61985j0236

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Actes des institutions – directives – execution par les etats membres – transposition d’ une directive sans action legislative – conditions – existence d’ un contexte juridique general garantissant la pleine application de la directive – insuffisance de simples pratiques administratives

( traite cee, art . 189, alinea 3 )

Environnement – conservation des oiseaux sauvages – gestion d’ un patrimoine commun – directive 79/409 – necessite d’ une transposition exacte par les etats membres

( directive du conseil 79/409 )

La transposition en droit interne d’ une directive n’ exige pas necessairement une reprise formelle et textuelle de ses dispositions dans une disposition legale expresse et specifique et peut se satisfaire d’ un contexte juridique general, des lors que celui-ci assure effectivement la pleine application de la directive d’ une facon suffisamment claire et precise, ce qui n’ est pas le cas de simples pratiques administratives, par nature modifiables au gre de l’ administration et depourvues d’ une publicite adequate .

Toutefois, l’ exactitude de la transposition revet une importance particuliere dans un cas comme celui de la directive 79/409, concernant la conservation des oiseaux sauvages, ou la gestion du patrimoine commun est conferee, pour leur territoire, aux etats membres respectifs .

Dans l’ affaire 236/85,

Commission des communautes europeennes, representee par m . thomas van rijn, membre de son service juridique, en qualite d’ agent, ayant elu domicile a luxembourg, aupres de m . georges kremlis, membre de son service juridique, batiment jean monnet, kirchberg

Partie requerante,

Contre

Royaume des pays-bas, represente par m . d.*j . keur, conseiller juridique adjoint au ministere des affaires etrangeres, en qualite d’ agent, ayant elu domicile a luxembourg, aupres de l’ ambassade des pays-bas, 5, rue c.*m . spoo,

Partie defenderesse,

Ayant pour objet de faire constater que, en ne prenant pas dans les delais prescrits toutes les dispositions legislatives, reglementaires et administratives necessaires pour se conformer a la directive 79/409 du conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages ( jo l*103, p.*1 ) , le royaume des pays-bas a manque aux obligations qui lui incombent en vertu du traite cee,

La cour,

Composee de mm . mackenzie stuart, president, g . bosco, president de chambre, t . koopmans, k . bahlmann, r . joliet, t.*f . o’ higgins et f . schockweiler, juges,

Avocat general : m . j.*l . da cruz vilaca

Greffier : mme b . pastor, administrateur

Vu le rapport d’ audience et a la suite de la procedure orale du 19 fevrier 1987, au cours de laquelle la commission a ete representee par m . th . van rijn, en qualite d’ agent, et le royaume des pays-bas, par m . g.*m . borchardt, en qualite d’ agent,

Ayant entendu les conclusions de l’ avocat general presentees a l’ audience du 19 mai 1987,

Rend le present

Arret

1 par requete deposee au greffe de la cour le 31 juillet 1985, la commission des communautes europeennes a introduit, en vertu de l’ article 169 du traite cee, un recours visant a faire reconnaitre que le royaume des pays-bas, en ne prenant pas dans les delais prescrits toutes les dispositions legislatives, reglementaires et administratives necessaires pour se conformer a la directive 79/409 du conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages ( jo l*103, p.*1 ) – ci-apres « directive » -, a manque aux obligations qui lui incombent en vertu du traite cee .

2 aux termes de l’ article 18 de la directive, les etats membres mettent en vigueur les dispositions legislatives, reglementaires et administratives necessaires pour se conformer a ladite directive dans un delai de deux ans a compter de sa notification . la directive ayant ete notifiee le 6 avril 1979, ledit delai a expire le 6 avril 1981 .

3 ayant examine les dispositions de la legislation neerlandaise en la matiere et estime qu’ elle n’ etait pas entierement conforme a la directive, la commission a entame la procedure de l’ article 169 du traite . apres avoir mis le royaume des pays-bas en demeure de presenter ses observations, elle a, le 16 octobre 1984, emis un avis motive . dans sa reponse audit avis motive, le gouvernement neerlandais annoncait la promulgation d’ un reglement d’ administration publique relatif a l’ interdiction de l’ usage des moyens de chasse vises a l’ article 8 de la directive en attendant l’ adoption d’ une nouvelle loi sur les oiseaux . le reglement de modification, publie le 6 mai 1985, n’ a ete communique a la commission qu’ en septembre 1985 . l’ examen parlementaire du projet de loi n’ est pas termine . la commission, dans le present recours en manquement, souleve cinq griefs contre la legislation neerlandaise relative a la protection des oiseaux .

4 en ce qui concerne les antecedents du litige, les dispositions de la legislation neerlandaise en cause, le deroulement de la procedure et les moyens et les arguments des parties, il est renvoye au rapport d’ audience . ces elements du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure necessaire au raisonnement de la cour .

5 avant d’ examiner les griefs respectifs avances par la commission a propos de la conformite de la legislation neerlandaise avec la directive, il convient d’ observer que la transposition en droit interne des normes communautaires n’ exige pas necessairement une reprise formelle et textuelle de ses dispositions dans une disposition legale expresse et specifique et qu’ elle peut se satisfaire d’ un contexte juridique general, des lors que celui-ci assure effectivement la pleine application de la directive d’ une facon suffisamment claire et precise ( voir arret du 23 mai 1985, commission/allemagne, 29/84, rec . p.*1667 ). toutefois, l’ exactitude de la transposition revet une importance particuliere dans un cas comme celui de l’ espece ou la gestion du patrimoine commun est confiee, pour leur territoire, aux etats membres respectifs .

Premier grief : non-transformation de la notion de « dommages importants »

6 la commission constate que, en vertu de l’ article 2 de la vogelwet combine avec les articles 2 et 3 du vogelbesluit, certaines especes d’ oiseaux sont designees comme des especes non protegees au sens de la loi, afin de permettre de prevenir de dommages a l’ agriculture, l’ horticulture, la sylviculture, la chasse ou la peche, tandis que l’ article 9, paragraphe 1, de la directive exigerait qu’ il s’ agisse de dommages importants . la legislation neerlandaise ne serait donc pas conforme au texte communautaire .

7 le gouvernement des pays-bas fait valoir que les derogations a la protection des oiseaux autorisees en vertu de l’ article 2 de la vogelwet ne porteraient que sur certaines especes d’ oiseaux qui, en realite, causent des dommages importants, si bien que les exigences de l’ article 9 de la directive seraient satisfaites .

8 a cet egard, il y a lieu de rappeler l’ interpretation de la notion des « dommages importants » donnee par l’ arret de la cour du 8 juillet 1987 ( commission/belgique, 247/85, attendu 56, rec . p.*0000 ) selon laquelle l’ article 9, paragraphe 1, de la directive ne vise pas a prevenir la menace de dommages d’ une importance mineure et le fait que cette derogation au regime general de protection exige la presence des dommages d’ une certaine importance correspond a l’ effet protecteur voulu par la directive .

9 or, il convient de constater que la commission n’ a pas avance d’ elements susceptibles d’ etablir que la legislation neerlandaise attribue aux derogations admises une portee plus grande que celle que leur confere la directive ainsi interpretee .

10 il ressort de ce qui precede que le premier grief ne peut etre accueilli .

Deuxieme grief : l’ autorisation prevue par l’ article 10 de la vogelwet

11 la commission estime que l’ article 10 de la vogelwet, selon lequel des autorisations de tuer ou de capturer des oiseaux et de perturber leurs nids sont octroyees a la demande des proprietaires ou usagers de terrains ou d’ eaux dans les cas ou des oiseaux proteges causent ou risquent de causer certains degats ou nuisances n’ est pas conforme a l’ article 9, paragraphe 1, de la directive .

12 le gouvernement neerlandais allegue que les autorisations en vertu de l’ article 10 de la vogelwet ne sont accordees qu’ en vue de prevenir des dommages importants et pour autant que les criteres de derogation poses par l’ article 9, paragraphe 1, de la directive ne s’ y opposent pas . les autorites competentes suivraient en cette matiere une pratique administrative restrictive qui serait conforme aux exigences de cette disposition .

13 a ce sujet, il convient d’ observer que, s’ il est vrai que la condition de l’ existence ou du risque d’ existence de degats ou de nuisances est conforme au standard normatif de la directive tel que releve a propos du premier grief du present litige, il faut toutefois constater que le texte de l’ article 10 de la vogelwet ne subordonne pas l’ octroi des autorisations a la condition qu’ il n’ y ait pas d’ autre solution satisfaisante comme prevue par l’ article 9, paragraphe 1, de la directive .

14 le deuxieme grief doit donc etre retenu .

Troisieme grief : les oiseaux de cage et les oiseaux proteges morts et naturalises

15 la commission constate que la liste des oiseaux qui se trouvent soustraits, en vertu des articles 9 et 10 du vogelbesluit faisant application des articles 11 et 12 de la vogelwet, de la protection des oiseaux en matiere de capture pour l’ encagement et de chasse n’ est pas identique avec la liste des oiseaux vises a l’ annexe iii en vertu de l’ article 6, paragraphes 2 et 3, de la directive . en outre, la commission estime que les articles 15, 15 bis et 16 de la vogelwet qui permettent de delivrer des autorisations relatives au commerce des oiseaux proteges morts et naturalises ne sont pas en conformite avec les criteres enonces a l’ article 9, paragraphe 1, de la directive .

16 le gouvernement neerlandais expose d’ abord que, depuis plus de quarante-cinq ans, aucune autorisation n’ aurait ete octroyee pour la capture d’ oiseaux sauvages de cage ni pour leur commercialisation . l’ application des articles 11 et 12 de la vogelwet serait donc compatible avec l’ article 6, paragraphes 2 et 3, de la directive . sur le deuxieme point, le gouvernement neerlandais fait valoir que seuls peuvent etre naturalises les oiseaux qui sont manifestement morts de mort naturelle ou ont trouve la mort a l’ insu du demandeur de l’ autorisation sans qu’ il en soit responsable .

17 il y a lieu de relever, pour ce qui est du premier point, que l’ absence d’ identite entre la liste des oiseaux enumeres dans les articles 9 et 10 du vogelbesluit, d’ une part, et l’ annexe iii de la directive, d’ autre part, constitue une transposition insuffisante de l’ article 6, paragraphes 2 et 3, de la directive dans le droit neerlandais . quant au deuxieme point, il faut constater que les derogations a la protection des oiseaux admises par les articles 15, 15 bis et 16 de la vogelwet ne sauraient etre justifiees que sur la base des criteres etablis par l’ article 9, paragraphe 1, de la directive . or, ces criteres ne sont pas remplis en l’ espece .

18 bien que la pratique administrative aux pays-bas en ces deux matieres paraisse conforme aux dispositions de la directive, ce qui est d’ ailleurs admis par la commission, il convient de rappeler que la cour a juge que « de simples pratiques administratives, par nature modifiables au gre de l’ administration et depourvues d’ une publicite adequate, ne sauraient etre considerees comme constituant une execution valable des obligations du traite » ( arret du 15 octobre 1986, commission/italie, 168/85, rec . p.*2945 ).

19 le troisieme grief doit donc etre retenu .

Quatrieme grief : le ramassage d’ oeufs et la perturbation de nids

20 la commission estime que les articles 17, 18, 19 de la vogelwet relatifs au ramassage des oeufs de certains oiseaux ne transposent pas les criteres de derogation contenus dans l’ article 9 de la directive . la commission souleve le meme reproche a l’ encontre de l’ article 20 de la vogelwet permettant la perturbation de nids se trouvant dans ou contre des batiments ou dans des cours .

21 en ce qui concerne l’ article 17 de la vogelwet, le gouvernement neerlandais explique que seul le ramassage des oeufs du vanneau huppe est autorise pendant une periode limitee . cette exception ne porterait pratiquement que sur la region de la frise, ou le ramassage des oeufs du vanneau huppe constituerait une tradition historique et culturelle . quant a l’ article 18 de la vogelwet, selon lequel des autorisations pour la recherche et le ramassage des oeufs de certains oiseaux peuvent etre accordees, le gouvernement neerlandais fait valoir que ces autorisations ne sont delivrees que pour remedier aux dommages causes par les mouettes dans les reserves naturelles . par consequent, l’ article 19 de la vogelwet, qui autorise le commerce des oeufs du vanneau huppe et de la mouette, serait egalement en conformite avec l’ article 9 de la directive . pour ce qui est de l’ article 20 de la vogelwet, le gouvernement des pays-bas affirme que le ramassage de nids n’ est admis que si les nids causent des nuisances ou des degats .

22 il y a lieu d’ observer d’ emblee que les etats membres ne sont habilites a deroger aux interdictions concernant le ramassage des oeufs et la perturbation de nids ( articles 5 et 6 de la directive ) que dans les conditions etablies par l’ article 9 de la directive . or, il faut constater que les autorisations prevues par la legislation neerlandaise relative a ces actes ne peuvent pas etre justifiees au vu des criteres de derogation enonces a cet article .

23 en ce qui concerne l’ article 17 de la vogelwet, il convient d’ observer que le texte de cette disposition ne contient aucune reference aux motifs de derogation enumeres dans l’ article 9, paragraphe 1, de la directive . comme la cour le releve dans sa decision relative au troisieme grief, le fait que la pratique administrative aux pays-bas parait conforme aux exigences de la norme communautaire ne saurait etre considere comme une transposition suffisante du critere de l’ article 9, paragraphe 1, sous c ), de la directive, qui ne permet que dans des conditions strictement controlees et de maniere selective la capture, la detention ou toute autre exploitation judicieuse de certains oiseaux en petites quantites .

24 quant aux articles 18 et 19 de la vogelwet, il y a egalement lieu de conclure qu’ aucun des motifs de derogation prevus par l’ article 9, paragraphe 1, de la directive ne figure dans ces dispositions .

25 en ce qui concerne l’ article 20 de la vogelwet, il faut constater que cette exception a la protection des oiseaux n’ est pas non plus fondee sur un des criteres poses par l’ article 9 de la directive . de plus, l’ article 20 de la vogelwet ne tient pas compte de ce que toute derogation est subordonnee a la condition qu’ il n’ y a pas d’ autre solution satisfaisante . le fait que la pratique administrative aux pays-bas parait conforme aux criteres de l’ article 9 de la directive, ce qui est d’ ailleurs admis par la commission, n’ est pas suffisant pour assurer une transposition adequate de la directive dans le droit national .

26 le quatrieme grief doit donc etre retenu .

Cinquieme grief : moyens de capture

27 la commission reproche au royaume des pays-bas de ne pas citer a l’ article 23 de la vogelwet ainsi qu’ a l’ article 14 du vogelbesluit la totalite des methodes de capture qui sont interdites en vertu de l’ article 8 et de l’ annexe iv, sous a ), de la directive et de prevoir, aux articles 15, 16 et 17 du vogelbesluit, des exceptions a l’ interdiction posee par l’ article 8 de la directive d’ utiliser certains moyens de capture incompatibles avec l’ article 9, paragraphe 1, de la directive .

28 s’ il est vrai que la modification de l’ article 14 du vogelbesluit a mis la legislation neerlandaise en conformite avec la liste des moyens de capture interdits figurant a l’ annexe iv, sous a ), de la directive, il convient, toutefois, d’ observer que l’ objet d’ un recours introduit au titre de l’ article 169 est fixe par l’ avis motive de la commission ( arret du 27 mai 1981, amministrazione delle finanze dello stato/essevi, 142 et 143/80, rec . p.*1413 ). etant donne que la commission n’ a pas retire son grief, il faut conclure a son bien-fonde .

29 le cinquieme grief doit donc etre retenu .

30 il y a lieu, par consequent, de reconnaitre que le royaume des pays-bas, en ne prenant pas dans les delais prescrits toutes les dispositions legislatives, reglementaires et administratives necessaires pour se conformer a la directive 79/409 du conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages, a manque aux obligations qui lui incombent en vertu du traite cee .

Sur les depens

31 aux termes de l’ article 69, paragraphe 2, du reglement de procedure, toute partie qui succombe est condamnee aux depens, s’ il est conclu en ce sens . la partie defenderesse ayant succombe en l’ essentiel de ses moyens, il y a lieu de la condamner aux depens .

Par ces motifs,

La cour

Declare et arrete :

1 ) le royaume des pays-bas, en ne prenant pas dans les delais prescrits toutes les dispositions legislatives, reglementaires et administratives necessaires pour se conformer a la directive 79/409 du conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages, a manque aux obligations qui lui incombent en vertu du traite cee .

2 ) le royaume des pays-bas est condamne aux depens .