Affaire T-330/19

PNB Banka AS

contre Banque centrale européenne

Arrêt du Tribunal (quatrième chambre élargie) du 7 décembre 2022

« Politique économique et monétaire – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Article 22 de la directive 2013/36/UE – Opposition de la BCE à l’acquisition de participations qualifiées dans un établissement de crédit – Point de départ de la période d’évaluation – Intervention de la BCE lors de la phase initiale de la procédure – Critères de stabilité financière du candidat acquéreur et de respect des exigences prudentielles – Existence d’un motif raisonnable d’opposition à l’acquisition sur la base d’un seul ou de plusieurs critères d’évaluation – Article 106 du règlement de procédure – Demande d’audience dépourvue de motivation »

1. Procédure juridictionnelle – Procédure orale – Tenue d’une audience – Conditions – Absence de demande d’audience ou demande d’audience dépourvue de motivation – Faculté du juge de statuer sur le recours sans phase orale de la procédure – Admissibilité

   (Règlement de procédure du Tribunal, art. 106 ; dispositions pratiques d’exécution du règlement de procédure du Tribunal, points 142 et 143)

   (voir points 79, 80)

2. Politique économique et monétaire – Politique économique – Surveillance du secteur financier de l’Union – Mécanisme de surveillance unique – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Acquisition d’une participation qualifiée dans un établissement de crédit – Proposition de décision de l’autorité compétente nationale – Droit de la Banque centrale européenne d’intervenir dans la procédure avant la transmission de cette proposition

   [Règlement du Conseil no 1024/2013, art. 4, § 1, c), 6, § 2, et 15 ; règlement de la Banque centrale européenne no 468/2014, art. 85 à 87]

   (voir points 119-122)

3. Politique économique et monétaire – Politique économique – Surveillance du secteur financier de l’Union – Mécanisme de surveillance unique – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Acquisition d’une participation qualifiée dans un établissement de crédit – Critères d’évaluation – Solidité financière du candidat acquéreur – Notion – Motifs d’opposition à l’acquisition – Existence d’un effet négatif important de l’acquisition – Exclusion

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2013/36, art. 23, § 1 et 2)

   (voir points 147, 148)

4. Politique économique et monétaire – Politique économique – Surveillance du secteur financier de l’Union – Mécanisme de surveillance unique – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Acquisition d’une participation qualifiée dans un établissement de crédit – Évaluation par l’autorité compétente – Motifs d’opposition à l’acquisition tirés des critères d’évaluation – Absence d’effet cumulatif de ces critères

   [Directive du Parlement européen et du Conseil 2013/36, art. 23, § 1 et 2)]

   (voir points 183-186)

Résumé

La requérante, PNB Banka AS, est un établissement de crédit de droit letton qui, à la date de la décision attaquée, était un établissement de crédit « moins important » ( 1 )et, de ce fait, était soumis à la surveillance prudentielle directe de la Finanšu un kapitāla tirgus komisija (Commission des marchés financiers et des capitaux, Lettonie, ci-après la « CMFC »). Le 1er octobre 2018, la requérante a notifié à la CMFC son intention d’acquérir directement une participation qualifiée dans un autre établissement de crédit letton (ci-après l’« opération d’acquisition »). Le 1er mars 2019, la CMFC a soumis à la Banque centrale européenne (BCE) une proposition de décision ( 2 )dans le sens d’une opposition à l’acquisition envisagée. Par décision notifiée le 21 mars 2019, la BCE s’est opposée à l’opération d’acquisition, car ni le critère de solidité financière du candidat acquéreur ni celui du respect des exigences prudentielles n’étaient remplis (ci-après la « décision attaquée »).

Saisi d’un recours en annulation contre cette décision, le Tribunal se prononce sur plusieurs questions inédites. Il examine, tout d’abord, le droit de la BCE d’intervenir dans la procédure d’autorisation de l’acquisition d’une participation qualifiée dans un établissement de crédit dès le début de cette procédure. Il précise, ensuite, les conditions dans lesquelles la BCE peut s’opposer à l’opération d’acquisition sur la base du critère de solidité financière du candidat acquéreur. Il détermine, enfin, les conditions dans lesquelles l’autorité compétente peut s’opposer à l’acquisition d’un établissement de crédit. Le Tribunal conclut au rejet du recours dans son ensemble.

Appréciation du Tribunal

Premièrement, le Tribunal dit pour droit que, compte tenu du mécanisme particulier de collaboration que le législateur de l’Union a entendu établir entre la BCE et l’autorité compétente nationale pour l’examen des demandes d’autorisation préalable à toute acquisition ou augmentation de participations qualifiées dans les établissements de crédit, la BCE peut intervenir dans la procédure avant la transmission par cette dernière autorité de la proposition de décision ( 3 ), et ce même dès le début de la procédure.

En effet, il rappelle que, lorsque le législateur opte pour une procédure administrative qui prévoit l’adoption par les autorités nationales d’actes préparatoires à une décision finale d’une institution de l’Union produisant des effets de droit et susceptible de faire grief, il entend établir, entre cette institution et ces autorités nationales, un mécanisme particulier qui repose sur la compétence décisionnelle exclusive de l’institution de l’Union. Or, en vertu de la législation applicable ( 4 ), la BCE est seule compétente pour décider d’autoriser ou non l’acquisition envisagée, au terme de la procédure en cause. Le Tribunal ajoute que, dans le cadre de relations régies par le principe de coopération loyale ( 5 ), le rôle des autorités nationales consiste à enregistrer les demandes d’autorisation, à prêter assistance à la BCE, seule titulaire du pouvoir de décision, notamment en lui communiquant toutes les informations nécessaires à l’accomplissement de ses missions, en instruisant lesdites demandes, puis en transmettant à la BCE une proposition de décision qui ne lie pas cette dernière et dont il n’est, d’ailleurs, pas prévu par le droit de l’Union qu’elle soit notifiée au demandeur.

Deuxièmement, s’agissant des conditions dans lesquelles la BCE peut s’opposer à l’opération d’acquisition sur la base du critère de solidité financière du candidat acquéreur, le Tribunal juge que, à cette fin, au regard de la réglementation en vigueur ( 6 ), la BCE n’est pas tenue, d’une part, de démontrer l’existence d’un effet négatif important de l’acquisition envisagée par comparaison avec la situation dans laquelle cette acquisition n’est pas réalisée ni, d’autre part, de procéder à l’analyse contrefactuelle de la situation dans laquelle cette acquisition n’aurait pas lieu.

En l’occurrence, il constate que, au contraire, la réglementation pertinente définit la solidité financière du candidat acquéreur comme la capacité de celui-ci à financer l’acquisition envisagée et à maintenir, dans un avenir prévisible, une structure financière solide pour lui-même et l’entreprise cible, sans se référer à un motif d’opposition tiré de l’effet négatif important de l’acquisition envisagée ni exiger l’analyse de la situation dans laquelle cette acquisition n’aurait pas lieu.

Troisièmement, le Tribunal dit pour droit que l’autorité compétente peut s’opposer à l’acquisition d’un établissement de crédit sans examiner, dans sa décision, l’ensemble des critères d’évaluation énoncés dans la directive 2013/36 ( 7 ). En effet, il relève que, conformément à l’objectif de garantir une gestion saine et prudente de l’établissement de crédit visé par l’acquisition envisagée, prévu par cette directive, il suffit qu’il existe des motifs raisonnables de le faire sur la base d’un ou de plusieurs desdits critères.

( 1 ) Au sens de l’article 6, paragraphe 4, du règlement (UE) no 1024/2013 du Conseil, du 15 octobre 2013, confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit (JO 2013, L 287, p. 63, ci-après le « règlement MSU »).

( 2 ) Au sens de l’article 15, paragraphe 2, du règlement MSU.

( 3 ) Prévue à l’article 15, paragraphe 2, du règlement MSU.

( 4 ) En vertu de l’article 4, paragraphe 1, sous c), du règlement MSU, lu en combinaison avec l’article 15, paragraphe 3, de ce même règlement et avec l’article 87 du règlement (UE) no 468/2014 de la Banque centrale européenne, du 16 avril 2014, établissant le cadre de la coopération au sein du mécanisme de surveillance unique entre la BCE, les autorités compétentes nationales et les autorités désignées nationales (le « règlement-cadre MSU ») (JO 2014, L 141, p. 1).

( 5 ) En vertu de l’article 6, paragraphe 2, du règlement MSU.

( 6 ) Article 23, paragraphes 1 et 2, de la directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement, modifiant la directive 2002/87/CE et abrogeant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE (JO 2013, L 176, p. 338), et Orientations communes de l’Autorité bancaire européenne (ABE), de l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) et de l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) relatives a’ l’évaluation prudentielle des acquisitions et des augmentations de participations qualifiées dans des entités du secteur financier, publiées le 20 décembre 2016 (JC/GL/2016/01).

( 7 ) Critères visés à l’article 23 de la directive 2013/36.