Affaire T-665/20

Ryanair DAC

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (dixième chambre élargie) du 9 juin 2021

« Aides d’État – Marché allemand du transport aérien – Prêt public garanti par l’Allemagne en faveur de Condor Flugdienst dans le cadre de la pandémie de COVID-19 – Décision de ne pas soulever d’objections – Aide destinée à remédier aux dommages causés par un événement extraordinaire – Article 107, paragraphe 2, sous b), TFUE – Évaluation du dommage – Lien de causalité – Obligation de motivation – Maintien des effets de la décision »

1. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Décision de la Commission constatant la compatibilité d’une aide étatique avec le marché intérieur sans ouverture de la procédure formelle d’examen – Recours des intéressés au sens de l’article 108, paragraphe 2, TFUE – Recevabilité – Conditions

   [Art. 108, § 2 et 3, et 263, 4e al., TFUE ; règlement du Conseil 2015/1589, art. 1er, h)]

   (voir points 26-30)

2. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Décision de la Commission constatant la compatibilité d’une aide étatique avec le marché intérieur sans ouverture de la procédure formelle d’examen – Recours des intéressés au sens de l’article 108, paragraphe 2, TFUE – Identification de l’objet du recours – Recours visant à sauvegarder les droits procéduraux des intéressés – Moyens pouvant être invoqués

   [Art. 108, § 2, et 263, 4e al., TFUE ; règlement du Conseil 2015/1589, art. 1er, h)]

   (voir points 31, 32)

3. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Décision de la Commission en matière d’aides d’État – Décision de ne pas ouvrir la procédure formelle d’examen – Exposé succinct des raisons ayant conduit la Commission à conclure à l’absence de difficultés sérieuses d’appréciation de la compatibilité de l’aide concernée avec le marché intérieur – Aide destinée à remédier aux dommages causés par un événement extraordinaire – Absence d’indication des raisons impliquant l’existence d’un lien de causalité direct entre les dommages et l’événement extraordinaire – Motivation insuffisante

   (Art. 107, § 1, 108, § 3, et 296 TFUE)

   (voir points 39-64)

4. Recours en annulation – Arrêt d’annulation – Effets – Limitation par le juge de l’Union – Maintien des effets de l’acte attaqué jusqu’au remplacement de ce dernier – Justification tirée de motifs de sécurité juridique

   (Art. 264, 2d al., TFUE)

   (voir points 68-73)

Résumé

Le Tribunal annule, pour insuffisance de motivation, la décision de la Commission approuvant l’aide d’État de l’Allemagne en faveur de la compagnie aérienne Condor Flugdienst. Cependant, en raison du contexte économique et social marqué par la pandémie de COVID-19, il suspend les effets de l’annulation jusqu’à l’adoption d’une nouvelle décision par la Commission.

En avril 2020, la République fédérale d’Allemagne a notifié à la Commission une aide individuelle en faveur de la compagnie aérienne Condor Flugdienst GmbH (ci-après « Condor »), sous la forme de deux prêts d’un montant de 550 millions d’euros, garantis par l’État et assortis d’intérêts subventionnés. Cette mesure visait à indemniser Condor pour les dommages directement subis à cause de l’annulation ou de la reprogrammation de ses vols à la suite de l’instauration de restrictions de voyages dans le contexte de la pandémie de COVID-19.

Condor est une compagnie aérienne qui était auparavant détenue par Thomas Cook Group plc. Suite à la mise en liquidation judiciaire dudit groupe, Condor a été confrontée à des difficultés financières et a dû demander l’ouverture d’une procédure d’insolvabilité en septembre 2019 ( 1 ). Cette procédure d’insolvabilité, qui aurait dû être close suite à la vente de Condor à un investisseur intéressé, a été prolongée en avril 2020, l’investisseur ayant retiré son offre d’achat.

Par décision du 26 avril 2020, la Commission a déclaré l’aide notifiée compatible avec le marché intérieur au sens de l’article 107, paragraphe 2, sous b), TFUE ( 2 ). Conformément à cette disposition, les aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires sont compatibles avec le marché intérieur.

Pour évaluer le montant des dommages subis par Condor à cause de l’annulation ou de la reprogrammation de ses vols à la suite de l’instauration de restrictions de voyages dans le contexte de la pandémie de COVID-19, la Commission a d’abord calculé la différence entre les prévisions des bénéfices avant impôt pour la période allant de mars à décembre 2020, effectuées avant et après l’annonce des restrictions de voyages et des mesures de confinement. Le montant de cette différence a ensuite été augmenté des coûts liés à la prolongation de la période d’insolvabilité de Condor à la suite de l’échec de sa vente à l’investisseur intéressé.

La compagnie aérienne Ryanair a introduit un recours tendant à l’annulation de la décision de la Commission, qui est accueilli par la dixième chambre élargie du Tribunal, tout en suspendant les effets de l’annulation jusqu’à l’adoption d’une nouvelle décision. Dans son arrêt, le Tribunal apporte des précisions quant à la portée de l’obligation de motivation de la Commission lorsque celle-ci affirme l’existence d’un lien de causalité direct entre les dommages qu’une mesure d’aide vise à indemniser et des événements extraordinaires au sens de l’article 107, paragraphe 2, sous b), TFUE.

Appréciation du Tribunal

Au soutien de son recours en annulation, Ryanair invoquait notamment une violation de l’obligation de motivation par la Commission, en ce que celle-ci n’aurait fourni aucune explication des raisons l’ayant amenée à inclure, dans le calcul des dommages susceptibles d’être indemnisés par la mesure d’aide en cause, les coûts liés à la prolongation de la période d’insolvabilité de Condor suite à l’échec de la vente de celle-ci à un investisseur potentiel. À cet égard, le Tribunal précise que, conformément à l’article 107, paragraphe 2, sous b), TFUE, seuls peuvent être compensés, au sens de cette disposition, les désavantages économiques causés directement par des calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires. Un lien direct entre les dommages causés par l’événement extraordinaire et l’aide étatique doit donc exister et une évaluation aussi précise que possible des dommages subis est nécessaire. Ainsi, la Commission doit vérifier si les mesures d’aide en cause se prêtent ou non à être utilisées pour remédier aux dommages causés par des événements extraordinaires, étant précisé que l’article 107, paragraphe 2, sous b), TFUE bannit des mesures de nature générale et indépendante des dommages prétendument provoqués par de tels événements. La Commission doit, en outre, contrôler que le montant de la compensation octroyée par l’État membre concerné est limité à ce qui est nécessaire pour remédier aux dommages subis par les bénéficiaires de la mesure en cause.

Au regard de ces précisions, le Tribunal analyse, en premier lieu, l’objectif déclaré de la mesure d’aide et constate que, selon les termes mêmes de la décision attaquée, la mesure d’aide visait à indemniser Condor uniquement pour les dommages directement causés par l’annulation et la reprogrammation de ses vols en raison des restrictions de voyages imposées dans le contexte de la pandémie de COVID-19, à l’exclusion de toutes autres sources de dommages liés plus généralement à ladite pandémie.

En deuxième lieu, le Tribunal examine les raisons ayant amené la Commission à considérer que les coûts supplémentaires encourus par Condor en raison de la prolongation de la procédure d’insolvabilité étaient directement causés par ladite annulation et reprogrammation des vols. À cet égard, le Tribunal constate que la Commission s’est limitée à indiquer qu’il était « légitime » d’ajouter les coûts supplémentaires engendrés dans le cadre de la prolongation de la procédure d’insolvabilité de Condor aux dommages réclamés, sans expliquer, de manière suffisamment claire et précise, les raisons pour lesquelles elle a considéré que la cause déterminante de ceux-ci résidait dans l’annulation et la reprogrammation des vols de Condor imposées dans le contexte de la pandémie de COVID-19.

En troisième lieu, le Tribunal relève qu’aucun élément dans la décision attaquée n’indique que la vente de Condor aurait échoué à cause de l’annulation et de la reprogrammation desdits vols. Il ressort plutôt de la décision attaquée que la procédure d’insolvabilité, déclenchée avant la survenance de la pandémie de COVID-19, avait été engagée en raison des difficultés financières auxquelles était confrontée Condor à la suite de la liquidation de sa société mère. Dans ces circonstances, il incombait à la Commission de s’interroger avec une attention particulière sur la question de savoir si l’annulation et la reprogrammation des vols de Condor en raison des restrictions de voyages imposées dans le cadre de la pandémie étaient véritablement la cause déterminante des coûts supplémentaires encourus par Condor en raison de la prolongation de la procédure d’insolvabilité, et de motiver sa décision sur ce point à suffisance de droit.

En quatrième lieu, le Tribunal observe que la Commission n’a ni expliqué la manière dont les coûts supplémentaires engendrés par la prolongation de la procédure d’insolvabilité ont été évalués, ni le type de coûts concernés. La Commission n’a pas non plus répondu à la question de savoir si la totalité de ceux-ci ou uniquement une partie a été considérée comme étant directement causée par l’annulation et la reprogrammation des vols de Condor.

Dans ces circonstances, le Tribunal constate une insuffisance de motivation de la décision attaquée quant au lien de causalité direct entre les coûts occasionnés par la prolongation de la période d’insolvabilité et l’annulation et la reprogrammation des vols de Condor en raison des restrictions de voyages imposées dans le contexte de la pandémie de COVID-19. Partant, le Tribunal annule la décision attaquée.

Cependant, ayant égard au fait que cette annulation résulte de l’insuffisance de motivation de la décision attaquée et que la remise en cause immédiate de la perception des sommes d’argent prévues par la mesure d’aide notifiée aurait des conséquences particulièrement préjudiciables pour l’économie de l’Allemagne dans un contexte économique et social déjà marqué par la perturbation grave de l’économie provoquée par la pandémie de COVID-19, le Tribunal décide de tenir en suspens les effets de l’annulation de la décision attaquée jusqu’à l’adoption d’une nouvelle décision par la Commission.

( 1 ) En parallèle au lancement de la procédure d’insolvabilité, la République fédérale d’Allemagne a accordé à Condor une aide sous la forme d’un prêt au sauvetage de 380 millions d’euros afin de lui permettre de poursuivre ses activités suite à la mise en liquidation judiciaire du groupe dont elle faisait partie. Par décision du 14 octobre 2019, C(2019) 7429 final, relative à l’aide d’État SA.55394 (2019/N) – Allemagne – Aide au sauvetage à Condor, la Commission a approuvé cette aide.

( 2 ) Décision C(2020) 2795 final relative à l’aide d’État SA.56867 (2020/N, ex 2020/PN) – Allemagne – Indemnisation des dommages causés par la pandémie de COVID-19 à Condor, ci-après la « décision attaquée ».