Affaire T-185/24

Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s.

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (troisième chambre, siégeant avec cinq juges) du 6 mai 2026

« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Documents échangés dans le cadre d’une procédure d’enquête pour violation du droit de l’Union au titre de l’article 17 du règlement (UE) no 1094/2010 – Refus d’accès – Exception relative à la protection des objectifs des activités d’enquête – Obligation de motivation – Présomption générale de confidentialité – Obligation de procéder à un examen concret et individuel – Intérêt public supérieur – Principe de proportionnalité – Article 41 de la charte des droits fondamentaux »

1. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au principe d’accès aux documents – Refus fondé sur plusieurs exceptions – Admissibilité

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4)

   (voir points 30, 33)

2. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Portée – Application aux documents échangés dans le cadre d’une procédure d’enquête en cours pour violation du droit de l’Union prévue par l’article 17 du règlement no 1094/2010 – Admissibilité – Application après la clôture de ces activités – Conditions

   (Règlements du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 2, 3e tiret, et no 1094/2010, art. 17)

   (voir points 41-45, 51-62)

3. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Interprétation et application strictes – Obligation pour l’institution de procéder à un examen concret et individuel des documents – Portée – Exclusion de l’obligation – Possibilité de se fonder sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents – Conditions

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4)

   (voir points 64-71)

4. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Présomption générale d’application de l’exception au droit d’accès à l’ensemble des documents du dossier administratif afférent à une procédure d’enquête pour violation du droit de l’Union prévue par l’article 17 du règlement no 1094/2010 – Renversement de cette présomption générale – Intérêt public supérieur justifiant la divulgation de documents – Absence

   (Règlements du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, et no 1094/2010, art. 17)

   (voir points 82-86, 91, 93, 94, 102, 103, 105, 109, 111)

5. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Intérêt public supérieur justifiant la divulgation de documents – Distinction d’avec le principe de transparence

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 3)

   (voir points 104, 110)

6. Recours en annulation – Moyens – Moyens et griefs ne pouvant conduire à l’annulation de l’acte attaqué – Moyens inopérants

   (Art. 263 TFUE)

   (voir point 116)

7. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au principe d’accès aux documents – Obligation d’accorder un accès partiel aux données non couvertes par les exceptions – Respect du principe de proportionnalité – Limites – Documents couverts par une présomption générale de confidentialité

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 6)

   (voir points 122, 123, 125)

8. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit – Refus d’accès – Obligation de motivation – Portée

   (Art. 296 TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 2, 3e tiret)

   (voir points 127, 128)

9. Droits fondamentaux – Charte des droits fondamentaux – Droit à une bonne administration – Droit d’accès de toute personne au dossier la concernant – Portée – Régime distinct de celui relatif au droit d’accès du public aux documents prévu par le règlement no 1049/2001 – Nécessité d’une demande distincte de la demande d’accès aux documents

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, b), et 42 ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001]

   (voir points 135, 140)

Résumé

Saisi d’un recours en annulation, qu’il rejette, dirigé contre une décision de refus d’accès à des documents fondée sur le règlement no 1049/2001 ( 1 ), le Tribunal reconnaît l’existence d’une nouvelle présomption générale de confidentialité couvrant l’ensemble des documents afférents à une procédure d’enquête pour violation du droit de l’Union européenne au titre de l’article 17 du règlement no 1094/2010 ( 2 ).

En l’occurrence, la requérante, une société d’assurance-vie slovaque soumise au contrôle de la Národná banka Slovenska (Banque nationale slovaque, ci-après la « NBS »), avait demandé à la Commission européenne l’accès à des documents échangés entre l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP), la Commission et la NBS dans le cadre d’une procédure d’enquête ouverte, par l’AEAPP, à l’encontre de la NBS pour violation du droit de l’Union au titre de l’article 17 du règlement no 1094/2010. La Commission ayant refusé l’accès, total ou partiel, à l’ensemble des documents demandés en se fondant, notamment, sur la protection des objectifs des activités d’enquête, la requérante a introduit un recours en annulation contre cette décision de refus (ci-après la « décision attaquée »).

Appréciation du Tribunal

En rappelant les critères dégagés par la jurisprudence pour la reconnaissance d’une présomption générale de confidentialité, le Tribunal juge que les documents échangés par l’AEAPP, la Commission et l’autorité nationale concernée dans le cadre d’une procédure d’enquête pour violation du droit de l’Union au titre de l’article 17 du règlement no 1094/2010 sont couverts par une présomption générale de confidentialité.

À cet égard, il relève, en premier lieu, que cette procédure d’enquête est suffisamment structurée et formalisée pour qu’il soit possible de circonscrire et d’identifier avec précision les documents s’y rattachant. D’ailleurs, dans le cas d’espèce, il est constant que les documents demandés ont été échangés, pour deux d’entre eux, entre l’AEAPP et la NBS et, pour les dix-sept autres, entre la Commission et la NBS, au cours de la même procédure d’enquête visant cette dernière. Ces documents font donc partie d’un même dossier administratif et, partant, appartiennent tous à la même catégorie de documents.

En deuxième lieu, le Tribunal considère que, conformément à la jurisprudence, la Commission a fait état, dans la décision attaquée, de raisons solides et convaincantes justifiant l’usage d’une présomption générale de confidentialité dans les circonstances de l’espèce, tenant notamment à la nécessité de préserver le bon déroulement de la procédure d’enquête et la coopération entre les autorités concernées. De plus, la requérante ne conteste pas la pertinence de ces éléments pour fonder la reconnaissance d’une présomption générale de confidentialité couvrant les documents échangés dans le cadre de l’article 17 du règlement no 1094/2010.

En troisième lieu, le Tribunal constate que la procédure d’enquête pour violation du droit de l’Union prévue par l’article 17 du règlement no 1094/2010 est encadrée par des règles spécifiques limitant la divulgation des informations obtenues ou établies dans le cadre d’une telle procédure. En effet, en vertu de l’article 70, paragraphes 1 à 3, du règlement no 1094/2010, l’AEAPP et les membres de son personnel sont soumis aux exigences du secret professionnel et ne peuvent divulguer les informations confidentielles ou couvertes par ledit secret professionnel qu’ils reçoivent ou qu’ils échangent avec les autorités nationales compétentes. Le Tribunal observe également qu’aucun accès au dossier ou aux documents afférents à ladite procédure d’enquête n’est prévu au profit de l’établissement financier concerné par une telle enquête.

Enfin, le Tribunal précise que la présomption générale de confidentialité liée spécifiquement à la procédure d’enquête pour violation du droit de l’Union prévue par l’article 17 du règlement no 1094/2010 présente un caractère distinct par rapport aux présomptions déjà reconnues par le juge de l’Union s’agissant des documents établis et échangés, d’une part, au cours de la phase précontentieuse d’une procédure en manquement et, d’autre part, dans le cadre d’une procédure EU Pilot.

( 1 ) Règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43).

( 2 ) Règlement (UE) no 1094/2010 du Parlement européen et du Conseil, du 24 novembre 2010, instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles), modifiant la décision no 716/2009/CE et abrogeant la décision 2009/79/CE de la Commission (JO 2010, L 331, p. 48).