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Droit communautaire – primaute – decision de la commission adressee a un etat membre et lui prescrivant l’ adoption de mesures contraires au droit national de la concurrence – caractere obligatoire pour tous les organes de l’ etat, y compris ses juridictions

( traite cee, art . 189, alinea 4 )

L’ article 189, alinea 4, du traite doit etre interprete, compte tenu de la primaute du droit communautaire, en ce sens qu’ une decision adressee a un etat membre est obligatoire pour tous les organes de cet etat, y compris ses juridictions .

Une decision telle que celle que la commission a adressee le 25 fevrier 1985 a la republique federale d’ allemagne relativement a des mesures de promotion de la vente de beurre sur le marche de berlin ( ouest ) s’ oppose, des lors, a ce qu’ une juridiction de cet etat membre interdise a l’ organisme d’ intervention agricole competent un comportement qui est contraire aux dispositions internes concernant la concurrence deloyale et les ventes avec primes mais que cet organisme a adopte en execution de la decision .

Dans l’ affaire 249/85,

Ayant pour objet une demande adressee a la cour, en application de l’ article 177 du traite cee, par le landgericht frankfurt am main et tendant a obtenir, dans le litige pendant devant ce juge entre

Albako margarinefabrik maria von der linde gmbh & co . kg, societe de droit allemand, ayant son siege social a berlin ( ouest ),

Partie demanderesse au principal,

Et

Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche marktordnung, etablissement de droit public, frankfurt am main, adickesallee 40,

Partie defenderesse au principal,

Une decision a titre prejudiciel sur l’ interpretation de l’ article 189, alinea 4, du traite cee,

La cour,

Composee de mm . mackenzie stuart, president, y . galmot, c . kakouris et f . schockweiler, presidents de chambre, t . koopmans, u . everling, r . joliet, j.*c . moitinho de almeida et g.*c . rodriguez iglesias, juges,

Avocat general : m . c . o . lenz

Greffier : m . k . riechenberg, f.F . administrateur

Considerant les observations presentees :

— pour la partie demanderesse au principal, par mm . j . guendisch et j . kicker, avocats a hambourg,

— pour la commission des communautes europeennes, par m . p . karpenstein, membre de son service juridique, en qualite d’ agent,

Vu le rapport d’ audience complete suite a la procedure orale du 4 juin 1986,

L’ avocat general entendu en ses conclusions a l’ audience du 5 decembre 1986,

Rend le present

Arret

1 par une ordonnance du 7 aout 1985, parvenue a la cour le 12 aout 1985, le landgericht frankfurt am main a pose a la cour, en vertu de l’ article 177 du traite cee, une question prejudicielle sur l’ interpretation de l’ article 189, alinea 4, du traite, et specialement sur les effets qui doivent etre reconnus a une decision telle que celle que la commission a adressee, en date du 25 fevrier 1985, a la republique federale d’ allemagne relativement a des mesures de promotion de la vente de beurre sur le marche de berlin ( ouest ).

2 cette question a ete posee dans le cadre d’ un litige entre la societe albako, un producteur de margarine etabli a berlin ( ouest ), et la bundesanstalt fuer landwirtschaftliche marktordnung ( ci-apres « balm »), organisme d’ intervention agricole competent pour le secteur du lait et des produits laitiers . sur la base de l’ article 1er de la loi contre la concurrence deloyale (« gesetz gegen den unlauteren wettbewerb ») du 7 juin 1909 ( telle que modifiee le 21 juillet 1965, bgbl . i, p.*625 ) et de l’ article 1er du reglement sur les ventes avec primes (« zugabeverordnung ») du 9 mars 1932 ( tel que modifie le 15 novembre 1955, bgbl . i, p.*719 ), albako a intente une action contre la balm en vue d’ obtenir qu’ il soit fait interdiction a ce dernier d’ ecouler a l’ avenir du beurre gratuitement selon les memes modalites que celles prescrites par la decision de la commission du 25 fevrier 1985 .

3 l’ article 1er de la loi contre la concurrence deloyale dispose que toute personne qui, dans les relations d’ affaires, commet, dans un but de concurrence, un acte contraire aux usages honnetes peut faire l’ objet d’ une action en cessation et en dommages-interets .

4 dans son paragraphe 1, l’ article 1er du reglement sur les ventes avec primes interdit, en matiere de relations d’ affaires, d’ offrir, d’ annoncer ou d’ octroyer, en meme temps qu’ une marchandise ou un service, une prime consistant en une marchandise ou un service . dans son paragraphe 2, il precise que cette interdiction est inapplicable, notamment, lorsque la prime accompagnant la marchandise consiste dans une quantite determinee ou a calculer d’ une facon determinee, d’ une marchandise identique . dans le cas d’ une prime autorisee en vertu du paragraphe 2, il interdit, dans son paragraphe 3, de qualifier, dans l’ offre ou l’ annonce, cet avantage de gratuit ( prime gratuite, cadeau, etc .) ou de susciter de toute autre maniere l’ impression de la gratuite .

5 en vue d’ etudier la facon dont les consommateurs reagissent a une baisse du prix du beurre, la commission a prescrit par cette decision l’ organisation, sur le marche de berlin ( ouest ), pendant une periode qui devait aller du 15 avril au 30 juin 1985, d’ une action de promotion de la vente de beurre, dont le cout marginal et l’ efficacite devaient etre mesures par un institut de recherche independant . 900 tonnes de beurre provenant des stocks publics devaient etre conditionnes en paquets de 250 grammes portant chacun la mention « beurre cee gratuit ». ces paquets devaient ensuite etre commercialises dans un emballage contenant egalement un paquet de beurre de marche du meme poids, le prix de ce double paquet ne pouvant depasser le prix de 250 grammes de beurre de marche applicable pendant la periode de commercialisation . a cette fin, la balm devait mettre gratuitement 900 tonnes de beurre de stock public a la disposition d’ entreprises commerciales qu’ il aurait selectionnees et qui se seraient engagees a son egard par contrat a conditionner le beurre concerne par l’ operation et a l’ ecouler par l’ intermediaire de detaillants .

6 albako a saisi le landgericht frankfurt am main d’ une demande en refere visant a faire interdire le deroulement de l’ operation, en faisant valoir qu’ elle contrevenait aux dispositions internes concernant la concurrence deloyale et les ventes avec primes . le 11 mars 1985, le landgericht a rejete cette demande au motif que la balm n’ agissait pas a des fins de concurrence . l’ oberlandesgericht frankfurt am main a confirme, le 28 mars 1985, le rejet de la demande . il a juge que l’ operation contestee contrevenait bien sur plusieurs points aux dispositions internes concernant la concurrence deloyale et les ventes avec primes mais a considere que l’ application de celles-ci devait etre ecartee en raison de la primaute du droit communautaire .

7 alors que l’ operation avait deja eu lieu, albako a introduit, le 11 juin 1985, une action au fond devant le landgericht frankfurt am main . celui-ci a considere que, s’ etant servi de moyens de droit prive pour l’ accomplissement de sa mission, la balm relevait des dispositions de droit prive applicables . a cet egard, cette juridiction a ete d’ avis que la cession a titre gratuit de 900 tonnes de beurre de stock effectuee par la balm a berlin ( ouest ) etait contraire aux usages honnetes en matiere commerciale en ce que cette operation avait abouti a une saturation du marche et provoque un attrait exagere pour le beurre . elle a, en outre, conclu que le beurre de stock offert avec le beurre de marche constituait une prime au sens de l’ article 1er du reglement sur les ventes avec primes, que cette prime n’ entrait pas dans le champ de l’ exception prevue a l’ article 1er, paragraphe 2, sous c ), de ce meme reglement, pour le cas d’ offre de marchandises identiques, le beurre de marche et le beurre de stock n’ etant pas des marchandises identiques, et que, en toute hypothese, le fait de qualifier de gratuit le beurre de stock etait contraire a l’ article 1er, paragraphe 3, du reglement .

8 pour le landgericht frankfurt am main, seule la circonstance que les mesures prises par la balm reposent sur une decision de la commission pourrait faire obstacle a ce qu’ il prononce a l’ encontre de la balm l’ interdiction sollicitee par albako . a cet egard, cette juridiction a estime que la decision de la commission ne pouvait l’ emporter sur les dispositions internes concernant la concurrence deloyale et les ventes avec primes que si elle avait un effet direct . c’ est dans ces conditions qu’ elle a pose une question prejudicielle visant a savoir si l’ article 189, alinea 4, du traite, devait etre interprete en ce sens qu’ une decision telle que celle que la commission a adressee, le 25 fevrier 1985, a la republique federale d’ allemagne relativement a des mesures de promotion de la vente de beurre sur le marche de berlin ( ouest ) s’ oppose a ce qu’ une juridiction de cet etat interdise a l’ organisme d’ intervention agricole competent qui n’ est pas lui-meme destinataire de la decision un comportement qui est contraire aux dispositions internes concernant la concurrence deloyale et les ventes avec primes, mais que cet organisme a adopte en execution de la decision .

9 pour l’ expose des observations ecrites qui ont ete presentees a la cour par albako et par la commission, il est renvoye au rapport d’ audience .

10 il y a lieu de faire remarquer d’ emblee que le probleme auquel la juridiction nationale est confrontee se pose dans d’ autres termes que dans les affaires grad ( 9/70 ), lesage ( 20/70 ) et haselhorst ( 23/70 ), a l’ occasion desquelles la cour a reconnu que, dans certaines conditions, une decision adressee a tous les etats membres pouvait produire un effet direct en ce sens qu’ un particulier pouvait s’ en prevaloir dans un litige l’ opposant a une autorite etatique ( voir les arrets des 6 et 21 octobre 1970, rec . p.*825, p.*861 et p.*881 ).

11 la decision en cause dans ces affaires prescrivait une modification legislative ou reglementaire et etait invoquee en vue de faire echec a l’ application de dispositions nationales qui, pretendument, n’ avaient pas ete adaptees conformement a la decision . il n’ est pas conteste que la decision de la commission du 25 fevrier 1985 ne prescrivait l’ adoption d’ aucune regle generale avec laquelle les dispositions internes concernant la concurrence deloyale et les ventes avec primes seraient en conflit . en outre, la republique federale d’ allemagne a bien, par l’ intermediaire de son organisme d’ intervention, procede a l’ operation prescrite et a donc dument execute la decision qui lui avait ete adressee . il ne s’ agit des lors pas non plus de reconnaitre a un particulier les moyens de se proteger contre les consequences prejudiciables de l’ inexecution des obligations auxquelles un etat membre etait tenu en vertu du droit communautaire, comme cela pouvait etre le cas dans les affaires precitees .

12 il y a lieu de relever ensuite que le comportement de la balm que la juridiction nationale a juge constitutif d’ un acte de concurrence deloyale au regard des dispositions internes en cause etait celui que la republique federale d’ allemagne devait adopter par l’ intermediaire de son organisme d’ intervention en vertu de la decision de la commission du 25 fevrier 1985 . cette decision ne lui laissait aucune marge d’ appreciation . c’ est elle qui avait prescrit la commercialisation du beurre dans des emballages contenant 250 grammes de beurre de marche et 250 grammes de beurre de stock, impose de faire figurer la mention « beurre cee gratuit » sur les paquets de beurre d’ intervention contenus dans ces emballages, fixe le prix de vente de ce double paquet, determine la quantite totale de beurre sur laquelle devait porter l’ operation, precise la duree de celle-ci et indique le marche ou elle devait avoir lieu . interdire le deroulement d’ operations de ce type en tant qu’ actes de concurrence deloyale, alors qu’ elles ont ete ordonnees par la commission, equivaudrait a empecher l’ execution de decisions de celle-ci .

13 le probleme est en realite de savoir si une juridiction nationale a l’ obligation, en vertu du droit communautaire et specialement de l’ article 189, alinea 4, du traite, de ne pas appliquer les dispositions nationales instituant une protection contre la concurrence deloyale ou celles reglementant les ventes avec primes, lorsque cette application aboutirait a empecher l’ etat d’ executer, par l’ intermediaire de son organisme d’ intervention agricole, une decision emanant de la commission, du type de celle du 25 fevrier 1985 .

14 a cet egard, il convient de relever, en premier lieu, que si une operation ordonnee par une institution communautaire, comme celle qui s’ est deroulee a berlin ( ouest ) en mai 1985, devait etre soumise aux regles du droit interne, cela reviendrait, en pratique, a subordonner la validite de l’ acte communautaire lui-meme au respect du droit interne . ce resultat serait contraire a la jurisprudence constante de la cour aux termes de laquelle la validite d’ actes communautaires ne saurait etre appreciee qu’ en vertu du droit communautaire . en effet, ainsi qu’ il resulte de l’ arret du 17 decembre 1970 ( internationale handelsgesellschaft, 11/70, rec . p.*1125 ), « le droit ne du traite, issu d’ une source autonome, ne pourrait, en raison de sa nature, se voir judiciairement opposer des regles de droit national quelles qu’ elles soient, sans perdre son caractere communautaire et sans que soit mise en cause la base juridique de la communaute elle-meme ».

15 en ce qui concerne specialement la validite de l’ acte en cause dans le present litige, la cour a juge, par arret rendu ce jour dans les affaires jointes 133 a 136/85 ( rau et autres/balm ), qu’ il etait couvert par l’ habilitation que le conseil avait donnee a la commission par l’ article 4 de son reglement n**1079/77, du 17 mai 1977, relatif a un prelevement de coresponsabilite et a des mesures destinees a elargir les marches dans le secteur du lait et des produits laitiers ( jo l*131, p.*6 ), et que cette disposition repondait elle-meme aux exigences du principe de legalite .

16 a cet egard, il doit encore etre precise que la validite des actes des institutions communautaires peut etre affectee par leur incompatibilite avec les principes que le droit communautaire consacre en matiere de concurrence . en effet, les institutions communautaires doivent tenir compte, notamment, de l’ exigence de la loyaute des transactions . dans le cadre de l’ organisation commune des marches agricoles, elles doivent toutefois concilier cette exigence avec les objectifs qui sont specifies a l’ article 39 du traite . il n’ apparait pas qu’ en l’ espece les institutions responsables aient outrepasse la marge d’ appreciation qui doit leur etre reconnue en vue d’ operer cette conciliation .

17 il importe de souligner, en second lieu, que, aux termes de l’ article 189, alinea 4, du traite, les decisions sont obligatoires pour les destinataires qu’ elles designent . dans le cas des decisions adressees aux etats membres, ce caractere obligatoire s’ impose a tous les organes de l’ etat destinataire, y compris a ses juridictions . il en resulte que, en vertu de la primaute du droit communautaire dont le principe a ete enonce dans l’ arret du 15 juillet 1964 ( costa/enel, 6/64, rec . p.*1150 ) et precise dans l’ arret du 9 mars 1978 ( simmenthal, 106/77, rec . p.*629 ), les juridictions nationales doivent s’ abstenir d’ appliquer toutes dispositions internes, et notamment, comme en l’ espece, celles concernant la concurrence deloyale et les ventes avec primes, dont la mise en oeuvre serait susceptible d’ entraver l’ execution d’ une decision communautaire .

18 des considerations qui precedent, il resulte qu’ il y a lieu de repondre que l’ article 189, alinea 4, du traite doit etre interprete en ce sens qu’ une decision telle que celle que la commission a adressee le 25 fevrier 1985 a la republique federale d’ allemagne relativement a des mesures de promotion de la vente de beurre sur le marche de berlin ( ouest ) s’ oppose a ce qu’ une juridiction de cet etat interdise a l’ organisme d’ intervention agricole competent un comportement qui est contraire aux dispositions internes concernant la concurrence deloyale et les ventes avec primes, mais que cet organisme a adopte en execution de la decision .

Sur les depens

19 les frais exposes par la commission, qui a soumis des observations a la cour, ne peuvent faire l’ objet d’ un remboursement . la procedure revetant, a l’ egard d’ albako, le caractere d’ un incident de procedure souleve devant la juridiction nationale, il appartient a celle-ci de statuer sur les depens .

Par ces motifs,

La cour,

Statuant sur la question a elle soumise par le landgericht frankfurt am main, par ordonnance du 7 aout 1985, dit pour droit :

L’ article 189, alinea 4, du traite doit etre interprete en ce sens qu’ une decision telle que celle que la commission a adressee le 25 fevrier 1985 a la republique federale d’ allemagne relativement a des mesures de promotion de la vente de beurre sur le marche de berlin ( ouest ) s’ oppose a ce qu’ une juridiction de cet etat interdise a l’ organisme d’ intervention agricole competent un comportement qui est contraire aux dispositions internes concernant la concurrence deloyale et les ventes avec primes, mais que cet organisme a adopte en execution de la decision .