Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me B F C a demandé au tribunal administratif d’Orléans d’annuler le certificat d’urbanisme négatif délivré par le maire de la commune de Sancheville, au nom de l’État, le 17 septembre 2020, ainsi que la décision du préfet d’Eure-et-Loir du 7 janvier 2021 rejetant son recours gracieux.

Par un jugement n° 2100531 du 15 juin 2023, le tribunal administratif d’Orléans a annulé le certificat d’urbanisme négatif délivré le 17 septembre 2020 ainsi que la décision portant rejet du recours gracieux de M^me F C, et a enjoint à la préfète d’Eure-et-Loir de réexaminer sa demande de certificat d’urbanisme dans un délai de deux mois.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés le 17 octobre 2023, le 6 mars 2025 et le 18 mars 2025, le ministre de la transition écologique et de la cohérence des territoires demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du 15 juin 2023 ;

2°) de rejeter la demande de M^me F C.

Il soutient que :

— il confirme le maintien de sa requête, sur laquelle il y a lieu à statuer ;

— le jugement est entaché d’une erreur de droit et d’une erreur d’appréciation, ainsi que de plusieurs erreurs de fait ;

— le certificat d’urbanisme en litige n’a pas méconnu les dispositions de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme ;

— la parcelle ZY 61 ne relève pas des parties urbanisées de la commune ; la règle de la constructibilité limitée prévoit que sont en principe interdites les constructions implantées en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune, qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de construction ; en dehors des cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues par l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme, les constructions ne peuvent être autorisées si leur réalisation a pour effet d’étendre la partie actuellement urbanisée de la commune ; la parcelle litigieuse se situe dans un compartiment distinct des autres constructions du hameau, lui-même situé à 2 km au sud-ouest du centre-bourg de Sancheville ; ce compartiment est séparé du reste du hameau par la route départementale n°357.8 et n’est composé que de trois habitations situées dans des corps de ferme d’une superficie importante ; ce compartiment distinct a en outre une vocation agricole ;

— le terrain de M^me F C ne se trouve pas en continuité immédiate des constructions existantes dans le reste du hameau, du fait de la séparation induite par la route départementale n°357.8 ;

— le compartiment dont relève la parcelle litigieuse présente une urbanisation diffuse, à proximité de corps de ferme, dans une zone à vocation agricole, qui s’ouvre sur de grands espaces naturels et agricoles dépourvus de toute construction ;

— la circonstance que la parcelle dont s’agit est raccordée à l’eau potable et qu’elle peut être raccordée au réseau d’électricité n’est pas suffisante pour permettre de considérer que le projet en cause serait situé dans les parties urbanisées de la commune ;

— le projet en cause ne respecte pas les dispositions de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme, dès lors que la parcelle sur laquelle ce projet devait s’implanter n’est pas raccordée à un réseau d’électricité et que les délais pour réaliser les travaux de raccordement ne sont pas connus.

Par un mémoire en défense enregistré le 5 février 2024, M. A C et M^me D C, ayants droit de M^me B E F C, décédée le 10 novembre 2022, représentés par M^e Pothet, concluent au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l’État la somme de 3 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— la requête du ministre en appel est irrecevable en raison de sa tardiveté ;

— les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un nouveau mémoire en défense, enregistré le 22 juillet 2024, M. A C et M^me D C concluent au non-lieu à statuer sur les conclusions présentées par le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, et à ce que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge de l’État au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— deux certificats d’urbanisme ont été délivrés, ne se bornant pas à la simple exécution du jugement du tribunal du 15 juin 2023 ; alors que le tribunal avait enjoint à la préfète d’Eure-et-Loir de réexaminer la demande de certificat d’urbanisme dans un délai de deux mois, le maire de la commune de Sancheville a délivré, au nom de l’État, un premier certificat d’urbanisme, le 12 octobre 2023, faisant mention de la décision du tribunal administratif ; un second certificat d’urbanisme a ensuite été délivré près de trois mois plus tard, le 5 janvier 2024, mentionnant que l’opération souhaitée était bien réalisable ; ce faisant l’administration a manifesté son intention de retirer l’acte annulé ainsi que l’arrêté du 12 octobre 2023 ; les conclusions du ministre sont dès lors privées d’objet.

Vu les autres pièces du dossier.

La clôture de l’instruction a été fixée en dernier lieu au 25 mars 2025.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Cozic,

— et les conclusions de M. Frémont, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M^me B F C a reçu en héritage de ses parents une parcelle de 1 137m2 située au lieu-dit Boissay, sur le territoire de la commune de Sancheville (Eure-et-Loir), cadastrée section ZY n° 61. Elle a présenté une demande de certificat d’urbanisme, enregistrée par la commune de Sancheville le 6 mars 2020, commune dépourvue de plan local d’urbanisme comme de tout document d’urbanisme en tenant lieu ou de carte communale. Le 17 septembre 2020, le maire de la commune de Sancheville a délivré à M^me F C, au nom de l’État, un certificat d’urbanisme négatif, indiquant en particulier que l’opération de « vente du terrain en vue de bâtir » n’est pas réalisable, au motif que « le terrain est actuellement situé en dehors des parties urbanisées de la commune » et que « le terrain n’est pas desservi par le réseau d’électricité ». M^me F C a formé un recours gracieux contre ce certificat d’urbanisme, qui a été reçu le 16 novembre 2020 par la commune de Sancheville, et qui a été rejeté par une décision du 7 janvier 2021. Par un jugement n° 2100531 du 15 juin 2023, le tribunal administratif d’Orléans a annulé le certificat d’urbanisme du 17 septembre 2020 ainsi que la décision de rejet du recours gracieux du 7 janvier 2021 et a enjoint à la préfète d’Eure-et-Loir de réexaminer la demande de M^me F C dans un délai de deux mois. Le ministre de la transition écologique et de la cohésion du territoire fait appel de ce jugement.

Sur l’exception de non-lieu à statuer en appel, opposée en défense :

2. Il ressort des pièces du dossier que, après le jugement du tribunal administratif d’Orléans du 15 juin 2023, annulant le certificat d’urbanisme du 17 septembre 2020 et enjoignant à l’administration de réexaminer la demande de M^me F C, le maire de la commune de Sancheville a délivré à cette dernière un certificat d’urbanisme « informatif » le 12 octobre 2023, puis un certificat d’urbanisme « opérationnel » favorable le 5 janvier 2024. Ces deux actes visent en particulier la même demande de certificat enregistrée le 6 mars 2020, ainsi que le jugement du 15 juin 2023 du tribunal administratif d’Orléans. Le second certificat susmentionné, en date du 5 janvier 2024, reprend littéralement certains des motifs du jugement du tribunal, en indiquant notamment que, si la parcelle en cause « s’ouvre sur un vaste espace agricole, elle est également bordée d’espaces bâtis et peut être regardée comme implantée en continuité immédiate des constructions existantes, au sein d’une partie urbanisée de la commune ». Au vu de ces éléments, il appert que ces deux certificats d’urbanisme ont été délivrés en exécution du jugement du tribunal administratif d’Orléans du 15 juin 2023. La délivrance de ces deux certificats d’urbanisme ne saurait en conséquence priver d’objet le litige porté en appel, relatif au certificat d’urbanisme du 17 septembre 2020, annulé par les premiers juges. L’exception de non-lieu à statuer doit par suite être écartée.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense contre les conclusions de la requête présentée en appel :

3. Aux termes de l’article R. 811-2 du code de justice administrative : « Sauf disposition contraire, le délai d’appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l’instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie dans les conditions prévues aux articles R. 751-3 à R. 751-4-1. ». Aux termes du premier alinéa de l’article R. 751-8 du code de justice administrative : « Lorsque la notification d’une décision du tribunal administratif ou de la cour administrative d’appel doit être faite à l’Etat, l’expédition est adressée au ministre dont relève l’administration intéressée au litige. Copie de la décision est adressée au préfet ainsi que, s’il y a lieu, à l’autorité qui assure la défense de l’Etat devant la juridiction ».

4. Il ressort du dispositif du jugement en litige du 15 juin 2023 que le tribunal administratif d’Orléans a notifié ledit jugement uniquement à M^me C et à la préfète d’Eure-et-Loir, sans mentionner aucun autre destinataire. Il ne ressort pas des pièces du dossier de première instance que le tribunal aurait procédé à la notification de ce même jugement au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, qui s’imposait pourtant, en application des dispositions précitées de l’article R. 751-8 du code de justice administrative, dès lors que, d’une part, le certificat d’urbanisme annulé a été rendu au nom de l’État par le maire de la commune de Sancheville, et que, d’autre part, le préfet n’avait pas qualité pour faire appel au nom de l’État, en application des dispositions de l’article R. 751-8 et de l’article R. 811-10-1 du code de justice administrative. Par suite, le délai d’appel de deux mois n’était pas opposable au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Sa requête, enregistrée par la cour le 17 octobre 2023, n’était donc pas tardive.

Sur la régularité du jugement contesté :

5. Hormis dans le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de procédure ou de forme qui s’imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d’une irrégularité, il appartient au juge d’appel, non d’apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s’est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée, dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. Par suite, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires ne saurait utilement se prévaloir de l’existence d’erreurs de droit, d’appréciation ou de fait qu’auraient commises les premiers juges pour demander l’annulation du jugement attaqué sur le terrain de la régularité.

Sur la légalité des décisions contestées :

En ce qui concerne le premier motif d’annulation retenu par le tribunal :

6. Aux termes de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme : « En l’absence de plan local d’urbanisme, de tout document d’urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ».

7. Ces dispositions interdisent en principe, en l’absence de plan local d’urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers ou de tout document d’urbanisme en tenant lieu, les constructions implantées « en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune », c’est-à-dire des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. Il en résulte qu’en dehors du cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues par l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme, les constructions ne peuvent être autorisées dès lors que leur réalisation a pour effet d’étendre la partie actuellement urbanisée de la commune.

8. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle de 1 137m2, cadastrée ZY n°61, pour laquelle M^me F C a déposé le 6 mars 2020 une demande de certificat d’urbanisme, est un terrain actuellement dénué de toute construction, situé en bordure du lieu-dit Boissay, sur le territoire de la commune de Sancheville, ouvrant, dans sa partie sud et sud-est, sur de vastes terrains agricoles. Cette parcelle jouxte en sa partie nord et nord-est d’autres parcelles sur lesquelles se trouvent diverses constructions, notamment des habitations. Elle est également bordée à l’ouest par la route départementale n° 357.8, qui traverse tout le hameau. De l’autre côté de cette route, à l’ouest, mais aussi au sud-ouest de celle-ci, se trouvent d’autres constructions et habitations, situées encore plus au sud et éloignées du centre du hameau que ne l’est la parcelle en cause. Cette parcelle se trouve donc située dans une partie urbanisée de la commune de Sancheville, au sens de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme. Par suite, ainsi que l’ont relevé à bon droit les premiers juges, le maire de la commune de Sancheville ne pouvait relever que la parcelle en cause serait « située dans un hameau considéré en dehors des parties urbanisées de la commune » sans entacher le certificat d’urbanisme du 27 janvier 2020 d’une erreur d’appréciation, en méconnaissance des dispositions précitées de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme.

En ce qui concerne le second motif d’annulation retenu par le tribunal :

9. Aux termes de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme : «  Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l’aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics () de distribution d’électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d’aménager ne peut être accordé si l’autorité compétente n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. (). »

10. D’une part, le maire de la commune de Sancheville, après avoir visé dans le certificat d’urbanisme en litige les dispositions de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme, s’est borné à relever que « le terrain n’est pas desservi par le réseau d’électricité », sans indiquer, d’une part, si des travaux de desserte étaient nécessaires et de quelle nature, d’autre part, s’il était en mesure, ou non, d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de tels travaux pourraient être exécutés, et sans mentionner davantage s’il avait effectué des démarches auprès de la personne responsable du réseau en vue d’obtenir de telles informations.

11. D’autre part, le ministre appelant fait valoir, pour la première fois en appel, que l’avis visé par l’acte attaqué, rendu le 23 mars 2020 par Enedis, concessionnaire du réseau d’électricité, mentionne que « la distance entre le réseau existant et la parcelle ne permet pas un raccordement au réseau public de distribution d’électricité avec un simple branchement conforme à la norme NF C 14-100 » et que « la distance entre le poste de distribution public le plus proche et le point de raccordement au réseau étant supérieur à 250 mètres, une étude spécifique sera réalisée lors de l’instruction de l’autorisation d’urbanisme ou de la demande de raccordement » en vue de déterminer si la création d’un poste de distribution électrique s’avère nécessaire. Le ministre fait également valoir que le maire pouvait se fonder sur l’absence de délai connu pour la réalisation de ces travaux pour délivrer le certificat d’urbanisme négatif en litige.

12. L’avis précité d’Enedis, en date du 23 mars 2020, est de nature à établir que la desserte de la parcelle d’implantation du projet en cause par le réseau public d’électricité nécessite des travaux d’extension dudit réseau, et non un simple branchement. Ce même avis ne formule toutefois aucune opposition à la réalisation de tels travaux mais insiste seulement pour souligner que ces travaux conduiront à une augmentation de la contribution financière due par la collectivité en charge de l’urbanisme, sans en préciser le montant. En outre, alors qu’Enedis indique qu’une étude technique particulière devra être réalisée pour déterminer si la création d’un nouveau poste de distribution électrique est nécessaire, elle se borne à mentionner que cette étude ne sera engagée qu’au moment précis de la réalisation de l’instruction de l’autorisation d’urbanisme ou de la demande de raccordement, sans aucune autre précision. Il ne ressort pas des pièces du dossier qu’Enedis ne serait pas en mesure de réaliser de tels travaux, ni que ceux-ci impliqueraient une quelconque difficulté ou particularité rendant incertains les délais de réalisation, dans l’hypothèse de la création ou non d’un nouveau poste de distribution électrique. Au regard des éléments précités, la commune de Sancheville ne saurait être regardée comme ayant accompli les diligences appropriées pour recueillir les informations nécessaires à son appréciation des délais dans lesquels les travaux de desserte susmentionnés doivent être exécutés. Par suite, le maire de Sancheville ne pouvait valablement opposer à la demande de certificat d’urbanisme présentée par M^me C les dispositions de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme.

13. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires n’est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d’Orléans a annulé le certificat d’urbanisme du 27 janvier 2020, et a enjoint à la préfète d’Eure-et-Loir de réexaminer la demande de certificat d’urbanisme de M^me C dans un délai de deux mois.

Sur les frais de justice :

14. Il y a lieu, en application dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de l’État la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par M. A C et M^me D C, et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires est rejetée.

Article 2 : L’État versera à M. A C et M^me D C la somme globale de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, à M. A C et à M^me D C.

Délibéré après l’audience du 10 avril 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Mornet, présidente de la formation de jugement en application de l’article R. 222-26 du code de justice administrative,

M^me Aventino, première conseillère,

M. Cozic, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mai 2025.

Le rapporteur,

H. CozicLa présidente,

G. Mornet

La greffière,

S. de Sousa

La République mande et ordonne au ministre de ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.