Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. et M^me C… et B… A… ont demandé au tribunal administratif de Nantes de condamner la commune de Saint-Nazaire à leur verser la somme de 720 000 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter de la réception de leur demande indemnitaire préalable, en réparation des préjudices qu’ils estiment avoir subis du fait de l’illégalité des refus de permis de construire des 3 septembre 2012, 17 décembre 2012, 24 avril 2013, 29 juillet 2013 et 15 novembre 2013 et de l’opposition de la commune, manifestée par une lettre du 6 août 2015 de son maire, à leur projet de construction.

Par un jugement n° 2004381 du 18 juillet 2024, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 18 septembre 2024 et 12 mai 2025, M. et M^me A…, représentés par M^e Lefèvre, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 18 juillet 2024 ;

2°) de condamner la commune de Saint-Nazaire à leur verser la somme de 720 000 euros en réparation des préjudices qu’ils estiment avoir subis, assortie des intérêts au taux légal à compter du 26 décembre 2019 ;

3°) de mettre à la charge de

la commune de Saint-Nazaire le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- leur créance n’est pas prescrite ; le délai de prescription, qui a commencé à courir à compter des arrêtés du maire de Saint-Nazaire portant refus de permis de construire qui leur ont été illégalement opposés en 2012 et 2013, a été interrompu par le recours contentieux introduit par un voisin contre le permis de construire modificatif du 17 mai 2016 ; ce permis modificatif est en lien direct avec le permis de construire délivré en exécution du jugement du tribunal administratif de Nantes du 25 février 2014 annulant ces refus de permis de construire ; le délai de prescription a également été interrompu par le courrier du maire du 6 août 2015 s’opposant à la construction autorisée, qui constitue une communication écrite d’une administration intéressée en lien avec la créance au sens de l’article 2 de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ; ce courrier a trait au fait générateur de la créance, dès lors qu’il est relatif aux travaux autorisés par le permis de construire initial, que, se fondant sur l’un des motifs de l’arrêté de refus de permis de construire du 3 septembre 2012, annulé par le jugement du tribunal administratif de Nantes du 25 février 2014, il doit être regardé comme un nouveau refus de permis de construire, et qu’il participe lui-même au retard pris dans la réalisation de leur projet de construction, ce qui a également une incidence sur le montant de la créance ; leur demande indemnitaire ne pouvait être présentée qu’à l’issue du contentieux introduit contre le permis de construire modificatif du 17 mai 2016, à la suite du jugement du tribunal administratif de Nantes du 4 juin 2019, dès lors que le jugement du 25 février 2014, le courrier du 6 août 2015, le permis de construire modificatif du 17 mai 2016 et le jugement du 4 juin 2019 forment un tout indissociable et constituent des causes interruptives de prescription quadriennale ; le fait générateur de la créance est ainsi né en 2019 ;

- l’illégalité des refus de permis de construire intervenus les 3 septembre 2012, 17 décembre 2012, 24 avril 2013, 29 juillet 2013 et 15 novembre 2013, constatée par un jugement du tribunal administratif de Nantes du 28 février 2014, constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune ;

- l’opposition injustifiée de la commune à la construction, révélée par le courrier du maire de Saint-Nazaire du 6 août 2015, qui les a conduits à demander la délivrance d’un permis de construire modificatif, alors même que celui-ci n’était pas nécessaire, constitue une méconnaissance des droits à construire et une faute de nature à engager la responsabilité de la commune ;

- les fautes de la commune ont retardé leur projet immobilier, les constructions réalisées sur leur terrain, acquis en 2008 et en 2009, n’ayant pu être mises en location qu’à la fin de l’année 2019 ;

- ils sont fondés à demander l’indemnisation de leur préjudice moral, à hauteur de 20 000 euros, du préjudice tiré de la hausse du coût de la construction entre 2011 et 2015 à hauteur de 45 699,95 euros et du préjudice tiré de la perte de loyers pendant une durée de six ans à hauteur de 540 000 euros.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 14 février 2025 et 26 mai 2025, la commune de Saint-Nazaire, représentée par M^e Camus, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de M. et M^me A… le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les moyens soulevés par M. et M^me A… ne sont pas fondés ;

- la créance correspondant à l’indemnisation des dommages subis par les intéressés du fait de l’illégalité des arrêtés des 3 septembre 2012, 17 décembre 2012, 24 avril 2013, 29 juillet 2013 et 15 novembre 2013 est prescrite ;

- elle ne s’est pas illégalement opposée à la réalisation du projet des intéressés, postérieurement à la délivrance du permis de construire qui leur a été délivré le 26 mai 2014 ;

- les préjudices allégués ne sont pas établis.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Rosemberg,

- les conclusions de M. Frank, rapporteur public,

- les observations de M^e Diversay, substituant M^e Lefèvre, représentant M. et M^me A…, et de D…, substituant M^e Camus, représentant la commune de Saint-Nazaire.

Considérant ce qui suit :

Par un jugement du 18 juillet 2024, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de M. et M^me A… tendant à la condamnation de la commune de Saint-Nazaire à leur verser la somme de 720 000 euros, assortie des intérêts au taux légal, en réparation des préjudices qu’ils estiment avoir subis du fait, d’une part, de l’illégalité des refus de permis de construire des 3 septembre 2012, 17 décembre 2012, 24 avril 2013, 29 juillet 2013 et 15 novembre 2013, d’autre part, de l’opposition de la commune, manifestée par une lettre du 6 août 2015 de son maire, à leur projet de construction. M. et M^me A… relèvent appel de ce jugement.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la responsabilité de la commune de Saint-Nazaire :

M. et M^me A…, propriétaires d’un terrain situé route du Fort de l’Eve, sur le territoire de la commune de Saint-Nazaire, ont déposé des demandes de permis de construire pour l’extension et la transformation d’un bâtiment existant, implanté sur ce terrain, en vue de la création de cinq logements. Le maire a rejeté leurs demandes par arrêtés des 3 septembre 2012, 17 décembre 2012, 24 avril 2013, 29 juillet 2013 et 15 novembre 2013. Par un jugement du 25 février 2014, le tribunal administratif de Nantes a annulé ces arrêtés et a enjoint à la commune de Saint-Nazaire de procéder à une nouvelle instruction de la demande de permis de construire de M. et M^me A…. Un permis de construire a été délivré aux intéressés le 26 mai 2014. A la suite de constats réalisés sur place le 17 juillet 2015, le maire a invité M. et M^me A…, par un courrier du 6 août 2015, à interrompre les travaux entrepris et à déposer une demande de permis de construire modificatif, faute de quoi ils s’exposaient à ce qu’un procès-verbal d’infraction soit dressé en application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme. Un permis de construire modificatif a été délivré à M. et M^me A… par un arrêté du 17 mai 2016. Par un jugement du 4 juin 2019, le tribunal administratif de Nantes a rejeté le recours présenté par un tiers, voisin du projet, tendant à l’annulation de cet arrêté.

Ainsi qu’il vient d’être dit, par un jugement du 25 février 2014, le tribunal administratif de Nantes a annulé les arrêtés portant refus de permis de construire des 3 septembre 2012, 17 décembre 2012, 24 avril 2013, 29 juillet 2013 et 15 novembre 2013 du maire de Saint-Nazaire au motif qu’ils étaient entachés d’illégalité. Ce jugement dont il n’a pas été relevé appel est devenu définitif. Par suite, ces refus sont constitutifs d’une illégalité fautive de nature à engager la responsabilité de la commune à l’égard de M. et M^me A….

En revanche, et alors que le courrier du maire de Saint-Nazaire du 6 août 2015 vise notamment à assurer la conformité des travaux entrepris aux dispositions de l’article UB2-7-3 du règlement du plan local d’urbanisme, relatives à l’implantation des constructions par rapport aux limites séparatives, M. et M^me A…, qui se bornent à soutenir que « le projet initial respectait la règle posée par l’UB10 » relatif à la hauteur maximale des constructions et que l’intervention d’un permis de construire modificatif n’était pas « nécessaire », n’établissent pas qu’en les invitant, par ce courrier, à interrompre ces travaux et à déposer un permis modificatif, le maire aurait méconnu «  les droits à construire issus du permis de construire de 2014 » et commis une illégalité fautive de nature à engager la responsabilité de la commune.

Il en résulte que la responsabilité de la commune de Saint-Nazaire n’est susceptible d’être engagée à l’égard de M. et M^me A… qu’à raison de l’illégalité des arrêtés du maire des 3 septembre 2012, 17 décembre 2012, 24 avril 2013, 29 juillet 2013 et 15 novembre 2013.

En ce qui concerne l’exception de prescription quadriennale :

Aux termes de l’article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’État, les départements, les communes et les établissements publics : « Sont prescrites au profit de l’État, des départements et des communes (…) toutes créances qui n’ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. / (…). ». Aux termes de l’article 2 de la même loi : « La prescription est interrompue par : / (…) / Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l’existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l’auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l’administration qui aura finalement la charge du règlement n’est pas partie à l’instance ; / Toute communication écrite d’une administration intéressée, même si cette communication n’a pas été faite directement au créancier qui s’en prévaut, dès lors que cette communication a trait au fait générateur, à l’existence, au montant ou au paiement de la créance ; / (…) / Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l’interruption. Toutefois, si l’interruption résulte d’un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée. ». Aux termes de l’article 3 de cette loi : « La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l’intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l’existence de sa créance ou de la créance de celui qu’il représente légalement. ».

Le fait générateur du dommage subi par M. et M^me A… est constitué par les arrêtés illégaux du maire de Saint-Nazaire des 3 septembre 2012, 17 décembre 2012, 24 avril 2013, 29 juillet 2013 et 15 novembre 2013, valablement notifiés aux intéressés, qui les ont contestés devant le tribunal administratif de Nantes dans le délai de deux mois suivant leur édiction. Le délai de la prescription quadriennale a dès lors commencé à courir, selon les arrêtés concernés, le 1er janvier 2013 et le 1er janvier 2014. Il a toutefois été interrompu par les recours formés par M. et M^me A… contre ces arrêtés devant le tribunal administratif de Nantes, dont le jugement du 25 février 2014 est devenu définitif à l’expiration du délai d’appel. Un nouveau délai de quatre ans a, dans ces conditions, couru à compter du 1er janvier 2015. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, ce délai n’a pu être interrompu ni par le courrier du maire de Saint-Nazaire du 6 août 2015, ni par le recours introduit devant le tribunal administratif de Nantes par un tiers contre le permis de construire modificatif du 17 mai 2016, qui sont sans lien direct avec l’illégalité des arrêtés des 3 septembre 2012, 17 décembre 2012, 24 avril 2013, 29 juillet 2013 et 15 novembre 2013 et ne peuvent être regardés comme ayant trait au fait générateur, à l’existence, au montant ou au paiement de la créance au sens de l’article 2 de la loi du 31 janvier 1968. Il en résulte que le délai de la prescription quadriennale est venu à expiration le 31 décembre 2018 et que la prescription était acquise à la date du 26 décembre 2019, date de la réclamation préalable de M. et M^me A….

Il résulte de ce qui précède que M. et M^me A… ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Saint-Nazaire, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à M. et M^me A… de la somme qu’ils demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Saint-Nazaire présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. et M^me A… est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Saint-Nazaire tendant au bénéfice des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et M^me C… et B… A… et à la commune de Saint-Nazaire.

Délibéré après l’audience du 31 mars 2026, à laquelle siégeaient :

- M^me Buffet, présidente de chambre,

- M^me Montes-Derouet, présidente-assesseure,

- M^me Rosemberg, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 avril 2026.

La rapporteure,

V. ROSEMBERG

La présidente,

C. BUFFET

La greffière,

A. MARCHAND

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.