61985j0021

1 . droit communautaire – principes – proportionnalite – obligation principale et obligation secondaire – sanction identique – inadmissibilite

2 . agriculture – politique agricole commune – aide alimentaire – mise en oeuvre – systeme d ' adjudication – modalites du transport maritime – obligations de l ' adjudicataire quant au delai d ' embarquement et au choix du navire – portee – regime de cautionnement – utilisation d ' un navire ne correspondant pas exactement aux specifications prescrites – perte totale de la caution – principe de proportionnalite – violation

( reglements de la commission no 1974/80 , art . 4 , par 4 , sous d ), 5 , par 1 , 20 , par 1 , et no 588/81 , annexe a , point 16 )

1 . afin d ' etablir si une disposition communautaire prevoyant la perte totale d ' une caution est compatible avec le principe de proportionnalite , il importe de verifier si les obligations dont elle vise a assurer le respect doivent etre considerees comme des obligations principales d ' une impor tance fondamentale pour le bon fonctionnement du systeme communautaire en cause et dont la violation peut etre sanctionnee par la perte totale de la caution , sans que cela entraine une violation dudit principe , ou bien comme des obligations secondaires , dont la violation ne devrait pas etre sanctionnee avec la meme rigueur que le non-respect d ' une obligation principale .

2 . un depassement tres leger du delai d ' embarquement ainsi que l ' utilisation de navires de ligne ages de plus de quinze ans , mais garantissant une securite substantiellement egale a celle des navires ages de moins de quinze ans , ne constituent pas , de la part de l ' adjudicataire , une violation des obligations que lui imposent , respectivement , le point 16 de l ' annexe a du reglement no 588/81 et l ' article 4 , paragraphe 4 , sous d ), du reglement no 1974/80 relatifs a la mise en oeuvre de l ' aide alimentaire .

Par ailleurs l ' article 20 , paragraphe 1 , deuxieme tiret , du reglement no 1974/80 viole le principe de proportionnalite en tant que , d ' apres cette disposition , la caution constituee conformement a l ' article 5 du reglement est declaree totalement acquise dans le cas d ' un transport effectue sur des navires ages de plus de quinze ans et qui n ' effectuent pas des services de ligne , mais qui sont repertories dans la categorie superieure des registres de classement maritime reconnus .

Dans l ' affaire 21/85 ,

Ayant pour objet une demande adressee a la cour , en application de l ' article 177 du traite cee , par le verwaltungsgericht frankfurt am main et tendant a obtenir , dans le litige pendant devant cette juridiction entre

A . maas & co . nv a anvers ,

Et

Bundesanstalt fur landwirtschaftliche marktordnung , francfort-sur-le main ,

Une decision a titre prejudiciel sur la validite de l ' article 20 , paragraphe 1 , du reglement no 1974/80 de la commission , du 22 juillet 1980 , portant modalites generales d ' application pour l ' execution de certaines actions d ' aide alimentaire sous forme de cereales et de riz ( jo l 192 , p . 11 ),

1 par ordonnance du 15 novembre 1984 , parvenue a la cour le 24 janvier 1985 , le verwaltungsgericht frankfurt am main a pose , en vertu de l ' article 177 du traite cee , une question prejudicielle concernant la validite de l ' article 20 , paragraphe 1 , deuxieme tiret , du reglement no 1974/80 de la commission , du 22 juillet 1980 , portant modalites generales d ' application pour l ' execution de certaines actions d ' aide alimentaire sous forme de cereales et de riz ( jo l 192 , p . 11 ).

2 cette question a ete soulevee dans le cadre d ' un litige opposant , devant ladite juridiction , la firme a . maas & co . nv , a anvers , a l ' organisme d ' intervention allemand , le bundesanstalt fur landwirtschaftliche marktordnung ( ci-apres ' balm ' ), a francfort-sur-le main .

3 la firme maas , qui avait ete declaree adjudicataire , dans le cadre du reglement no 588/81 de la commission , du 4 mars 1981 , relatif a la livraison de froment tendre a l ' ethiopie au titre de l ' aide alimentaire ( jo l 60 , p . 19 ), d ' un transport de 5 000 tonnes de froment tendre provenant des stocks du balm , avait embarque la marchandise en deux lots , respectivement le 5 mai 1981 et le 6 mai 1981 , sur deux bateaux repertories dans la categorie superieure des registres de classement maritime reconnus , mais ayant tous deux plus de quinze ans d ' age . le transport s ' etait deroule sans probleme jusqu ' a la destination prevue .

4 le balm a toutefois declare acquise la caution constituee par la firme maas conformement a l ' article 5 , paragraphe 1 , du reglement no 1974/80 , aux motifs que la societe adjudicataire n ' avait pas respecte le delai d ' embarquement de la marchandise prevu au point 16 de l ' annexe a au reglement no 588/81 ( 1er-30 avril 1981 ) et qu ' elle avait , en outre , utilise des bateaux ages de plus de quinze ans , contrairement a la disposition de l ' article 4 , paragraphe 4 , sous d ), du reglement no 1974/80 .

5 l ' organisme d ' intervention a en effet estime que l ' adjudicataire , en violation de l ' article 11 , paragraphe 1 , du reglement no 1974/80 , n ' avait pas execute ' ses obligations conformement aux conditions prevues au reglement portant ouverture de l ' adjudication ainsi que dans le respect des engagements vises a l ' article 4 , paragraphe 4 , sous b ), c ), d ) et e ) ' du reglement no 1974/80 precite et qu ' il n ' y avait donc pas lieu d ' appliquer l ' article 20 , paragraphe 1 , deuxieme tiret , de ce meme reglement , qui prevoit la liberation de la caution pour les quantites livrees ' conformement aux dispositions regissant cette livraison ' .

6 le verwaltungsgericht frankfurt am main , saisi par la firme maas d ' un recours contre la decision du balm , a sursis a statuer et , par son ordonnance precitee du 15 novembre 1984 , a pose a la cour la question suivante :

' l ' article 20 , paragraphe 1 , deuxieme tiret , du reglement ( cee ) no 1974/80 de la commission , du 22 juillet 1980 , portant modalites generales d ' application pour l ' execution de certaines actions d ' aide alimentaire sous forme de cereales et de riz ( jo l 192 du 26 . 7 . 1980 ), est-il compatible avec le principe de proportionnalite en tant que , d ' apres cette disposition , la caution a constituer conformement a l ' article 5 du reglement est declaree totalement acquise lorsque :

Premier cas :

L ' adjudicataire enfreint l ' obligation que lui impose l ' article 4 , paragraphe 4 , sous d ), en faisant realiser le transport sur des navires qui , tout en etant repertories dans la categorie superieure des registres de classement reconnus , ont plus de quinze ans d ' anciennete ;

Deuxieme cas :

L ' adjudicataire enfreint l ' obligation qui lui incombe d ' embarquer la marchandise au cours d ' une periode determinee ( fixee en l ' occurrence dans le reglement ( cee ) no 588/81 de la commission , du 4 mars 1981 , annexe a , point 16 ( jo l 60 du 6 . 3 . 1981 )), en embarquant la marchandise cinq a six jours plus tard? '

7 la firme maas , partie requerante au principal , a fait valoir , a l ' audience , que le leger retard dans l ' embarquement – qu ' elle attribue d ' ailleurs a des causes de force majeure – ne peut pas constituer une violation grave des obligations de l ' adjudicataire et que l ' utilisation de navires ages de plus de quinze ans , mais repertories dans la categorie superieure des registres de classement maritime , ne peut pas entrainer un accroissement du risque du transport .

8 le gouvernement de la republique italienne , qui a presente des observations , estime qu ' une interpretation des conditions d ' adjudication si rigide que toute violation , meme tres legere , des obligations imposees a l ' adjudicataire constituerait une non-execution importante justifiant le refus de la contre-prestation , ne serait pas raisonnable . de telles conditions seraient d ' ailleurs et surtout incompatibles avec le principe enonce a l ' article 4 , paragraphe 4 , du reglement no 2750/75 du conseil , du 29 octobre 1985 , fixant les criteres de mobilisation des cereales destinees a l ' aide alimentaire ( jo l 281 , p . 89 ), selon lequel ' les conditions d ' adjudication doivent assurer l ' egalite d ' acces et de traitement a tout interesse quel que soit le lieu de son etablissement dans la communaute ' . or , il serait notoire que les ports mediterraneens n ' offrent pas , quant aux moyens de transport et aux delais de chargement , un eventail de possibilites comparable a celui offert par les ports de l ' europe du nord .

9 la commission soutient que les obligations violees par l ' adjudicataire sont des obligations principales , dont le respect est d ' une importance fondamentale pour le bon fonctionnement du systeme de l ' aide alimentaire , et que la perte totale de la caution ne va donc pas a l ' encontre du principe de proportionnalite . si la caution n ' etait pas acquise dans de tels cas , on violerait d ' ailleurs le principe de l ' egalite de traitement de tous les soumissionnaires , puisque ceux qui envisageraient a priori de ne pas respecter le delai de chargement ou d ' utiliser des navires ages de plus de quinze ans pourraient presenter des offres plus avantageuses que les autres .

10 il y a lieu d ' observer que , en vertu de l ' article 20 , paragraphe 1 , deuxieme tiret , du reglement no 1974/80 , la caution est liberee ' pour l ' adjudicataire pour les quantites livrees , compte tenu de la tolerance de 2 % precisee a l ' article 15 , alinea 2 , conformement aux dispositions regissant cette livraison et sur presentation de l ' original du certificat de prise en charge vise a l ' article 16 , ou de sa copie , certifiee conforme , ou , le cas echeant , du certificat et des justificatifs vises a l ' article 16 , paragraphe 2 ' .

11 en l ' espece , il s ' agissait , ainsi qu ' il ressort de l ' annexe a du reglement no 588/81 , d ' une livraison caf et la caution devait donc etre liberee , conformement aux dispositions du reglement no 1974/80 , sur presentation des documents prevus a l ' article 16 , paragraphe 2 , de ce reglement , qui sont les memes documents dont la presentation justifie le paiement du montant de l ' offre au sens de l ' article 17 , paragraphe 3 , alinea 2 . sur la base de ces documents , le montant de l ' offre a ete paye a maas par le balm qui a ainsi reconnu que le contrat d ' adjudication avait ete regulierement execute .

12 toutefois , le balm a declare acquise la caution constituee par maas , en raison du fait que la livraison n ' avait pas ete effectuee conformement aux dispositions du reglement no 1974/80 et aux conditions figurant a l ' annexe du reglement no 588/81 .

13 il ne fait pas de doute que les obligations litigieuses doivent etre respectees par l ' adjudicataire en tant qu ' elles contribuent – avec les autres obligations prevues par le reglement fixant les conditions generales d ' adjudication et par le reglement portant ouverture de l ' adjudication – a garantir une execution correcte du contrat , en assurant que le transport de la marchandise vers l ' etat destinataire s ' effectue dans les meilleures conditions possibles .

14 le verwaltungsgericht frankfurt am main se demande toutefois , dans son ordonnance de renvoi , si l ' article 20 , paragraphe 1 , deuxieme tiret , du reglement no 1974/80 est compatible avec le principe de proportionnalite , dans la mesure ou il ne permet pas d ' adapter la sanction de la perte de la caution au degre d ' inexecution des obligations susmentionnees ou a la gravite du manquement a ces obligations et entraine , par consequent , la perte de l ' entiere caution pour un adjudicataire qui a livre la totalite de la quantite adjugee , mais en realisant le transport sur des navires ages de plus de quinze ans et/ou en depassant le delai prevu pour l ' embarquement , alors que , d ' un autre cote , un adjudicataire qui , tout en respec tant les autres conditions de livraison , ne livrerait que la moitie de la marchandise , ne perdrait que la moitie de la caution .

15 afin de repondre a la question posee par la juridiction nationale , il y a lieu de verifier , conformement a une jurisprudence constante ( arrets du 20 fevrier 1979 , buitoni , 122/78 , rec . p . 677 ; du 21 juin 1979 , atalanta , 240/78 , rec . p . 2137 ; du 2 decembre 1982 , ru-mi , 272/81 , rec . p . 4167 ; du 23 fevrier 1983 , fromancais , 66/82 , rec . p . 395 ; du 17 mai 1984 , denkavit , 15/83 , rec . p . 2171 ), si les obligations en cause dans la presente affaire doivent etre considerees comme des obligations principales dont le respect est d ' importance fondamentale pour le bon fonctionnement d ' un systeme communautaire et dont la violation peut etre sanctionnee par la perte totale de la caution , sans que cela entraine une violation du principe de proportionnalite , ou bien des obligations secondaires , dont la violation ne devrait pas etre sanctionnee avec la meme rigueur que le non-respect d ' une obligation principale .

16 en ce qui concerne l ' obligation d ' embarquer la marchandise au cours d ' une periode determinee , on ne saurait contester qu ' il s ' agit la d ' une obligation principale , puisque le non-respect du delai d ' embarquement pourrait affecter d ' une maniere plus ou moins grave l ' efficacite de l ' aide alimentaire , soit en raison de la nature perissable des denrees faisant l ' objet du transport , soit par effet d ' evenements eventuellement intervenus apres l ' ecoulement de ce delai .

17 il faut toutefois considerer qu ' en matiere de transport maritime , un retard de quelques jours dans l ' embarquement de la marchandise et dans le depart du navire ne peut etre considere comme une violation de cette obligation .

18 en l ' espece , le respect de la date d ' arrivee du navire au port de destination n ' est pas conteste . des lors , il y a lieu de conclure qu ' un leger depassement du delai d ' embarquement ne justifie pas la perte de la caution , lorsqu ' il n ' affecte pas le bon fonctionnement du systeme de l ' aide alimentaire .

19 en ce qui concerne l ' obligation d ' utiliser pour le transport des navires ages de moins de quinze ans , la commission , se fondant sur les tarifs des primes percues par les compagnies d ' assurance , qui different selon la date de construction des navires , soutient que le transport effectue en l ' espece sur des navires ages de plus de quinze ans constitue une violation grave des conditions de l ' adjudication qui justifie , a elle seule , la perte totale de la caution . a cet egard , la commission , a la demande de la cour , a produit les conditions generales d ' assurance pratiquees par les assureurs etablis dans les etats membres .

20 il ressort de ces documents que les primes sont les memes tant pour des navires ages de quinze a vingt-cinq ans , repertories dans la categorie superieure des registres de classement maritime reconnus , lorsqu ' ils ont ' etabli et maintenu un commerce regulier , selon un horaire annonce , pour le chargement et le dechargement dans des ports specifies , a l ' exclusion toutefois des navires nolises ' , c ' est-a-dire lorsqu ' il s ' agit de navires de ligne , que pour les navires ages de moins de quinze ans .

21 il faut en deduire que , dans le cas des navires de ligne , l ' accroissement du risque est cense etre inexistant , du fait que ces navires sont soumis a un entretien plus regulier et plus soigne . il s ' ensuit que l ' utilisation de ces navires ne saurait etre consideree comme une violation d ' une obligation imposee a l ' adjudicataire et , par consequent , ne justifie pas la perte de la caution .

22 par contre , le transport par des navires ages de plus de quinze ans et ne repondant pas aux conditions ci-dessus indiquees n ' est couvert par les assureurs que moyennant une prime a convenir cas par cas . il faut en deduire que les conditions d ' assurance sont plus severes pour ces navires en raison du risque d ' accident accru par rapport aux navires de construction plus recente ou assurant un service de ligne . au cas ou la juridiction nationale etablirait qu ' en l ' espece le transport a ete effectue par un navire ne repondant pas aux conditions auxquelles les assureurs subordonnent l ' assimilation des navires ages de plus que quinze ans a ceux de construction plus recente , il y aurait lieu de reconnaitre que l ' adjudicataire a viole une obligation qui lui etait imposee par les reglements regissant l ' adjudication .

23 toutefois , la gravite de cette violation doit etre appreciee par rapport a l ' ensemble de la reglementation concernant les modalites d ' execution des aides alimentaires , notamment de l ' article 14 , sous b ), du reglement no 1974/80 , selon lequel l ' adju dicataire communique dans les plus brefs delais , a l ' organisme d ' intervention charge du paiement , ' la designation du navire ainsi que son pavillon , la date du chargement , la date de depart du navire , d ' arrivee prevue et d ' arrivee effective a destination ' .

24 en l ' espece , il ressort du dossier que l ' adjudicataire a rempli les obligations susmentionnees et que l ' organisme d ' intervention aurait donc ete en mesure d ' eliminer la violation de l ' obligation en cause en contestant en temps utile la qualite insuffisante des navires utilises par maas .

25 afin d ' apprecier la gravite de la violation reprochee a maas , il faut egalement tenir compte de la circonstance que l ' obligation pour l ' adjudicataire de charger la marchandise sur des navires ages de moins de quinze ans ne figure plus dans le reglement no 75/84 de la commission , du 12 janvier 1984 , modifiant le reglement no 3406/83 relatif a la livraison de froment tendre au lesotho au titre de l ' aide alimentaire ( jo l 10 , p . 37 ).

26 on peut deduire de cette disposition que l ' obligation de transporter les marchandises destinees aux aides alimentaires sur des navires ages de moins de quinze ans , figurant dans les reglements precedents , ne revetait pas , dans l ' appreciation de la commission , une importance fondamentale aux fins d ' une execution correcte du transport .

27 l ' argument avance par la commission , selon lequel elle aurait du renoncer a cette exigence car aucun operateur n ' aurait accepte d ' effectuer le transport du froment tendre au lesotho aux conditions prevues precedemment , compte tenu de la difficulte du voyage , ne trouve aucune confirmation dans les considerants du reglement no 75/84 , qui se limitent a affirmer a cet egard qu ' il convient ' de specifier les exigences requises pour le transport maritime ' .

28 il ressort des considerations qui precedent que , meme si le juge national devait etablir que les bateaux sur lesquels maas a effectue le transport n ' entrent pas dans la categorie des navires repertories dans la categorie superieure et effectuant des services de ligne qui sont , de ce fait , assimiles , quant aux risques d ' accident , aux navires ages de moins de quinze ans , la perte totale de la caution doit en tout etat de cause etre consideree comme une sanction disproportionnee par rapport a la violation d ' une obligation que ni le balm ni la commission elle-meme ne semblent en realite considerer comme importante .

29 au vu des considerations qui precedent , il y a lieu de constater , d ' une part , qu ' un depassement tres leger du delai d ' embarquement ainsi que l ' utilisation de navires de ligne ages de plus de quinze ans mais garantissant une securite substantiellement egale a celle des navires ages de moins de quinze ans ne constituent pas des violations des obligations imposees a l ' adjudicataire et , d ' autre part , que l ' article 20 , paragraphe 1 , deuxieme tiret , du reglement no 1974/80 viole le principe de proportionnalite en tant que , d ' apres cette disposition , la caution constituee conformement a l ' article 5 du reglement est declaree totalement acquise dans le cas d ' un transport effectue sur des navires ages de plus de quinze ans et qui n ' effectuent pas des services de ligne , mais qui sont repertories dans la categorie superieure des registres de classement maritime reconnus .

Sur les depens

30 les frais exposes par le gouvernement de la republique italienne et par la commission des communautes europeennes , qui ont soumis des observations a la cour , ne peuvent faire l ' objet d ' un remboursement . la procedure revetant , a l ' egard des parties au principal , le caractere d ' un incident souleve devant la juridiction nationale , il appartient a celle-ci de statuer sur les depens .

Par ces motifs ,

La cour ( premiere chambre ),

Statuant sur la question a elle soumise par le verwaltungsgericht frankfurt am main , par ordonnance du 15 novembre 1984 , dit pour droit :

— un depassement tres leger du delai d ' embarquement ainsi que l ' utilisation de navires de ligne ages de plus de quinze ans mais garantissant une securite substantiellement egale a celle des navires ages de moins de quinze ans ne constituent pas des violations des obligations imposees a l ' adjudicataire .

— l ' article 20 , paragraphe 1 , deuxieme tiret , du reglement no 1974/80 viole le principe de proportionnalite en tant que , d ' apres cette disposition , la caution constituee conformement a l ' article 5 du reglement est declaree totalement acquise dans le cas d ' un transport effectue sur des navires ages de plus de quinze ans et qui n ' effectuent pas des services de ligne , mais qui sont repertories dans la categorie superieure des registres de classement maritime reconnus .