans la mesure où le règlement n^o 765/2006 a été modifié à de nombreuses reprises et où, dans ce contexte, la requérante ne serait pas en mesure d’en identifier avec suffisamment de précision la disposition dont elle demande l’annulation. Elle ajoute que ces demandes sont présentées manifestement hors délai et que, par ailleurs, la requérante n’a pas expliqué les motifs pour lesquels elle estimait avoir qualité pour agir à l’encontre de ces actes et, en particulier, s’agissant d’une interdiction sectorielle de portée générale.

37 Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité et d’incompétence soulevée par la Commission, la requérante réfute cette argumentation et souligne que ses demandes visent précisément à contester la restriction du transit de produits à base de potasse en provenance de Biélorussie vers des pays tiers par son terminal portuaire et que cette interdiction est prévue à l’article 1 decies du règlement n^o 765/2006 et à l’article 2 octies de la décision 2012/642, tels que repris dans la requête. Elle affirme avoir démontré que ces actes affectaient directement et individuellement sa situation juridique et économique. Elle explique que, dans ce contexte, son recours ne serait pas tardif, dès lors qu’il a été introduit dans le délai de deux mois et dix jours à compter de la publication, le 27 février 2024, du règlement 2024/768 et de la décision 2024/769. Elle ajoute que les actes modificatifs successifs du règlement n^o 765/2006 et de la décision 2012/642 ont eu pour unique effet juridique de modifier ces actes initiaux et ont épuisé cet effet au jour de leur entrée en vigueur, de telle sorte que seuls lesdits actes initiaux, tels que modifiés, constituent le cadre juridique régissant l’interdiction en cause.

38 À cet égard, d’une part, la décision 2012/642 a été adoptée sur la base de l’article 29 TUE, qui est une disposition relative à la politique étrangère et de sécurité commune au sens de l’article 275 TFUE. De plus, les mesures d’interdiction arrêtées par cette décision sont des mesures de nature générale, leur champ d’application étant déterminé par référence à des critères objectifs, et non pas par référence à des personnes physiques ou morales identifiées. Par conséquent, l’article 2 octies de cette décision n’est pas une disposition prévoyant des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales au sens de l’article 275, second alinéa, TFUE. Dans ces circonstances, il y a lieu de conclure que, en vertu de l’article 275, premier alinéa, TFUE, le Tribunal n’est pas compétent pour connaître d’un recours visant à apprécier la légalité de l’article 2 octies de la décision 2012/642.

39 D’autre part, en ce qui concerne le règlement n^o 765/2006, il convient de rappeler qu’un recours en annulation doit être dirigé contre l’institution, l’organe ou l’organisme de l’Union qui a adopté l’acte en cause (voir ordonnance du 19 novembre 2018, Iccrea Banca/Commission et CRU, T-494/17, EU:T:2018:804, point 19 et jurisprudence citée ; voir également, en ce sens, arrêt du 11 septembre 2003, Autriche/Conseil, C-445/00, EU:C:2003:445, point 32 et jurisprudence citée). Or, à supposer que la demande de la requérante présentée au titre du troisième chef de conclusions puisse être considérée comme recevable, cette demande vise à obtenir l’annulation d’un règlement adopté par le Conseil, à savoir le règlement n^o 765/2006, tel que modifié et complété.

40 Ainsi, dans la mesure où l’auteur de ce règlement n’est pas la Commission, mais le Conseil, celle-ci ne saurait être identifiée comme étant partie défenderesse s’agissant de la demande d’annulation de celui-ci.

41 Dans ces conditions, le troisième chef de conclusions en ce qu’il est dirigé contre la Commission doit être rejeté pour partie comme porté devant une juridiction incompétente pour en connaître et pour partie comme irrecevable.

Sur le quatrième chef de conclusions en ce qu’il est dirigé contre la Commission

42 La Commission excipe de l’irrecevabilité du quatrième chef de conclusions dès lors que, selon elle, la demande de la requérante présentée à ce titre doit être rejetée comme visant à obtenir un arrêt déclaratoire. En outre, elle estime que ni le Conseil ni elle-même n’étaient tenus légalement de revenir sur l’interprétation donnée du terme « transfert » et que, partant, est erronée l’argumentation tirée de l’abstention de publier des orientations ou de modifier les dispositions de la législation existante concernant cette notion. Dans ces conditions, la requérante, qui n’aurait ni caractérisé, ni décrit de manière suffisamment précise l’obligation d’agir en cause, ne saurait utilement invoquer l’application de l’article 265 TFUE.

43 Dans ses observations sur l’exception d’incompétence et d’irrecevabilité soulevée par la Commission, la requérante insiste sur le contenu de l’invitation à agir qu’elle lui a présentée, visant l’adoption d’orientations à destination des États membres en ce qui concerne le transit de potasse biélorusse, à l’image de celles adoptées s’agissant du transit de biens en provenance de Russie. En ne répondant pas à cette invitation, la Commission aurait, en plus de la carence, commis un détournement de pouvoir et préféré des entités russes en violation du principe de non-discrimination.

44 Il importe de rappeler, d’emblée, qu’une personne physique ou morale ne peut saisir le juge de l’Union au titre de l’article 265, troisième alinéa, TFUE qu’en vue de faire constater que l’une des institutions, l’un des organes ou l’un des organismes de l’Union s’est abstenu, en violation du traité, d’adopter un acte, autre qu’une recommandation ou un avis, dont elle est la destinataire potentielle ou qui la concerne soit de manière directe, soit, selon le cas, de manière directe et individuelle et qu’elle pourrait attaquer par la voie d’un recours en annulation (voir, en ce sens, ordonnances du 28 février 2013, H-Holding/Commission, C-235/12 P, non publiée, EU:C:2013:132, points 11 et 12 ; du 17 novembre 2010, Victoria Sánchez/Parlement et Commission, T-61/10, non publiée, EU:T:2010:473, point 28, et du 27 novembre 2012, H-Holding/Parlement, T-672/11, non publiée, EU:T:2012:628, point 16).

45 De plus, il convient de rappeler que ladite disposition vise la carence par l’abstention de statuer ou de prendre position de l’institution mise en cause. Ainsi, les conditions de recevabilité d’un recours en carence, fixées par l’article 265 TFUE, ne sont en principe pas remplies lorsque l’institution invitée à agir a pris position sur cette invitation avant l’introduction du recours (voir ordonnance du 17 juillet 2020, Wagenknecht/Conseil européen, T-715/19, EU:T:2020:340, point 29 et jurisprudence citée).

46 En outre, il résulte de la jurisprudence que l’article 265 TFUE vise la carence par l’abstention de statuer ou de prendre position, et non l’adoption d’un acte différent de celui que les intéressés auraient souhaité ou estimé nécessaire (voir ordonnance du 17 juillet 2020, Wagenknecht/Conseil européen, T-715/19, EU:T:2020:340, point 30 et jurisprudence citée). Par conséquent, lorsque, explications à l’appui, l’institution refuse d’agir conformément à une telle invitation, cela constitue une prise de position mettant fin à la carence et un tel refus, ainsi exprimé et circonstancié, constitue alors un acte attaquable au titre de l’article 263 TFUE (voir ordonnance du 17 juillet 2020, Wagenknecht/Conseil européen, T-715/19, EU:T:2020:340, point 31 et jurisprudence citée).

47 En l’espèce, les 12 septembre et 30 octobre 2023, la requérante a adressé à la Commission deux lettres, par lesquelles elle l’a invitée à considérer que les mesures unilatérales prises par la République de Lituanie, interdisant le transit sur son territoire d’engrais potassique en provenance de Biélorussie, n’entraient pas dans le champ de l’interdiction prévue à l’article 1 decies du règlement n^o 765/2006 en plus d’être contraires au principe de libre circulation des marchandises. Elle y exposait, par ailleurs, que cette interdiction de transit entraînait la violation de plusieurs accords internationaux conclus par la République de Lituanie avant son adhésion à l’Union et que d’autres mesures prises au niveau national allaient au-delà de ce qui était nécessaire pour la mise en œuvre des mesures restrictives décidées par l’Union. Elle demandait en conséquence à la Commission, d’une part, d’examiner ces griefs et d’engager une procédure en manquement contre la République de Lituanie et, d’autre part, d’adopter des orientations spécifiques en vue de clarifier la mise en œuvre des mesures restrictives en cause et de la rendre compatible avec le droit de l’Union et le droit international.

48 Par lettres des 8 et 15 février 2024, la Commission a répondu à la requérante, en précisant que, après examen de sa demande, il avait été décidé de ne pas engager de procédure en manquement contre la République de Lituanie à défaut de violation du droit de l’Union. À cet égard, elle a expliqué que l’interdiction de transit et des services de transport des produits liés à la potasse biélorusse entrait effectivement dans le champ de l’interdiction sectorielle en cause, en d’autres termes, qu’accepter le transit de produits liés à la potasse biélorusse à travers le territoire d’un État membre aurait constitué un transfert de ce produit sur le territoire de l’Union et que cela aurait été prohibé par l’article 1 decies du règlement n^o 765/2006. En outre, elle a expliqué que l’interdiction litigieuse n’interdisait pas le commerce entre la Biélorussie et les États non membres de l’Union, en dehors de son territoire et entre personnes et entités non soumises à sa compétence. Elle a, en outre, rappelé que les États membres étaient responsables de la mise en œuvre et de l’exécution des mesures restrictives et que son rôle était celui de surveiller cette mise en œuvre en apportant son soutien aux États membres.

49 Il ressort des éléments exposés ci-dessus que la Commission a expliqué à la requérante, en des termes circonstanciés, les raisons pour lesquelles elle estimait ne pas pouvoir agir dans le sens qui lui était demandé. La Commission a dès lors pris position, au sens de la jurisprudence rappelée au point 45 ci-dessus, sur les demandes formulées par la requérante dans ses lettres des 12 septembre et 30 octobre 2023.

50 Par ailleurs, il y a lieu de rappeler que, selon la Cour, les particuliers ne sont pas recevables à attaquer, par l’introduction d’un recours en annulation, un refus de la Commission d’engager une procédure en manquement contre un État membre. D’une part, un tel refus ne constitue pas un acte attaquable, au sens de l’article 263 TFUE, dès lors qu’il résulte de l’économie de l’article 258 TFUE que la Commission n’est pas tenue d’engager un recours en manquement, mais qu’elle dispose à cet égard d’un pouvoir discrétionnaire excluant le droit pour les particuliers d’exiger de cette institution qu’elle prenne une position dans un sens déterminé. D’autre part, dans le cadre de la procédure en constatation de manquement régie par l’article 258 TFUE, les seuls actes que la Commission peut être amenée à prendre sont adressés aux États membres. En outre, ni l’avis motivé, qui relève de la phase préalable au dépôt éventuel d’un recours en constatation de manquement devant la Cour, ni la saisine de cette dernière par le dépôt effectif d’un tel recours ne sauraient constituer des actes concernant de manière directe les personnes physiques ou morales (ordonnance du 17 février 2023, Pombo da Silva/Commission, C-586/22 P, non publiée, EU:C:2023:125, points 15 à 17).

51 Il s’ensuit que la Commission ne s’est pas abstenue de statuer sur l’invitation à agir que la requérante lui a présentée, laquelle, de surcroît, portait, en ce qui concerne aussi bien la demande d’engagement d’une procédure en manquement contre la République de Lituanie que celle d’adoption d’orientations spécifiques, sur des actes ne la concernant pas de manière directe et individuelle et qu’elle aurait pu attaquer par la voie d’un recours en annulation. Dans ces conditions, cette dernière ne saurait valablement invoquer, sur le fondement de l’article 265 TFUE, une éventuelle carence de cette institution. Partant, il convient de rejeter le quatrième chef de conclusions en ce qu’il est dirigé contre la Commission comme étant irrecevable.

Sur le cinquième chef de conclusions en ce qu’il est dirigé contre la Commission

52 La Commission estime que la demande présentée par la requérante au titre du cinquième chef de conclusions est une demande d’injonction qui, en application de la jurisprudence, devrait être rejetée comme étant irrecevable.

53 Dans ses observations sur l’exception d’incompétence et d’irrecevabilité, la requérante ne répond pas à cette argumentation.

54 En l’espèce, il y a lieu de relever, à l’instar de la Commission, qu’un tel chef de conclusions, par lequel il est demandé au Tribunal d’ordonner à la Commission d’adopter certaines dispositions, s’apparente à une demande d’injonction.

55 Or, il est de jurisprudence constante que le Tribunal n’est pas compétent pour adresser des injonctions aux institutions de l’Union ou aux États membres (ordonnance du 29 novembre 1993, Koelman/Commission, T-56/92, EU:T:1993:105, point 18, et arrêt du 9 janvier 1996, Koelman/Commission, T-575/93, EU:T:1996:1, point 29 ; voir, également, ordonnance du 6 août 2024, Costache/Allemagne et Commission, T-79/24, non publiée, EU:T:2024:561, point 14 et jurisprudence citée).

56 Par conséquent, il y a lieu de rejeter cette demande et, partant, le cinquième chef de conclusions en ce qu’il est dirigé contre la Commission pour cause d’incompétence du Tribunal pour en connaître.

57 Il s’ensuit que le recours en ce qu’il est dirigé contre la Commission doit être rejeté pour partie comme irrecevable et pour partie comme porté devant une juridiction incompétente pour en connaître.

Sur les dépens

58 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.

59 La requérante ayant succombé en ce que le recours est dirigé contre la Commission, il convient de la condamner dans cette mesure aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (quatrième chambre)

ordonne :

1) Le recours en ce qu’il est dirigé contre la Commission européenne est rejeté pour partie comme irrecevable et pour partie comme porté devant une juridiction incompétente pour en connaître.

2) Birių Krovinių Terminalas UAB est condamnée aux dépens afférents au recours en ce qu’il est dirigé contre la Commission.

Fait à Luxembourg, le 19 mai 2025.

* Langue de procédure : l’anglais.