Affaire C-92/23

Commission européenne

contre

Hongrie

Arrêt de la Cour (grande chambre) du 26 février 2026

« Manquement d’État – Réseaux et services de communications électroniques – Spectre radioélectrique – Directives 2002/20/CE, 2002/21/CE, 2002/77/CE et (UE) 2018/1972 – Droits d’utilisation individuels – Législation et décisions administratives nationales privant une radio commerciale de la possibilité de diffuser ses contenus sur une radiofréquence FM terrestre analogique – Principes de proportionnalité, de transparence, de non-discrimination et de bonne administration – Article 11 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Liberté d’expression et d’information – Liberté des médias »

1. Rapprochement des législations – Secteur des télécommunications – Réseaux et services de communications électroniques – Cadre réglementaire – Directives 2002/20, 2002/21 et 2002/77 et 2018/1972 – Champ d’application – Définition des règles relatives à l’octroi des droits d’utilisation des radiofréquences – Mesures nationales relatives à la fourniture de services de médias – Système établissant un lien direct entre le droit de fournir des services de médias radiophoniques et le droit d’utilisation des radiofréquences – Inclusion – Mise en œuvre du cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques – Applicabilité de la Charte

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 11 et 51, § 1 ; directives du Parlement européen et du Conseil 2002/20, telle que modifiée par la directive 2009/140, et 2002/21, telle que modifiée par la directive 2009/140, et 2018/1972 ; directive de la Commission 2002/77)

   (voir points 74-97)

2. Rapprochement des législations – Secteur des télécommunications – Réseaux et services de communications électroniques – Directive 2018/1972 – Champ d’application ratione temporis – Applicabilité à une procédure administrative en cours à compter de la date d’entrée en vigueur de cette directive

   (Directives du Parlement européen et du Conseil 2002/20, telle que modifiée par la directive 2009/140, art. 5, § 2, 2e al., 2002/21, telle que modifiée par la directive 2009/140, art. 9, § 1, et 2018/1972, considérant 1, art. 45, § 1, et 125)

   (voir points 102-104)

3. Recours en manquement – Droit d’action de la Commission – Recours ayant pour objet une décision individuelle – Admissibilité – Rejet, par une décision judiciaire nationale revêtue de l’autorité de la chose jugée, des recours nationaux formés contre une telle décision individuelle – Absence d’incidence

   (Art. 258 et 259 TFUE)

   (voir points 115, 116, 118-121)

4. Rapprochement des législations – Secteur des télécommunications – Réseaux et services de communications électroniques – Critères régissant l’attribution de droits d’utilisation de radiofréquences – Critères objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés – Applicabilité desdits critères lors du renouvellement de ces droits – Réglementation nationale prévoyant l’exclusion automatique d’un renouvellement en cas de violation réitérée du contrat ou de la législation – Décision fondée sur cette réglementation – Vérification de l’emploi, lors de ce refus de renouvellement, de critères proportionnés – Violation de cette exigence, tant par la réglementation précitée que par la décision fondée sur cette dernière – Manquement

   (Directives du Parlement européen et du Conseil 2002/20, telle que modifiée par la directive 2009/140, art. 5, § 2, 2e al., et 7, § 3, et 2002/21, telle que modifiée par la directive 2009/140, art. 9, § 1 ; directive de la Commission 2002/77, art. 4, point 2)

   (voir points 170-182, 209, disp. 1)

5. Rapprochement des législations – Secteur des télécommunications – Réseaux et services de communications électroniques – Autorisation – Directive 2002/20 – Délai pour l’adoption des décisions concernant l’octroi de droits d’utilisation des radiofréquences – Principe de bonne administration – Décision de refus de renouvellement de tels droits adoptée longtemps après ce délai – Manquement

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2002/20, telle que modifiée par la directive 2009/140, art. 5, § 3)

   (voir points 204-209, disp. 1)

6. Rapprochement des législations – Secteur des télécommunications – Réseaux et services de communications électroniques – Critères régissant l’attribution de droits d’utilisation de radiofréquences – Critères objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés – Principe de proportionnalité – Motif de nullité d’une offre basé sur des irrégularités constituant des erreurs remédiables et non significatives – Règles de l’appel d’offres excluant toute possibilité de correction des offres – Manquement – Principe de transparence – Motif de nullité d’une offre basé sur un critère lié à la viabilité financière des candidats ne figurant pas dans l’appel d’offres – Manquement

   (Directives du Parlement européen et du Conseil 2002/20, telle que modifiée par la directive 2009/140, art. 5, § 2, et 2018/1972, art. 45, § 1)

   (voir points 244-274, 301, disp. 1)

7. Rapprochement des législations – Secteur des télécommunications – Réseaux et services de communications électroniques – Gestion des radiofréquences – Obligation de veiller à la gestion à l’utilisation efficace des radiofréquences – Principe de bonne administration – Absence de diligence lors de l’adoption de mesures relatives à l’attribution d’une radiofréquence – Manquement

   [Directive du Parlement européen et du Conseil 2002/21, telle que modifiée par la directive 2009/140, art. 8, § 2, d), et 9, § 1]

   (voir points 283-295, 301, disp. 1)

8. Rapprochement des législations – Secteur des télécommunications – Réseaux et services de communications électroniques – Critères régissant l’attribution de droits d’utilisation de radiofréquences – Principe de proportionnalité – Applicabilité desdits critères lors du renouvellement de ces droits – Réglementation nationale empêchant les fournisseurs de services de médias n’ayant pas obtenu le renouvellement de leur droit d’utilisation des radiofréquences en raison de la commission d’une infraction réitérée de demander des droits d’utilisation temporaires – Manquement

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2018/1972, art. 45, § 1)

   (voir points 328-330, disp. 1)

9. Rapprochement des législations – Secteur des télécommunications – Réseaux et services de communications électroniques – Liberté d’expression – Liberté des médias et liberté de radiodiffusion – Réglementation nationale restreignant l’accès des organismes de radiodiffusion aux radiofréquences en les empêchant de continuer à diffuser leurs contenus – Limitations à l’exercice des droits et des libertés garantis par la Charte – Conditions – Réglementation nationale prévoyant l’exclusion automatique d’un renouvellement de droits d’utilisation de radiofréquences en cas de violation réitérée du contrat ou de la législation – Décision fondée sur cette réglementation – Décision de nullité faisant suite à un appel d’offres basée sur des motifs disproportionnés – Violation du droit à la liberté des médias – Manquement

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 11, § 2, et 52, § 1)

   (voir points 355-381, disp. 1)

Résumé

Saisie d’un recours en manquement ayant pour objet des mesures nationales par lesquelles une station de radio commerciale s’est vu refuser le renouvellement de son droit de fournir des services de médias dans une radiofréquence et par lesquelles sa candidature à un appel d’offres visant à fournir de tels services a été rejetée, la Cour, réunie en grande chambre, accueille en grande partie le recours introduit par la Commission contre la Hongrie. À cette occasion, tout en précisant le champ d’application du cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques ( 1 ), elle se prononce également sur la portée de la liberté des médias, protégée spécifiquement par l’article 11, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).

Depuis 1999, la station de radio commerciale hongroise Klubrádió diffusait ses émissions sur la fréquence 95.3 MHz dans la zone de diffusion de Budapest (Hongrie). En février 2014, le Médiatanács (Conseil des médias, Hongrie) et Klubrádió ont conclu un contrat concernant le droit de fournir des services de médias sur la fréquence 92.9 MHz, dans la même zone de diffusion (ci-après le « contrat de radiodiffusion de Klubrádió »).

En novembre 2019, Klubrádió a demandé le renouvellement de ce contrat. Se fondant sur l’existence d’une infraction réitérée à l’obligation d’information mensuelle concernant les quotas de diffusion, contenue dans la loi hongroise sur les médias ( 2 ), le Conseil des médias a refusé de faire droit à cette demande (ci-après la « décision de refus).

En novembre 2020, le Conseil des médias a publié l’appel d’offres concernant l’utilisation de la possibilité de fournir des services de médias sur la fréquence 92.9 MHz (ci-après l’« appel d’offres litigieux »), auquel Klubrádió a répondu. En mars 2021, le Conseil des médias a constaté que la candidature présentée par Klubrádió était entachée de nullité matérielle et a déclaré l’appel d’offres litigieux infructueux (ci-après la « décision de nullité »). Cette décision était fondée sur des défauts concernant la grille de programmation présentée par Klubrádió et sur l’existence de fonds propres négatifs dans les comptes de cette dernière, qui ne permettaient pas, selon cet organe, d’assurer la présence sur le marché des médias d’une station de radio stable et prévisible quant à son fonctionnement.

Tant la décision de refus que la décision de nullité (ci-après, ensemble, les « décisions litigieuses ») ont été contestées par Klubrádió devant les juridictions hongroises, qui les ont confirmées. Par ailleurs, l’exception d’inconstitutionnalité soulevée par Klubrádió devant l’Alkotmánybíróság (Cour constitutionnelle, Hongrie) a été rejetée.

Estimant que, au vu des décisions litigieuses et de plusieurs dispositions de la réglementation nationale sur laquelle ces décisions étaient fondées (ci-après les « mesures nationales litigieuses »), la Hongrie avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du droit de l’Union ( 3 ), la Commission a introduit un recours en manquement devant la Cour en vertu de l’article 258 TFUE.

Appréciation de la Cour

Sur l’applicabilité du cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques et de la Charte

À titre liminaire, la Cour rappelle que ce cadre établit un régime harmonisé dans le domaine des réseaux et des services de communications électroniques en vue de garantir la mise en place d’un marché intérieur dans ce domaine. À cette fin, il définit notamment les règles concernant l’octroi de droits d’utilisation des radiofréquences.

En l’espèce, si les mesures nationales litigieuses concernent la fourniture de services de médias, les éléments du dossier soumis à la Cour permettent toutefois de constater que ces mesures nationales concernent également l’attribution de droits d’utilisation des radiofréquences. La Cour constate à cet égard que le système hongrois d’octroi de droits relatifs à la fourniture de services de médias radiophoniques et à l’utilisation de radiofréquences est conçu et configuré d’une manière telle que ces droits sont directement liés. Par conséquent, toute mesure nationale concernant l’octroi de droits relatifs à la fourniture de tels services, telle que les mesures nationales litigieuses, emporte nécessairement des effets à l’égard des droits d’utilisation des radiofréquences et relève du champ d’application matériel du cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques.

En outre, dès lors que les mesures nationales litigieuses constituent une mise en œuvre du cadre réglementaire de l’Union, en adoptant ces mesures, la Hongrie était tenue de respecter les droits fondamentaux garantis par la Charte et, notamment, le droit à la liberté d’expression et d’information consacré à son article 11.

Il résulte de l’ensemble de ces considérations que les mesures nationales litigieuses peuvent faire l’objet d’un contrôle au regard tant du cadre réglementaire de l’Union relatif aux communications électroniques que de la Charte.

Sur les griefs concernant l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias et la décision de refus

Sur le fond, la Cour constate que l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias (ci-après la « disposition nationale litigieuse ») prévoit que le droit de fournir des services de médias ne peut pas être renouvelé notamment lorsque, par une décision définitive du Conseil des médias, le fournisseur concerné a été reconnu coupable de violations réitérées ou graves du contrat concerné ou des dispositions de la loi sur la liberté de la presse ( 4 ) ou de la loi sur les médias. Il ressort des explications et des documents fournis par les parties que cette disposition est appliquée et interprétée comme n’impliquant, pour le Conseil des médias, lors de l’adoption des décisions concernant les demandes de renouvellement du droit de fournir des services de médias, telles que la décision de refus, aucune marge pour apprécier la gravité des infractions commises par le fournisseur concerné et le caractère réitéré de ces infractions. Dès lors, l’examen du grief tiré d’une violation du principe de proportionnalité impose de vérifier le bien-fondé de l’argumentation concernant la violation de ce principe non pas par le Conseil des médias, mais par la disposition nationale litigieuse.

En premier lieu, la Cour examine ainsi la disposition nationale litigieuse au regard du principe de proportionnalité ( 5 ). En effet, il découle des dispositions applicables du cadre réglementaire de l’Union que les droits d’utilisation des radiofréquences doivent être attribués sur la base de critères objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés, y compris lors de leur renouvellement.

En l’occurrence, la disposition nationale litigieuse a pour effet de priver automatiquement certains fournisseurs de la possibilité d’obtenir le renouvellement de leur droit de fournir des services de médias, qui concerne également l’utilisation d’une radiofréquence. Cette disposition contribue donc à la définition des critères applicables, en droit hongrois, à l’attribution de droits d’utilisation des radiofréquences, de sorte qu’elle doit respecter les exigences précitées et, en particulier, celle tenant à la proportionnalité de tels critères. La Cour observe que la disposition nationale litigieuse prévoit non pas que l’existence de violations passées du contrat de radiodiffusion concerné ou de la réglementation constitue un critère à prendre en compte, mais qu’un renouvellement de droits de fournir des services de médias est automatiquement exclu pour les fournisseurs ayant commis une telle violation de façon réitérée, de sorte que l’application de cette disposition a pour effet d’empêcher ces fournisseurs de continuer à diffuser leurs contenus sur une radiofréquence. Partant, un tel refus de renouvellement ne saurait être proportionné que s’il est vérifié, au cas par cas ( 6 ), que, eu égard à la gravité de cette infraction, ce refus est nécessaire pour garantir la réalisation de l’objectif consistant en l’utilisation et en la gestion efficaces des radiofréquences. Par conséquent, en imposant au Conseil des médias de refuser, automatiquement et dans tous les cas, le renouvellement du droit de fournir des services de médias lorsque le fournisseur concerné a commis une infraction réitérée, sans lui accorder aucune marge d’appréciation afin d’effectuer les vérifications en question, la disposition nationale litigieuse viole l’exigence selon laquelle le renouvellement des droits d’utilisation des radiofréquences doit être fondé sur des critères proportionnés ( 7 ).

En deuxième lieu, la Cour examine la décision de refus du Conseil des médias au regard du principe de non-discrimination et constate que, sur ce point, la Commission n’a pas fourni d’éléments de preuve permettant d’établir que la décision de refus a comporté une discrimination au détriment de Klubrádió.

En troisième lieu, la Cour examine le grief avancé par la Commission concernant l’absence d’adoption en temps utile de la décision de refus. Après avoir rappelé que la procédure ayant donné lieu à l’adoption de cette décision est soumise au cadre réglementaire de l’Union, la Cour constate qu’en l’occurrence, la décision de refus a été adoptée dix mois après l’introduction de la demande de Klubrádió tendant au renouvellement de son droit de fournir des services de médias. Dès lors, en adoptant la décision de refus longtemps après l’expiration du délai prévu de six semaines et en l’absence d’explication raisonnable justifiant un tel retard, le Conseil des médias a violé l’article 5, paragraphe 3, de la directive « autorisation » ainsi que le principe de bonne administration auquel un État membre est tenu lorsqu’il met en œuvre du droit de l’Union.

Sur les griefs concernant l’appel d’offres litigieux et la décision de nullité

En ce qui concerne l’appel d’offres litigieux et la décision de nullité, en premier lieu, la Cour examine d’abord les griefs de la Commission selon lesquels les trois motifs de nullité sur le fondement desquels la candidature de Klubrádió a été rejetée sont contraires aux principes de proportionnalité et de transparence, si bien que tant la décision de nullité que, le cas échéant, les règles de l’appel d’offres litigieux ayant servi de fondement à leur adoption seraient également contraires à ces principes ( 8 ).

S’agissant, premièrement, des motifs de nullité concernant certaines irrégularités dans l’offre de Klubrádió, la Cour relève que, lorsqu’il est question d’erreurs minimes dont la correction n’aurait aucune incidence sur les éléments de fond de sa candidature et n’aurait, dès lors, pas porté atteinte à l’exigence tenant à une évaluation équitable et non discriminatoire des candidats, l’impossibilité, pour le Conseil des médias, d’inviter le candidat concerné à corriger de telles erreurs apparaît disproportionnée. En effet, les irrégularités concernées semblent être des erreurs remédiables et non significatives qui auraient dû pouvoir faire l’objet d’une correction. Dès lors, la décision de nullité qui a constaté, sur la base des règles de l’appel d’offres litigieux excluant toute possibilité de correction des offres, la nullité de l’offre de Klubrádió en raison de ces irrégularités est disproportionnée.

En ce qui concerne, deuxièmement, le motif de nullité concernant le plan d’entreprise et financier de Klubrádió, la Cour énonce que l’utilisation, au titre d’un motif de nullité tiré de l’inaptitude du candidat aux fins de la réalisation de l’objectif poursuivi par l’appel d’offres litigieux, d’un critère lié à la viabilité financière des candidats, alors que celui-ci ne fait pas partie des critères concernant cette viabilité établis par cet appel d’offres, et qu’il ne peut être raisonnablement déduit d’aucune règle de ce dernier, ne remplit pas les exigences relatives au principe de transparence, telles que précisées dans la jurisprudence de la Cour.

En outre, la Cour constate que les activités de Klubrádió depuis 1999 ainsi que son modèle commercial basé notamment sur le parrainage et les subventions démontrent que l’incapacité de Klubrádió à couvrir ses dépenses avec son seul chiffre d’affaires net ne l’a pas empêchée d’exercer son activité de manière stable et de respecter les conditions attachées aux droits d’utilisation des radiofréquences auxquelles elle était soumise. Dès lors, la Cour énonce que le grief tenant à la violation du principe de proportionnalité est fondé.

En second lieu, se fondant sur l’obligation de veiller à la gestion et à l’utilisation efficaces des radiofréquences ( 9 ), la Cour accueille le grief de la Commission tiré de l’absence d’adoption en temps utile de la décision de nullité. À cet égard, la Cour constate que, lors de l’adoption des mesures relatives à l’attribution de la fréquence 92.9 MHz, le Conseil des médias a manqué de diligence et a ainsi compromis l’efficacité de la gestion et de l’utilisation du spectre radioélectrique à laquelle il était tenu de veiller. En effet, si la décision de refus n’avait pas été adoptée avec un retard de huit mois, le Conseil des médias aurait pu lancer et clore la procédure d’appel d’offres concernant le droit de fournir des services de médias sur la fréquence 92.9 MHz avant l’expiration du contrat de radiodiffusion de Klubrádió, en garantissant ainsi l’utilisation continue de cette radiofréquence.

En conséquence, en ce qui concerne les griefs relatifs à l’appel d’offres litigieux et à la décision de nullité, la Cour conclut, d’une part, que la Hongrie a manqué à ses obligations du fait que, dans l’appel d’offres litigieux et la décision de nullité, le Conseil des médias a assorti l’attribution des droits d’utilisation du spectre radioélectrique de conditions disproportionnées, n’a pas fixé à l’avance les critères d’attribution de ces droits, n’a prévu aucune marge d’appréciation permettant d’évaluer la gravité et la pertinence des erreurs dont pourraient éventuellement être entachés les dossiers soumis par les candidats, susceptibles d’entraîner l’exclusion de ces derniers, et a ignoré l’importance mineure des erreurs dont serait entachée l’offre présentée par Klubrádió. D’autre part, elle considère que l’absence d’organisation d’une procédure aux fins de l’attribution de la fréquence 92.9 MHz en temps utile pour permettre l’adoption d’une décision avant la date d’expiration des droits de Klubrádió concernant l’utilisation de cette radiofréquence constitue également un manquement de la part de la Hongrie.

Sur les griefs concernant l’article 65, paragraphe 11, de la loi sur les médias

La Cour relève que, conformément à l’article 65, paragraphe 11, de la loi sur les médias, lorsque le droit de fournir des services de médias radiophoniques linéaires expire après avoir été renouvelé une première fois par le Conseil des médias et que la procédure d’appel d’offres concernant la possibilité de fournir des services de médias a déjà été lancée, le Conseil des médias peut conclure avec le fournisseur de services de médias précédemment titulaire du droit, et à la demande de celui-ci, un contrat administratif temporaire d’une durée maximale de 60 jours.

La Cour constate, en premier lieu, que la Commission n’a pas établi que cette disposition méconnait le principe de non-discrimination. En effet, le régime concernant l’octroi du droit de fournir des services de médias sur la base d’un contrat administratif temporaire, d’une part, et le régime concernant l’octroi de ce droit sur la base d’un contrat de radiodiffusion conclu à la suite d’un appel d’offres, d’autre part, ne sont pas comparables. Le premier concerne une situation très particulière pour laquelle ladite disposition vise à garantir une utilisation ininterrompue d’une radiofréquence jusqu’à ce que la procédure d’appel d’offres visant à l’octroi d’un nouveau droit de fournir des services de médias sur cette radiofréquence soit clôturée. Une telle situation, qui revêt un caractère transitoire et d’urgence, est ainsi différente de celle dans laquelle un droit de fournir des services de médias est octroyé dans le cadre d’un appel d’offres, qui ne revêt pas un tel caractère.

En revanche, en ce qui concerne, en second lieu, l’argument de la Commission fondé sur le principe de proportionnalité, la Cour considère que, à l’instar de l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias, qui prive les fournisseurs ayant commis une infraction réitérée de la possibilité d’obtenir le renouvellement de leur droit de fournir des services de médias, l’article 65, paragraphe 11, de la loi sur les médias est contraire au principe de proportionnalité ( 10 ), en ce qu’il prive ces fournisseurs de la possibilité de souscrire un contrat administratif temporaire.

Sur les griefs tirés d’une violation de l’article 11 de la Charte

La Cour rappelle que, s’agissant des organismes de radiodiffusion, tels que les stations de radio, l’article 11, paragraphe 2, de la Charte, protège spécifiquement la liberté des médias, qui est associée à la liberté de radiodiffusion et qui comprend non seulement le droit de communiquer des informations, mais également, et de manière indissociable, le droit d’utiliser tout moyen approprié pour diffuser des informations et les faire parvenir au plus grand nombre de destinataires. Parmi ces moyens de diffusion figure le spectre radioélectrique, qui, eu égard au rôle essentiel que les médias audiovisuels, tels que la radio et la télévision, jouent en ce qui concerne la formation de l’opinion publique, constitue un canal essentiel pour l’exercice du droit à la liberté d’expression et d’information. L’octroi de droits d’utilisation des radiofréquences a ainsi un impact direct sur le droit de fournir librement des informations et le droit de recevoir des informations. Dans ce contexte, la Cour relève que la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme ( 11 ) confirme que la liberté d’expression et d’information concerne non seulement le contenu des informations, mais aussi les moyens de leur diffusion. Partant, toute mesure nationale limitant ou restreignant l’accès des organismes de radiodiffusion aux radiofréquences est susceptible de comporter une ingérence dans leur droit à la liberté des médias associée à la liberté de radiodiffusion et relève, ainsi, du champ d’application de l’article 11 de la Charte.

En l’espèce, l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias, en ce qu’il a pour effet de restreindre l’accès des organismes de radiodiffusion aux radiofréquences en les empêchant de continuer à diffuser leurs contenus de radio sur une radiofréquence, comporte une ingérence dans leur droit d’exercer la liberté de radiodiffusion, même si ces organismes gardent la possibilité de diffuser leur contenu sur Internet. En effet, indépendamment du point de savoir si la radiodiffusion sur Internet constitue un moyen de communication équivalent à la radiodiffusion sur des fréquences analogiques, ces organismes se voient ainsi empêchés de poursuivre des stratégies opérationnelles et commerciales éprouvées et doivent, en tout état de cause, reconstituer leurs audiences.

En ce qui concerne le caractère justifié de l’ingérence constatée, la Cour rappelle que, conformément à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, toute limitation de l’exercice des droits et des libertés garantis par la Charte doit être prévue par la loi, respecter le contenu essentiel de ces droits et de ces libertés et, dans le respect du principe de proportionnalité, être nécessaire et répondre effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et des libertés d’autrui. Ces limitations ne peuvent excéder celles prévues à l’article 10, paragraphe 2, de la CEDH ( 12 ). À cet égard, elle rappelle également que l’article 11 de la Charte constitue l’un des fondements essentiels d’une société démocratique et pluraliste, faisant partie des valeurs sur lesquelles est, conformément à l’article 2 TUE, fondée l’Union. Les ingérences dans les droits et les libertés garantis doivent donc, dans un tel contexte, être limitées au strict nécessaire, ce qui implique que l’objectif poursuivi ne puisse pas raisonnablement être atteint de manière aussi efficace par d’autres moyens moins attentatoires à ces droits et à ces libertés.

Dans ce contexte, l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias, qui prévoit un motif de refus de renouvellement des droits d’utilisation des radiofréquences et constitue une telle ingérence, ne saurait être justifié que si, notamment, ce refus n’allait pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif d’intérêt général poursuivi par cette disposition de la loi sur les médias et que si cette ingérence était limitée au strict nécessaire. Or, il apparaît que ladite disposition va au-delà de ce qui est nécessaire pour réaliser l’objectif d’intérêt général qu’elle poursuit ( 13 ) au regard des exigences des directives applicables. Dès lors, l’ingérence qu’elle implique ne saurait être regardée comme étant proportionnée. Partant, en n’accordant au Conseil des médias aucune marge pour apprécier, lors de l’examen des demandes de renouvellement du droit de fournir des services de médias introduites par les fournisseurs ayant commis une infraction réitérée, la gravité de cette infraction et son adéquation à l’ingérence que le refus du renouvellement comporte dans les droits et libertés consacrés à l’article 11 de la Charte, l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias est susceptible de conduire à l’adoption de décisions contraires à cet article 11, dont la décision de refus constitue une illustration. Dans les circonstances de l’affaire ( 14 ), il ne saurait être raisonnablement considéré que l’infraction constatée dans la décision de refus revêt une gravité telle que le refus de renouvellement du droit de Klubrádió de fournir des services de médias est nécessaire pour assurer la réalisation de l’objectif précité. Par conséquent, la décision de refus est disproportionnée par rapport à l’objectif poursuivi et à la gravité de l’ingérence qu’elle comporte dans le droit à la liberté des médias de Klubrádió, de telle sorte que, indépendamment du contexte dans lequel cette décision s’inscrit, elle viole l’article 11 de la Charte.

Ce constat s’impose également pour la décision de nullité, qui a eu pour effet de priver Klubrádió de la possibilité de se voir attribuer des droits d’utilisation de la fréquence 92.9 MHz et, dès lors, de restreindre son accès aux radiofréquences, l’empêchant ainsi de continuer à diffuser ses contenus. En effet, les motifs de nullité fondant cette décision sont également disproportionnés par rapport à l’objectif poursuivi et ne sauraient, dès lors, justifier l’ingérence qu’elle comporte dans le droit de Klubrádió à la liberté des médias. À cet égard, les infractions et les défaillances reprochées à Klubrádió en l’espèce, qui fondent tant la décision de refus que la décision de nullité et qui ont concrètement empêché cette station de radio de poursuivre son activité dans le domaine de la radiodiffusion, se rapportent soit à des imprécisions mineures de nature formelle, soit à des aspects qui, en tant que tels, ne devraient pas comporter l’impossibilité, pour une radio, de poursuivre son activité.

La Cour constate en conséquence que la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 11 de la Charte du fait, d’une part, de l’adoption de la décision de refus et de l’article 48, paragraphe 7, de la loi sur les médias et, d’autre part, de l’adoption de la décision de nullité et de l’appel d’offres litigieux.

( 1 ) Le cadre réglementaire commun aux services de communications électroniques, aux réseaux de communications électroniques ainsi qu’aux ressources et aux services associés, en vigueur jusqu’au 21 décembre 2020, était composé de la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive « cadre ») (JO 2002, L 108, p. 33), telle que modifiée par la directive 2009/140/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2009 (JO 2009, L 337, p. 37) (ci-après la « directive “cadre” »), ainsi que des quatre directives particulières qui l’accompagnent, dont la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive « autorisation ») (JO 2002, L 108, p. 21), telle que modifiée par la directive 2009/140 (ci-après la « directive “autorisation” »), lesquelles étaient complétées par la directive 2002/77/CE de la Commission, du 16 septembre 2002, relative à la concurrence dans les marchés des réseaux et des services de communications électroniques (JO 2002, L 249, p. 21, ci-après la « directive “concurrence” »). Les directives « cadre » et « autorisation » ont été abrogées par la directive 2018/1972 [directive (UE) 2018/1972 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2018, établissant le code des communications électroniques européen (JO 2018, L 321, p. 36) (ci-après, ensemble avec la directive « concurrence », le « cadre réglementaire de l’Union »)].

( 2 ) Médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény (loi no CLXXXV de 2010 sur les services de médias et sur les moyens de communication de masse, Magyar Közlöny 2010/202., ci-après la « loi sur les médias »).

( 3 ) En particulier, la Commission considère que la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de plusieurs dispositions de la directive « autorisation » et de la directive « cadre », d’une disposition de la directive « concurrence » et d’une disposition de la directive 2018/1972, des principes de proportionnalité, de non-discrimination et de coopération loyale, ainsi que de l’article 11 de la Charte.

( 4 ) Sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló 2010. évi CIV. törvény (loi no CIV de 2010 sur la liberté de la presse et les règles fondamentales relatives aux contenus médiatiques, Magyar Közlöny 2010/170.).

( 5 ) Comme reflété aux articles 5 et 7 de la directive « autorisation », à l’article 4 de la directive « concurrence », et à l’article 9 de la directive « cadre ».

( 6 ) En tenant compte, notamment, de la nature de l’infraction réitérée commise et des circonstances particulières du cas concret ayant une incidence sur la détermination, lors de l’examen d’une demande de renouvellement du droit de fournir des services de médias, de la gravité de cette infraction et des conséquences qu’emporte ladite infraction sur l’accès par le fournisseur concerné aux radiofréquences en vue de la diffusion de contenus.

( 7 ) Cette exigence découle de l’article 4, point 2, de la directive « concurrence », de l’article 5, paragraphe 2, deuxième alinéa, et de l’article 7, paragraphe 3, de la directive « autorisation », ainsi que de l’article 9, paragraphe 1, de la directive « cadre ».

( 8 ) Principes visés à l’article 5, paragraphe 2, de la directive « autorisation » et à l’article 45 de la directive 2018/1972.

( 9 ) Cette obligation est déduite de l’article 8, paragraphe 2, sous d), de l’article 9, paragraphe 1, de la directive « cadre » et du principe de bonne administration.

( 10 ) Ce principe est reflété à l’article 45, paragraphe 1, de la directive 2018/1972.

( 11 ) Dont il convient de tenir compte, conformément à l’article 52, paragraphe 3, de la Charte, lors de l’interprétation de son article 11, qui correspond à l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »).

( 12 ) Sans préjudice des restrictions que le droit de la concurrence de l’Union peut apporter à la faculté des États membres d’instaurer les régimes d’autorisation visés à l’article 10, paragraphe 1, troisième phrase, de la CEDH.

( 13 ) À savoir promouvoir la concurrence en encourageant une utilisation et une gestion efficaces des radiofréquences.

( 14 ) Ces circonstances sont les suivantes : premièrement, l’infraction réitérée qui est à la base de cette décision résulte d’une violation non pas des obligations incombant à Klubrádió en ce qui concerne les quotas de diffusion imposés par le droit hongrois, mais de la seule obligation de transmission des données relatives à ces quotas. Deuxièmement, au cours des procédures de sanction précédant l’adoption de ces décisions, Klubrádió s’est conformée à cette obligation en fournissant au Conseil des médias toutes les données pertinentes. Troisièmement, ces données n’ont pas révélé le non-respect, par Klubrádió, desdits quotas. Quatrièmement, cette station de radio s’est acquittée des amendes infligées dans lesdites décisions. Cinquièmement, depuis le 31 mai 2017, date de la commission de l’infraction réitérée qui a entraîné le refus du renouvellement du droit de Klubrádió de fournir des services de médias, jusqu’à la date de la décision de refus, à savoir le 8 septembre 2020, cette station de radio n’a enfreint ni ladite obligation ni les obligations concernant les quotas de diffusion imposés par le droit hongrois. D’ailleurs, depuis le 31 mai 2017, il ne ressort pas du dossier soumis à la Cour que Klubrádió aurait commis une quelconque infraction.