1

Le 5 avril 2011, la Commission européenne a adopté la décision 2011/823/UE, relative aux mesures C 11/09 (ex NN 53b/08, NN 2/10 et N 19/10) mises en œuvre par l’État néerlandais en faveur du groupe ABN Amro NV (créé à la suite de la concentration entre Fortis Bank Nederland et ABN Amro N) (JO L 333, p. 1, ci-après la «décision attaquée»).

2

Dans un contexte de crise financière, alors que les prêts interbancaires s’étaient asséchés en septembre 2008, la Commission a formulé des orientations dans une série de communications sur l’élaboration et la mise en œuvre d’aides d’État en faveur des banques. Dans ces communications, la Commission a reconnu que la gravité de la crise justifiait l’octroi d’aides au titre de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE, dans la mesure où cette disposition autorisait les aides d’État lorsqu’elles étaient nécessaires pour remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre.

3

Le 25 octobre 2008, a été publiée la communication de la Commission – Application des règles en matière d’aides d’État aux mesures prises en rapport avec les institutions financières dans le contexte de la crise financière mondiale (JO C 270, p. 8).

4

À la suite du fait que, à l’automne 2008, sous la pression du marché, un nombre croissant d’États membres de l’Union européenne se sont vus dans l’obligation de procéder à une recapitalisation «préventive» des banques, de façon à permettre à celles-ci de constituer des ratios de fonds propres plus élevés et à garantir l’octroi de crédits en faveur de l’économie réelle, la communication de la Commission – Recapitalisation des établissements financiers dans le contexte de la crise financière actuelle : limitation de l’aide au minimum nécessaire et garde-fous contre les distorsions indues de concurrence (JO 2009, C 10, p. 2, ci-après la «communication sur la recapitalisation») a été publiée.

5

Ensuite, ont encore été adoptées, durant la période précédant l’adoption de la décision attaquée, la communication de la Commission concernant le traitement des actifs dépréciés dans le secteur bancaire de la Communauté (JO 2009, C 72, p. 1) et la communication de la Commission sur le retour à la viabilité et l’appréciation des mesures de restructuration prises dans le secteur financier dans le contexte de la crise actuelle, conformément aux règles relatives aux aides d’État (JO 2009, C 195, p. 9, ci-après la «communication sur les restructurations»). Cette dernière communication expose les critères que la Commission entend appliquer aux mesures d’aide à la restructuration octroyées aux banques dans le contexte de la crise. Elle indique à son paragraphe 5 que les plans de restructuration des banques en cause doivent reposer sur les trois piliers évoqués dans les autres communications : assurer la viabilité à long terme du bénéficiaire sans l’aide de l’État, garantir une répartition adéquate des charges et, enfin, montrer que des mesures appropriées sont prises pour limiter les atteintes à la concurrence.

6

Aux fins du présent arrêt, les communications mentionnées aux points 3 à 5 ci-dessus sont ci-après, prises ensemble, dénommées les «communications».

7

ABN Amro Group NV (ci-après la «requérante» ou «ABN Amro»), est une institution financière qui a son siège social à Amsterdam (Pays-Bas) et qui offre des services bancaires à des personnes privées, à des entreprises et à des clients institutionnels dans 28 pays. La requérante détient 100 % des parts d’ABN Amro Bank NV, qui est organisée autour de deux noyaux de clientèle : la banque de détail et de gestion de patrimoine, et la banque commerciale et d’affaires.

8

La structure actuelle d’ABN Amro résulte d’un accord datant de 2007 entre les sociétés Fortis SA/NV, Royal Bank of Scotland et Banco de Santander visant l’acquisition et la scission en plusieurs parties de l’ancienne société mère, ABN Amro Holding. Dans un contexte de crise financière et d’incertitude concernant la viabilité durable de Fortis, à l’automne 2008, l’État néerlandais a acquis Fortis Bank Nederland (FBN), filiale bancaire néerlandaise de Fortis, et certaines unités commerciales d’ABN Amro Holding (dont ABN Amro N). L’État néerlandais a décidé de fusionner FBN et ABN Amro N pour créer une nouvelle entité juridique, à savoir ABN Amro, suivant le plan qui avait été envisagé par Fortis en 2007. Avant que cette concentration puisse être réalisée, l’État néerlandais devait s’assurer de la cession d’une partie de la Hollandsche Bank-Unie et d’IFN Finance BV, conformément à la décision de la Commission du 3 octobre 2007 déclarant la compatibilité avec le marché intérieur d’une concentration (affaire COMP/M.4844 – Fortis/ABN Amro Assets) sur la base du règlement (CE) no 139/2004 du Conseil (JO C 265, p. 2) (considérants 44 et 45 de la décision attaquée).

9

Les acquisitions mentionnées au point précédent et les opérations de recapitalisation effectuées par l’État néerlandais en faveur d’ABN Amro sont à l’origine de la procédure d’examen C 11/2009. Dans la mesure où les différentes étapes ayant mené à ladite procédure, son déroulement et les bénéficiaires de l’aide ne sont pas déterminants pour la solution du présent litige, il est fait référence à leur description détaillée aux considérants 1 à 157 de la décision attaquée. Outre les décisions intermédiaires et provisoires prises par la Commission au sujet des acquisitions et des opérations susmentionnées, y sont décrites la première version d’un plan de restructuration pour ABN Amro présentée à la Commission par l’État néerlandais le 4 décembre 2009 (ci-après le «plan de restructuration de décembre 2009») ainsi que sa version actualisée déposée le 8 novembre 2010 (ci-après le «plan de restructuration de novembre 2010»).

10

Dans le cadre de la procédure d’examen, différents échanges et rencontres ont eu lieu entre l’État néerlandais, ABN Amro et la Commission au cours des années 2010 et 2011 au sujet de la portée et de la durée d’une interdiction de procéder à des acquisitions, mesure comportementale jugée nécessaire par la Commission pour pouvoir considérer l’aide accordée à ABN Amro comme compatible avec le marché intérieur.

11

N’ayant pas pu obtenir d’accord notamment au sujet des modalités d’une telle interdiction, la Commission a adopté la décision attaquée sous forme conditionnelle, conformément à l’article 7, paragraphe 4, du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (JO L 83, p. 1). Elle y conclut qu’ABN Amro a reçu une aide d’État sous la forme d’une aide à la recapitalisation d’une valeur estimée entre 4,2 et 5,45 milliards d’euros (soit entre 2,75 et 3,5 % de ses actifs pondérés en fonction des risques) ainsi que d’une aide de trésorerie de 71,7 milliards d’euros (considérants 279 et 280 et article 1er de la décision attaquée). Elle considère que le plan de restructuration de décembre 2009, actualisé par le plan de restructuration de novembre 2010, fournit suffisamment de preuves du rétablissement de la viabilité à long terme d’ABN Amro, prévoit une répartition suffisante des charges et contient des mesures appropriées pour limiter les distorsions indues de concurrence. Par conséquent, elle déclare, sous conditions, le plan de restructuration de décembre 2009 actualisé par le plan de restructuration de novembre 2010 conforme à la communication sur les restructurations (considérant 331 de la décision attaquée).

12

Les conditions suivant lesquelles l’aide est jugée compatible avec le marché intérieur à l’article 1er de la décision attaquée sont précisées aux articles 3 à 9 de ladite décision.

13

L’interdiction de procéder à des acquisitions posée à l’article 5 de la décision attaquée, seule disposition dont la validité est en cause dans le cadre du présent recours, se lit comme suit :

«1. [ABN Amro] ne doit pas acquérir le contrôle de plus de 5 % dans une entreprise quelle qu’elle soit.

2. Par dérogation au paragraphe 1, [ABN Amro] peut faire des acquisitions si le prix d’achat total brut cumulé (en dehors de l’hypothèse ou du transfert d’une dette en relation avec de telles acquisitions) payé par [ABN Amro] pour toutes ces acquisitions durant une période de trois ans suivant la date d’adoption de la [décision attaquée] est inférieur à [confidentiel] ( 1 ) millions d’euros.

L’interdiction visée au paragraphe 1 ne s’applique pas aux acquisitions de participations privées d’[ABN Amro], à condition qu’elles fassent partie du plan d’entreprise et du budget prévu de sa division ‘Private Equity’ (participations privées), tels que présentés à la Commission le 5 octobre 2010.

L’interdiction visée au paragraphe 1 ne s’applique pas aux [confidentiel] prises de participations effectuées par la division ‘Energy Commodities and Transportation’ (énergie, produits de base et transport) d’[ABN Amro] en appui de son activité de financement normale, à condition qu’elles fassent partie du plan d’entreprise d’[ABN Amro] et du budget prévu de cette division, tels que présentés à la Commission le 10 janvier 2010.

[…]

3. L’interdiction visée au paragraphe 1 s’applique pendant au moins trois ans à compter de la date d’adoption de la [décision attaquée] ou jusqu’à ce que la part de l’État néerlandais dans [ABN Amro] passe en dessous de 50 %, selon l’événement qui se produira en dernier. Cette interdiction cesse de s’appliquer au plus tard cinq ans après la date d’adoption de la [décision attaquée].

Si l’interdiction visée au paragraphe 1 s’applique pendant plus de trois ans à compter de la date d’adoption de la [décision attaquée], le prix d’achat total brut cumulé applicable en vertu du premier alinéa du paragraphe 2 est relevé de [confidentiel] millions d’euros par an.»

14

Par requête du 14 juin 2011, ABN Amro a introduit le présent recours.

15

Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure du Tribunal, a posé par écrit des questions aux parties, auxquelles elles ont répondu dans le délai imparti.

16

Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal lors de l’audience du 4 juin 2013.

17

Lors de l’audience, le Tribunal a demandé à ABN Amro de préciser sa demande d’un traitement confidentiel envers le public de certaines informations contenues dans les pièces de procédure, ce qu’elle a fait dans le délai imparti. La Commission a été invitée à soumettre ses observations sur cette demande, ce qu’elle a également fait dans le délai imparti.

18

La procédure orale a été clôturée le 16 juillet 2013.

19

ABN Amro conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

20

La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

21

Au soutien de son recours, ABN Amro invoque deux moyens. Dans le cadre du premier moyen, elle remet en cause la portée de l’interdiction de procéder à des acquisitions qui lui a été imposée. Dans le cadre du second moyen, elle conteste la durée de cette interdiction.

22

ABN Amro fait valoir que l’aide qui lui a été accordée n’entraîne pas de distorsion de concurrence, parce qu’elle n’a pas été rendue nécessaire par une prise de risque excessive. Au vu de cette circonstance, la portée de l’interdiction de procéder à des acquisitions qui lui a été imposée, dans la mesure où elle concerne le contrôle de plus de 5 % d’une entreprise quelle qu’elle soit et que les exceptions sont formulées de manière limitative, serait excessivement large et contraire à ce qui est requis, notamment, par la communication sur les restructurations. Par ailleurs, l’interdiction en cause serait plus large que celles imposées dans d’autres décisions contemporaines en matière d’aide d’État au secteur financier. De plus, la Commission n’aurait pas tenu compte à suffisance de droit des formulations alternatives de ladite interdiction, justifiées par les circonstances particulières de l’espèce, proposées par l’État néerlandais et ABN Amro au cours de la procédure d’examen.

23

Ces griefs sont articulés en quatre branches, qui concernent, respectivement, une violation de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE ainsi qu’une application erronée des communications, une violation du principe de proportionnalité, une violation du principe d’égalité de traitement et une violation du principe de bonne administration ainsi qu’un défaut de motivation au sens de l’article 296 TFUE.

24

La branche se compose de deux griefs visant, d’une part, une violation de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE et, d’autre part, une application erronée des communications. Il convient de commencer par l’examen du second grief.

25

À titre liminaire, plusieurs précisions s’imposent quant au cadre d’analyse de ce grief.

26

Premièrement, l’interdiction de procéder à des acquisitions fait partie des conditions posées par la Commission aux articles 3 à 9 de la décision attaquée pour pouvoir déclarer l’aide d’État accordée par l’État néerlandais à ABN Amro compatible avec le marché intérieur, conformément à l’article 7, paragraphe 4, du règlement no 659/1999, qui autorise la Commission à clore la procédure formelle d’examen avec une décision positive assortie de conditions lui permettant de reconnaître la compatibilité avec le marché intérieur de l’aide en cause. La condition litigieuse relève donc de l’examen de la compatibilité de la mesure d’aide au titre de l’article 107, paragraphe 3, TFUE effectué par la Commission.

27

La Commission rappelle, à juste titre, qu’elle jouit, pour l’application de l’article 107, paragraphe 3, TFUE, d’un large pouvoir d’appréciation dont l’exercice implique des évaluations complexes d’ordre économique et social qui doivent être effectuées dans le contexte de l’Union (arrêts du Tribunal du6 avril 2006, Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke/Commission, T-17/03, Rec. p. II-1139, point 41, et du 12 mai 2011, Région Nord-Pas-de-Calais et Communauté d’agglomération du Douaisis/Commission, T-267/08 et T-279/08, Rec. p. II-1999, points 129 et 132).

28

Elle peut se doter, aux fins de l’exercice de celui-ci, de règles indicatives au moyen d’actes, tels que les communications, dans la mesure où ces règles ne s’écartent pas des dispositions du traité (voir arrêt Région Nord-Pas-de-Calais et Communauté d’agglomération du Douaisis/Commission, point 27 supra, point 130, et la jurisprudence citée).

29

Comme ABN Amro le rappelle, la Commission, en adoptant des règles de conduite et en annonçant, par leur publication, qu’elle les appliquera dorénavant aux cas concernés par celles-ci, s’autolimite dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation et ne saurait se départir de ces règles sous peine de se voir sanctionner, le cas échéant, au titre d’une violation de principes généraux du droit, tels que l’égalité de traitement ou la protection de la confiance légitime (voir arrêt de la Cour du 11 septembre 2008, Allemagne e.a./Kronofrance, C-75/05 P et C-80/05 P, Rec. p. I-6619, point 60, et la jurisprudence citée). Ainsi, dans le domaine spécifique des aides d’État, la Commission est tenue par les encadrements et les communications qu’elle adopte, dans la mesure où ils ne s’écartent pas des normes du traité et où ils sont acceptés par les États membres (voir arrêt Allemagne e.a./Kronofrance, précité, point 61, et la jurisprudence citée). Il revient donc au juge de vérifier que la Commission a respecté les règles dont elle s’est dotée (voir arrêt Région Nord-Pas-de-Calais et Communauté d’agglomération du Douaisis/Commission, point 27 supra, point 131, et la jurisprudence citée).

30

Deuxièmement, dans le cadre du présent grief, ce n’est pas le contrôle de l’examen de la compatibilité de l’aide qui est en cause, mais la question de savoir si la Commission a respecté les communications, par lesquelles elle est tenue, conformément à la jurisprudence rappelée au point 29 ci-dessus, en soumettant la décision de compatibilité à la condition d’une interdiction de procéder à des acquisitions telles que définies à l’article 5 de la décision attaquée.

31

Les communications, dont ABN Amro ne conteste ni la légalité ni l’applicabilité, rappellent le pouvoir d’appréciation de la Commission s’agissant des conditions qui doivent être réunies pour pouvoir déclarer une mesure d’aide qui remédie à une perturbation grave de l’économie d’un État membre compatible avec l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE, notamment quand il s’agit de formuler des mesures structurelles ou comportementales. L’existence d’un tel pouvoir, expression de la marge d’appréciation laissée à la Commission pour juger de la compatibilité d’une mesure d’aide, doit être prise en compte dans l’analyse des griefs tirés de la violation des communications (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du Tribunal du 9 juillet 2008, Alitalia/Commission, T-301/01, Rec. p. II-1753, point 527).

32

Troisièmement, la légalité de l’interdiction de procéder à des acquisitions ne peut s’apprécier en isolant cette mesure de son contexte, s’agissant des objectifs des restructurations des banques imposées dans le cadre des communications et de l’importance du profil de risque de la banque bénéficiaire dans l’analyse de la compatibilité de l’aide. Par ailleurs, les mesures structurelles et comportementales complétant le plan de restructuration proposé par l’État membre à la Commission afin de permettre à cette dernière de déclarer une aide compatible avec le marché intérieur, c’est l’ensemble des mesures ainsi imposées qui a été évalué par la Commission dans son analyse de la compatibilité de l’aide. ABN Amro ne conteste d’ailleurs pas la position de la Commission selon laquelle l’interdiction de procéder à des acquisitions ne peut pas être appréciée isolément.

33

Quatrièmement, les parties s’accordent sur le triple objectif poursuivi par les mesures de restructuration imposées aux banques bénéficiaires d’aides d’État dans le cadre des communications, dont, notamment, la communication sur les restructurations, spécifiquement invoquée dans la décision attaquée pour justifier l’imposition de l’interdiction de procéder à des acquisitions en cause, à savoir la viabilité à long terme de l’organisme bénéficiaire, la limitation de l’aide au minimum nécessaire et la limitation des distorsions de concurrence.

34

C’est au regard de ces principes qu’il y a lieu d’examiner les deux lignes d’argumentation d’ABN Amro visant, d’une part, la justification de l’interdiction de procéder à des acquisitions et, d’autre part, l’absence de disposition dans la décision attaquée permettant la présentation pour approbation de transactions spécifiques.

35

En premier lieu, s’agissant de la justification de l’interdiction de procéder à des acquisitions, selon ABN Amro, ladite interdiction est trop stricte par rapport aux principes contenus dans les communications dans la mesure où, en substance, d’une part, elle s’applique à tout type d’entreprise et pas uniquement aux entreprises concurrentes ou aux institutions financières et, d’autre part, elle s’applique à partir de l’acquisition d’une participation minoritaire de 5 %.

36

La Commission motive l’interdiction de procéder à des acquisitions, notamment aux considérants 309 à 313 de la décision attaquée, qui indiquent ce qui suit :

37

Premièrement, selon ABN Amro, en substance, contrairement à l’interdiction large qui lui a été imposée à l’article 5 de la décision attaquée, seules les acquisitions qui ont un impact sur la concurrence doivent être interdites. Elle invoque, à cet égard, notamment, les paragraphes 39 et 40 de la communication sur les restructurations ainsi que la deuxième phrase de son paragraphe 23. Cela résulterait également de la communication de la Commission concernant le traitement des actifs dépréciés dans le secteur bancaire de la Communauté, visant l’imposition de garde-fous pour empêcher le financement d’une stratégie de croissance de banques bénéficiaires au détriment de leurs concurrents.

38

ABN Amro ajoute que le considérant 312 de la décision attaquée, rappelant le caractère général de l’interdiction qui lui a été imposée, contient une interprétation erronée du paragraphe 40 de la communication sur les restructurations dans la mesure où ce dernier ne vise que des acquisitions d’entreprises concurrentes.

39

Force est de constater que les arguments d’ABN Amro reposent sur une lecture erronée de la décision attaquée et de la communication sur les restructurations, conformément à laquelle l’interdiction de procéder à des acquisitions en cause a été formulée, ainsi qu’il ressort des considérants 309 à 312 de la décision attaquée cités au point 36 ci-dessus.

40

Le paragraphe 23 de la communication sur les restructurations constitue le principal fondement de l’interdiction de procéder à des acquisitions imposée en l’espèce, ainsi qu’il ressort clairement des considérants 309 et 310 de la décision attaquée, qui s’insèrent dans le point 6.3.2 de celle-ci, intitulé «Répartition des charges/minimum nécessaire».

41

Ledit paragraphe 23 est inclus dans le point 3 de la communication sur les restructurations, intitulé «Contribution propre du bénéficiaire (répartition des charges)», et indique, sous l’intitulé «Limitation des coûts de restructuration», ce qui suit :

«Les aides à la restructuration doivent être limitées à la couverture des coûts nécessaires au recouvrement de la viabilité. Cela signifie qu’une entreprise ne doit pas bénéficier de ressources publiques qui pourraient être utilisées pour financer des activités qui sont susceptibles de provoquer des distorsions sur le marché et qui ne sont pas liées au processus de restructuration. Ainsi, par exemple, l’acquisition de participations dans d’autres entreprises ou la réalisation de nouveaux investissements ne peuvent être financés au moyen d’aides d’État, à moins qu’un tel financement ne soit essentiel au rétablissement de la viabilité de l’entreprise concernée […]»

42

Ce paragraphe 23 renvoie, en note en bas de page, à la jurisprudence sur les lignes directrices communautaires pour les aides d’État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté (JO 1994, C 368, p. 12), selon laquelle l’aide à la restructuration doit être strictement nécessaire au rétablissement de la viabilité du bénéficiaire, c’est-à-dire qu’elle doit non seulement répondre à l’objectif visé de la restructuration de l’entreprise concernée, mais également être proportionnée à cet objectif, c’est-à-dire que tout montant d’aide dépassant le strict retour à la viabilité du bénéficiaire ne peut, en principe, être éligible au titre desdites lignes directrices (arrêt Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke/Commission, point 27 supra, point 47).

43

Le principe de la limitation du montant de l’aide au minimum nécessaire est intimement lié à celui selon lequel le bénéficiaire doit contribuer de façon appropriée aux coûts de restructuration. Le paragraphe 22 de la communication sur les restructurations indique à cet égard que la banque et ses actionnaires doivent y contribuer autant que possible au moyen de ressources propres, une telle contribution étant nécessaire «pour amener les banques qui bénéficient de mesures de sauvetage à assumer adéquatement les conséquences de leur comportement antérieur et pour créer des incitations appropriées pour leur comportement futur».

44

Au vu de ces principes, ABN Amro part d’une prémisse erronée quand elle affirme que l’interdiction de procéder à des acquisitions, évoquée dans la communication sur les restructurations, ne peut concerner que des entreprises concurrentes. En effet, la dernière phrase du paragraphe 23 de ladite communication ne fait pas de différence selon le secteur d’activité des entreprises cibles. Par ailleurs, il est indiqué au début dudit paragraphe que des acquisitions doivent avoir pour but de garantir la viabilité de l’entité aidée, ce qui implique que toute acquisition, financée au moyen de l’aide d’État, qui n’est pas strictement nécessaire pour assurer le retour à la viabilité de la société bénéficiaire viole le principe de la limitation de l’aide au strict minimum.

45

Comme la Commission le fait valoir, la deuxième phrase du paragraphe 23 de la communication sur les restructurations, qui se réfère à l’interdiction de financer des activités «susceptibles de provoquer des distorsions sur le marché», rappelle que toute acquisition non liée au processus de restructuration est en soi susceptible de provoquer des distorsions sur le marché. En effet, la distorsion de concurrence ou la menace d’une telle distorsion est un élément constitutif d’une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 2 septembre 2010, Commission/Deutsche Post, C-399/08 P, Rec. p. I-7831, point 39, et la jurisprudence citée). Or, ABN Amro ne conteste pas être bénéficiaire d’une aide d’État en l’espèce.

46

Au vu de ces considérations, l’interdiction de procéder à des acquisitions à l’article 5 de la décision attaquée ne devait pas concerner uniquement des participations dans des entreprises actives dans le secteur financier ou aux Pays-Bas, mais pouvait potentiellement concerner toute acquisition, l’objectif étant de faire en sorte que l’argent de la banque bénéficiaire de l’aide soit utilisé au remboursement de celle-ci avant qu’elle ne procède à des acquisitions.

47

À cet égard, est également pertinente, comme la Commission le rappelle, la circonstance, évoquée aux considérants 304 à 308 et 313 de la décision attaquée, selon laquelle ABN Amro était une entité viable, circonstance mise en avant dans les plans de restructuration de décembre 2009 et de novembre 2010, lesquels faisaient état d’un rendement sur fonds propres attendu en 2012 et en 2013 d’environ [confidentiel] %, ainsi qu’il ressort du considérant 83 de la décision attaquée. ABN Amro invoque d’ailleurs elle-même sa santé financière. Comme il est mentionné au considérant 313 de la décision attaquée, dans le cas d’ABN Amro, le rétablissement de la viabilité ne dépendait donc pas d’acquisitions.

48

Dès lors, une interdiction de procéder à des acquisitions se rapportant à des entreprises de tout secteur est conforme aux principes contenus dans les communications et, notamment, dans la communication sur les restructurations.

49

Cette conclusion n’est pas affectée par le fait que les paragraphes 39 et 40 de la communication sur les restructurations, inclus dans le point 4 de ladite communication, intitulé «Limiter les distorsions de concurrence et garantir un secteur bancaire concurrentiel», soient invoqués aux considérants 311 et 312 de la décision attaquée pour rappeler que la communication sur les restructurations prévoit aussi l’imposition d’interdictions de procéder à des acquisitions pour empêcher qu’une aide d’État soit utilisée au détriment de concurrents ainsi que pour définir la durée de l’interdiction. Le considérant 321 de la décision attaquée, dans la point 6.3.3 de ladite décision, intitulé «Mesures destinées à limiter les distorsions de concurrence», évoque d’ailleurs également brièvement le fait qu’il convient de s’assurer que l’aide d’État n’est pas utilisée par ABN Amro pour s’agrandir aux dépens de ses concurrents, par exemple en acquérant d’autres établissements financiers.

50

L’existence de cet objectif secondaire n’empêche pas que le souci de limitation de l’aide au minimum nécessaire soit clairement le motif principal de l’interdiction de procéder à des acquisitions imposée en l’espèce. Par ailleurs, en tout état de cause, le paragraphe 39 de la communication sur les restructurations, selon lequel les aides d’État ne peuvent pas être utilisées au détriment de concurrents qui ne bénéficient pas d’un appui similaire des pouvoirs publics, ainsi que le paragraphe 40 de ladite communication, qui concerne la condition selon laquelle les banques ne devraient pas utiliser les aides d’État pour acquérir les entreprises concurrentes, ne peuvent pas être considérés de manière abstraite, mais doivent être lus ensemble avec le principe de limitation de l’aide au minimum nécessaire. En effet, le paragraphe 40 de la communication sur les restructurations contient une note en bas de page dans laquelle il est rappelé que les coûts de restructuration doivent se limiter au minimum nécessaire pour rétablir la viabilité du bénéficiaire et renvoie, à cet égard, au paragraphe 23 de cette communication, examiné ci-dessus.

51

Deuxièmement, ABN Amro avance que le fait que l’interdiction de procéder à des acquisitions concerne des participations au-delà d’un seuil de 5 % du capital et non des acquisitions conférant un contrôle au sens des règles de l’Union en matière de concentrations compromet sa capacité à participer à des entreprises communes, qui seraient souvent utiles dans le secteur financier pour développer des normes nouvelles, garantir le fonctionnement des services financiers ou assurer des services de paiement.

52

À cet égard, ABN Amro remet également en cause le fait que l’interdiction ne soit pas limitée à l’acquisition d’actions et que la décision attaquée ne définisse pas ce qui est visé par un «contrôle de plus de 5 %» d’une entreprise quelconque, de sorte que l’interdiction pourrait également inclure, par exemple, des droits contractuels.

53

Ces arguments ne démontrent pas non plus une violation de la communication sur les restructurations.

54

Ainsi que la Commission le relève, le paragraphe 23 de la communication sur les restructurations fait référence, de manière large, à l’interdiction de prendre des «participations dans d’autres entreprises ou [de réaliser] de nouveaux investissements» et ne se limite donc pas à des participations de contrôle. Une autre interprétation ne respecterait d’ailleurs pas l’objectif du principe de limitation de l’aide au minimum nécessaire, rappelé au point 44 ci-dessus. Les modalités d’acquisition visées ou le terme «entreprise», utilisé à l’article 5 de la décision attaquée, ne devaient donc pas être précisés davantage et la définition de la notion de «contrôle de plus de 5 %» n’était pas non plus requise.

55

Troisièmement, aucun des autres arguments avancés par ABN Amro ne permet de démontrer une violation de la communication sur les restructurations.

56

L’argument d’ABN Amro selon lequel elle devrait être libre de procéder à des acquisitions, parce que sa restructuration est terminée et que, étant donné son état de bonne santé financière, les acquisitions supplémentaires qu’elle envisage de faire ne seraient pas financées par une aide d’État, de sorte que le paragraphe 23 de la communication sur les restructurations ne lui serait pas applicable, doit être rejeté. Comme la Commission le fait valoir, étant donné que c’est grâce aux ressources de l’État qu’ABN Amro a pu achever sa restructuration, des profits générés ultérieurement devraient servir à rembourser l’État néerlandais, conformément à la stratégie de sortie présentée à la Commission, notamment dans le contexte du plan de restructuration de décembre 2009 dans le cadre duquel l’État néerlandais s’est engagé à ce que tout excédant de capital donne lieu au versement de dividendes.

57

De même, s’agissant de l’argument selon lequel, dans le cas d’ABN Amro, des acquisitions ne peuvent pas causer de retard dans le remboursement de l’aide, parce que l’État néerlandais est propriétaire de la banque et que l’aide sous forme de capital ne peut pas être remboursée, l’analyse de la Commission selon laquelle l’article 5 de la décision attaquée tend à assurer que, en cas d’excédent de capital, celui-ci n’est pas utilisé à l’obtention d’une croissance externe supérieure à celle prévue dans le plan de restructuration n’est pas manifestement erronée, dans la mesure où un tel excédent peut servir, par exemple, à verser un dividende extraordinaire à l’État.

58

Quant à l’argument d’ABN Amro selon lequel sa politique de dividendes, sur la base de laquelle elle est tenue de verser à l’État néerlandais 40 % du bénéfice annuel déclaré, l’empêcherait d’accumuler des fonds qui pourraient être utilisés pour faire des acquisitions, ABN Amro reconnaît elle-même qu’une telle politique correspond à la manière normale de rémunérer les actionnaires. Outre le fait que, comme le relève la Commission sans être contredite sur ce point par ABN Amro, il s’agit d’un objectif non contraignant, il est clair que le fait qu’une partie du bénéfice annuel soit distribué aux actionnaires ne supprime pas tout risque que la banque disposera de ressources suffisantes pour procéder à des acquisitions.

59

S’agissant de l’argument d’ABN Amro selon lequel, si des garde-fous étaient nécessaires au-delà du ratio cible de distribution, la Commission aurait dû accepter le mécanisme de compensation proposé par elle, selon lequel il ne serait procédé à des acquisitions qu’en n’utilisant que les revenus de cessions, la Commission considère à juste titre qu’un tel mécanisme ne serait pas conforme au principe de limitation de l’aide au minimum nécessaire visant, comme il a été rappelé aux points 44 et 46 ci-dessus, à faire en sorte que l’argent de la banque bénéficiaire de l’aide soit utilisé au remboursement de celle-ci avant qu’elle ne procède à des acquisitions, à l’exception de celles qui s’imposent pour assurer la viabilité de la banque. En effet, le fait qu’ABN Amro puisse disposer de ressources pour procéder à des acquisitions dans les années suivant la recapitalisation par l’État prouverait que l’aide n’a pas été limitée à ce qui était nécessaire pour rétablir sa viabilité.

60

Quant à l’argument selon lequel le fait d’imposer à ABN Amro une interdiction de réajuster son portefeuille par le biais de cessions et d’acquisitions limitées conduirait à des pertes d’efficacité, au regard, notamment, du caractère éparse des actifs hérités auquel elle devrait faire face, il y a lieu de rappeler que la décision attaquée n’interdit pas des cessions et contient une exception de minimis ainsi qu’une exception pour certains types d’acquisitions (voir également l’examen de la deuxième branche ci-dessous), mais que cela ne veut pas dire que les revenus de telles cessions pourraient échapper à l’obligation de limiter l’aide au minimum nécessaire. Par ailleurs, il y a lieu de constater que cet argument d’ABN Amro se limite à une affirmation générale qui n’est soutenue par aucun élément de preuve concret. Pour le surplus, en ce qui concerne l’argument d’ABN Amro, également mis en avant lors de l’audience, selon lequel la Commission ne saurait lui interdire, notamment, des opérations relatives à des actifs dispersés de Fortis en dehors des Pays-Bas, nécessaires pour assurer un niveau minimal d’efficacité à ses activités dans le secteur de la banque privée aux Pays-Bas, il suffit de relever que la communication sur les restructurations ne retient pas l’efficacité des activités de la banque bénéficiaire comme critère pour l’adoption de mesures correctives, mais bien sa viabilité. Le fait qu’ABN Amro ait pu éprouver des difficultés pratiques pendant la procédure administrative pour identifier des transactions spécifiques à cause du fait que le processus d’intégration entre FBN et ABN Amro N n’était pas fini n’affecte pas cette considération.

61

Quant à l’argument soulevé par ABN Amro s’agissant de la question de savoir si l’interdiction de procéder à des acquisitions est logique en l’absence d’imposition d’une limitation de la croissance interne de la banque bénéficiaire, par exemple sous la forme d’une restriction à la croissance du bilan, une restriction visant uniquement les acquisitions prouvant un parti pris arbitraire contre la croissance externe, la Commission fait valoir que le principe selon lequel l’aide doit être limitée au minimum nécessaire lui permet d’imposer une limitation à la croissance interne d’une banque bénéficiaire, s’il ressort du plan de restructuration que la croissance escomptée est manifestement disproportionnée par rapport à celle nécessaire pour garantir la viabilité à long terme de la banque, ce qui n’aurait pas été le cas en l’espèce. À cet égard, il suffit de relever qu’ABN Amro ne contredit pas l’affirmation de la Commission selon laquelle l’État néerlandais a garanti pendant la procédure d’examen que la croissance interne d’ABN Amro ne serait pas anormale. Au vu de cette situation, il ne saurait être considéré comme manifestement erroné de la part de la Commission de s’être concentrée sur les acquisitions.

62

Enfin, s’agissant du reproche d’ABN Amro selon lequel l’analyse de la Commission revient à considérer que le fait qu’un bénéficiaire procède à des acquisitions démontre par définition que l’aide n’est pas limitée au minimum nécessaire et que, ainsi, elle néglige le lien de causalité exigé dans la communication sur les restructurations entre l’aide d’État et la manière dont une acquisition est financée, l’argument d’ABN Amro ne saurait prospérer. Comme la Commission le soutient à juste titre, l’argent étant fongible, une source de financement d’une acquisition n’a pas de lien direct et nécessaire avec un actif spécifique d’une banque. L’utilisation de fonds qui n’auraient pas de source étatique pour procéder à des acquisitions peut être un indice que le besoin d’aide a été surestimé.

63

Il résulte de ce qui précède qu’ABN Amro n’a pas démontré que la Commission aurait violé la communication sur les restructurations en considérant que le principe de limitation de l’aide au minimum nécessaire lui permet d’imposer une interdiction de procéder à des acquisitions d’une portée aussi large. Cela vaut d’autant plus compte tenu de la marge d’appréciation dont dispose la Commission selon la communication en cause pour définir les mesures structurelles et comportementales imposées à un bénéficiaire ainsi que du fait que, même en présence d’une aide financière très importante, aucune mesure structurelle n’a été imposée à ABN Amro en l’espèce, comme il sera examiné davantage à propos des autres branches du premier moyen.

64

En second lieu, quant à l’absence de disposition dans la décision attaquée permettant la présentation pour approbation de transactions spécifiques, selon ABN Amro, la Commission a violé la communication sur les restructurations en refusant d’inclure dans la décision attaquée une disposition permettant de lui notifier pour approbation des acquisitions spécifiques, même si une demande en ce sens avait été formulée pendant la procédure d’examen.

65

À cet égard, il y a lieu de rappeler que l’autorisation exceptionnelle d’acquisitions est discutée au paragraphe 41 de la communication sur les restructurations, inclus dans le point 4 de ladite communication, intitulé «Limiter les distorsions de concurrence et garantir un secteur bancaire concurrentiel», qui suit le paragraphe 40 concernant l’interdiction de procéder à des acquisitions de sociétés concurrentes. Le paragraphe 41 se lit comme suit :

«Dans des circonstances exceptionnelles et après notification, la Commission peut autoriser des acquisitions si elles relèvent d’un processus de consolidation nécessaire pour rétablir la stabilité financière ou assurer une concurrence effective. La procédure d’acquisition doit respecter les principes d’égalité des chances pour l’ensemble des acquéreurs potentiels et assurer au final des conditions de concurrence effective sur les marchés.»

66

Il ressort de cette disposition que, comme la Commission le fait valoir, son pouvoir d’autoriser des acquisitions, ultérieurement à une décision d’approbation d’aides incluant une interdiction de procéder à des acquisitions, ne résulte pas d’une disposition spécifique en ce sens de la décision attaquée, mais découle de ses pouvoirs généraux d’autorité administrative, laquelle, en qualité d’auteur de la décision attaquée, est compétente pour l’abroger ou l’amender. L’absence de mention spécifique de cette faculté dans la décision attaquée ne peut donc pas être qualifiée de violation de la communication sur les restructurations. Le grief doit donc être rejeté.

67

Il résulte de ce qui précède que le grief tiré d’une violation des communications doit être rejeté.

68

La Commission fait valoir que, la requête ne contenant pas d’argumentation au soutien d’une prétendue violation de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE, le grief est irrecevable.

69

À cet égard, il est clair qu’ABN Amro avance que, du fait que les communications contiennent des lignes directrices sur l’application de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE, elle démontrerait une violation de la disposition en cause en établissant que la Commission s’en est écartée. Contrairement à ce que fait valoir la Commission, ce grief répond aux exigences de l’article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure, qui requiert que la requête comporte l’objet du litige ainsi qu’un exposé sommaire des moyens invoqués.

70

Cependant, quant au fond, ce grief ne saurait prospérer. En effet, étant donné que le grief tiré d’une violation des communications a été rejeté et qu’aucun argument autre que ceux visant leur non-respect n’a été avancé par ABN Amro au soutien du grief tiré d’une violation de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE, celui-ci doit être rejeté pour des motifs identiques.

71

Il en résulte que la première branche doit être rejetée dans son ensemble.

72

ABN Amro soutient que la Commission a violé le principe de proportionnalité en omettant d’examiner si une mesure moins contraignante que l’interdiction de procéder à des acquisitions d’une portée aussi large que celle définie à l’article 5 de la décision attaquée pouvait lui être imposée. Elle rappelle que, au cours de la procédure administrative, elle a proposé différentes formulations alternatives, qui auraient permis de répondre à ses inquiétudes principales tout en tenant entièrement compte des intérêts de la Commission. Par ailleurs, en ce qui concerne le principe selon lequel l’aide d’État ne doit pas être utilisée pour procéder à des acquisitions, ABN Amro soutient avoir donné des garanties que ce ne serait pas le cas. ABN Amro soutient également que l’exception de minimis prévue dans la décision attaquée ne répond pas à ses préoccupations. Enfin, ABN Amro relève que la Commission reconnaît elle-même que la situation dans laquelle elle se trouve est inédite et confirme que le besoin de mesures étatiques ne résulte pas des activités de FBN et d’ABN Amro N. Étant donné que l’aide octroyée en l’espèce crée moins de distorsions que les aides octroyées à d’autres institutions financières et approuvées, la Commission aurait été tenue de rechercher les mesures comportementales correctives les moins restrictives pour remédier aux distorsions identifiées.

73

La Commission soutient que la définition de la portée de l’interdiction de procéder à des acquisitions dans la décision attaquée est conforme au principe de proportionnalité. Elle indique avoir examiné toutes les options qui lui ont été présentées par l’État néerlandais et par ABN Amro, mais que, face à l’intransigeance de cette dernière quant à la portée de ladite interdiction, elle a imposé une condition permettant d’atteindre les objectifs de la communication sur les restructurations tout en la limitant à la forme la moins restrictive pour atteindre ces objectifs.

74

Le principe de proportionnalité exige que les actes des institutions de l’Union ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (voir arrêt de la Cour du 22 janvier 2013, Sky Österreich, C-283/11, point 50, et la jurisprudence citée).

75

En tant que principe général de l’Union, le principe de proportionnalité est un critère de la légalité de tout acte des institutions de l’Union, y compris les décisions que la Commission adopte en sa qualité d’autorité de la concurrence (arrêt de la Cour du 29 juin 2010, Commission/Alrosa, C-441/07 P, Rec. p. I-5949, point 36).

76

Les communications font également référence au devoir de la Commission de respecter le principe de proportionnalité. La communication sur les restructurations, en particulier, contient dans son point 4, intitulé «Limiter les distorsions de concurrence et garantir un secteur bancaire concurrentiel», une section portant le titre «Appliquer des mesures efficaces et proportionnées limitant les distorsions de concurrence», où il est précisé que les mesures visant à limiter les distorsions de concurrence doivent être conçues «à la carte» afin de remédier aux distorsions sur les marchés où la banque bénéficiaire exerce des activités après avoir recouvré sa viabilité à la suite de sa restructuration, tout en adhérant à une politique et à des principes communs. Il y est également indiqué que la nature et la forme de ces mesures dépendront de deux critères, à savoir, premièrement, le montant de l’aide et les conditions et circonstances dans lesquelles elle a été accordée, et deuxièmement, les caractéristiques du ou des marchés sur lesquels la banque bénéficiaire exercera des activités.

77

Se pose toutefois la question de la portée et des limites exactes des obligations de la Commission qui découlent du respect de ce principe ainsi que celle des limites du contrôle juridictionnel exercé dans un cas comme celui de l’espèce.

78

À cet égard, il y a lieu de tenir compte du contexte spécifique de la décision attaquée et, notamment, de l’interdiction de procéder à des acquisitions, remise en cause dans le cadre du présent recours. Comme il a été rappelé au point 10 ci-dessus, de multiples échanges ont eu lieu pendant la procédure d’examen entre l’État néerlandais, ABN Amro et la Commission au cours desquels la portée de l’interdiction de procéder à des acquisitions ainsi que sa durée ont fait l’objet de différentes formulations alternatives proposées par l’État néerlandais avec l’aide d’ABN Amro. Aucune de ces propositions n’ayant été jugée satisfaisante par la Commission, celle-ci a imposé l’interdiction telle que définie à l’article 5 de la décision attaquée, sur le fondement de l’article 7, paragraphe 4, du règlement no 659/1999. Ladite interdiction n’a donc jamais fait l’objet d’un accord de l’État néerlandais, de sorte qu’on ne saurait considérer qu’elle fait partie intégrante du plan de restructuration ou d’engagements soumis par ce dernier.

79

Dans un cas comme celui de l’espèce, il ne saurait donc être retenu que l’obligation de la Commission d’examiner le caractère proportionnel de la condition en cause est affaiblie par le rôle joué par l’État membre concerné, ce dernier n’ayant pas proposé ou accepté cet engagement.

80

Toutefois, comme il a été rappelé dans le cadre de la première branche du présent moyen (point 32 ci-dessus), l’interdiction de procéder à des acquisitions n’est pas une mesure isolée, mais doit nécessairement être appréciée dans le contexte des plans de restructuration soumis par l’État néerlandais. Même si ladite interdiction ne fait pas formellement partie dudit plan, c’est l’ensemble de ces mesures qui a permis à la Commission de considérer que l’aide était compatible avec le marché intérieur.

81

Par ailleurs, il a également été rappelé, dans le cadre de l’examen de la première branche du présent moyen (point 31 ci-dessus), que, au vu de la nature de l’examen de compatibilité, la Commission jouissait d’une large marge d’appréciation quand il s’agissait d’évaluer, notamment, si une combinaison de mesures lui permettait de considérer qu’une aide était compatible avec le marché intérieur, de sorte que le contrôle du Tribunal à cet égard était nécessairement limité.

82

Dans les circonstances de l’espèce, il n’est toutefois pas nécessaire de décider si, au vu de ce contrôle limité, le Tribunal peut examiner la question de savoir si la Commission a vérifié la proportionnalité des mesures individuelles, dès lors que, en tout état de cause, en l’espèce, la Commission n’a pas violé le principe de proportionnalité en imposant l’interdiction de procéder à des acquisitions à l’article 5 de la décision attaquée.

83

Il y a d’abord lieu de rappeler les objectifs poursuivis par l’interdiction de procéder à des acquisitions. Comme il a été rappelé au point 33 ci-dessus, les mesures de restructuration imposées conformément à la communication sur les restructurations répondent à un triple objectif de viabilité à long terme de l’organisme bénéficiaire, de limitation de l’aide au minimum nécessaire et de limitation des distorsions de concurrence. Il ressort des points 309 à 313 de la décision attaquée, cités au point 36 ci-dessus, que la Commission a imposé ladite interdiction pour éviter des distorsions de concurrence, mais avant tout dans l’objectif de limiter l’aide au minimum nécessaire, conformément à ladite communication.

84

Il ressort de l’examen du second grief de la première branche du présent moyen, exposé ci-dessus, que l’interdiction de procéder à des acquisitions prévue à l’article 5 de la décision attaquée peut manifestement répondre à ces objectifs. En étant définie de manière large, visant l’acquisition de participations de plus de 5 % dans tout type d’entreprise (paragraphe 1), tout en prévoyant des exceptions pour des acquisitions d’un montant de minimis et pour certains types spécifiques d’acquisitions (paragraphe 2), elle permet de faire en sorte qu’ABN Amro, ayant bénéficié de ressources financières étatiques importantes, en partie sous une forme non remboursable, n’utilisera pas lesdites ressources pour financer des activités susceptibles de provoquer des distorsions sur le marché ou qui ne sont pas liées au processus de restructuration.

85

S’agissant de l’argument d’ABN Amro selon lequel l’interdiction en cause viole le principe de proportionnalité parce que la Commission a refusé des formules d’interdiction de portée plus limitée, proposées par l’État néerlandais et par elle-même, et qui atteindraient les mêmes objectifs, au vu de l’importance légitimement accordée par la Commission au principe selon lequel l’aide doit être limitée au minimum nécessaire, cette thèse ne peut pas prospérer.

86

En effet, il a été relevé dans le cadre de la première branche que la politique de dividendes d’ABN Amro ne donne pas de garanties quant à l’utilisation du capital excédentaire (point 58 ci-dessus). De même, l’option consistant à restreindre l’interdiction à l’acquisition d’une participation plus élevée que 5 % dans d’autres entreprises ou la solution de compensation entre des cessions et de potentielles acquisitions ne répondent pas au critère visant à limiter l’aide au minimum nécessaire, qui exclut toute acquisition financée au moyen de l’aide d’État qui n’est pas strictement nécessaire pour assurer le retour à la viabilité de la société bénéficiaire (voir, notamment, les points 47, 54 et 59 ci-dessus). Par ailleurs, il est manifeste que le mécanisme de compensation proposé par ABN Amro, selon lequel, en substance, la Commission accepterait de nouvelles acquisitions pour autant que leur valeur corresponde à celle d’une cession par la banque, serait plus complexe à mettre en œuvre et plus aisé à contourner. Il n’est donc pas établi qu’il s’agisse de solutions alternatives appropriées au sens de la jurisprudence citée au point 74 ci-dessus.

87

Quant à la formulation alternative de l’exception à l’interdiction de procéder à des acquisitions proposée par l’État néerlandais et ABN Amro, visant l’exclusion d’acquisitions «relatives à des sociétés de gestion, de services ou de technologies de l’information en vue d’accroître l’efficacité des activités actuelles», il y a lieu de rappeler que, à la demande d’ABN Amro, l’article 5, paragraphe 2, de la décision attaquée prévoit, outre une exception pour des acquisitions de minimis, l’exclusion de prises de participations privées qui sont conformes au plan d’entreprise et au budget de sa division «Participations privées» ainsi que de certaines prises de participations par la division «Énergie, produits de base et transport» d’ABN Amro en appui de son activité de financement normale et conformes au plan d’entreprise d’ABN Amro et au budget de cette dernière division tel que prévu.

88

Il est vrai que, à un moment de la procédure administrative, l’État néerlandais et ABN Amro ont proposé la formulation de l’exception reprise au point 87 ci-dessus. En réponse à cette proposition, la Commission a indiqué qu’elle était disposée à examiner des exceptions supplémentaires à l’interdiction de procéder à des acquisitions s’il était démontré que ces acquisitions étaient nécessaires pour garantir la viabilité de l’entreprise. ABN Amro a répondu ne pas pouvoir identifier des transactions précises, parce que cela dépendrait de la disponibilité de cibles attractives compatibles avec son portefeuille dans le secteur de la banque privée et qu’elle était en train de mener un examen stratégique de son portefeuille. Or, comme il a été reconnu dans le cadre de la première branche du présent moyen que la Commission n’a pas violé les communications ou commis d’erreur manifeste d’appréciation en exigeant un lien entre la possibilité de faire des acquisitions et la garantie de la viabilité de la banque, cette attitude de la Commission ne relève pas d’une violation du principe de proportionnalité, l’exception proposée ne permettant manifestement pas à la Commission de s’assurer que le montant de l’aide était limité au minimum nécessaire.

89

De manière générale, s’agissant du fait que les exceptions à l’interdiction, telles que prévues dans la décision attaquée, ne permettent pas, selon ABN Amro, le rééquilibrage nécessaire de son portefeuille d’actifs et empêchent donc un fonctionnement qu’elle juge satisfaisant, tandis que plusieurs formulations proposées par elle auraient permis cet équilibrage, l’efficacité de l’entreprise bénéficiaire n’étant pas, comme il a été rappelé au point 60 ci-dessus, un critère retenu dans la communication sur les restructurations, une telle circonstance ne démontre pas non plus une violation du principe de proportionnalité.

90

En outre, s’agissant de la question de savoir si la Commission aurait pu envisager d’imposer une restriction à la croissance de la taille du bilan d’ABN Amro au lieu de l’interdiction de procéder à des acquisitions imposée dans la décision attaquée, ABN Amro a indiqué, en réponse à une question écrite du Tribunal, que cette mesure n’avait pas été proposée comme solution alternative au cours de la procédure d’examen.

91

Enfin, s’agissant de l’argument d’ABN Amro selon lequel la Commission n’a pas suffisamment tenu compte du moindre risque pour la concurrence posée par l’aide d’État qui lui a été accordée par rapport aux aides à d’autres banques, étant donné qu’il est constant que, dans son cas, le besoin d’aide ne résultait pas des activités de FBN et d’ABN Amro N effectuées dans le passé, indépendamment de la question de savoir si un tel argument concerne une obligation qui s’impose à la Commission au titre du respect du principe de proportionnalité, de sorte à ce qu’il puisse validement être invoqué pour remettre en cause le caractère approprié de l’interdiction de procéder à des acquisitions, il ne saurait prospérer.

92

Même si la Commission reconnaît, notamment au considérant 320 de la décision attaquée, que FBN et ABN Amro N n’ont pas besoin de l’aide accordée en l’espèce parce qu’elles auraient pris de mauvaises décisions de gestion et que, donc, l’aide accordée en l’espèce cause nettement moins de distorsions que les aides accordées à des institutions financières qui ont accumulé des risques excessifs, la Commission fait valoir à juste titre que le fait que l’aide ne crée pas d’aléa moral ne signifie pas pour autant qu’elle ne fausse pas ou ne menace pas de fausser la concurrence, ainsi qu’il a déjà été relevé au point 45 ci-dessus.

93

En outre, il ressort des communications que, si le profil de risque de la banque bénéficiaire est un facteur important dans l’évaluation de la nécessité de mesures comportementales, il faut aussi tenir compte d’autres facteurs, tels que la présence de mesures structurelles, ce qu’ABN Amro ne conteste pas.

94

Le paragraphe 38 de la communication sur la recapitalisation, qu’ABN Amro cite elle-même, est clair à cet égard :

«L’importance des garde-fous en matière de comportement sera fonction d’une appréciation au regard du critère de proportionnalité ; celle-ci tiendra compte de tous les facteurs pertinents et, en particulier, du profil de risque de la banque bénéficiaire.»

95

Il en ressort qu’il faut, dans l’évaluation de la raison d’être de mesures comportementales, tenir compte également, outre du profil de risque de la banque, d’autres facteurs et, par exemple, de la présence de mesures structurelles.

96

Par ailleurs, l’annexe de la communication sur la recapitalisation dresse une liste d’indicateurs pour l’évaluation du profil de risque d’une banque. Comme la Commission le fait valoir, le critère de l’ampleur de la recapitalisation requise, supérieure ou pas à 2 % des actifs de la banque pondérés en fonction du risque, est un indicateur important.

97

Or, s’agissant de l’aide accordée à ABN Amro, il ressort des considérants 279 et 280 de la décision attaquée qu’ABN Amro a reçu une aide à la recapitalisation d’un montant largement supérieur au seuil de 2 % des actifs pondérés en fonction du risque ainsi qu’une aide de trésorerie de 71,7 milliards d’euros.

98

Ensuite, comme la Commission ne manque pas de le rappeler, il ressort du considérant 320 de la décision attaquée qu’elle a considéré que le besoin de recevoir une aide d’État en l’espèce ne découlait pas «de manière primordiale» de mauvaises décisions de gestion du passé. Elle a donc considéré qu’elle était moins susceptible de perturber le marché par rapport à des aides en faveur de banques qui avaient accumulé des risques excessifs. C’est pour cette raison que des cessions d’activités, outre celles de la Hollandsche Bank-Unie et d’IFN Finance, auxquelles il avait été procédé dans le cadre de l’autorisation de l’opération de concentration entre ABN Amro N et FBN (voir le point 8 ci-dessus), n’étaient pas jugées nécessaires.

99

À titre surabondant, il peut être précisé que, s’agissant des autres cessions d’activités auxquelles ABN Amro a procédé avant l’intervention de la décision attaquée, il est fait état au considérant 316 de ladite décision de la vente des sociétés Prime Fund Solutions (PFS) et Intertrust. Elles sont aussi mentionnées au considérant 330 de la décision attaquée, qui s’insère dans le point 6.3.3 relatif aux mesures prises pour limiter les distorsions de concurrence. La Commission fait valoir à juste titre que la cession de PFS peut être considérée comme une mesure qui a été prise par ABN Amro pour garantir sa viabilité. Cela ressort du considérant 308 de la décision attaquée, où il est fait référence au fait que cette entité constituait une menace pour la viabilité, due à ses pertes importantes en 2008 «liées à l’affaire Madoff», ce qu’ABN Amro ne conteste pas. S’agissant d’Intertrust, il s’agissait d’une initiative d’ABN Amro qui, même si la Commission a jugé son effet favorable pour la concurrence, était de petite taille (considérant 72 de la décision attaquée). En outre, en réponse à l’argument d’ABN Amro, formulé dans la requête et pointant l’importance de la cession d’Intertrust, étant donné la taille de ses activités en matière fiduciaire et pour la gestion de sociétés, la Commission a ajouté qu’Intertrust avait des problèmes de réputation et que d’autres banques s’étaient séparées de leurs activités dans le même domaine, ce qui n’est pas contredit par ABN Amro. Il n’est donc manifestement pas établi que ces cessions d’activités doivent être considérées comme étant des mesures correctives structurelles devant remettre en cause la sévérité, voire la nécessité, de l’interdiction de procéder à des acquisitions décidée par la Commission.

100

Dès lors, l’argument d’ABN Amro, selon lequel une mesure comportementale moins sévère que l’interdiction de procéder à des acquisitions en cause aurait dû lui être imposée, étant donné les circonstances de l’espèce s’agissant de son profil de risque et de la nature prétendument non préjudiciable de l’aide, voire selon lequel la Commission n’a pas suffisamment tenu compte de ces particularités, doit être rejeté.

101

La requérante n’a donc pas démontré que, en définissant la portée de l’interdiction de procéder à des acquisitions telle qu’elle est prévue à l’article 5 de la décision attaquée, la Commission aurait violé le principe de proportionnalité. La deuxième branche du premier moyen doit donc également être rejetée.

102

ABN Amro soutient que la Commission a violé le principe d’égalité de traitement en imposant en l’espèce une interdiction de procéder à des acquisitions beaucoup plus stricte que dans d’autres décisions.

103

Elle avance, d’une part, que la grande majorité des décisions contemporaines pertinentes se limitent à interdire l’acquisition d’institutions financières ou d’entreprises concurrentes ou limitent les acquisitions qui ne correspondent pas au modèle d’entreprise de la banque concernée. Il s’agirait notamment des décisions suivantes de la Commission : la décision C (2009) 3708 final, du 5 mai 2009, concernant l’aide d’État N 244/09 en faveur de Commerzbank (ci-après la «décision Commerzbank»), la décision C (2009) 9087 final, du 18 novembre 2009, concernant l’aide d’État N 428/09 du Royaume-Uni en faveur de Lloyds Banking Group (ci-après la «décision Lloyds»), la décision C (2009) 8980 final, du 18 novembre 2009, concernant l’aide d’État C 18/09 (ex N 360/09) de la Belgique en faveur de KBC (ci-après la «décision KBC»), la décision C (2009) 2585 final corr., du 31 mars 2009, concernant l’aide C 10/09 (ex N 138/09) des Pays-Bas en faveur d’ING (ci-après la «décision ING»), la décision C (2009) 1012 final, du 14 décembre 2009, concernant les aides d’État N 422/09 et N 621/09 du Royaume-Uni en faveur de Royal Bank of Scotland (ci-après la «décision RBS»), la décision C (2009) 5260 final, du 30 juin 2009, concernant l’aide d’État C 17/09 (ex N 265/09) de l’Allemagne en faveur de LBBW (ci-après la «décision LBBW»), la décision C (2008) 7388 final, du 19 novembre 2008, concernant l’aide d’État C 9/09 (ex NN 49/08, NN 50/08 et NN 45/08) en faveur de Dexia (ci-après la «décision Dexia») et la décision C (2009) 8558 final, du 4 novembre 2009, concernant l’aide d’État C 32/09 (ex NN 50/09) de l’Allemagne en faveur de Sparkasse Köln/Bonn (ci-après la «décision Sparkasse Köln/Bonn»).

104

D’autre part, la plupart des décisions pertinentes, et notamment les décisions Lloyds, ING, RBS et LBBW, n’interdiraient que l’acquisition de sociétés dans leur ensemble ou l’acquisition de leur contrôle. D’autres décisions, notamment la décision C (2010) 5740 final de la Commission, du 17 août 2010, concernant l’aide à la restructuration N 372/09 accordée par l’État néerlandais à Aegon (ci-après la «décision Aegon»), et la décision Sparkasse Köln/Bonn n’interdiraient que des participations nettement supérieures à 5 %. Aucune décision pertinente n’interdirait l’acquisition de plus de 5 % d’une entreprise quelconque même si presque toutes les autres institutions financières en cause ont reçu un montant d’aide nettement supérieur.

105

ABN Amro avance, par ailleurs, que les exceptions prévues par l’interdiction en cause ne modifient pas le constat d’une violation du principe d’égalité de traitement, car des décisions contenant une interdiction de portée plus limitée contiendraient des exceptions similaires, tandis que d’autres décisions contiendraient des exceptions supplémentaires, dont certaines ont également été demandées par elle, mais refusées par la Commission.

106

En outre, ABN Amro relève que la sévérité de l’interdiction qui lui a été imposée est d’autant plus surprenante que la quasi-totalité des autres institutions financières auxquelles une interdiction analogue, mais néanmoins moins sévère, a été imposée ont bénéficié d’une aide nettement supérieure, tant en termes absolus que relatifs.

107

De plus, ABN Amro rejette l’argumentation de la Commission selon laquelle sa situation ne peut pas être comparée à celle d’autres banques ayant été contraintes également à des mesures structurelles. Selon elle, ces mesures structurelles étaient imposées à ces autres banques pour des raisons de viabilité à long terme. Elle rappelle, par ailleurs, qu’elle a également procédé à la cession de certains actifs.

108

Enfin, ABN Amro relève que la possibilité de présenter une demande motivée dans le but d’obtenir l’approbation d’une transaction spécifique a été prévue dans de nombreuses autres décisions, mais que, en l’espèce, la Commission a refusé de faire figurer une telle possibilité dans la décision attaquée en dépit d’une demande expresse en ce sens.

109

La Commission soutient que cette branche est manifestement dénuée de fondement, chaque cas d’aide d’État devant être apprécié séparément et une aide telle que celle en cause ne pouvant être approuvée que si les trois conditions essentielles de la communication sur les restructurations sont satisfaites, ce qui requiert une évaluation fondée sur le plan de restructuration et sur les engagements et conditions en cause, de sorte qu’une seule mesure ne peut pas être analysée isolément.

110

Le principe général d’égalité de traitement, en tant que principe général du droit de l’Union, impose que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié (voir arrêt de la Cour du 16 décembre 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., C-127/07, Rec. p. I-9895, point 23, et la jurisprudence citée).

111

Par ailleurs, la communication sur les restructurations précise, au paragraphe 38, qu’au moment d’apprécier la portée des «mesures structurelles» requises pour remédier aux distorsions de concurrence dans un cas déterminé, la Commission tiendra compte, dans le respect du principe d’égalité de traitement, des mesures prises au même moment dans des affaires ayant trait aux mêmes marchés ou segments de marché. Certes, les «mesures structurelles» ont généralement des conséquences plus importantes pour la concurrence dans un secteur que d’autres types de mesures. Il n’y a toutefois pas de raison de ne pas étendre également l’analyse requise par le paragraphe 38 de la communication sur les restructurations à l’imposition par la Commission de mesures comportementales aux effets économiques potentiellement importants, comme les interdictions de procéder à des acquisitions. Au vu, notamment, de ces considérations dans la communication sur les restructurations, le grief tiré de la violation du principe d’égalité de traitement ne saurait être rejeté d’emblée comme étant inopérant.

112

Cependant, la difficulté réside dans la question du caractère comparable ou non, au sens de la jurisprudence citée au point 110 ci-dessus, de décisions autorisant des aides d’État dans le secteur bancaire sur la base d’un plan de restructuration et soumises à diverses conditions.

113

En effet, comme la Commission le rappelle à juste titre, une aide telle que celle en cause en l’espèce ne peut être approuvée que si les conditions essentielles prévues par la communication sur les restructurations sont remplies, ce qui requiert une analyse globale des décisions de la Commission, fondée sur le plan de restructuration et sur les engagements et conditions appropriées, de sorte que la comparaison de mesures individuelles imposées dans différentes décisions est particulièrement hasardeuse. Même s’il ne saurait être exclu que l’on puisse comparer les mesures de restructuration spécifiques et les conditions prévues par différentes décisions in abstracto, il n’en reste pas moins que la restructuration d’une entreprise et les conditions auxquelles l’aide accordée est soumise doivent être ciblées sur les problèmes intrinsèques de cette entreprise et que les expériences faites par d’autres entreprises, dans des contextes différents, peuvent être dépourvues de pertinence (voir, en ce sens et par analogie, arrêt Alitalia/Commission, point 31 supra, point 478, et la jurisprudence citée).

114

En tout état de cause, dans l’hypothèse où le Tribunal peut être appelé à examiner le caractère comparable, avec la situation de la requérante, des situations en cause dans les autres décisions de la Commission invoquées par ABN Amro, la charge de la preuve de leur caractère comparable ou non incomberait à cette dernière.

115

S’agissant des décisions invoquées par ABN Amro, il s’agit, premièrement, de celles dans lesquelles l’interdiction de procéder à des acquisitions ne viserait que des entreprises du même secteur, notamment les décisions Commerzbank, Lloyds, KBC, ING, RBS, LBBW, Dexia et Sparkasse Köln/Bonn.

116

À cet égard, il y a lieu de noter tout d’abord que, même si ces banques relèvent du même secteur d’activité qu’ABN Amro, elles présentent toutes des caractéristiques particulières et opèrent dans un environnement spécifique. À l’égard de ces banques, un plan de restructuration a été présenté à la Commission dont il n’est pas établi qu’il présente les mêmes caractéristiques que celui d’ABN Amro, ainsi que des engagements spécifiques, circonstances compromettant le caractère comparable des situations en cause.

117

En outre, comme le fait valoir la Commission, toutes ces banques ont été contraintes à des réductions de bilans et également, pour la plupart, à des cessions de certaines activités, une circonstance qui peut manifestement influencer le degré de sévérité des mesures comportementales acceptées, ce qui remet également en cause leur caractère comparable avec le cas d’espèce.

118

Certes, comme il est avancé par ABN Amro, certaines de ces mesures structurelles imposées à ces autres banques l’ont été dans le souci de garantir la viabilité de la banque. Néanmoins, il apparaît que, au moins dans certains cas, les cessions étaient imposées également dans le souci de compensation ou de limitation des distorsions de concurrence. À cet égard, comme le soulève la Commission, les décisions Commerzbank, Lloyds, KBC, ING, RBS, LBBW, Dexia, Sparkasse Köln/Bonn et Aegon sont des exemples de décisions dans lesquelles, contrairement au cas d’ABN Amro, des mesures structurelles ont été imposées, notamment, pour limiter les risques de distorsion de concurrence.

119

Par ailleurs, il faut relever que la portée des interdictions telle qu’acceptée pour ces autres banques n’est pas toujours aussi limitée que le fait valoir ABN Amro. Pour certaines banques, l’interdiction se limite à l’acquisition de participations dans des sociétés actives dans le même secteur. Toutefois, dans les décisions Lloyds et RBS, invoquées par ABN Amro, les banques bénéficiaires ne peuvent pas prendre de participations dans des institutions financières, ni procéder à des acquisitions allant au-delà de leur modèle commercial. De même, dans la décision Aegon, l’interdiction vise des «business entities» (entités commerciales), terme visant également des sociétés en dehors du secteur financier.

120

En outre, en réponse à l’argumentation d’ABN Amro, la Commission fait référence à sa décision C (2010) 6202 final corr., du 15 septembre 2010, relative à l’aide d’État C 26/09 (ex N 289/09) de la Lettonie en faveur d’AS Parex banka, ainsi qu’à sa décision C (2011) 2262 final, du 31 mars 2011, relative à l’aide d’État SA.32745 (2011/NN) de l’Autriche en faveur de Kommunalkredit Austria AG, qui offrent d’autres exemples d’interdictions de procéder à des acquisitions s’étendant à des entreprises en dehors du secteur financier.

121

Quant au fait que les décisions Lloyds, KBC, ING, RBS et LBBW ne viseraient que l’acquisition de sociétés dans leur ensemble ou une participation nettement supérieure à 5 %, il est certes vrai que les interdictions contenues dans ces décisions visent l’acquisition en tant que telle de sociétés et non pas seulement d’une partie de leur capital. Cela est également vrai dans le cas de la décision Commerzbank. En outre, la décision Aegon se réfère à des acquisitions de participations de 20 % ou plus dans d’autres entités commerciales. Toutefois, force est de constater que, dans les décisions C (2010) 6202 final corr. et C (2011) 2262 final, l’interdiction s’étend à toute prise de participation. Il existe donc au moins deux décisions qui remettent en cause l’argumentation d’ABN Amro selon laquelle aucune autre banque ne s’est vu imposer une interdiction aussi stricte.

122

Deuxièmement, quant aux décisions contenant des exceptions supplémentaires à celles accordées à ABN Amro, cette dernière invoque, en particulier, la décision Aegon. Cette décision contient une exception à l’interdiction de procéder à des «[acquisitions] relatives à des sociétés de gestion, de services ou de technologies de l’information en vue d’accroître l’efficacité des activités actuelles» qui avait été demandée par ABN Amro, mais qui ne lui a pas été accordée, la Commission ayant rappelé la nécessité de démontrer le caractère nécessaire des acquisitions pour garantir la viabilité de l’entreprise. Quant à l’étendue de l’exception dans le cas d’Aegon, la Commission évoque le fait que cette dernière a subi une réduction du bilan d’environ 6 % et a dû se défaire de certaines activités. Interrogée par le Tribunal sur la question de savoir si l’exception pour les «[acquisitions] relatives à des sociétés de gestion, de services ou de technologies de l’information en vue d’accroître l’efficacité des activités actuelles» avait été accordée à Aegon moyennant la production de la preuve de leur nécessité pour la viabilité de cette entreprise, la Commission a expliqué que le plan de restructuration de cette dernière mentionnait les améliorations de l’efficacité des activités existantes et que c’est dans ce contexte que ses services ont envisagé ladite exclusion, ainsi qu’il ressort du considérant 119 de la décision en cause. Elle a également précisé qu’Aegon n’a pas bénéficié d’une clause de minimis générale ainsi que cela est prévu à l’article 5, paragraphe 2, de la décision attaquée. Ces circonstances suffisent pour retenir l’absence de caractère comparable du cas d’Aegon et de celui d’ABN Amro.

123

Enfin, s’agissant de la non-inclusion dans la décision attaquée d’une disposition expresse relative à la possibilité de notifier des acquisitions spécifiques à la Commission pour approbation, il y a lieu de se référer à l’analyse faite aux points 64 à 67 ci-dessus dans le cadre de l’examen de la première branche du présent moyen, dont il découle que ce grief doit, en tout état de cause, être rejeté.

124

Par conséquent, la troisième branche du premier moyen doit être rejetée.

125

ABN Amro soutient, en substance, que la Commission a violé le principe de bonne administration et l’obligation de motiver la décision attaquée à suffisance de droit parce qu’elle s’est contentée de faire référence aux principes énoncés dans la communication sur les restructurations dans son examen de la nécessité d’une interdiction de procéder à des acquisitions dans la décision attaquée.

126

Selon elle, premièrement, une référence à la communication sur les restructurations, qui ne viserait que des interdictions de procéder à des acquisitions risquant de créer des distorsions de concurrence, ne saurait justifier l’interdiction stricte qui lui a été imposée ; deuxièmement, la Commission aurait dû examiner et expliquer pourquoi une interdiction aussi stricte était nécessaire et pourquoi des solutions alternatives moins strictes n’ont pas été envisagées ; troisièmement, l’adoption des communications et, en particulier, de la communication sur les restructurations conduisant à la formulation d’une politique nouvelle, une obligation de motivation accrue s’imposait à la Commission s’agissant de leur mise en œuvre ; quatrièmement, la Commission n’aurait pas tenu compte de sa situation particulière ; cinquièmement, la motivation fournie s’agissant de la nécessité de l’interdiction de procéder à des acquisitions ne serait pas adéquate et ne ferait pas apparaître de façon claire et non équivoque les motifs et la nécessité de cette mesure ; sixièmement, la Commission aurait dû effectuer une analyse du marché et des problèmes de concurrence pour justifier l’imposition de l’interdiction de procéder à des acquisitions.

127

La Commission fait valoir que le principe de bonne administration a été respecté et que la décision attaquée est motivée à suffisance de droit.

128

En premier lieu, s’agissant d’une prétendue violation du principe de bonne administration, il y a lieu de rappeler que, parmi les garanties conférées par l’ordre juridique de l’Union dans les procédures administratives, figure notamment le principe de bonne administration, auquel se rattache l’obligation pour l’institution compétente d’examiner, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents du cas d’espèce (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 21 novembre 1991, Technische Universität München, C-269/90, Rec. p. I-5469, point 14).

129

En l’espèce, au vu des multiples échanges entre la Commission, l’État néerlandais et ABN Amro au sujet de l’interdiction de procéder à des acquisitions, amplement documentés dans le dossier, il est clair que la Commission a examiné avec soin et impartialité tous les éléments pertinents du cas d’espèce.

130

Certes, la Commission, tout en acceptant certaines exceptions à l’interdiction de procéder à des acquisitions à la suite de la demande de l’État néerlandais et d’ABN Amro, est restée inflexible sur le fait que ladite interdiction devait couvrir tout type d’entreprise ainsi que des acquisitions de parts de sociétés de 5 % ou plus. Toutefois, il ressort, notamment, de l’examen de la première branche ci-dessus que cette position se fonde sur son analyse selon laquelle le principe de la limitation de l’aide d’État au strict minimum ne lui permettait pas une position plus souple et, notamment, d’accepter les formulations d’exceptions proposées par ABN Amro. Il doit être ajouté que la Commission a proposé à ABN Amro de formuler de manière plus précise quels types d’acquisitions elle jugeait nécessaires pour assurer sa viabilité, ce que cette dernière n’a pas pu faire, ainsi qu’il ressort des documents versés au dossier.

131

En second lieu, s’agissant de la prétendue violation de l’obligation de motivation, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la portée de l’obligation de motivation prévue à l’article 296 TFUE dépend de la nature de l’acte en cause et du contexte dans lequel il a été adopté. La motivation doit faire apparaître de manière claire et non équivoque le raisonnement de l’institution auteur de l’acte, de façon à permettre, d’une part, au juge de l’Union d’exercer son contrôle de légalité et, d’autre part, aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise afin de pouvoir défendre leurs droits et de vérifier si la décision est bien fondée. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE doit être appréciée non seulement au regard de son libellé, mais aussi au regard de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (arrêt de la Cour du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink’s France, C-367/95 P, Rec. p. I-1719, point 63, et arrêt du Tribunal du 30 novembre 2011, Sniace/Commission, T-238/09, non publié au Recueil, point 37).

132

En particulier, la Commission n’est pas tenue de prendre position sur tous les arguments invoqués devant elle par les intéressés. Il lui suffit d’exposer les faits et les considérations juridiques revêtant une importance essentielle dans l’économie de la décision (arrêt de la Cour du 1er juillet 2008, Chronopost et La Poste/UFEX e.a., C-341/06 P et C-342/06 P, Rec. p. I-4777, point 96, et arrêt du Tribunal du 3 mars 2010, Freistaat Sachsen e.a./Commission, T-102/07 et T-120/07, Rec. p. II-585, point 180).

133

S’agissant de la nature de l’acte en cause et du contexte dans lequel il a été adopté en l’espèce, il a déjà été discuté dans le cadre des première à troisième branches qu’une mesure comportementale ne peut pas être examinée de manière isolée, dans la mesure où c’est l’ensemble des conditions imposées à la banque et le plan de restructuration qui permettent à la Commission de considérer que l’aide respecte les conditions énoncées dans les communications et qu’elle est conforme à l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE et, dès lors, compatible avec le marché intérieur.

134

Sans qu’il y ait besoin de s’interroger sur la question de savoir quelles sont les conséquences concrètes de ce contexte sur le devoir de la Commission de motiver individuellement l’imposition des mesures ou des conditions spécifiques, il y a lieu de relever que la Commission a motivé à suffisance de droit la nécessité de l’interdiction de procéder à des acquisitions, notamment aux points 309 à 314 de la décision attaquée, dont le contenu est repris au point 36 ci-dessus.

135

Certes, comme le fait valoir ABN Amro, cette motivation est relativement succincte et consiste, en grande partie, en un rappel des principes de la communication sur les restructurations. Toutefois, contrairement à ce que fait valoir ABN Amro, cette motivation fait apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de la Commission, conformément à la jurisprudence citée au point 131 ci-dessus, notamment parce que cette dernière a fait application d’un principe énoncé dans ladite communication.

136

Quant aux mesures alternatives proposées par ABN Amro, même si la décision attaquée ne les examine pas, il découle de la motivation avancée qu’une application stricte des principes évoqués était nécessaire, ce qui excluait, donc, des solutions alternatives plus souples. Par ailleurs, outre le fait qu’il ressort de la jurisprudence mentionnée au point 132 ci-dessus que la Commission n’est, en tout état de cause, pas tenue de prendre position sur tous les arguments, il y a lieu de tenir compte des échanges entre elle, l’État néerlandais et ABN Amro au cours desquels elle a clairement indiqué pourquoi certaines solutions proposées n’étaient pas acceptables.

137

Référence peut être faite, par exemple, à la réponse de l’équipe de la Commission en charge de l’affaire à la formulation de mesures proposées par ABN Amro dans leur version du 6 septembre 2010. Il y est expliqué, d’une part, qu’une limitation de l’interdiction à l’acquisition d’une participation de contrôle dans d’autres entreprises permettrait que soient réalisées des acquisitions souhaitables, mais qu’elle peut seulement accepter des acquisitions nécessaires pour assurer la viabilité de l’entreprise et, d’autre part, que le système de compensation entre les revenus de ventes d’actifs et les acquisitions n’est pas acceptable parce que les fonds générés par des ventes devraient être utilisés pour réduire le plus possible le montant de l’aide. De même, il ressort de certains courriers électroniques versés au dossier que la Commission a rejeté les propositions d’ABN Amro visant, en substance, à limiter l’interdiction à des acquisitions de plus de 20 % sous certaines conditions et pour autant qu’elles concernent des entreprises de crédit en dehors des Pays-Bas ainsi qu’à en exclure les acquisitions relatives à des sociétés de gestion, de services ou de technologies de l’information en vue d’accroître l’efficacité des activités actuelles, en répétant son argumentation selon laquelle elle ne pouvait qu’accepter des acquisitions dont il était prouvé qu’elles étaient nécessaires pour garantir la viabilité de l’entreprise et qu’elle attendait des preuves en ce sens ou qu’elle n’avait pas reçu de telles preuves.

138

Dès lors, en se référant, par analogie, à la jurisprudence selon laquelle un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard (voir arrêt de la Cour du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C-417/11 P, point 54, et la jurisprudence citée), on ne saurait retenir en l’espèce que la décision attaquée n’est pas motivée à suffisance de droit parce qu’elle ne discute pas des mesures alternatives proposées par ABN Amro pendant la procédure d’examen et qui ont été rejetées par la Commission.

139

Quant à la question de savoir si une obligation de motivation accrue s’imposait à la Commission parce que les communications conduisaient à la formulation d’une politique nouvelle, ABN Amro semble faire référence à la jurisprudence selon laquelle, si une décision de la Commission se plaçant dans la ligne d’une pratique décisionnelle constante peut être motivée d’une manière sommaire, notamment par une référence à cette pratique, lorsqu’elle va sensiblement plus loin que les décisions précédentes, il incombe à la Commission de développer son raisonnement d’une manière explicite (arrêts de la Cour du 26 novembre 1975, Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique e.a./Commission, 73/74, Rec. p. 1491, point 31 ; du 11 décembre 2008, Commission/Département du Loiret, C-295/07 P, Rec. p. I-9363, point 44, et du 29 septembre 2011, Elf Aquitaine/Commission, C-521/09 P, Rec. p. I-8947, point 155). Cette jurisprudence ne saurait toutefois s’appliquer dans un cas comme celui de l’espèce où la Commission, loin de s’éloigner d’une pratique constante, indique appliquer de manière stricte les principes des communications.

140

En outre, en ce qu’ABN Amro fait référence au fait que la motivation tirée de la communication sur les restructurations ne saurait justifier l’interdiction imposée, dans la mesure où ladite communication ne vise que des acquisitions risquant d’affecter la concurrence, il s’agit d’une remise en cause de la validité des motifs quant au fond, question qui a été examinée dans le cadre de la première branche.

141

Pour le surplus, le fait que la Commission justifie l’interdiction de procéder à des acquisitions avant tout comme une mesure imposée par le principe de limitation de l’aide au minimum nécessaire explique l’absence d’étude circonstanciée des effets de la restructuration sur le marché bancaire. S’agissant encore, à cet égard, de la comparaison de la décision attaquée avec la décision Lloyds, qu’ABN Amro invoque en alléguant que cette dernière décision est motivée de manière beaucoup plus circonstanciée et conforme aux communications, outre le fait que l’analyse de la Commission n’est pas substantiellement plus élaborée dans la décision Lloyds que dans la décision attaquée, en tout état de cause, l’étendue de la motivation dans une autre décision a peu de pertinence pour permettre au Tribunal d’évaluer si la décision attaquée est motivée à suffisance de droit.

142

La quatrième branche du premier moyen doit donc être rejetée ainsi que, dès lors, le premier moyen dans sa totalité.

143

Ce moyen concerne le paragraphe 3 de l’article 5 de la décision attaquée (point 13 ci-dessus), selon lequel l’interdiction de procéder à des acquisitions reste en vigueur au moins pour trois ans à compter de la date d’adoption de la décision attaquée ou jusqu’à ce que la part de l’État néerlandais passe en dessous de 50 %, mais cesse de s’appliquer au plus tard cinq ans après la date d’adoption de la décision attaquée.

144

Le moyen comporte cinq branches. La première branche est tirée d’une violation de l’article 345 TFUE, en ce que la durée de l’interdiction de procéder à des acquisitions dépend de la participation détenue par l’État. La deuxième branche concerne une violation de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE ainsi qu’une application erronée des communications. La troisième branche est tirée d’une violation du principe d’égalité de traitement. La quatrième branche vise une violation du principe de proportionnalité, tandis que la cinquième branche se rapporte à une violation du principe de bonne administration ainsi qu’à un défaut de motivation au sens de l’article 296 TFUE.

145

ABN Amro soutient que l’article 345 TFUE a été violé en ce que l’article 5 de la décision attaquée établit un lien entre la détention par l’État d’au moins 50 % de ses actions et l’applicabilité de l’interdiction de procéder à des acquisitions pendant un maximum de deux ans après la période initiale de trois ans. Elle avance, notamment, que l’article 345 TFUE interdit à la Commission de prendre une décision en opérant une distinction fondée sur la propriété publique ou privée d’une entreprise. Soulignant que la propriété de l’État ne constitue pas en soi une aide d’État, elle allègue que l’article 345 TFUE frappe d’illégalité le fait de considérer que la propriété de l’État génère en soi un avantage équivalent à une aide d’État.

146

La Commission conteste cette argumentation. Selon elle, l’article 345 TFUE impose d’être neutre à l’égard du caractère public ou privé de la propriété d’une entreprise, mais n’interdirait pas tout traitement inégal.

147

Selon l’article 345 TFUE, les traités ne préjugent en rien le régime de la propriété dans les États membres.

148

Il ressort de la jurisprudence que l’article 345 TFUE n’a pas pour effet que les régimes de propriété existant dans les États membres échappent aux règles fondamentales du traité (arrêt de la Cour du 18 juillet 2007, Commission/Allemagne, C-503/04, Rec. p. I-6153, point 37). Par ailleurs, les règles de concurrence du traité, qui sont des règles fondamentales, sont applicables indistinctement aux entreprises publiques et privées et il ne saurait, donc, être considéré que ladite disposition limite la portée de la notion d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE (voir arrêt du Tribunal du 6 mars 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale et Land Nordrhein-Westfalen/Commission, T-228/99 et T-233/99, Rec. p. II-435, points 193 et 194, et la jurisprudence citée).

149

Selon ABN Amro, faire dépendre la fin de l’interdiction de procéder à des acquisitions du moment supposé de sa privatisation (partielle) constitue une violation de cette disposition parce que, ainsi, la Commission attache des conséquences au simple fait qu’ABN Amro soit majoritairement détenue par l’État. Elle ne soutient pas que les règles sur les aides d’État doivent s’appliquer de manière différente parce qu’elle est détenue par l’État, mais plutôt que cette circonstance ne pourrait la pénaliser.

150

Cette argumentation ne saurait prospérer.

151

Ainsi qu’il ressort du considérant 312 de la décision attaquée (voir le point 36 ci-dessus), la Commission ne considère pas que le fait que l’entreprise continue d’être la propriété de l’État constitue une aide d’État. En effet, il est indiqué audit considérant que la fin de la propriété de l’État est un moyen de substitution pour estimer quand l’avantage résultant de l’aide se termine. Il en ressort que la Commission considère devoir atténuer les effets de l’aide accordée par l’État néerlandais à travers la nationalisation de FBN et les mesures ultérieures de recapitalisation qui continuent à être ressentis, selon elle, quand l’État détient une part majoritaire d’ABN Amro.

152

Par ailleurs, l’interdiction de procéder à des acquisitions arrêtera de s’appliquer après cinq ans, même si, le cas échéant, l’État néerlandais n’avait pas réduit sa participation à moins de 50 % à ce stade.

153

Or, comme la Commission le fait valoir à juste titre, il ne découle pas de l’article 345 TFUE qu’elle ne peut pas attacher de conséquences à la détention majoritaire du capital d’une entreprise par l’État si elle considère qu’il y a des raisons objectives pour le faire. C’est ce raisonnement qui a été suivi en l’espèce. Sa validité est à examiner davantage dans le cadre des autres branches du second moyen.

154

Il résulte de ce qui précède que la décision attaquée n’assimile pas la propriété de l’État à une aide d’État et identifie une raison objective sur la base de laquelle la détention majoritaire de la banque par l’État est utilisée comme un élément de référence dans ce contexte, de sorte qu’on ne saurait parler d’une discrimination à l’encontre de la propriété étatique.

155

La première branche du second moyen doit donc être rejetée.

156

La branche se compose de deux griefs visant, d’une part, une violation de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE et, d’autre part, une application erronée des communications. Il convient de commencer par l’examen du second grief.

157

Selon ABN Amro, étant donné que le besoin d’aide en l’espèce ne résulte pas d’une accumulation de risques excessifs et compte tenu de son profil de risque très faible, seules des mesures comportementales limitées étaient justifiées en l’espèce. Selon elle, dans la mesure où le paragraphe 40 de la communication sur les restructurations envisage une prolongation de l’interdiction de procéder à des acquisitions jusqu’à la fin de la période de restructuration, toute interdiction excédant trois ans est, dans son cas, inacceptable, puisqu’elle a toujours été rentable et est reconnue, dans la décision attaquée, comme une entité viable. Par ailleurs, elle n’est pas en restructuration au-delà de cette période, sa restructuration ayant été terminée lorsque la décision attaquée a été adoptée et le plan de restructuration de 2009 ne s’appliquant que jusqu’en 2013. L’argument de la Commission, selon lequel il faut appliquer l’interdiction en cause aussi longtemps que l’actionnariat majoritaire de l’État peut avoir un effet rassurant sur les créanciers et les déposants, ne serait d’ailleurs pas une justification conforme à la communication sur les restructurations.

158

ABN Amro ajoute que le paragraphe 40 de la communication sur les restructurations prévoit qu’une mesure comportementale peut être maintenue en fonction de la portée, du montant et de la durée de l’aide, mais que, alors qu’elle a reçu un montant d’aide nettement inférieur à celui accordé dans d’autres affaires pertinentes, dans aucune de ces autres affaires l’interdiction de procéder à des acquisitions n’aurait atteint cinq ans.

159

ABN Amro rappelle également que la communication sur les restructurations reconnaît elle-même en son paragraphe 14 que le traité FUE est neutre en ce qui concerne le caractère public ou privé de la propriété, de sorte que le fait d’attacher des conséquences juridiques à la continuité du caractère public du capital d’une banque en constitue une violation.

160

Enfin, elle fait valoir que l’exception d’irrecevabilité de la Commission est non fondée.

161

La Commission affirme que, comme dans le cadre du premier moyen, la partie de la branche du moyen tirée d’une violation de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE n’est appuyée par aucune argumentation et doit donc être déclarée irrecevable. Par ailleurs, les arguments d’ABN Amro seraient non fondés, en substance, parce que la durée des conditions comportementales doit également être évaluée à la lumière du principe selon lequel l’aide doit être limitée au minimum nécessaire.

162

À titre liminaire, il y a lieu de relever que certains arguments d’ABN Amro ont déjà été examinés et doivent être écartés. Il en est ainsi de l’argument selon lequel son profil de risque devrait conduire à lui imposer des mesures comportementales légères, tant à propos de leur portée que de leur durée. Il a déjà été examiné aux points 91 à 100 ci-dessus, où il a été conclu que l’analyse d’ABN Amro doit être nuancée. Il n’est, notamment, pas établi que la Commission n’a pas tenu compte des particularités du cas d’espèce, ABN Amro ayant reçu une aide d’un montant très élevé et aucune mesure structurelle n’ayant été imposée dans son cas. Par ailleurs, l’argument tiré d’une comparaison avec les interdictions de procéder à des acquisitions imposées dans d’autres affaires contemporaines sera examiné dans le cadre de la troisième branche.

163

S’agissant encore de l’argument d’ABN Amro visant le respect du paragraphe 14 de la communication sur les restructurations, selon lequel le traité est neutre quant à la détention de la propriété, les règles relatives aux aides d’État s’appliquant indépendamment du caractère privé ou public de la banque, cette disposition ne fait que rappeler le principe énoncé à l’article 345 TFUE, de sorte que l’argument doit être rejeté pour les mêmes raisons que celles à la base du rejet de la première branche du second moyen.

164

Quant à l’examen du grief principal d’ABN Amro visant concrètement le non-respect des communications, il doit être rappelé que, comme il a été relevé au point 31 ci-dessus, les communications se réfèrent au pouvoir d’appréciation de la Commission s’agissant des conditions qui doivent être réunies pour pouvoir déclarer une mesure d’aide qui remédie à une perturbation grave de l’économie d’un État membre compatible avec l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE, notamment, quand il s’agit de formuler des mesures structurelles ou comportementales. L’existence d’un tel pouvoir doit être prise en compte dans l’analyse des griefs tirés de la violation des communications, la Commission devant juger de la compatibilité d’une aide sur la base d’un ensemble de mesures et de conditions en fonction des particularités de chaque cas d’espèce.

165

Au sujet de la durée de l’interdiction de procéder à des acquisitions, la décision attaquée fait référence, à son considérant 311 (voir le point 36 ci-dessus), au paragraphe 40 de la communication sur les restructurations.

166

Selon cette disposition, une interdiction de procéder à des acquisitions, imposée dans le but de limiter les distorsions de concurrence, devrait s’appliquer pour trois ans et peut continuer à s’appliquer jusqu’à la fin de la période de restructuration, en fonction de la portée, du montant et de la durée de l’aide.

167

Ensuite, au considérant 312 de la décision attaquée (voir le point 36 ci-dessus), la Commission ajoute toutefois que la prolongation de la durée de l’interdiction au-delà de trois ans se justifie par le fait que, si une partie de l’aide a déjà été remboursée, certaines mesures ne peuvent pas être remboursées par ABN Amro à cause de la forme sous laquelle elles ont été accordées. Par ailleurs, comme il a été relevé dans le cadre de la première branche, la Commission précise également que la fin de la propriété majoritaire de l’État est un moyen de substitution pour estimer quand l’avantage découlant de l’aide prend fin, mais que l’interdiction ne s’appliquera en aucun cas au-delà d’une durée de cinq ans.

168

Par son argumentation, ABN Amro, en substance, ne conteste pas qu’une interdiction de procéder à des acquisitions puisse être imposée pour une période de trois ans, conformément à la disposition susmentionnée, mais relève que cela aurait dû être la durée maximale de l’interdiction, en particulier parce qu’elle n’était pas en restructuration au-delà de cette date.

169

À cet égard, comme la Commission l’a fait remarquer lors de l’audience, il doit être relevé que la communication sur les restructurations ne définit pas concrètement une durée pour des interdictions de procéder à des acquisitions imposées dans le but de veiller à la limitation de l’aide au minimum nécessaire. Cependant, dès lors que le paragraphe 23 de la communication sur les restructurations se réfère à la restructuration du bénéficiaire, on peut en déduire qu’une telle mesure peut être considérée comme fondée aussi longtemps qu’un tel contexte existe. La règle posée au paragraphe 23 de la communication sur les restructurations est donc analogue à celle développée au paragraphe 40 de ladite communication (point 166 ci-dessus), auquel il est fait référence aux considérants 311 et 312 de la décision attaquée, et où il est précisé que certaines interdictions de procéder à des acquisitions peuvent être maintenues «jusqu’à la fin de la période de restructurations en fonction de la portée, du montant et de la durée de l’aide». Il importe donc de rechercher si, en l’espèce, la durée de l’interdiction posée à l’article 5 de la décision attaquée répond à la règle définie au paragraphe 23 de la communication sur les restructurations, telle qu’elle vient d’être interprétée.

170

À cet égard, aux considérants 76 à 92 de la décision attaquée, la Commission décrit le contenu du plan de restructuration de décembre 2009 et la version actualisée de ce plan de novembre 2010. ABN Amro a raison sur le fait que les projections financières dudit plan de restructuration ne vont pas au-delà de 2013.

171

Cependant, il ressort du considérant 312 de la décision attaquée et de son article 5 que, en l’espèce, ce n’est pas, en tant que telle, la période de restructuration de la banque, telle que définie dans les différentes versions du plan de restructuration, qui caractérise la fin de l’application de la mesure contestée, mais la réduction de l’actionnariat de l’État néerlandais en-dessous d’un seuil de 50 %.

172

La décision attaquée ne lie pas non plus directement la fin de l’application de l’interdiction en cause à la fin de l’aide. En effet, ainsi qu’il a été expliqué au considérant 312 de la décision attaquée, la nature de l’aide accordée, à savoir une aide à la recapitalisation, est telle qu’elle peut pour partie ne pas être remboursée, ce qu’ABN Amro ne conteste pas. En l’espèce, il n’est donc pas possible d’établir un lien direct entre la durée de l’interdiction de procéder à des acquisitions, d’une part, et une éventuelle date de remboursement de l’aide que l’on pourrait considérer comme marquant le point final de la durée de l’aide, d’autre part.

173

Dans ce contexte, il peut être observé que, devant le Tribunal, la Commission se réfère également au considérant 139 de sa décision C (2010) 726 final, du 5 février 2010, mentionnée au considérant 23 de la décision attaquée. Par cette décision, la Commission a étendu la procédure formelle d’examen engagée par la décision du 8 avril 2009, en élargissant son champ d’application pour y inclure certaines nouvelles mesures. Ledit considérant, qui suit le considérant 138 de cette décision où est mentionné le besoin d’une interdiction de procéder à des acquisitions pour limiter les distorsions de concurrence, indique que, étant donné l’intervention répétée et massive de l’État néerlandais en faveur de FBN et d’ABN Amro N, le public, et en particulier les déposants, pourraient considérer que l’État interviendrait à nouveau si des difficultés se présentaient. La Commission ajoute audit considérant que les consommateurs pourraient croire que la nouvelle entité ABN Amro est une banque très sûre, ce qui pourrait faciliter la collecte des dépôts pour le groupe.

174

Des développements analogues se trouvent dans la note en bas de page no 89 de la décision attaquée, qui s’intègre dans la discussion sur l’existence d’une aide d’État. Il y est fait référence aux outils de marketing utilisés par FBN en 2009 envers des investisseurs étrangers, qui font référence au fait que la propriété de l’État est un élément favorable suscitant la confiance des déposants et des créditeurs.

175

Dès lors, contrairement à ce que fait valoir ABN Amro, il était pertinent, dans les circonstances particulières de l’affaire, pour la Commission, de considérer que le moment où l’État néerlandais ne détiendrait plus de participation majoritaire d’ABN Amro devait être regardé comme une estimation de la date à laquelle prendrait fin l’avantage dérivé de l’aide, lequel était justifié par un contexte de restructuration. Eu égard à ce qui a été dit au point 169 ci-dessus, la Commission était donc fondée à se référer à la détention majoritaire du capital d’ABN Amro par l’État néerlandais à l’article 5 de la décision attaquée. Il peut être ajouté, à titre surabondant, qu’il ressort de la correspondance versée au dossier qu’ABN Amro a elle-même utilisé à plusieurs reprises, durant la période d’examen, le moment de la fin d’une participation majoritaire de l’État comme moment pivot pour déterminer la fin d’autres mesures comportementales, telles que l’interdiction de publicité ou la politique en matière de dividendes.

176

S’agissant alors du fait que la durée de l’interdiction de procéder à des acquisitions a été fixée à cinq ans, au vu de l’importance accordée aux conséquences de la présence de l’État, la prise en compte de la stratégie de l’État néerlandais pour sortir du capital d’ABN Amro est clairement pertinente. La Commission la décrit aux considérants 87 et 88 de la décision attaquée. Il y est relevé que l’État néerlandais a expliqué dans différents courriers qu’il considérait qu’il passerait par la procédure de l’offre publique initiale (initial public offering) comme stratégie principale de sortie d’ABN Amro, le placement d’une première tranche de ses actions dans une fourchette de [confidentiel] à [confidentiel] % pouvant ainsi être envisagée [confidentiel] au plus tôt, tandis qu’une offre au marché d’une seconde tranche de [confidentiel] à [confidentiel] % pourrait suivre en 2015. Il est également précisé que l’État néerlandais a l’intention de réduire sa part à un maximum de [confidentiel] % avant fin [confidentiel] et que, finalement, il prévoit de quitter complètement le capital d’ABN Amro, tout dépendant, au final, des conditions de marché et de l’aptitude d’ABN Amro à faire l’objet d’une offre publique d’achat. La stratégie de sortie projetée se réfère donc clairement à une durée d’au moins quatre ans depuis la date de la décision attaquée en avril 2011.

177

Par ailleurs, comme la Commission le fait remarquer à juste titre, la durée de cinq ans se retrouve dans la communication sur les restructurations, qui sert de cadre de référence pour établir les contours de l’interdiction de procéder à des acquisitions dans la décision attaquée, ainsi qu’il ressort, par exemple, de son point 6.3, intitulé «Appréciation de l’aide, du plan de restructuration de décembre 2009 et du plan de restructuration actualisé de novembre 2010 au regard de la [communication sur les restructurations]». Ainsi, on retrouve une période de cinq ans au maximum, notamment au paragraphe 37 de ladite communication s’agissant du délai maximal qui peut être accordé dans certains cas à des banques pour mettre en place certaines mesures structurelles de cession et de réduction d’activités.

178

En outre, même si ABN Amro conteste fermement avoir pu marquer son accord avec une durée maximale de cinq ans pour l’interdiction de procéder à des acquisitions, on retrouve cette même durée maximale d’application ailleurs dans la décision attaquée. Ainsi, son article 6 concerne une interdiction pour ABN Amro de faire référence à sa détention par l’État comme argument publicitaire ou d’y faire référence dans des communications destinées à des clients ou à des investisseurs actuels ou potentiels. Sa durée d’application est définie comme s’étendant sur une période d’«au moins trois ans à compter de la date d’adoption de la présente décision ou jusqu’à ce que la part de l’État néerlandais dans le groupe ABN Amro passe en dessous de 50 % des actions, selon l’événement qui se produira en dernier». Il est ajouté que cette interdiction «cesse de s’appliquer au plus tard cinq ans après la date d’adoption de la présente décision».

179

Dans ces circonstances, force est de conclure qu’il ne saurait être retenu que la Commission a violé les communications, et notamment la communication sur les restructurations, en appliquant à l’interdiction contestée une durée maximale de cinq ans.

180

Pour les mêmes raisons que celles avancées aux points 68 à 70 ci-dessus dans le cadre de l’examen de la première branche du premier moyen, ce grief est recevable, mais non fondé.

181

Il résulte de ce qui précède que la deuxième branche du deuxième moyen doit être rejetée.

182

ABN Amro soutient que la Commission, en fixant la durée de l’interdiction comme cela est prévu à l’article 5 de la décision attaquée, viole le principe d’égalité de traitement. Elle soutient notamment que, si certaines interdictions de procéder à des acquisitions dans d’autres décisions de la Commission sont plus courtes, la plupart durent trois ans, sans prolongation. Par ailleurs, la durée exceptionnellement longue de l’interdiction qui lui est imposée serait en contradiction avec le montant considérablement plus modeste de l’aide reçue par rapport à celui octroyé à la plupart des autres banques ayant bénéficié d’une aide. Par ailleurs, selon ABN Amro, dans les décisions Lloyds et RBS citées par la Commission devant le Tribunal, outre le fait que l’étendue de la restriction imposée était plus limitée, elle était liée à l’accomplissement de mesures imposées dans le cadre de leur restructuration.

183

La Commission conteste les arguments d’ABN Amro et rappelle, notamment, que sa situation ne saurait être mécaniquement comparée à celle d’autres banques qui doivent appliquer des mesures structurelles ou verser une rémunération plus élevée, ou encore les deux.

184

À cet égard, comme il a été déjà examiné dans le cadre du premier moyen, il est difficile d’établir des situations réellement comparables s’agissant de décisions autorisant l’aide d’État aux banques à l’occasion de la crise financière, de sorte qu’une comparaison, ainsi que l’avance ABN Amro, s’agissant de la durée d’interdiction de procéder à des acquisitions, s’avère peu pertinente, la Commission procédant à une analyse globale au cas par cas (voir, notamment, le point 113 ci-dessus).

185

Il a d’ailleurs été rappelé au point 114 ci-dessus que, en tout état de cause, dans la mesure où le Tribunal pouvait faire un examen comparatif de clauses imposées dans différentes décisions, la charge d’établir le caractère comparable des situations en cause ou qu’il s’agit de cadres factuels différents auxquels une même solution a été appliquée reviendrait à ABN Amro.

186

S’agissant d’autres décisions contemporaines, force est de relever, comme la Commission le fait valoir, que les décisions Lloyds et RBS contiennent également une interdiction de procéder à des acquisitions dont la durée d’application s’étend au-delà de la durée «standard» de trois ans, mentionnée au paragraphe 40 de la communication sur les restructurations, ce qui contredit la thèse d’ABN Amro selon laquelle les autres banques se seraient vu imposer une interdiction de trois ans au maximum.

187

La décision RBS fait référence, en son considérant 108, à la date d’expiration après trois ans ou à celle à laquelle la dernière des activités opérationnelles a été cédée, la date la plus tardive étant retenue. La décision Lloyds contient une formulation analogue, mais la formulation exacte de l’événement déterminant alternatif à la durée minimale de trois ans est occultée pour des raisons de confidentialité. On comprend toutefois à partir de l’argumentation de la Commission qu’il s’agit également dans ce cas du moment de la réalisation de certaines mesures structurelles.

188

ABN Amro fait valoir, notamment, que le fait qu’il s’agisse dans ces deux décisions d’une durée liée à la mise en œuvre de mesures structurelles rend la discrimination à son égard d’autant plus frappante parce qu’elle n’est contrainte qu’à des mesures comportementales.

189

Or, comme la Commission l’explique, les deux banques en cause ont été contraintes à des cessions, et ce dans le cadre d’un engagement en vue de réduire l’impact de l’aide sur la concurrence et non en tant que mesures les ramenant à la viabilité. Prétendre, comme le fait ABN Amro, qu’il s’ensuit qu’elle devrait bénéficier d’un traitement plus favorable, s’agissant de la formulation de la mesure comportementale qui lui est imposée, est une argumentation qui ne saurait prospérer. Par ailleurs, contrairement à ce qu’elle allègue, il est d’autant plus pertinent de veiller à l’efficacité de mesures comportementales en l’absence de mesures structurelles.

190

Il n’est donc pas établi qu’une comparaison avec d’autres décisions d’aides d’État contemporaines puisse remettre en cause la légalité de l’article 5 de la décision attaquée s’agissant de la durée de l’interdiction qu’elle contient.

191

La troisième branche du second moyen doit donc également être rejetée.

192

ABN Amro soutient que la durée de l’interdiction de procéder à des acquisitions est disproportionnée. Selon elle, la Commission n’a apporté aucun argument convaincant permettant de justifier l’extension de l’interdiction de procéder à des acquisitions au-delà de trois ans et elle n’a certainement pas établi la nécessité de cette extension.

193

Elle relève que, l’État néerlandais ayant l’intention de céder ses parts par tranches, l’interdiction ainsi formulée ne rend pas l’offre de ces parts plus attrayante pour les investisseurs, ceux-ci étant moins désireux d’investir ou souhaitant investir uniquement à moindre prix. Or, selon elle, il relève de l’intérêt public que l’État néerlandais obtienne un rendement élevé et que la Commission privilégie une privatisation rapide. Elle fait valoir que, pour cette raison, l’État néerlandais et elle-même avaient proposé de lier la durée de l’interdiction de procéder à des acquisitions à la détention par l’État néerlandais de plus de 80 % des parts, mais que la Commission a ignoré cette proposition.

194

Par ailleurs, ABN Amro s’interroge sur le fait de savoir pourquoi une période d’interdiction de moins de cinq ans n’aurait pas pu atteindre l’objectif poursuivi par l’interdiction.

195

ABN Amro ajoute que, pour que l’argument de la Commission selon lequel la réduction de la propriété de l’État à 50 % aurait renvoyé la confiance des créanciers et des déposants au même niveau que celui datant d’avant le mois d’octobre 2008 puisse prospérer, elle doit considérer que la propriété de l’État équivaut à une aide d’État, ce qui est contraire à l’article 345 TFUE. ABN Amro considère que le raisonnement de la Commission est intrinsèquement faux parce que la confiance inspirée par la propriété de l’État pourrait très bien subsister au-delà de ce seuil, étant donné qu’elle est liée à son statut de banque ayant une importance systémique et à la probabilité, due à ce statut, que l’État néerlandais intervienne en cas de crise.

196

Enfin, ABN Amro indique ne pas comprendre sur quoi la Commission se fonde pour considérer que la confiance du public diminue lorsque l’État a vendu 50 % de ses actions. L’impossibilité pour la Commission d’établir les conditions adéquates pour la fin de l’interdiction ne pourrait pas justifier l’imposition de conditions arbitraires.

197

La Commission considère que le principe de proportionnalité a été respecté.

198

Il y a d’abord lieu de rappeler les caractéristiques de l’examen de la proportionnalité d’une mesure telle que celle en cause dans le contexte particulier d’une décision de compatibilité d’une aide d’État sous réserve de conditions non acceptées préalablement par l’État membre concerné. À cet égard, référence est faite aux points 74 à 82 ci-dessus. En tout état de cause, à nouveau, il n’est pas nécessaire de prendre définitivement position sur les limites de l’examen du Tribunal relevées dans lesdits points, parce que ABN Amro ne parvient pas à démontrer que l’extension de l’interdiction au-delà d’une période de trois ans, selon les modalités prévues à l’article 5 de la décision attaquée, est contraire au principe de proportionnalité.

199

S’agissant de l’objectif poursuivi par l’interdiction en cause, il y a lieu de rappeler qu’elle est imposée avant tout sur la base du principe selon lequel l’aide doit être limitée au minimum nécessaire, au nom duquel il est considéré que les fonds prétendument disponibles pour faire des acquisitions devraient plutôt être versés à l’État, par exemple par le biais de dividendes supplémentaires.

200

Il ressort de l’examen du second grief de la deuxième branche de ce moyen que l’interdiction de procéder à des acquisitions en cause peut manifestement répondre à cet objectif en ce qu’elle s’applique pour une durée maximale de cinq ans, notamment parce que la fin de cette période est un substitut au moment de la fin de l’aide, au-delà duquel la logique de contribution du bénéficiaire à la limitation de l’aide au minimum nécessaire perd sa logique. Il en va de même s’agissant du motif subsidiaire de limitation des distorsions de concurrence (voir, notamment, les points 173 à 175 ci-dessus).

201

S’agissant des arguments concrets avancés par ABN Amro, premièrement, son argument tiré de la nécessité de prendre en compte la perte de valeur de la banque pour des investisseurs potentiels résultant de l’interdiction en cause, empêchant donc, selon elle, une sortie rapide de l’État néerlandais de l’actionnariat d’ABN Amro, ne peut pas prospérer compte tenu de l’objectif de limiter l’aide au minimum nécessaire. Ne pas imposer une interdiction de procéder à des acquisitions aussi contraignante pour permettre un meilleur prix pour l’État dans le cadre d’une offre publique d’achat est manifestement une mesure plus indirecte et donc moins efficace pour arriver au même but.

202

Deuxièmement, ABN Amro n’apporte aucun élément de preuve concret au soutien de son argument selon lequel la durée de l’interdiction de procéder à des acquisitions aurait un impact négatif sur le prix des parts mises en vente aux investisseurs privés. Certes, ces derniers tiendraient compte des contraintes imposées à la banque, mais il n’est pas établi qu’ils ne seraient pas capables de comprendre que l’interdiction tombe en cas de privatisation partielle. Cet argument ne convainc donc pas.

203

Troisièmement, il ressort du dossier que la proposition initiale de la Commission revenait à lier la fin de l’interdiction de procéder à des acquisitions au moment de la privatisation totale d’ABN Amro. Cette dernière ne saurait donc prétendre que le raisonnement de la Commission n’est pas cohérent quand elle considère que la confiance des tiers serait affectée à un seuil autre que la privatisation totale, car c’est au cours de la négociation autour de la limitation de l’interdiction que cette position a évolué vers une solution moins contraignante pour ABN Amro.

204

Par ailleurs, l’État néerlandais et ABN Amro ont accepté, voire ont proposé, la perte de contrôle au sens du droit de l’Union en matière de concentrations comme point de référence pour la fin des mesures comportementales au cours des négociations, ainsi qu’il ressort notamment des offres de mesures faites le 30 juillet et le 6 septembre 2010. Ce n’est qu’à un stade plus avancé des discussions que la limite de 80 % de l’actionnariat est apparue ainsi que l’explication liée à la nécessité pour l’État néerlandais de pouvoir obtenir un bon prix en cas d’offre publique d’achat. Or, au vu de l’analyse faite dans le cadre de la deuxième branche du présent moyen ci-dessus, il n’est pas établi que la cession par l’État d’une part de 20 % de l’actionnariat de la banque soit un point de référence approprié pour définir la fin des avantages découlant de l’aide.

205

Quatrièmement, quant à la question de savoir si la Commission a pu considérer que la confiance des créanciers et des déposants était un avantage résultant de la propriété de l’État en conséquence de l’aide, outre les éléments de réponse déjà apportés dans le cadre de l’examen de la deuxième branche du deuxième moyen, les documents issus des agences de notation que la Commission invoque dans le cadre de la présente procédure viennent au soutien de son argumentation. Il en ressort que ce n’est pas uniquement la position d’ABN Amro en tant que banque ayant une importance systémique ou «trop grande pour faire faillite» qui inspire confiance, mais également le fait que l’État néerlandais participe effectivement à l’actionnariat. Le passage du rapport d’une agence de notation du 6 janvier 2011 cité par la Commission est éclairant, dans la mesure où il y est indiqué que l’agence en cause «considère la propriété actuelle, mais temporaire, de l’État néerlandais et le soutien de ses propriétaires comme un atout essentiel au soutien des notations d’[ABN Amro]».

206

Enfin, s’agissant du fait que, en l’absence d’une perte de contrôle de l’État néerlandais avant cette date, l’interdiction de procéder à des acquisitions prendra automatiquement fin après cinq ans, outre l’analogie déjà relevée dans le cadre de la deuxième branche, selon laquelle le paragraphe 37 de la communication sur les restructurations concernant les mesures structurelles fait également référence à une durée maximale de cinq ans pour mettre en œuvre de telles mesures, il y a lieu de rappeler que la durée de l’interdiction est liée, au-delà de la durée initiale de trois ans, non contestée par ABN Amro, de manière primordiale, au moment de la perte de contrôle de l’État néerlandais. Or, la légalité de cette approche n’a pas pu être remise en cause dans le cadre de la deuxième branche du présent moyen.

207

Par ailleurs, il ressort de la stratégie de sortie proposée par l’État néerlandais (voir également la discussion sur la deuxième branche du présent moyen ci-dessus) que celui-ci n’envisage le placement d’une deuxième tranche de [confidentiel] à [confidentiel] % des actions qu’en 2015, à savoir quatre ans après l’adoption de la décision attaquée, et ce en fonction des conditions du marché.

208

Dans ces circonstances, l’hypothèse selon laquelle la durée maximale de cinq ans peut même jouer en faveur de l’État néerlandais, c’est-à-dire que l’interdiction tombe avant qu’elle ait pu vendre la majorité des actions, n’est pas à exclure.

209

Il n’est donc pas démontré que la Commission aurait violé le principe de proportionnalité en définissant la durée de l’interdiction de procéder à des acquisitions à l’article 5 de la décision attaquée. Par conséquent, la quatrième branche du second moyen doit être rejetée.

210

ABN Amro soutient que la Commission n’a pas tenu compte de tous les éléments de fait pertinents en ce qui concerne la durée de l’interdiction de procéder à des acquisitions, s’agissant, notamment, de la nécessité de la mesure, de la possibilité d’accepter des mesures moins contraignantes et des objections formulées au cours de la procédure d’examen, de sorte qu’elle a violé le principe de bonne administration en adoptant l’article 5 de la décision attaquée.

211

ABN Amro fait valoir, par ailleurs, que la décision attaquée est entachée d’un défaut de motivation. Elle considère que l’explication, selon laquelle la fin de la propriété de l’État permet d’estimer quand l’avantage tiré de l’aide cesse, n’est ni claire ni correcte. De la même façon, la motivation de la décision attaquée serait défaillante en ce que la Commission n’explique pas pourquoi un seuil de 50 % de participation dans la banque est un critère pertinent (et non, par exemple, un seuil de 20 %) ou pourquoi une durée plus longue était requise par rapport à la durée des interdictions imposées à d’autres banques.

212

La Commission considère que, au vu de ses nombreux échanges avec l’État néerlandais et ABN Amro, au sujet de l’interdiction de procéder à des acquisitions pendant la procédure d’examen, et de l’évolution de sa position au cours de cette période, elle n’a pas violé le principe de bonne administration. Par ailleurs, la décision attaquée exposerait clairement la motivation qui sous-tend la durée de l’interdiction de procéder à des acquisitions.

213

À cet égard, référence est faite aux points 128 et 131 à 133 ci-dessus dans le cadre de l’examen de la quatrième branche du premier moyen pour un rappel de la jurisprudence pertinente.

214

En premier lieu, s’agissant d’une prétendue violation de l’obligation de bonne administration, il convient de constater que la Commission a examiné les faits pertinents avec le soin requis. Il ressort du dossier que la position de la Commission a évolué, de la prise en compte d’un lien entre la fin de l’interdiction en cause et la privatisation totale d’ABN Amro vers l’acceptation d’un lien entre la fin de l’interdiction et le moment auquel l’État néerlandais perdrait la majorité du capital d’ABN Amro. Certes, elle a refusé des propositions dudit État et d’ABN Amro se référant à des cessions de parts moins importantes, mais on ne saurait déduire une violation du principe de bonne administration d’un désaccord sur le fond.

215

En second lieu, sans qu’il soit besoin de trancher la question de savoir quelle était la réelle étendue de l’obligation de motivation s’imposant à la Commission, s’agissant d’une mesure concrète relevant d’un ensemble de mesures sur la base desquelles elle a pu considérer que, compte tenu également du plan de restructuration qui lui avait été soumis, une aide à une banque était compatible avec le marché intérieur, il y a lieu de constater que la Commission a motivé la durée de l’interdiction de procéder à des acquisitions à suffisance de droit.

216

Certes, la décision attaquée ne contient que peu de précisions au sujet de la durée de l’interdiction de procéder à des acquisitions et ne contient, notamment, pas de précisions au sujet des solutions alternatives mentionnées pendant la procédure d’examen, ni par rapport à des solutions adoptées dans d’autres décisions.

217

Elle n’est toutefois pas pour autant entachée d’un défaut de motivation.

218

En effet, le considérant 311 de la décision attaquée se réfère au paragraphe 40 de la communication sur les restructurations pour la durée minimale de trois ans. Le considérant 312 de ladite décision, en se référant au seuil de 50 %, au caractère non remboursable de l’aide ainsi qu’au fait que ledit seuil est un substitut pour estimer la date à laquelle l’avantage obtenu par le biais de l’aide finira de produire ses effets, explique le lien entre la propriété de l’État et la durée de l’interdiction de procéder à des acquisitions.

219

Quant au délai alternatif postérieur de cinq ans pour arriver à la fin de la durée de l’interdiction de procéder à des acquisitions, il se comprend de manière implicite au regard du calendrier proposé par l’État néerlandais pour sa stratégie de sortie. Par ailleurs, la prise en compte d’une durée minimale d’application pour l’interdiction implique qu’une durée maximale doive également être définie. Celle de cinq ans est alors, au vu des circonstances de l’espèce, logique.

220

Enfin, quant à l’argument selon lequel la Commission aurait dû expliquer pourquoi la durée de l’interdiction imposée à ABN Amro était plus longue que celle prévue dans d’autres décisions, la Commission fait valoir à juste titre qu’elle est obligée de justifier son analyse de la compatibilité de l’aide uniquement par rapport aux lignes directrices pour le secteur contenues dans les communications et non par rapport à toute autre décision.

221

Il résulte de ce qui précède que la cinquième branche du second moyen doit être rejetée.

222

Dès lors, en tout état de cause, et notamment sans qu’il soit nécessaire pour le Tribunal de se prononcer sur l’argument avancé par la Commission lors de l’audience, selon lequel il ne pourrait faire droit aux conclusions d’ABN Amro visant uniquement l’annulation de l’article 5 de la décision attaquée, cette disposition n’étant pas détachable de son article 1er et le Tribunal ne pouvant substituer son analyse de la compatibilité de l’aide à celle de la Commission, le recours doit être rejeté dans sa totalité.

223

Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. ABN Amro ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, y compris ceux relatifs à la procédure en référé, conformément aux conclusions de la Commission.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (troisième chambre)

déclare et arrête :

Czúcz

Labucka

Gratsias

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 8 avril 2014.

Signatures

Antécédents du litige

Procédure et conclusions

En droit

Sur le premier moyen, visant la portée de l’interdiction de procéder à des acquisitions

Sur la première branche, tirée d’une violation de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE ainsi que d’une application erronée des communications

– Sur le second grief, tiré d’une application erronée des communications

– Sur le premier grief, tiré d’une violation de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE

Sur la deuxième branche, tirée d’une violation du principe de proportionnalité

Sur la troisième branche, tirée d’une violation du principe d’égalité de traitement

Sur la quatrième branche, tirée d’une violation du principe de bonne administration ainsi que d’un défaut de motivation au sens de l’article 296 TFUE

Sur le second moyen, visant la durée de l’interdiction de procéder à des acquisitions

Sur la première branche, tirée d’une violation de l’article 345 TFUE, en ce que la durée de l’interdiction de procéder à des acquisitions dépend de la participation détenue par l’État

Sur la deuxième branche, tirée d’une violation de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE ainsi que d’une application erronée des communications

– Sur le second grief, tiré d’une application erronée des communications

– Sur le premier grief, tiré d’une violation de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE

Sur la troisième branche, tirée d’une violation du principe d’égalité de traitement

Sur la quatrième branche, tirée d’une violation du principe de proportionnalité

Sur la cinquième branche, tirée d’une violation du principe de bonne administration ainsi que d’un défaut de motivation au sens de l’article 296 TFUE

Sur les dépens