Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A D a demandé au tribunal administratif de Lille, d’une part, d’annuler la décision implicite par laquelle le maire d’Annœullin a refusé d’abroger son arrêté du 29 avril 2013 interdisant aux piétons l’accès au chemin de Saint-Vaast et, d’autre part, de condamner la commune à lui verser la somme de 68 888 euros en réparation des préjudices subis en raison de l’illégalité de cet arrêté.

Par un jugement n°1403281 du 6 avril 2017, le tribunal administratif de Lille a annulé cette décision implicite, a enjoint au maire d’Annoeullin d’abroger l’arrêté du 29 avril 2013 et, en son article 3, a condamné la commune d’Annœullin à verser à M. D la somme de 68 888 euros en réparation des préjudices subis.

Par un arrêt n°17DA01048 du 1er octobre 2019, la cour, saisie par la commune d’Annœullin, a, en son article 1er, annulé l’article 3 du jugement du 6 avril 2017 du tribunal administratif de Lille, en son article 2, rejeté les conclusions indemnitaires présentées en première instance par M. D et ses conclusions incidentes d’appel et, en son article 3, rejeté le surplus de la requête de la commune.

Par une décision n°436386 du 15 octobre 2021, le Conseil d’Etat, saisi par M. D, a annulé les articles 1er et 2 de l’arrêt du 1er octobre 2019 de la cour et lui a renvoyé l’affaire qui a été enregistrée sous le n° 21DA02454.

Procédure devant la cour après renvoi de l’affaire :

Par des mémoires enregistrés les 10 décembre 2021, 1er février 2022 et 24 janvier 2023, M. A D, représenté par M^e Barbara Florczak, demande à la cour :

1°) de condamner la commune d’Annœullin à lui verser une indemnité totale de 99 079 euros, augmentée des intérêts au taux légal, en réparation des préjudices subis du fait de l’illégalité de l’arrêté du 29 avril 2013 du maire d’Annœullin interdisant aux piétons l’accès au chemin de Saint-Vaast ;

2°) de mettre à la charge de la commune d’Annœullin la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— la responsabilité pour faute de la commune d’Annœullin est engagée en raison de l’illégalité de l’arrêté du 29 avril 2013 ;

— ses pertes commerciales s’élèvent à 68 888 euros au titre de la période comprise entre le 1er septembre 2013 et le 29 février 2016 ; elles s’élèvent à 30 191 euros au titre de la période du 1er mars 2016 au 6 avril 2017.

Par un mémoire enregistré le 13 janvier 2022, la commune d’Annœullin, représentée par M^e Alain Vamour, conclut au rejet des demandes présentées par M. D et à la mise à sa charge de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— les conclusions indemnitaires sont irrecevables dès lors qu’aucune faute personnelle n’est imputable au maire d’Annœullin ;

— les conclusions indemnitaires additionnelles sont irrecevables en l’absence de nouvelle demande indemnitaire et dès lors qu’elles sont nouvelles en appel ;

— la circulation des piétons sur le chemin de Saint-Vaast crée une situation de danger justifiant l’interdiction de circuler édictée par l’arrêté du 29 avril 2019 ;

— M. D n’a pas présenté de demande à l’établissement pénitentiaire d’Annœullin et aucun refus de fourniture ne lui a été opposé ; il a fait preuve d’un manque de diligence ; il ne démontre pas que son débit de tabac serait le plus proche de l’établissement pénitentiaire ;

— la remise nette de 6,6 % ne tient pas compte des charges liées à l’exploitation du débit de tabac et ne constitue pas la marge nette.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la décision n°436862 du 15 octobre 2021 du Conseil d’État statuant au contentieux ;

— le décret n° 2010-720 du 28 juin 2010 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Stéphane Eustache, premier conseiller,

— les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public,

— et les observations de M^e Edwards Sule représentant la commune d’Annœullin et de M^e Barbara Florczak représentant M. D.

Une note en délibéré présentée par M. D a été enregistrée le 11 juillet 2023.

Considérant ce qui suit :

1. M. D, gérant du débit de tabac situé 63 rue du Lieutenant C à Carnin, a demandé au maire d’Annœullin, par un courrier du 21 janvier 2014, reçu le 3 février 2014, d’abroger son arrêté du 29 avril 2013 interdisant aux piétons de circuler du lundi au vendredi sur le chemin de Saint-Vaast à Annœullin. Le silence gardé par le maire sur cette demande a fait naître le 3 avril 2014 une décision implicite de rejet. Par un courrier du 3 mars 2016, M. D a demandé au maire de lui verser une indemnité de 68 888 euros en réparation des préjudices subis du fait de l’illégalité de cet arrêté.

2. Par un jugement n°1403281 du 6 avril 2017, le tribunal administratif de Lille, saisi par M. D, a annulé cette décision implicite du 3 avril 2014, a enjoint au maire d’Annœullin d’abroger son arrêté du 29 avril 2013 et a condamné la commune d’Annœullin à verser à M. D une indemnité de 68 888 euros en réparation des préjudices subis en raison de l’illégalité de cet arrêté. Par un arrêt n°17DA01048 du 1er octobre 2019, la cour, saisie par la commune d’Annoeullin, a annulé ce jugement en tant qu’il allouait à M. D une indemnité et a rejeté ses demandes indemnitaires incidentes.

3. Par une décision n°436386 du 15 octobre 2021, le Conseil d’Etat statuant au contentieux, saisi par M. D, a annulé cet arrêt en tant qu’il rejetait ses conclusions indemnitaires. Après renvoi de l’affaire à la cour, M. D demande de condamner la commune d’Annœullin à lui verser une indemnité totale de 99 079 euros en réparation des préjudices que lui a causé l’illégalité de l’arrêté du 29 avril 2013.

Sur la compétence de la juridiction administrative :

4. Contrairement à ce que soutient la commune d’Annœullin, M. D n’invoque pas une faute personnelle du maire qui serait détachable du service, mais une faute de service commise par le maire dans l’exercice de ses attributions de police administrative. Par suite, les conclusions indemnitaires présentées par M. D relèvent de la compétence de la juridiction administrative.

Sur la recevabilité des conclusions indemnitaires :

5. Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle ».

6. La décision par laquelle l’administration rejette une réclamation tendant à la réparation des conséquences dommageables d’un fait qui lui est imputé lie le contentieux indemnitaire à l’égard du demandeur pour l’ensemble des dommages causés par ce fait générateur, quels que soient les chefs de préjudice auxquels se rattachent les dommages invoqués par la victime et que sa réclamation ait ou non spécifié les chefs de préjudice en question. Par suite, la victime est recevable à demander au juge administratif, dans les deux mois suivant la notification de la décision ayant rejeté sa réclamation, la condamnation de l’administration à l’indemniser de tout dommage ayant résulté de ce fait générateur, y compris en invoquant des chefs de préjudice qui n’étaient pas mentionnés dans sa réclamation.

7. En revanche, si une fois expiré ce délai de deux mois, la victime saisit le juge d’une demande indemnitaire portant sur la réparation de dommages causés par le même fait générateur, cette demande est tardive et, par suite, irrecevable. Il en va ainsi alors même que ce recours indemnitaire indiquerait pour la première fois les chefs de préjudice auxquels se rattachent les dommages, ou invoquerait d’autres chefs de préjudice, ou aurait été précédé d’une nouvelle décision administrative de rejet à la suite d’une nouvelle réclamation portant sur les conséquences de ce même fait générateur.

8. Il n’est fait exception à ce qui est dit au point précédent que dans le cas où la victime demande réparation de dommages qui, tout en étant causés par le même fait générateur, sont nés, ou se sont aggravés, ou ont été révélés dans toute leur ampleur postérieurement à la décision administrative ayant rejeté sa réclamation. Dans ce cas, qu’il s’agisse de dommages relevant de chefs de préjudice figurant déjà dans cette réclamation ou de dommages relevant de chefs de préjudice nouveaux, la victime peut saisir l’administration d’une nouvelle réclamation portant sur ces nouveaux éléments et, en cas de refus, introduire un recours indemnitaire dans les deux mois suivant la notification de ce refus.

9. Dans ce même cas, la victime peut également, si le juge administratif est déjà saisi par elle du litige indemnitaire né du refus opposé à sa réclamation, ne pas saisir l’administration d’une nouvelle réclamation et invoquer directement l’existence de ces dommages devant le juge administratif saisi du litige en premier ressort afin que, sous réserve le cas échéant des règles qui gouvernent la recevabilité des demandes fondées sur une cause juridique nouvelle, il y statue par la même décision. La victime peut faire de même devant le juge d’appel, dans la limite toutefois du montant total de l’indemnité chiffrée en première instance, augmentée le cas échéant de l’indemnité demandée au titre des dommages qui sont nés, ou se sont aggravés, ou ont été révélés dans toute leur ampleur postérieurement au jugement de première instance.

10. En l’espèce, par un courrier du 29 octobre 2015, reçu le 2 novembre 2015, M. D a demandé à la commune d’Annœullin de lui verser une indemnité de 54 350 euros en réparation des préjudices subis du 1er septembre 2013 au 29 octobre 2015 en raison de l’illégalité de l’arrêté du 29 février 2013 mentionné ci-dessus. Par un courrier du 17 décembre 2015, notifié le lendemain, le maire a rejeté cette demande. Par un courrier du 3 mars 2016, reçu le 7 mars 2016, M. D a demandé à la commune d’Annœullin, en invoquant la même illégalité, de lui verser une indemnité dont le montant a été relevé à 68 888 euros en réparation des préjudices subis du 1er septembre 2013 au 28 février 2016.

11. Devant le tribunal administratif de Lille, qu’il avait saisi par une requête enregistrée le 22 mai 2014, M. D a demandé le versement d’une indemnité totale de 68 888 euros en réparation des préjudices mentionnés dans sa réclamation du 3 mars 2016. Si M. D soutient avoir indiqué dans les mémoires produits en première instance que cette somme était « à parfaire », il résulte de l’instruction qu’il n’a pas modifié ce montant dans le dernier état de ses écritures devant le tribunal administratif.

12. Devant la cour, M. D demande le versement de cette même somme, augmentée d’une indemnité complémentaire de 30 191 euros, demandée au titre des préjudices subis du 1er mars 2016 au 6 avril 2017. Cette demande complémentaire, qui ne porte pas sur des dommages qui sont nés, ou se sont aggravés, ou ont été révélés dans toute leur ampleur postérieurement au jugement de première instance du 6 avril 2017, est irrecevable, alors même qu’elle a trait au même fait générateur que celui mentionné dans la réclamation préalable. Il s’ensuit que M. D n’est recevable à présenter ses conclusions indemnitaires dans la présence instance qu’à hauteur de 68 888 euros.

Sur la faute commise par la commune d’Annœullin :

13. En premier lieu, il résulte des motifs qui sont le support nécessaire de l’annulation prononcée par l’article 1er du jugement du 6 avril 2017 du tribunal administratif de Lille, que l’interdiction faite aux piétons de circuler, du lundi au vendredi, sur le chemin de Saint-Vaast, édictée par l’arrêté du 29 avril 2013 mentionné ci-dessus, était entachée d’une erreur de fait et était, pour ce motif, illégale. Ce jugement, en tant qu’il a annulé cet arrêté, a été confirmé de manière définitive par la cour, qui a relevé, au point 5 de son arrêt du 1er octobre 2019, que l’arrêté du 29 avril 2013 ne présentait pas un caractère nécessaire et était, pour ce motif, illégal.

14. Il ne résulte pas de l’instruction que, depuis la naissance de la décision implicite du 3 avril 2014 mentionnée ci-dessus, serait survenu un changement de circonstance de nature à remettre en cause l’autorité absolue de chose jugée qui s’attache à l’article 3 du dispositif de l’arrêt du 1er octobre 2019 et aux motifs rappelés au point précédent. Dès lors, l’illégalité mentionnée au point précédent, qui entache l’arrêté du 29 avril 2013 et par suite la décision refusant de l’abroger, est constitutive d’une faute de nature à engager la responsabilité de la commune d’Annœullin.

15. En second lieu, si M. D soutient que l’arrêté du 29 avril 2013 a été pris dans le seul but de favoriser le débit de tabac implanté à Carnin et qu’il est pour ce motif également entaché d’un détournement de pouvoir, il ne produit pas d’élément probant à l’appui de ses allégations.

Sur le lien de causalité :

16. M. D soutient que la perte des marges commerciales qu’il aurait réalisées sur des ventes de tabac auprès du centre pénitentiaire d’Annœullin du 1er septembre 2013 au 28 février 2016 est directement imputable à la faute de la commune mentionnée au point 14.

17. En vertu des dispositions combinées des articles 45 et 47 du décret du 28 juin 2010 visé ci-dessus, l’établissement pénitentiaire qui assure en son sein l’activité de revendeur de tabacs manufacturés est tenu, sauf dérogations strictement encadrées, qui n’ont pas été mises en œuvre en l’espèce, de s’approvisionner exclusivement auprès du débit de tabac ordinaire permanent le plus proche, lequel est dénommé « débit de rattachement ».

18. Aux termes du II de l’article 47 de ce décret : « Le revendeur doit être en mesure de justifier à tout moment que son débit de rattachement est le plus proche de son établissement, la distance prise en compte étant celle séparant l’entrée principale de celui-ci de l’entrée du débit de rattachement, par l’itinéraire le plus court en empruntant toute voie de circulation, y compris celles accessibles uniquement aux piétons. Les voies privées ne peuvent être incluses dans l’itinéraire que si elles sont ouvertes au public pendant la journée () ». Aux termes de l’article 49 du même décret : « () Le revendeur ou son représentant, mandaté à cet effet, transporte les tabacs, sous sa seule responsabilité, entre le débit de rattachement et son établissement, sous couvert d’un carnet de revente délivré par le débit de rattachement () ».

19. Il résulte des termes mêmes de ces dispositions que, pour leur application, la distance entre l’entrée principale d’un établissement revendeur et celle de son débit de rattachement est celle de l’itinéraire le plus court incluant toutes les voies de circulation, y compris les voies accessibles uniquement aux piétons ou celles qui, bien que privées, sont ouvertes au public pendant la journée.

20. Comme l’a jugé le Conseil d’Etat dans sa décision du 15 octobre 2021 visée ci-dessus, il en résulte qu’un tel itinéraire, qui n’a pas nécessairement à être celui qui sera effectivement emprunté mais a pour seul objet d’identifier le débit de rattachement, peut comporter une succession de voies réservées à des modes de circulation différents et qu’il n’y a notamment lieu de tenir compte, pour le déterminer, ni de la durée des déplacements le long de ses voies, ni de la circonstance qu’il serait, en raison de la nécessité de recourir à un mode de transport sécurisé, impropre au transport effectif du tabac.

21. Il résulte de l’instruction que, par un arrêté du 14 octobre 2004, le maire d’Annœullin a interdit « la circulation des engins motorisés » sur le chemin de Saint-Vaast, « à l’exception des engins agricoles ». Cette restriction de circulation a été complétée par un arrêté du 17 février 2011 interdisant, sur le même chemin, la circulation des « piétons ». Par un arrêté du 29 avril 2013, le maire d’Annœullin a abrogé cet arrêté du 17 février 2011, tout en interdisant, à compter du 30 avril 2013, la circulation des « piétons » sur le chemin de Saint-Vaast du lundi au vendredi.

22. Il s’ensuit que, durant la période litigieuse, le chemin de Saint-Vaast est resté partiellement ouvert à la circulation publique et qu’il n’a dès lors pas perdu, en dépit des restrictions de circulation édictées par le maire d’Annœullin, son caractère de « voie de circulation » au sens du décret du 28 juin 2010 cité ci-dessus. La circonstance que le chemin a été réservé à une catégorie de véhicules, à laquelle n’appartient pas celui qu’utilise M. D pour ses livraisons de tabac, ne justifiait pas de ne pas tenir compte de cette voie publique pour déterminer l’itinéraire le plus court entre l’établissement de M. D et le centre pénitentiaire d’Annœullin.

23. Au surplus, s’il a été déduit des arrêtés du 17 février 2011 et du 29 avril 2013 du maire d’Annœullin qu’ils imposaient de ne plus tenir compte du chemin de Saint-Vaast pour déterminer l’itinéraire le plus court au sens du décret du 28 juin 2010 cité ci-dessus, il ne résulte pas de l’instruction que cette interprétation de la réglementation serait imputable à un agissement du maire d’Annœullin.

24. Il s’ensuit que si le centre pénitentiaire d’Annœullin a décidé d’interrompre ses commandes de tabac auprès de M. D, cette décision n’est pas directement imputable à la faute mentionnée au point 14.

25. Il résulte de ce qui précède que la commune d’Annœullin est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille l’a condamnée à verser à M. D une indemnité de 68 888 euros. Par suite, l’article 3 du jugement du 6 avril 2017 doit être annulé et les conclusions indemnitaires présentées par M. D doivent être rejetées.

Sur les frais liés à l’instance :

26. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la commune d’Annœullin, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, au titre des frais exposés par M. D et non compris dans les dépens.

27. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la commune d’Annœullin sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : L’article 3 du jugement du 6 avril 2017 du tribunal administratif de Lille est annulé.

Article 2 : Les conclusions indemnitaires présentées en première instance et de manière incidente en appel par M. D sont rejetées.

Article 3 : Les conclusions présentées par l’ensemble des parties sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d’Annœullin et à M. A D.

Copie en sera transmise pour information au préfet du Nord, au directeur régional des douanes et des droits indirects de Lille et au directeur du centre pénitentiaire d’Annœullin.

Délibéré après l’audience publique du 5 juillet 2023 à laquelle siégeaient :

— M. Marc Heinis, président de chambre,

— M. Denis Perrin, premier conseiller,

— M. Stéphane Eustache, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 août 2023.

Le rapporteur,

Signé : S. Eustache

Le président de la 1ère chambre,

Signé : M. B

La greffière,

Signé : C. Sire

La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Christine Sire

N°21DA02454