–

pour Mme A. Onofrei, par Mes J. Jourdan et F. Abouzeid, avocats,

–

pour le conseil de l’ordre des avocats au barreau de Paris et le bâtonnier de l’ordre des avocats au barreau de Paris, par Mes H. Farge et C. Waquet, avocates,

–

pour le gouvernement français, par Mmes A. Daniel et A.-L. Desjonquères, en qualité d’agents,

–

pour le gouvernement hellénique, par Mmes M. Tassopoulou et D. Tsagkaraki, en qualité d’agents,

–

pour la Commission européenne, par MM. B.-R. Killmann, É. Gippini Fournier et H. Støvlbæk, en qualité d’agents,

1

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 45 et 49 TFUE, au regard des conditions fixées par la réglementation nationale pour l’accès à la profession d’avocat.

2

Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Mme Adina Onofrei au conseil de l’ordre des avocats de Paris (France), au bâtonnier de l’ordre des avocats de Paris ainsi qu’au procureur général près la cour d’appel de Paris, au sujet de sa demande d’admission au barreau.

3

S’agissant de l’accès à la profession d’avocat, l’article 11 de la loi no 71-1130, du 31 décembre 1971, portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, dans sa version applicable au litige au principal (ci-après la « loi no 71-1130 »), dispose :

« Nul ne peut accéder à la profession d’avocat s’il ne remplit les conditions suivantes :

1° Être français, ressortissant d’un État membre de l’Union européenne ou partie à l’accord sur l’Espace économique européen […] ;

2° Être titulaire, sous réserve des dispositions réglementaires prises pour l’application de la directive 2005/36/CE du Parlement et du Conseil du 7 septembre 2005 [relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles (JO 2005, L 255, p. 22),] modifiée, et de celles concernant les personnes ayant exercé certaines fonctions ou activités en France, d’au moins une maîtrise en droit ou de titres ou diplômes reconnus comme équivalents pour l’exercice de la profession par arrêté conjoint du garde des sceaux, ministre de la justice, et du ministre chargé des universités ;

3° Être titulaire du certificat d’aptitude à la profession d’avocat, sous réserve des dispositions réglementaires mentionnées au 2° […]

[…] »

4

S’agissant de ces dispositions réglementaires, l’article 98 du décret no 91-1197, du 27 novembre 1991, organisant la profession d’avocat, dans sa version applicable au litige au principal (ci-après le « décret no 91-1197 »), prévoit :

« Sont dispensés de la formation théorique et pratique et du certificat d’aptitude à la profession d’avocat :

[…]

4° Les fonctionnaires et anciens fonctionnaires de catégorie A, ou les personnes assimilées aux fonctionnaires de cette catégorie, ayant exercé en cette qualité des activités juridiques pendant huit ans au moins, dans une administration ou un service public ou une organisation internationale ;

[…] »

5

Selon l’article 5 bis de la loi no 83-634, du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires, dans sa version applicable au litige au principal (ci-après la « loi no 83-634 »), « [l]es ressortissants des États membres de la Communauté européenne ou d’un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen autres que la France ont accès, dans les conditions prévues au statut général, aux corps, cadres d’emplois et emplois. Toutefois, ils n’ont pas accès aux emplois dont les attributions soit ne sont pas séparables de l’exercice de la souveraineté, soit comportent une participation directe ou indirecte à l’exercice de prérogatives de puissance publique de l’État ou des autres collectivités publiques.

[…] »

6

Mme Onofrei, fonctionnaire de la Commission européenne, a sollicité son admission au barreau de Paris sous le bénéfice de la dispense prévue à l’article 98, 4°, du décret no 91-1197.

7

Il ressort du dossier dont dispose la Cour que, après avoir constaté que Mme Onofrei, titulaire d’une maîtrise, d’un diplôme d’études approfondies (DEA) et d’un doctorat en droit délivrés par des universités françaises, remplissait la condition de diplôme prévue à l’article 11, 2°, de la loi no 71-1130, le conseil de l’ordre des avocats au barreau de Paris a, néanmoins, rejeté sa demande aux motifs que, n’ayant jamais exercé ses fonctions dans une administration ou un service public relevant du statut de la fonction publique française et n’ayant jamais été détachée par une administration française ou un service public en France auprès d’une organisation internationale, elle ne remplissait pas les conditions prévues pour cet accès dérogatoire à la profession d’avocat.

8

La cour d’appel de Paris a confirmé cette décision. Elle a fondé son raisonnement sur la prémisse selon laquelle la volonté de veiller à une connaissance satisfaisante du droit national par l’avocat a pour objectif de garantir l’exercice complet, pertinent et efficace des droits de la défense des justiciables, dès lors que, même si ce droit comprend nombre de règles européennes, il conserve néanmoins une spécificité et ne se limite pas à ces dernières. Puis, constatant que Mme Onofrei avait, au sein de la Commission, exercé des fonctions dans le domaine du droit de l’Union, relatif au marché intérieur, aux aides d’État, aux pratiques anticoncurrentielles et aux nouvelles règles européennes en matière de meilleure réglementation, elle en a déduit qu’elle ne justifiait d’aucune pratique du droit national.

9

Saisie d’un pourvoi portant, notamment, sur la méconnaissance de la libre circulation des travailleurs et de la liberté d’établissement, la Cour de cassation (France) s’interroge sur la compatibilité avec le droit de l’Union du refus d’admission de Mme Onofrei au barreau de Paris.

10

Examinant le droit national, elle constate, tout d’abord, qu’il résulte de la loi no 71-1130 que l’avocat peut exercer sa profession à titre libéral ou en qualité de salarié. Elle relève ensuite que l’article 11 de cette loi subordonne l’accès à cette profession à la condition que le candidat ait exercé certaines fonctions ou activités en France et que l’article 98, 4°, du décret no 91-1197 peut être considéré, d’une part, comme subordonnant la dispense de formation et de diplôme, pour cet accès, à l’appartenance à la seule fonction publique française et, d’autre part, comme subordonnant cette dispense à la connaissance du droit national « d’origine française ». Cette juridiction en déduit que la mesure nationale, constituée par la combinaison de ces textes, peut être considérée comme instituant une restriction à la libre circulation des travailleurs ou à la liberté d’établissement.

11

La juridiction de renvoi considère qu’il y a lieu de déterminer, au préalable, si ladite mesure est indistinctement applicable aux ressortissants de l’État membre d’accueil ou d’établissement et aux ressortissants des autres États membres ou si elle présente un caractère discriminatoire.

12

À cet égard, cette juridiction relève, notamment, qu’il résulte de l’article 5 bis de la loi no 83-634 que, à l’exception de certains emplois en rapport avec l’exercice de la souveraineté ou de prérogatives de puissance publique, les ressortissants des États membres de l’Union ont accès à la fonction publique française, de telle sorte que la dispense en cause au principal est subordonnée à l’appartenance à une administration qui, quoique nationale, est ouverte, pour une grande part, à tous les ressortissants des États membres.

13

Cependant, compte tenu du fait que le bénéfice de cette dispense repose sur les critères tirés de l’exercice de certaines fonctions ou activités en France, de la connaissance du droit national et de l’appartenance à la fonction publique française, il s’ensuivrait que, de facto, ladite dispense ne pourrait être accordée qu’aux membres de l’administration française ayant exercé leur activité professionnelle sur le territoire français, dont la grande majorité serait de nationalité française, et à le refuser aux agents de la fonction publique de l’Union, quand bien même ceux-ci auraient exercé, en dehors du territoire français, des activités juridiques dans le domaine du droit national « d’origine française ». Partant, la réglementation nationale en cause au principal pourrait être considérée comme instituant une discrimination indirecte en raison de la nationalité. Cela supposerait que la fonction publique française et la fonction publique de l’Union puissent être considérées comme des entités objectivement comparables.

14

Enfin, la juridiction de renvoi conclut que, en tout état de cause, afin que les restrictions considérées puissent être justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général ou par des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique, elles devraient être propres à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre celui-ci. Dans cette perspective, elle souligne que la réglementation nationale en cause au principal n’impose, aux fins de l’examen d’une demande de dispense de formation et de diplôme, la connaissance, par le candidat, d’aucune matière du droit national spécifiquement en rapport avec l’organisation des juridictions nationales ou avec la procédure devant celles-ci.

15

Dans ces conditions, la Cour de cassation a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

16

S’agissant de la « dispense des conditions de formation et de diplôme prévues, en principe, pour l’accès à la profession d’avocat » dont il est fait mention dans les deux questions préjudicielles, la juridiction de renvoi a précisé, à la demande de la Cour, que ces termes se réfèrent à la dispense, prévue au premier alinéa de l’article 98 du décret no 91-1197, de la formation théorique et pratique assurée par les centres régionaux de formation professionnelle ainsi que du certificat d’aptitude à la profession d’avocat.

17

En ce qui concerne la condition selon laquelle la dispense de la formation théorique et pratique ainsi que du certificat d’aptitude à la profession d’avocat, pour accéder à la profession d’avocat, s’adresse, selon le libellé de la seconde question, à certains agents de la fonction publique française, le gouvernement français conteste cette interprétation de la réglementation nationale et soutient que ladite condition doit être interprétée largement de manière à y inclure les fonctions publiques européennes ou des autres États membres en sus de la fonction publique française.

18

Il convient de rappeler que, dans le cadre d’un renvoi préjudiciel, la Cour est uniquement habilitée à se prononcer sur l’interprétation ou la validité du droit de l’Union au regard de la situation factuelle et juridique telle que décrite par la juridiction de renvoi, afin de donner à cette dernière les éléments utiles à la solution du litige dont elle est saisie (voir arrêt du 6 juillet 2017, Air Berlin, C-290/16, EU:C:2017:523, point 41).

19

Dans ces conditions, il y a lieu d’examiner la seconde question en partant de la prémisse, qui est celle de la juridiction de renvoi, selon laquelle la réglementation nationale pertinente dans le cadre du litige au principal prévoit que la dispense de la formation théorique et pratique ainsi que du certificat d’aptitude à la profession d’avocat, pour accéder à la profession d’avocat, s’adresse à certains agents de la seule fonction publique française.

20

Par ailleurs, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 36 de ses conclusions, il résulte de la décision de renvoi et des observations qui ont été présentées à la Cour que l’expression « connaissance du droit français », qui figure dans le libellé de la première question, doit, en réalité, être entendue dans le sens de la « pratique du droit français ». Selon la juridiction de renvoi, il ressort, en effet, d’une jurisprudence du Conseil constitutionnel (France) que c’est précisément par la pratique d’une activité ou d’une fonction à caractère juridique pendant une durée suffisante sur le territoire national que le législateur a entendu garantir les compétences dans le domaine du droit français des personnes exerçant la profession d’avocat.

21

Ainsi, par ses questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 45 et 49 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale réservant le bénéfice d’une dispense des conditions de formation professionnelle et de possession du certificat d’aptitude à la profession d’avocat, prévues, en principe, pour l’accès à la profession d’avocat, à certains agents de la fonction publique d’un État membre ayant exercé en cette qualité, dans cet État membre, des activités juridiques dans le domaine du droit national dans une administration ou un service public ou une organisation internationale, et écartant du bénéfice de cette dispense les fonctionnaires, agents ou anciens agents de la fonction publique de l’Union qui ont exercé en cette qualité des activités juridiques, dans un ou plusieurs domaines relevant du droit de l’Union.

22

Il ressort ainsi du dossier dont dispose la Cour que, pour pouvoir bénéficier de la passerelle permettant d’accéder à la profession d’avocat, que ce soit en qualité de salarié ou à titre libéral, sans passer par la formation théorique et pratique dispensée par les centres régionaux de formation professionnelle ainsi que par l’obtention du certificat d’aptitude à la profession d’avocat, le candidat doit remplir trois conditions cumulatives, à savoir être issu de la fonction publique française, avoir travaillé en France au sein d’une administration publique ou d’une organisation internationale et avoir pratiqué le droit français.

23

À cet égard, il convient de rappeler que, dans une situation telle que celle en cause au principal, l’exercice d’activités dans le cadre de la profession réglementée d’avocat, normalement rémunérées soit par le client, soit par le cabinet où travaille l’avocat, relève de l’article 49 TFUE. Dans la mesure où la rémunération peut prendre la forme d’un salaire, l’article 45 TFUE peut également s’appliquer (voir, en ce sens, arrêt du 13 novembre 2003, Morgenbesser, C-313/01, EU:C:2003:612, points 43 et 60).

24

En outre, il convient de rappeler que, en l’absence d’harmonisation des conditions d’accès à une profession, les États membres sont en droit de définir les connaissances et les qualifications nécessaires à l’exercice de cette profession et d’exiger la production d’un diplôme attestant la possession de ces connaissances et qualifications (arrêts du 10 décembre 2009, Peśla, C-345/08, EU:C:2009:771, point 34, et du 6 octobre 2015, Brouillard, C-298/14, EU:C:2015:652, point 48).

25

Les conditions d’accès à la profession d’avocat d’une personne, telle Mme Onofrei, qui n’est habilitée dans aucun État membre à exercer cette profession ne faisant pas, à ce jour, l’objet d’une harmonisation au niveau de l’Union, les États membres demeurent compétents pour définir ces conditions.

26

Il en résulte que le droit de l’Union ne s’oppose pas à ce que la réglementation d’un État membre subordonne l’accès à la profession d’avocat à la possession des connaissances et des qualifications jugées nécessaires.

27

Toutefois, les États membres doivent exercer leurs compétences dans ce domaine dans le respect des libertés fondamentales garanties par le traité FUE et les dispositions nationales adoptées à cet égard ne sauraient constituer une entrave injustifiée à l’exercice effectif des libertés fondamentales garanties par les articles 45 et 49 TFUE (voir, en ce sens, arrêt du 10 décembre 2009, Peśla, C-345/08, EU:C:2009:771, point 35).

28

La Cour a jugé que la libre circulation des personnes ne serait pas pleinement réalisée si les États membres pouvaient refuser le bénéfice desdites dispositions à ceux de leurs ressortissants qui ont fait usage des facilités prévues par le droit de l’Union et qui ont acquis, à la faveur de celles–ci, des qualifications professionnelles dans un État membre autre que celui dont ils possèdent la nationalité (voir, par analogie, arrêt du 6 octobre 2015, Brouillard, C-298/14, EU:C:2015:652, point 27).

29

Cette considération s’applique également lorsqu’un ressortissant d’un État membre ayant étudié et séjourné dans un autre État membre a acquis, dans un État membre autre que ceux-ci, une expérience professionnelle dont il entend se prévaloir dans l’État membre dans lequel il a étudié et séjourné (voir, par analogie, arrêt du 6 octobre 2015, Brouillard, C-298/14, EU:C:2015:652, point 27).

30

Ainsi, il convient de constater que les articles 45 et 49 TFUE s’opposent, en principe, à une mesure nationale, relative aux conditions de prise en compte d’une expérience professionnelle aux fins de l’accès à la profession d’avocat, acquise dans un État membre autre que l’État membre auteur de cette mesure, qui est susceptible de gêner ou de rendre moins attrayant l’exercice, par les ressortissants de l’Union, y compris ceux de l’État membre auteur de ladite mesure, des libertés fondamentales garanties par le traité FUE.

31

Or, dès lors que, ainsi qu’il est mentionné au point 22 du présent arrêt, la réglementation française soumet le bénéfice de la passerelle permettant d’accéder à la profession d’avocat, que ce soit en qualité de salarié ou à titre libéral, sans passer par la formation théorique et pratique dispensée par les centres régionaux de formation professionnelle ainsi que par l’obtention du certificat d’aptitude à la profession d’avocat, aux trois conditions cumulatives qui sont rappelées audit point, elle constitue bien une mesure susceptible de gêner ou de rendre moins attrayant l’exercice, par les ressortissants de l’Union, y compris ceux de l’État membre auteur de la mesure, des libertés fondamentales garanties par le traité FUE telles que celles prévues aux articles 45 et 49 TFUE.

32

Une restriction à la liberté de circulation ne saurait être admise qu’à condition, en premier lieu, d’être justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général et, en second lieu, de respecter le principe de proportionnalité, ce qui implique qu’elle soit propre à garantir, de façon cohérente et systématique, la réalisation de l’objectif poursuivi et qu’elle n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre [voir, en ce sens, arrêts du 17 novembre 2009, Presidente del Consiglio dei Ministri, C-169/08, EU:C:2009:709, point 42 et jurisprudence citée, ainsi que du 6 octobre 2020, Commission/Hongrie (Enseignement supérieur), C-66/18, EU:C:2020:792, point 178 et jurisprudence citée].

33

Le conseil de l’ordre des avocats au barreau de Paris et le bâtonnier de l’ordre des avocats au barreau de Paris ainsi que le gouvernement français soutiennent, en substance, que la mesure nationale en cause au principal est justifiée par des raisons impérieuses d’intérêt général tenant à la protection des destinataires des services juridiques et à la bonne administration de la justice. Le gouvernement français, en particulier, fait observer que les conditions rappelées au point 22 du présent arrêt, auxquelles la réglementation française soumet l’accès à la profession d’avocat en exemption de l’obligation d’être titulaire du certificat d’aptitude à la profession d’avocat, sont propres à garantir la réalisation de l’objectif qu’elles poursuivent et sont nécessaires à cette fin. En effet, les justiciables n’étant pas eux-mêmes en mesure de vérifier la qualité des prestations fournies, il appartiendrait donc au législateur de créer les conditions d’une qualité élevée de services, afin d’assurer leur protection. De même, les juridictions, pour fonctionner de manière optimale, devraient disposer d’auxiliaires de justice fiables, formés et compétents.

34

À cet égard, il convient de relever que, d’une part, la protection des consommateurs, notamment des destinataires des services juridiques fournis par des auxiliaires de justice, et, d’autre part, la bonne administration de la justice sont des objectifs figurant au nombre de ceux qui peuvent être considérés comme constituant des raisons impérieuses d’intérêt général susceptibles de justifier des restrictions tant à la libre prestation des services (arrêt du 18 mai 2017, Lahorgue, C-99/16, EU:C:2017:391, point 34) que, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 66 de ses conclusions, à la libre circulation des travailleurs et à la liberté d’établissement (voir, en ce sens, arrêts du 12 juillet 1984, Klopp, 107/83, EU:C:1984:270, point 20, ainsi que du 19 février 2002, Wouters e.a., C-309/99, EU:C:2002:98, point 122).

35

Or, les conditions auxquelles la réglementation française dispense, notamment, les détenteurs d’une maîtrise en droit ou de titres ou diplômes reconnus comme équivalents pour l’exercice de la profession d’avocat de l’obtention du certificat d’aptitude à cette profession, à savoir être issu de la fonction publique française, avoir exercé en France en tant qu’agent de cette fonction et avoir pratiqué le droit français, n’apparaissent pas, en tant que telles, impropres à garantir la réalisation des objectifs tant de protection des destinataires des services juridiques que de bonne administration de la justice.

36

Toutefois, s’agissant du caractère proportionné de ces conditions, force est de constater que, dès lors qu’elles visent à assurer, ainsi qu’il ressort du dossier dont dispose la Cour, que l’avocat a une connaissance satisfaisante du droit national aux fins de garantir les objectifs tant de protection des destinataires des services juridiques que de bonne administration de la justice, les conditions selon lesquelles le candidat doit être issu de la fonction publique française et doit avoir exercé en France en tant qu’agent de cette fonction vont au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ces objectifs. En l’occurrence, il ne saurait être exclu, a priori, qu’un candidat issu d’une fonction publique autre que celle française, notamment de la fonction publique de l’Union, telle Mme Onofrei, ait pratiqué le droit français en dehors du territoire français de manière a en acquérir une connaissance satisfaisante, a fortiori lorsque, ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi, la réglementation nationale en cause au principal n’impose, aux fins de l’examen d’une demande de dispense de formation et de diplôme, la connaissance, par le candidat, d’aucune matière du droit national spécifiquement en rapport avec l’organisation des juridictions nationales ou avec la procédure devant celles-ci.

37

Quant à la condition selon laquelle le candidat doit avoir pratiqué le droit français, il convient de relever qu’un État membre est, en tout état de cause, en droit, lorsqu’il définit les connaissances nécessaires à l’exercice de la profession d’avocat, d’exiger une connaissance satisfaisante du droit national, dès lors que l’habilitation à exercer cette profession inclut la possibilité de fournir des conseils ou une assistance concernant le droit national (voir, par analogie, arrêt du 10 décembre 2009, Peśla, C-345/08, EU:C:2009:771, point 46, et, en ce sens, arrêt du 22 décembre 2010, Koller, C-118/09, EU:C:2010:805, point 39).

38

Il était donc loisible au législateur français de fixer, de manière autonome, ses standards de qualité en la matière et, partant, de considérer qu’une connaissance satisfaisante du droit français, ouvrant le droit d’exercer la profession d’avocat, pouvait être acquise par une pratique de ce droit pendant huit ans au moins.

39

Dans ce cadre, une mesure qui exclut qu’une connaissance satisfaisante du droit français, ouvrant le droit d’exercer la profession d’avocat, puisse être acquise par une pratique du seul droit de l’Union ne saurait être considérée comme disproportionnée au regard des objectifs mentionnés au point 35 du présent arrêt, pour autant qu’elle n’exclut pas que la pertinence des domaines dans lesquels l’intéressé a travaillé au sein d’une administration publique autre que française soit prise en compte.

40

En particulier, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général aux points 77 et 78 de ses conclusions, dans le cadre de son activité au sein d’une institution européenne, un fonctionnaire ou un agent peut être appelé à exercer des fonctions qui ont un rapport étroit avec le droit national des États membres.

41

Cela étant, il convient de souligner que l’effet utile des articles 45 et 49 TFUE n’impose pas que l’accès à une activité professionnelle dans un État membre soit soumis à des exigences inférieures à celles requises des personnes n’ayant pas fait usage de leurs libertés de circulation (voir, en ce sens, arrêt du 10 décembre 2009, Peśla, C-345/08, EU:C:2009:771, point 50).

42

Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre aux questions posées que les articles 45 et 49 TFUE doivent être interprétés en ce sens :

43

La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (première chambre) dit pour droit :

Les articles 45 et 49 TFUE doivent être interprétés en ce sens :

Bonichot

Bay Larsen

Toader

Safjan

Jääskinen

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 17 décembre 2020.

Le greffier

A. Calot Escobar

Le président de la Ière chambre

J.-C. Bonichot