1° Activité de la Cour en 1996

Le nombre d’affaires portées devant la Cour a connu une évolution contrastée en 1996. Les saisines particulières relatives à l’inexécution ou à l’exécution tardive d’une décision de justice, présentées par des créanciers sur le fondement de la loi du 16 juillet 1980, ont sensiblement diminué, de dix en 1995 à quatre en 1996. En revanche, les autres déférés ont continué à s’accroître : vingt-sept affaires en 1996 contre vingt-trois en 1995 et treize en 1994. Au total, le nombre d’affaires s’est légèrement réduit en 1996 (trente et une) par rapport à 1995 (trente-trois), mais reste très supérieur à 1994 (vingt et une).

En 1995, si l’on exclut les affaires déférées sur la base de la loi du 16 juillet 1980, les vingt-trois affaires déférées restantes provenaient, pour huit d’entre elles, de la Cour des comptes, pour dix, des chambres régionales des comptes ; par ailleurs, trois affaires avaient été déférées par des ministres et deux par le procureur général près la Cour des comptes, ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière, en vertu de son pouvoir d’initiative propre (1).

En 1996, les vingt-sept affaires déférées devant la Cour, en dehors des saisines relatives à la loi du 16 juillet 1980, provenaient à hauteur de dix-neuf d’entre elles de la Cour des comptes, six des chambres régionales des comptes (2) et deux des ministres. Le procureur général n’a pas usé en 1996 de sa capacité de saisir la juridiction. L’année 1996 se caractérise, en définitive, par une augmentation significative des saisines en provenance de la Cour des comptes.

La Cour de discipline budgétaire et financière a vocation, par l’exemplarité de ses décisions, à examiner des irrégularités significatives. Cependant, le déféré à la Cour n’est pas la seule voie qui s’offre à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes, lorsque leurs contrôles ont abouti au constat d’irrégularités graves. En premier lieu, celles-ci peuvent être constitutives de gestion de fait de deniers publics qu’il appartient au juge des comptes de déclarer et de juger. En outre, ces juridictions sont en droit de transmettre les faits susceptibles de qualification pénale au procureur de la République. Elles peuvent également cumuler ces deux actions : en effet, en application de l’article L. 314-18 du code des juridictions financières, les poursuites devant la Cour de discipline budgétaire et financière ne font pas obstacle à l’exercice de l’action pénale et de l’action disciplinaire ; de même, l’article L. 313-4 du code précise au deuxième alinéa que « lorsque les faits incriminés constituent une gestion occulte au sens du paragraphe XI de l’article 60 de la loi de finances pour 1963 (n° 63-156 du 23 février 1963), la Cour des comptes peut déférer à la Cour de discipline budgétaire et financière les comptables de fait quand leurs agissements ont entraîné des infractions prévues au présent titre ».

Le nombre des affaires mises à l’instruction, passées de vingt en 1995 à dix-huit en 1996, a légèrement diminué. En revanche, en raison des délais d’instruction et de procédure, le nombre des affaires restant en instance a encore augmenté, de cinquante-huit au 31 décembre 1995 à soixante et onze au 31 décembre 1996. Cette évolution a rendu nécessaire pendant la période récente la publication de deux décrets de nomination de nouveaux rapporteurs auprès de la Cour, le 23 janvier 1996 et le 29 janvier 1997 : les effectifs des rapporteurs disponibles ont ainsi pu être accrus respectivement de 15 et de 22 personnes, ce qui a permis de faire face à l’augmentation du nombre d’affaires en instance.

En raison des délais de traitement des affaires en instance, l’augmentation des dossiers en cours d’instruction ne s’est pas encore traduite par une progression des jugements, qui se sont élevés à quatre en 1996. Toutefois, compte tenu de la durée moyenne, enregistrée dans le passé récent, des phases d’instruction et de consultation (avis des ministres, avis des commissions administratives paritaires), il est d’ores et déjà envisageable qu’une augmentation sensible du nombre des jugements sera enregistrée au deuxième semestre de 1997 et en 1998.

2° Décisions de la Cour en 1996

La Cour a statué à quatre reprises en 1996. Ces affaires avaient trait principalement à des irrégularités relatives à la rémunération de dirigeants de divers organismes publics, ainsi qu’à des infractions à la réglementation des marchés publics. A l’occasion de ces arrêts, la Cour a été amenée à préciser les obligations des différents corps de contrôle concernés. Compte tenu des circonstances de ces espèces, elle a décidé que les arrêts de condamnation à l’amende correspondants ne seraient pas publiés au Journal officiel.

Dans une première affaire (3), la Cour a jugé un ancien directeur d’un établissement public administratif, qui avait bénéficié d’une prime de direction, accordée en dehors de toute réglementation par le conseil d’administration de cet organisme sur le fondement d’une délibération approuvée par le ministère de l’agriculture. L’irrégularité de cette prime avait pourtant été relevée, lorsqu’elle avait été attribuée aux prédécesseurs du directeur, par le procureur général près la Cour des comptes, qui avait adressé une note au ministre de l’agriculture. Par la suite, le directeur avait également bénéficié d’une prime d’administration ordonnancée par le ministère, qui lui a été attribuée de manière rétroactive. Le directeur avait néanmoins continué à ordonnancer pour son propre compte la prime de direction, en cumulant le bénéfice de deux primes qui avaient le même objet. La Cour a jugé que le directeur ne pouvait ignorer ce cumul, qui était constitutif d’une infraction aux règles d’exécution des dépenses de cet établissement public sanctionnée par l’article L. 313-4 du code des juridictions financières. Elle l’a condamné à une amende de 1000 francs.

Une autre affaire (4) concernait des irrégularités ayant affecté la rémunération du président-directeur général d’une société anonyme d’économie mixte. Dans les entreprises publiques nationales, le traitement des dirigeants des entreprises dans lesquelles l’Etat possède directement la majorité du capital social doit être aprouvé par décision conjointe du ministre chargé de l’Economie et des finances et des ministres de tutelle intéressés. La lettre fixant la rémunération du président-directeur général précisait à cet égard que le montant retenu constituait un forfait global annuel, exclusif de tout avantage en espèces ou en nature, à l’exception, le cas échéant, d’une voiture de fonctions ou du remboursement des frais de représentation sur justifications. Le président-directeur général avait cependant bénéficié d’un accord d’intéressement du personnel aux résultats de l’entreprise, ainsi que de primes exceptionnelles et de bonus. La réévaluation annuelle de sa rémunération avait dépassé les normes d’augmentation fixées par les circulaires ministérielles. L’entreprise avait enfin pris à sa charge les retenues pour pension civile de l’Etat dont il était redevable, sans que cet avantage fasse l’objet d’une déclaration fiscale et figure dans l’assiette des charges sociales. La Cour a jugé que ces avantages financiers avaient été accordés en infraction aux règles d’exécution des dépenses de l’entreprise publique et tombaient sous le coup de l’article L. 313-4 du code des juridictions financières. Elle n’a pas retenu les arguments présentés par l’intéressé sur la réorganisation alors en cours de l’entreprise et sur la faiblesse administrative de la direction des ressources humaines. La Cour a, en effet, considéré que le président d’une entreprise publique, responsable de la politique salariale, ne pouvait ni ne devait se désintéresser des modalités de fixation de sa propre rémunération. Elle a, en revanche, retenu à sa décharge l’attitude du contrôle d’Etat qui, informé des conditions de rémunération du président-directeur général, n’avait pas jugé opportun de lui faire part des observations qu’elles appelaient de sa part. En définitive, la Cour a décidé de condamner la personne renvoyée devant elle à une amende de 7 500 francs.

La Cour a également jugé des conditions de rémunération du directeur général d’un établissement public industriel et commercial (5), par ailleurs président de deux filiales de cet établissement. Ces organismes relevant tous trois de la compétence de la Cour des comptes, ce directeur général était justiciable de la Cour de discipline budgétaire et financière en application de l’article L. 312-1-I du code des juridictions financières. Comme dans le cas précédent, il s’agissait d’apprécier la régularité de sa rémunération, au regard des dispositions du décret du 9 août 1953 relatif au contrôle de l’Etat sur les entreprises publiques nationales. Cette rémunération était fixée par une décision conjointe du ministre délégué chargé du budget et du ministre de la recherche et de l’industrie, sous la forme d’un forfait global annuel exclusif de tout autre avantage en espèces ou en nature lié à la qualité de dirigeant de l’entreprise, et revalorisé uniquement en fonction des taux définis annuellement par les pouvoirs publics pour l’ensemble des dirigeants d’entreprise publique. Or le directeur général avait continué à bénéficier d’un complément de rémunération versé par une filiale dont il était le président, puis avait perçu dans un deuxième temps une rémunération d’une deuxième filiale. Le directeur général de l’industrie avait informé par courrier le directeur général de l’établissement public que, en accord avec le ministère du budget, les rémunérations provenant des filiales constituaient des avantages devant être déduits du forfait annuel global fixé par les pouvoirs publics. Le ministre délégué au budget avait alors demandé sans succès au ministre de l’industrie que le reversement du trop perçu fût réclamé à l’intéressé par lettre conjointe. De même, le procureur général près la Cour des comptes avait demandé au président de l’établissement public, également sans résultat, de faire procéder à un reversement.

En définitive, la Cour a observé que la lettre excluant les rémunérations des filiales du forfait annuel global n’avait pas été signée par le ministre de la recherche et de l’enseignement, alors également chargé de la tutelle de l’établissement, et n’avait donc pu produire d’effet juridique. La Cour a également jugé que les rémunérations des filiales ne pouvaient être considérées comme un avantage lié à la qualité de dirigeant de l’entreprise, au sens de la décision conjointe fixant la rémunération du directeur général. En effet, l’irrégularité ne pouvait pas être établie, dès lors que l’intéressé assurait déjà la présidence d’une de ces filiales, lorsque ses fonctions de directeur général débutèrent, et qu’il continua à assurer celle de l’autre, lorsque ces fonctions cessèrent. La Cour a donc relaxé le directeur général des fins de la poursuite. Cette décision n’a pas été publiée au Journal officiel de la République française, seuls les arrêts par lesquels la Cour prononce des condamnations pouvant être publiés en tout ou partie, en application de l’article L. 314-20 du code des juridictions financières.

La Cour a enfin jugé un directeur d’administration centrale, trois de ses collaborateurs, et deux fonctionnaires responsables du contrôle financier d’un ministère (6), pour des irrégularités commises dans la gestion de marchés de prestations informatiques. Dans cette affaire, la Cour a pour la première fois condamné à l’amende deux contrôleurs financiers. Un mémoire en défense avait invoqué l’argument selon lequel, instituée pour réprimer les actes irréguliers des ordonnateurs, la Cour ne serait pas compétente pour juger les contrôleurs financiers à raison de faits relevant de leur contrôle, qui ne pouvait conduire qu’à un simple avis et nullement à une décision d’engagement. La Cour a cependant rappelé que l’article L. 312-1-II du code des juridictions financières, qui spécifie de façon limitative la liste des personnes non justiciables de la Cour, n’inclut pas les contrôleurs financiers. En outre, la loi du 10 août 1922 dispose que toutes mesures ayant pour effet d’engager une dépense sont soumises au visa préalable du contrôleur des dépenses engagées, qui doit le refuser si ces mesures lui apparaissent entachées d’irrégularité, ce refus interdisant dès lors le paiement par le comptable. La Cour a donc jugé que le visa du contrôleur financier n’a pas la portée d’un simple avis, mais participe à la décision d’engagement, et qu’ainsi le fait d’accorder un visa à une proposition de dépense entachée d’irrégularité constitue une infraction définie et réprimée par l’article L. 313-4 du code des juridictions financières.

De nombreuses infractions à la règlementation des marchés publics avaient été commises dans le domaine des dépenses informatiques de ce ministère : lettres de commande adressées aux fournisseurs avant la notification des marchés, exécution anticipée de marchés à commande, passation de marchés de régularisation, commandes fictives permettant de dépasser le montant maximum de certains marchés à commande, fractionnement de marchés ayant pour effet de les soustraire au contrôle de la commission des marchés compétente, exécution de prestations sans engagement préalable. La Cour a jugé que les responsables administratifs concernés avaient commis des infractions aux règles d’exécution des dépenses, au sens de l’article L. 313-4 du code des juridictions financières, et aux règles applicables en matière de contrôle financier sur les engagements, au sens de l’article L. 313- 1 du code des juridictions financières. Par ailleurs, la Cour a considéré que l’adjoint du contrôleur financier avait donné son visa à des actes d’engagement manifestement irréguliers, et que le contrôleur financier avait fait preuve d’un défaut de surveillance sur cet adjoint. Ces infractions relevaient des sanctions prévues par l’article L. 313-4 du code des juridictions financières.

La Cour a condamné en définitive le directeur d’administration centrale à 50 000 francs d’amende, et ses trois collaborateurs à 10 000 francs, 5 000 francs et 2 000 francs d’amende. L’adjoint du contrôleur financier a été condamné à 10 000 francs d’amende. La Cour a jugé que le contrôleur financier était intervenu pour faire cesser ces multiples et graves irrégularités, ce qui était de nature à atténuer sa responsabilité, et l’a condamné à une amende de 2 000 francs.

Diverses questions de procédure ont été abordées en 1996 à l’occasion du jugement de ces affaires.

La Cour a eu tout d’abord l’occasion de rappeler que l’absence de réponse des ministres dans le délai qui leur est imparti pour émettre un avis ne fait pas obstacle, en application de l’article L. 314-5 du code des juridictions financières, à ce qu’il puisse être statué.

De même, la Cour a précisé que l’absence de l’avis des commissions administratives paritaires ou des formations qui en tiennent lieu, prévu par l’article L. 314-8 du code des juridictions financières, ne pouvait empêcher la Cour de discipline budgétaire et financière de statuer.

Par ailleurs, l’article L. 314-15 du code des juridictions financières dispose que « les audiences de la Cour ne sont pas publiques ». Dans l’interprétation de ces dispositions, la Cour de discipline budgétaire et financière a constamment suivi la jurisprudence du Conseil d’Etat, qui est son juge de cassation. Celui-ci considérait jusqu’à une date récente que les personnes renvoyées devant la juridiction ne pouvaient se prévaloir du paragraphe 1 de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales pour soutenir que la procédure serait irrégulière, faute pour les décisions de la Cour d’avoir été prises à la suite d’une audience publique.

Dans un arrêt Maubleu du 14 février 1996, le Conseil d’Etat a cependant précisé que les dispositions d’un décret organisant la procédure disciplinaire devant le conseil d’un ordre professionnel, selon lesquelles la personne intéressée avait droit, dès lors qu’elle en faisait la demande, à ce que sa cause fût entendue publiquement, étaient compatibles avec les stipulations de l’article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. La Cour a tiré les conséquences de cette jurisprudence nouvelle : la lettre adressée par le procureur général, ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière, pour citer à comparaître les personnes intéressées, précise désormais que c’est en l’absence de demande contraire de leur part que l’audience de la Cour n’aura pas de caractère public. Les arrêts de la Cour visent depuis lors cette lettre du procureur général et le cas échéant la réponse qu’y a apportée l’intéressé.

3° Décisions de classement du procureur général

En application des dispositions du code des juridictions financières, le procureur général a la possibilité de classer les affaires lors de trois phases différentes de la procédure, s’il estime qu’il n’y a pas lieu à poursuites : à l’arrivée de la saisine (art. L. 314-3), à l’issue de l’instruction (art. L. 314-4) et après l’émission des avis des ministres concernés (art. L. 3146).

En 1996, douze affaires ont été classées avant instruction et deux après instruction, soit quatorze au total. Parmi elles, les affaires relatives à l’application de la loi du 16 juillet 1980 ont représenté la plus grande part, puisqu’elles sont à l’origine de huit classements. La saisine de la Cour permet, en effet, le plus souvent d’aboutir au règlement des litiges entre créanciers et débiteurs par l’exécution de la décision de justice concernée, sans qu’il soit nécessaire d’ouvrir une phase d’instruction des dossiers.

En ce qui concerne les dossiers ne provenant pas d’un défaut d’exécution d’une décision de justice, le procureur général a usé de son pouvoir de classement à six reprises, contre trois en 1995. Dans cinq cas, ce classement est intervenu avant l’instruction et, dans un cas, après le dépôt du rapport d’instruction.

4° Réforme de la Cour de discipline budgétaire et financière

Le projet de réforme de la Cour de discipline budgétaire et financière, transmis le 16 juillet 1996 au Premier ministre et aux ministres de la Justice et de l’Economie et des finances, sous la signature de son président, premier président de la Cour des comptes, de son vice-président, président de la section des finances du Conseil d’Etat, ainsi que du procureur général, n’a pas encore trouvé d’aboutissement. Ce projet comporte des propositions permettant d’adapter la Cour aux contraintes qui s’exercent sur elle : augmentation du nombre des membres de la Cour (de six à dix), possibilité de créer des sections, faculté de nomination de rapporteurs parmi les membres des cours administratives d’appel, des tribunaux administratifs et des chambres régionales des comptes. Ce projet prévoit également la possibilité d’inclure, parmi les justiciables de la Cour, les membres du gouvernement pour les actes signés par eux, ainsi que les élus locaux.

En ce qui concerne la publicité des audiences, deux nouvelles formulations possibles de l’article L. 314-15 du code des juridictions financières ont enfin été envisagées : il a été en effet proposé que les débats devant la Cour soient publics sur demande de l’un des intéressés – ce qui correspond à la pratique actuelle -, ou bien que les débats soient toujours publics, sauf huis clos ordonné par la Cour par décision motivée, sur demande des parties, du ministère public, ou d’office s’il devait résulter de la publicité des débats un trouble grave de l’ordre public ou si la protection des intérêts supérieurs de l’Etat l’exigeait.

Le présent rapport a été délibéré à la Cour le 2 juillet 1997.

Ont délibéré : M. Massot, président de la section des finances du Conseil d’Etat, président la Cour de discipline budgétaire et financière, en l’absence de M. Joxe, premier président de la Cour des comptes ; MM. Galmot et Fouquet, conseillers d’Etat ; MM. Gastinel et Capdebosq, conseillers maîtres.

Etait présente et a participé aux débats : M^me Gisserot, procureur général de la République, assistée de M. Beaud de Brive, premier avocat général.

Fait à la Cour des comptes, le 11 septembre 1997.

Pierre JOXE

voir tableau 1

(1) Cette possibilité est prévue par l’article L. 314-1 du code des juridictions financières.

(2) La loi du 24 juillet 1995 portant codification a donné aux chambres régionales des comptes un droit de saisine directe de la Cour de discipline budgétaire et financière.

(3) Arrêt du 20 mars 1996.

(4) Arrêt du 15 mai 1996.

(5) Arrêt du 26 juin 1996.

(6) Arrêt du 27 novembre 1996.