Affaire T-543/19

Roumanie

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (dixième chambre élargie) du 14 avril 2021

« Fonds de cohésion et FEDER – Article 139, paragraphe 6, du règlement (UE) no 1303/2013 – Application dans le temps d’un taux de cofinancement majoré adopté après la présentation de la dernière demande de paiement intermédiaire, mais avant l’approbation des comptes – Confiance légitime – Obligation de motivation – Principe de bonne administration »

Cohésion économique, sociale et territoriale – Interventions structurelles – Financement par l’Union – Fonds de cohésion et Fonds européen de développement régional (FEDER) – Taux de cofinancement – Modification après la présentation de la dernière demande de paiement intermédiaire, mais avant l’approbation des comptes – Application dans le temps – Taux applicable pour le calcul du montant à charge desdits fonds pour un exercice comptable déterminé – Taux en vigueur à la date de la présentation de la dernière demande de paiement intermédiaire correspondant à l’exercice comptable concerné

[Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1303/2013, art. 131, § 1, 135, § 1 et 2, 137, § 1, a), et 139, § 6]

(voir points 30, 33-39, 41, 48-51)

Résumé

Un soutien de la part du Fonds de cohésion et du Fonds européen de développement régional (FEDER) a été accordé à la Roumanie, au titre de l’objectif « Investissements pour la croissance et l’emploi », pour la période allant du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2020 (ci-après le « programme opérationnel ») ( 1 ).

Le taux de cofinancement pour deux des axes prioritaires de ce programme opérationnel, à savoir l’amélioration de la mobilité moyennant le développement du réseau transeuropéen de transport et du métro ainsi que le développement d’un système de transport multimodal, de qualité, durable et efficient, a été fixé à 75 %. Ce taux a été augmenté par la suite à 85 % ( 2 ), mais après la transmission par les autorités roumaines à la Commission européenne de la dernière demande de paiement intermédiaire relative au programme opérationnel pour l’exercice comptable 2017/2018.

Le 15 février 2019, les autorités roumaines ont transmis à la Commission les comptes du programme opérationnel pour l’exercice comptable 2017/2018. Ces autorités ont sollicité l’application, pour cet exercice comptable, du taux de cofinancement de 85 % pour lesdits axes prioritaires. Par la décision C(2019) 4027 final, du 23 mai 2019, la Commission a, d’une part, approuvé les comptes du programme opérationnel pour ledit exercice comptable, et, d’autre part, calculé le montant à charge du Fonds de cohésion et du FEDER pour cet exercice, le taux de cofinancement appliqué pour les deux axes prioritaires concernés étant de 75 %.

La Roumanie a introduit un recours en annulation partielle à l’encontre de cette décision, dans la mesure où elle a appliqué le taux de cofinancement de 75 %, et non de 85 %, pour lesdits axes prioritaires. Ce recours est, toutefois, rejeté par le Tribunal.

Cette affaire amène le Tribunal, pour la première fois, à se prononcer sur la question de savoir quel est le taux de cofinancement applicable, au sens du règlement no 1303/2013 ( 3 ), en cas de modification de ce taux après la présentation de la dernière demande de paiement intermédiaire, mais avant l’approbation des comptes. En effet, il existe actuellement un vide juridique concernant cette question importante pour l’ensemble des États membres et la Commission.

Appréciation du Tribunal

Le Tribunal relève tout d’abord que, si le taux de cofinancement fixé initialement par une décision de la Commission peut être modifié par la suite, le règlement no 1303/2013 ne contient toutefois aucune disposition spécifique régissant l’application dans le temps d’une telle modification. En outre, la décision d’exécution de 2018 ne précise pas non plus si la modification du taux de cofinancement qui y figure était déjà applicable pour l’exercice comptable 2017/2018 ( 4 ).

Dès lors, afin de déterminer quel est le taux de cofinancement applicable, au sens de l’article 139, paragraphe 6, du règlement no 1303/2013, en cas d’une telle modification, le Tribunal se livre à une interprétation littérale, contextuelle et téléologique du règlement no 1303/2013.

En premier lieu, en ce qui concerne le libellé de l’article 139, paragraphe 6, du règlement no 1303/2013, le Tribunal constate qu’il en ressort que la Commission calcule le montant à charge du Fonds de cohésion et du FEDER « pour l’exercice comptable » concerné et que les éléments devant être pris en considération pour ce calcul sont également liés à l’exercice comptable auquel se rapportent les comptes ayant fait l’objet d’une approbation.

En deuxième lieu, en ce qui concerne le contexte dans lequel s’inscrit cette disposition, le Tribunal souligne que le règlement no 1303/2013 est fondé sur le principe d’annualité comptable, en ce qui concerne tant la gestion financière des dépenses prises en charge par le Fonds de cohésion et le FEDER que l’établissement, l’examen et l’approbation des comptes. Conformément à ce principe, les procédures prévues par le règlement no 1303/2013 s’articulent autour de la notion d’« exercice comptable ».

Ainsi, s’agissant de la procédure relative à la gestion financière des dépenses prises en charge, le Tribunal rappelle la possibilité, pour l’autorité de certification de l’État membre concerné, de présenter à la Commission des demandes de paiement intermédiaire portant sur les montants enregistrés dans son système comptable « durant l’exercice comptable » concerné. À cet égard, la dernière demande de paiement intermédiaire, qui intervient à la suite de la fin d’un exercice comptable, constitue la base pour l’établissement des comptes et pour le calcul du montant à charge du Fonds de cohésion et du FEDER, en déterminant tant les dépenses éligibles que le montant total des paiements intermédiaires que la Commission prend en compte lors de ce calcul.

Selon le Tribunal, la dernière demande de paiement intermédiaire relative à un exercice comptable consolide aussi bien le montant total cumulé des dépenses éligibles pour l’exercice comptable en cause que le taux de cofinancement applicable à l’ensemble de ces dépenses. En effet, les dépenses éligibles prises en considération sont celles enregistrées durant l’exercice comptable concerné et présentées dans la dernière demande de paiement intermédiaire. Or, les dépenses éligibles et le taux de cofinancement, lequel s’applique auxdites dépenses, sont deux éléments intrinsèquement liés sur la base desquels est calculé ce montant. Ainsi, la totalité des dépenses éligibles afférentes à un exercice comptable donné étant arrêtées au moment de la dernière demande de paiement intermédiaire relative à cet exercice, la détermination du taux de cofinancement applicable auxdites dépenses doit suivre la même logique, de sorte que ce taux soit celui qui était en vigueur au plus tard au moment de la présentation de la dernière demande de paiement intermédiaire.

En outre, s’agissant de la procédure concernant l’établissement, l’examen et l’approbation des comptes, le Tribunal relève que les comptes des programmes opérationnels sont vérifiés et approuvés « tous les ans » et que les comptes servant de base pour le calcul de la Commission sont établis, examinés et approuvés par référence à l’exercice comptable concerné.

En troisième lieu, en ce qui concerne les objectifs poursuivis par le règlement no 1303/2013, le Tribunal précise que ce règlement vise à fixer les conditions permettant à la Commission d’assumer ses responsabilités d’exécution du budget de l’Union européenne et à préciser les responsabilités des États membres en matière de coopération. Ces conditions doivent permettre à la Commission de s’assurer que les fonds structurels et d’investissement européens sont utilisés par les États membres de manière légale et régulière et conformément au principe de bonne gestion financière. Le législateur de l’Union a considéré que la bonne gestion financière desdits fonds serait mieux assurée sur la base de l’obligation, pour les États membres et pour la Commission, respectivement, de présenter et d’approuver les comptes des programmes opérationnels sur une base annuelle. Or, faire appliquer aux dépenses encourues au cours d’un exercice comptable et enregistrées dans le système comptable un taux de cofinancement adopté à la suite de la dernière demande de paiement intermédiaire, qui n’était donc en vigueur ni pendant l’exercice comptable en cause ni à la date de cette dernière demande, reviendrait à méconnaître le principe d’annualité comptable.

Partant, sur la base de cette analyse, le Tribunal conclut que le taux de cofinancement applicable pour le calcul du montant à charge du Fonds de cohésion et du FEDER pour un exercice comptable déterminé est celui en vigueur à la date de la présentation, par l’État membre concerné, de la dernière demande de paiement intermédiaire correspondant à l’exercice comptable concerné.

( 1 ) Par la décision d’exécution C(2015) 4823 final de la Commission, du 9 juillet 2015, adoptée sur le fondement de l’article 29, paragraphe 4, et de l’article 96, paragraphe 10, du règlement (UE) no 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et abrogeant le règlement (CE) no 1083/2006 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 320), tel que modifié.

( 2 ) Par la décision d’exécution C(2018) 8890 final de la Commission, du 12 décembre 2018 (ci-après la « décision d’exécution de 2018 »), adoptée sur le fondement de l’article 96, paragraphe 10, du règlement no 1303/2013.

( 3 ) Article 139, paragraphe 6, sous a), de ce règlement.

( 4 ) La notion d’« exercice comptable » vise la période allant du 1er juillet d’une année au 30 juin de l’année suivante. En l’espèce, l’exercice comptable 2017/2018 avait pris fin à la date d’adoption de la décision d’exécution de 2018.