Affaire C-46/21 P

Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie

contre

Aquind Ltd

Arrêt de la Cour (cinquième chambre) du 9 mars 2023

« Pourvoi – Énergie – Règlement (CE) no 714/2009 – Article 17 – Demande de dérogation relative à une interconnexion électrique – Décision de refus de l’agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) – Règlement (CE) no 713/2009 – Article 19 – Commission de recours de l’ACER – Intensité du contrôle »

Agences de l’Union européenne – Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) – Procédure de recours – Recours devant la commission de recours de l’ACER – Recours dirigé contre une décision de l’ACER rejetant une demande de dérogation relative aux nouvelles interconnexions électriques – Portée du contrôle – Appréciation d’éléments factuels d’ordre technique et économique complexes – Contrôle de légalité ne se limitant pas à l’appréciation d’erreurs manifestes d’appréciation

(Règlements du Parlement européen et du Conseil no 713/2009, art. 18, § 1, et 19 et no 714/2009, art. 17, § 1)

(voir points 55-72)

Résumé

La société Aquind Ltd est la promotrice d’un projet d’interconnexion électrique reliant les réseaux de transport d’électricité britannique et français. Aux fins de ce projet, Aquind Ltd a introduit, auprès des autorités de régulation française et britannique, une demande de dérogation relative aux nouvelles interconnexions électriques au titre de l’article 17 du règlement no 714/2009 sur les conditions d’accès au réseau pour les échanges transfrontaliers d’électricité ( 1 ).

Les autorités de régulation nationales n’étant pas parvenues à un accord, l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) a rejeté la demande de dérogation ( 2 ) au motif que Aquind Ltd ne satisfaisait pas à la condition selon laquelle le degré de risque associé à l’investissement pour la nouvelle interconnexion est tel que cet investissement ne serait pas effectué si la dérogation n’était pas accordée (ci-après la « décision de l’ACER » ).

Sur recours introduit par Aquind Ltd, la décision de l’ACER a été confirmée par la commission de recours de l’ACER ( 3 ) (ci-après la « commission de recours »). Ainsi, Aquind Ltd a saisi le Tribunal d’un recours en annulation de la décision de la commission de recours, qui a été accueilli par arrêt du 18 novembre 2020, Aquind/ACER ( 4 ). Dans cet arrêt, le Tribunal a notamment constaté que la commission de recours avait commis une erreur de droit en limitant son contrôle de la décision de l’ACER à celui de l’erreur manifeste d’appréciation.

Sur pourvoi formé par l’ACER, la Cour confirme l’arrêt du Tribunal, tout en apportant des précisions quant à l’intensité du contrôle que la commission de recours est tenue d’exercer sur les décisions de l’ACER relatives aux demandes de dérogation.

Appréciation de la Cour

À titre liminaire, la Cour rappelle que, aux fins de l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte notamment des termes de celle-ci et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie.

En premier lieu, s’agissant du libellé du règlement instituant l’ΑCER, la Cour relève qu’il ne ressort pas explicitement de ses dispositions relatives à la composition, à l’organisation et aux pouvoirs de la commission de recours ( 5 ) que le contrôle de cette dernière sur les décisions de l’ACER impliquant des appréciations sur des questions économiques et techniques complexes se limiterait nécessairement à celui de l’erreur manifeste d’appréciation.

En second lieu, en ce qui concerne les objectifs poursuivis par la création de la commission de recours, il convient de constater que cette création s’inscrit dans une approche globale, retenue par le législateur de l’Union, tendant à doter les agences de l’Union d’organes de recours lorsque leur a été confié un pouvoir de décision sur des questions complexes sur le plan technique ou scientifique, susceptible d’affecter directement la situation juridique des parties concernées. Si ces différents organes de recours présentent certaines différences quant à leur structure, leur fonctionnement et leurs pouvoirs, ils partagent toutefois certaines caractéristiques communes.

En effet, premièrement, de tels organes de recours, qui sont des organes de révision administrative, internes aux agences, sont dotés d’une certaine indépendance, exercent des fonctions quasi judiciaires au moyen de procédures contradictoires et sont composés de juristes ainsi que d’experts techniques, ce qui leur permet de trancher les recours contre des décisions ayant souvent une forte composante technique. Deuxièmement, ils peuvent être saisis par les destinataires des décisions des agences dont ils relèvent ainsi que par les personnes physiques et morales directement et individuellement concernées par ces décisions. Troisièmement, ils constituent un mécanisme rapide, accessible, spécialisé et peu coûteux pour protéger les droits des destinataires et des personnes concernées par lesdites décisions.

En ce qui concerne la commission de recours, la Cour fait remarquer que, selon la procédure applicable devant cette commission, toute personne physique ou morale, y compris des autorités de régulation nationales, peut former un recours contre une décision de l’ACER dont elle est destinataire ou qui la concerne directement ou individuellement, sans que ce recours soit soumis à d’autres conditions d’admissibilité. Pour ce qui est de sa composition, la commission de recours comprend des membres devant disposer d’une expérience préalable dans le secteur de l’énergie et est ainsi dotée de l’expertise nécessaire pour lui permettre de procéder elle-même à un contrôle complet des appréciations d’ordre technique et économique complexes figurant dans les décisions de l’ACER.

À cet égard, l’existence de différences entre la commission de recours et d’autres chambres de recours, telles que celle de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA), en termes d’objectifs, de procédure, de délais et de régime du personnel, ne saurait avoir d’incidence sur l’intensité du contrôle que cette commission est tenue d’effectuer.

Dans ce contexte, la Cour entérine la conclusion du Tribunal selon laquelle la jurisprudence relative au caractère restreint du contrôle qu’exerce le juge de l’Union sur les appréciations d’ordre technique, scientifique et économique complexes n’est pas transposable aux organes de recours des agences de l’Union. En effet, un contrôle limité de la commission de recours sur les appréciations d’ordre technique et économique conduirait le juge de l’Union à effectuer un contrôle limité sur une décision qui serait elle-même le résultat d’un contrôle restreint. Or, un système de « contrôle restreint sur un contrôle restreint » n’offre pas les garanties d’une protection juridictionnelle effective dont devraient bénéficier les entreprises qui se sont vu refuser une demande de dérogation.

Compte tenu de l’ensemble de ces considérations, la Cour conclut que c’est à bon droit que le Tribunal a considéré que la commission de recours avait commis une erreur de droit en jugeant que, s’agissant des appréciations présentant un caractère technique ou complexe, elle pouvait se limiter à déterminer si l’ACER avait commis une erreur manifeste d’appréciation.

( 1 ) Règlement (CE) no 714/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, sur les conditions d’accès au réseau pour les échanges transfrontaliers d’électricité et abrogeant le règlement (CE) no 1228/2003 (JO 2009, L 211, p. 15).

( 2 ) Décision de l’ACER no 05/2018, du 19 juin 2018.

( 3 ) Décision de la commission de recours de l’ACER no A 001 2018, du 17 octobre 2018.

( 4 ) Arrêt du 18 novembre 2020, Aquind/ACER (T 735/18, EU:T:2020:542).

( 5 ) Articles 18 et 19 du règlement (CE) no 713/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, instituant une agence de coopération des régulateurs de l’énergie (JO 2009, L 211, p. 1).