DOCUMENT DE TRAVAIL

ORDONNANCE DU PRÉSIDENT DU TRIBUNAL

23 mai 2025 (*)

« Référé – Mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE) – Convention de subvention – Projet “Connexion des éléments du réseau central dans le secteur des transports : Corridor Rhin-Danube – Pont transfrontalier Komárom-Komárno” – Note de débit – Demande de sursis à exécution – Défaut d’urgence »

Dans l’affaire T-110/25 R,

Hongrie, représentée par MM. M. Fehér et G. Koós, en qualité d’agents,

partie requérante,

contre

Commission européenne, représentée par MM. G. Wils, C. Kovács, R. Onozó et M^me D. Drambozova, en qualité d’agents,

et

Agence exécutive européenne pour le climat, les infrastructures et l’environnement (CINEA), représentée par M. I. Ramallo García-Pérez, M^mes N. Kopietz et V. Bard, en qualité d’agents, assistés de M^e A. Duron, avocate,

parties défenderesses,

LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL

rend la présente

Ordonnance

1 Par sa demande fondée sur les articles 278 et 279 TFUE, la Hongrie sollicite le sursis à l’exécution de la note de débit n^o 3242415645 émise par l’Agence exécutive européenne pour le climat, les infrastructures et l’environnement (CINEA) le 18 décembre 2024, relative au remboursement d’un montant de 53 854 478,95 euros (ci-après la « note de débit attaquée »).

Antécédents du litige et conclusions des parties

2 Le 24 novembre 2015, la Hongrie et la République slovaque ont signé la convention de subvention INEA/CEF/TRAN/M2014/1044542 avec l’Agence exécutive pour l’innovation et les réseaux (INEA), remplacée par la CINEA depuis le 1^er avril 2021, dans le cadre du projet intitulé « Connexion des éléments du réseau central dans le secteur des transports : Corridor Rhin-Danube – Pont transfrontalier Komárom-Komárno ».

3 Le financement accordé aux bénéficiaires du projet en cause s’élevait à un maximum de 100 067 340,55 euros pour un total de coûts éligibles de 117 726 283 euros.

4 Le 15 mai 2020, l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a ouvert une enquête sur d’éventuelles irrégularités dans la procédure de passation du marché relatif au projet en cause et dans la mise en œuvre de ce dernier.

5 Le 30 octobre 2023, la CINEA a informé la Hongrie, dans une lettre de préinformation, de l’impact financier possible de l’enquête de l’OLAF et l’a invitée à formuler des observations écrites dans un délai de 30 jours.

6 Le 13 septembre 2024, la CINEA a envoyé à la Hongrie la note de débit n^o 3242411659, relative au remboursement d’un montant de 53 854 478,95 euros.

7 Le 8 octobre 2024, la CINEA a informé la Hongrie que, dans la note de débit n^o 3242411659, le délai de paiement avait été fixé par erreur à 30 jours au lieu de 45 jours et que, par conséquent, une nouvelle note de débit serait émise, lui accordant un nouveau délai de paiement.

8 Le 25 octobre 2024, la note de débit n^o 3242412483 a été émise, comportant le délai de paiement adéquat.

9 Le 13 novembre 2024, la Hongrie a déposé à la Commission européenne un recours administratif en vue d’un contrôle de la légalité de certains actes de la CINEA, sur le fondement de l’article 22, paragraphe 1, du règlement (CE) n^o 58/2003 du Conseil, du 19 décembre 2002, portant statut des agences exécutives chargées de certaines tâches relatives à la gestion de programmes communautaires (JO 2003, L 11, p. 1). Le 9 décembre 2024, la Commission, par la lettre portant la référence MOVE.SRD.1.001(2024)9815594, a refusé d’examiner sur ce fondement le recours administratif introduit par la Hongrie.

10 Le 18 décembre 2024, après avoir corrigé la note de débit à deux reprises, la CINEA a émis la note de débit attaquée, pour un montant identique au précédent, à savoir 53 854 478,95 euros.

11 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 18 février 2025, la Hongrie a introduit un recours visant notamment, à titre subsidiaire, à l’annulation de la note de débit attaquée.

12 Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le même jour, la Hongrie a introduit la présente demande en référé, dans laquelle elle conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :

– ordonner le sursis à l’exécution de la note de débit attaquée, jusqu’à ce que le Tribunal ait statué sur le bien-fondé du recours en annulation ;

– condamner la CINEA aux dépens.

13 Dans ses observations sur la demande en référé, déposées au greffe du Tribunal le 4 mars 2025, la Commission conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :

– rejeter la demande en référé ;

– condamner la Hongrie aux dépens.

14 Dans ses observations sur la demande en référé, déposées au greffe du Tribunal le même jour, la CINEA conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :

– rejeter la demande en référé ;

– condamner la Hongrie aux dépens.

En droit

Considérations générales

15 Il ressort d’une lecture combinée des articles 278 et 279 TFUE, d’une part, et de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, d’autre part, que le juge des référés peut, s’il estime que les circonstances l’exigent, ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire les mesures provisoires nécessaires, et ce en application de l’article 156 du règlement de procédure du Tribunal. Néanmoins, l’article 278 TFUE pose le principe du caractère non suspensif des recours, les actes adoptés par les institutions de l’Union européenne bénéficiant d’une présomption de légalité. Ce n’est donc qu’à titre exceptionnel que le juge des référés peut ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire des mesures provisoires (ordonnance du 19 juillet 2016, Belgique/Commission, T-131/16 R, EU:T:2016:427, point 12).

16 L’article 156, paragraphe 4, première phrase, du règlement de procédure dispose que les demandes en référé doivent spécifier « l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent ».

17 Ainsi, le sursis à exécution et les autres mesures provisoires peuvent être accordés par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’ils sont urgents, en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts de la partie qui les sollicite, qu’ils soient édictés et produisent leurs effets avant la décision dans l’affaire principale. Ces conditions sont cumulatives, de telle sorte que les demandes de mesures provisoires doivent être rejetées dès lors que l’une d’elles fait défaut. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en présence (voir ordonnance du 2 mars 2016, Evonik Degussa/Commission, C-162/15 P-R, EU:C:2016:142, point 21 et jurisprudence citée).

18 Dans le cadre de cet examen d’ensemble, le juge des référés dispose d’un large pouvoir d’appréciation et reste libre de déterminer, au regard des particularités de l’espèce, la manière dont ces différentes conditions doivent être vérifiées ainsi que l’ordre de cet examen, dès lors qu’aucune règle de droit ne lui impose un schéma d’analyse préétabli pour apprécier la nécessité de statuer provisoirement [voir ordonnance du 19 juillet 2012, Akhras/Conseil, C-110/12 P(R), non publiée, EU:C:2012:507, point 23 et jurisprudence citée].

19 Compte tenu des éléments du dossier, le président du Tribunal estime qu’il dispose de tous les éléments nécessaires pour statuer sur la présente demande en référé, sans qu’il soit utile d’entendre, au préalable, les parties en leurs explications orales.

20 Dans les circonstances du cas d’espèce, et sans qu’il y ait lieu de se prononcer sur la recevabilité de la partie de la présente demande en référé visant la Commission, il convient d’examiner d’abord si la condition relative à l’urgence est remplie.

Sur la condition relative à l’urgence

21 Afin de vérifier si les mesures provisoires demandées sont urgentes, il convient de rappeler que la finalité de la procédure de référé est de garantir la pleine efficacité de la future décision définitive, afin d’éviter une lacune dans la protection juridique assurée par le juge de l’Union. C’est pour atteindre cet objectif que l’urgence doit s’apprécier par rapport à la nécessité qu’il y a de statuer provisoirement, afin d’éviter qu’un préjudice grave et irréparable soit occasionné à la partie qui sollicite la protection provisoire. Il appartient à cette partie d’apporter la preuve qu’elle ne saurait attendre l’issue de la procédure au fond, sans avoir à subir un préjudice de cette nature. S’il est exact que, pour établir l’existence de ce préjudice, il n’est pas nécessaire d’exiger que la survenance et l’imminence de celui-ci soient établies avec une certitude absolue et qu’il suffit que ledit préjudice soit prévisible avec un degré de probabilité suffisant, il n’en reste pas moins que la partie qui sollicite une mesure provisoire demeure tenue de prouver les faits qui sont censés fonder la perspective d’un tel préjudice [voir ordonnance du 16 juillet 2021, Symrise/ECHA, C-282/21 P(R), non publiée, EU:C:2021:631, point 40 et jurisprudence citée].

22 Par ailleurs, aux termes de l’article 156, paragraphe 4, seconde phrase, du règlement de procédure, les demandes en référé « contiennent toutes les preuves et offres de preuves disponibles, destinées à justifier l’octroi des mesures provisoires ».

23 C’est à la lumière de ces critères qu’il convient d’examiner si la Hongrie parvient à démontrer l’urgence.

24 En l’espèce, la Hongrie allègue que la suspension de la note de débit attaquée apparaît nécessaire, tout d’abord, parce que la CINEA a, dans sa lettre du 3 juillet 2024, déjà envisagé une obligation de paiement d’intérêts.

25 Ensuite, la Hongrie fait valoir que la CINEA a indiqué, dans sa lettre du 8 juillet 2024, qu’elle pourrait exiger des bénéficiaires de l’aide en cause le remboursement de celle-ci si le délai prévu dans la note de débit à venir n’était pas respecté. Le délai fixé dans cette note de débit aurait eu aussi pour conséquence de faire naître une obligation de payer des intérêts ayant un caractère de pénalité.

26 Enfin, selon la Hongrie, une note de débit n’aurait pu être émise qu’une fois « la décision de la CINEA devenue définitive ». Avant cela, l’émission d’une note de débit aurait été susceptible de causer un préjudice irréparable aux bénéficiaires de l’aide en cause.

27 La Commission et la CINEA contestent les arguments de la Hongrie.

28 À titre liminaire, il y a lieu de constater que l’argumentation de la Hongrie sur la condition relative à l’urgence est très lacunaire.

29 En effet, force est de constater que la Hongrie se limite à affirmer, en substance, que le non-paiement de la note de débit attaquée a pour conséquence de faire naître une obligation de payer des intérêts ayant un caractère de pénalité. Elle affirme également que, dès lors que la décision de la CINEA dont procèderait la note de débit attaquée n’est pas devenue définitive, l’émission de ladite note de débit est susceptible de causer un préjudice irréparable aux bénéficiaires de la subvention en cause.

30 Toutefois, la Hongrie ne démontre ni le risque de survenance d’un tel préjudice ni son degré de probabilité, en ne fournissant aucun élément de preuve concret à l’appui de son argumentaire particulièrement succinct.

31 Ainsi, à cet égard, il convient d’observer que le simple fait que des intérêts de retard soient perçus aussi longtemps que la Hongrie ne donne pas suite à la demande de paiement ne saurait être considéré comme un effet justifiant le sursis à exécution.

32 En effet, en premier lieu, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence bien établie, un préjudice purement pécuniaire ne saurait, en principe, être regardé comme irréparable ou même difficilement réparable, dès lors qu’il peut faire l’objet d’une compensation financière ultérieure [voir ordonnance du 15 décembre 2009, Dow AgroSciences e.a./Commission, C-391/08 P(R), non publiée, EU:C:2009:785, point 74 et jurisprudence citée].

33 En second lieu, il y a lieu de constater que, une note de débit n’étant pas un titre exécutoire, la CINEA ne peut pas obtenir le remboursement du capital et des intérêts de retard correspondant à la créance constatée tant qu’elle ne s’est pas procuré un titre exécutoire.

34 En effet, selon la jurisprudence de la Cour, une note de débit ou une mise en demeure, qui ont pour objet le recouvrement d’une créance sur le fondement de la convention de subvention concernée et qui comportent l’indication d’une date d’échéance ainsi que les conditions de paiement de la créance qu’elles constatent, ne sauraient être assimilées à un titre exécutoire en tant que tel, même si celles-ci mentionnent la voie exécutoire de l’article 299 TFUE comme étant une voie possible parmi d’autres s’offrant à la Commission dans l’hypothèse où le débiteur ne s’exécuterait pas à la date d’échéance fixée (voir arrêt du 16 juillet 2020, ADR Center/Commission, C-584/17 P, EU:C:2020:576, point 66 et jurisprudence citée).

35 Selon la jurisprudence, une note de débit, loin de constituer un acte définitif d’une institution, d’un organe ou d’un organisme de l’Union, a une nature préparatoire d’un tel acte se rapportant à l’exécution d’une créance, dès lors que l’institution, l’organe ou l’organisme de l’Union ne prend pas position sur les moyens à mettre en œuvre pour récupérer cette créance (voir ordonnance du 12 février 2025, Cluster Calzado Innovación/Commission, T-501/24 R, non publiée, EU:T:2025:154, point 26 et jurisprudence citée).

36 Ainsi, il convient de relever que le préjudice financier invoqué par la Hongrie ne pourrait, en principe, être qualifié d’imminent que lorsque la Commission adopterait un acte formant titre exécutoire, au sens de l’article 299, premier alinéa, TFUE, qui fixerait définitivement sa volonté de poursuivre le recouvrement de ses créances et qui serait susceptible d’exécution forcée par l’apposition de la formule exécutoire, ainsi que le prévoit l’article 299, deuxième alinéa, TFUE (voir, en ce sens, ordonnance du 8 mai 2013, Talanton/Commission, T-165/13 R, non publiée, EU:T:2013:235, point 18).

37 Or, en l’espèce, la CINEA n’a pas adopté un tel acte formant titre exécutoire.

38 Il résulte de ce qui précède que la Hongrie n’a pas fourni suffisamment d’éléments de preuve pour établir l’urgence aux fins du sursis à l’exécution de la note de débit attaquée ou pour prouver qu’elle ne peut pas attendre l’issue de la procédure au principal sans subir un préjudice grave et irréparable.

39 Par conséquent, la demande en référé doit être rejetée, à défaut, pour la Hongrie, d’établir l’urgence, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur le fumus boni juris ou de procéder à la mise en balance des intérêts.

40 En vertu de l’article 158, paragraphe 5, du règlement de procédure, il convient de réserver les dépens.

Par ces motifs,

LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL

ordonne :

1) La demande en référé est rejetée.

2) Les dépens sont réservés.

Fait à Luxembourg, le 23 mai 2025.

* Langue de procédure : le hongrois.