Affaire C-814/21

Commission européenne

contre

République de Pologne

Arrêt de la Cour (grande chambre) du 19 novembre 2024

« Manquement d’État – Article 20 TFUE – Citoyenneté de l’Union – Article 21 TFUE – Droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres – Article 22 TFUE – Droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales ainsi qu’aux élections au Parlement européen dans l’État membre de résidence dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État – Citoyens de l’Union résidant dans un État membre sans en avoir la nationalité – Absence du droit d’être membre d’un parti politique – Articles 2 et 10 TUE – Principe de démocratie – Article 4, paragraphe 2, TUE – Respect de l’identité nationale des États membres – Article 12 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Rôle des partis politiques dans l’expression de la volonté des citoyens de l’Union »

1. Citoyenneté de l’Union – Dispositions du traité – Citoyens de l’Union européenne résidant dans un État membre sans en avoir la nationalité – Droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales ainsi qu’au Parlement européen dans l’État membre de résidence dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État membre – Portée – Exercice effectif de ce droit – Accès égal aux moyens à la disposition des ressortissants dudit État membre existant dans l’ordre juridique national – Inclusion

   (Art. 10 TUE ; art. 20, 21 et 22 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 12 ; directives du Conseil 93/109 et 94/80)

   (voir points 91-96, 99-115, 118-125)

2. Citoyenneté de l’Union – Dispositions du traité – Citoyens de l’Union européenne résidant dans un État membre sans en avoir la nationalité – Droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales ainsi qu’au Parlement européen dans l’État membre de résidence dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État membre – Réglementation nationale refusant à de tels citoyens de l’Union le droit d’adhérer à un parti politique – Inadmissibilité – Justification – Respect de l’identité nationale – Absence

   (Art. 2, 4, § 2, et 10 TUE ; art. 22 TFUE)

   (voir points 133-139, 150, 153-161)

Résumé

Saisie d’un recours en manquement, la Cour, réunie en grande chambre, constate que, en refusant aux citoyens de l’Union européenne qui n’ont pas la nationalité polonaise, mais qui résident en Pologne, le droit d’être membre d’un parti politique, cet État membre a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 22 TFUE.

La loi polonaise relative aux partis politiques ( 1 ) prévoit que les ressortissants de la République de Pologne qui sont âgés d’au moins 18 ans peuvent être membres d’un parti politique. Ainsi, les citoyens de l’Union européenne qui n’ont pas la nationalité polonaise, mais qui résident en Pologne, ne disposent pas de ce droit.

Estimant que cette législation est contraire à l’article 22 TFUE, la Commission européenne a introduit un recours en manquement devant la Cour. Elle soutient notamment que, en réservant la qualité de membre d’un parti politique aux seuls ressortissants polonais, la Pologne empêche les citoyens de l’Union qui résident dans cet État membre sans en avoir la nationalité d’exercer les droits électoraux aux élections municipales et au Parlement européen dans les mêmes conditions que les ressortissants polonais.

Appréciation de la Cour

En premier lieu, la Cour examine la portée de l’article 22 TFUE, en tenant compte des termes de celui-ci, de son contexte ainsi que des objectifs qu’il poursuit.

Ainsi, premièrement, selon les termes de cette disposition, les citoyens de l’Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants bénéficient du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales ainsi qu’au Parlement européen dans les mêmes conditions que les ressortissants de ce dernier État membre et ces droits sont exercés sous réserve des modalités adoptées par le Conseil de l’Union européenne. Ce libellé ne contient pas de référence aux conditions relatives à l’acquisition de la qualité de membre de parti politique. En revanche, en renvoyant aux conditions du droit de vote et d’éligibilité applicables aux ressortissants de l’État membre de résidence d’un tel citoyen de l’Union, l’article 22 TFUE instaure l’interdiction, pour cet État membre, de soumettre l’exercice de ce droit par ce citoyen de l’Union à d’autres conditions que celles qui sont applicables à ses propres ressortissants. Cette disposition établit donc une règle spécifique de non-discrimination en raison de la nationalité et, par conséquent, s’applique à toute mesure nationale opérant une différence de traitement susceptible de porter atteinte à l’exercice effectif du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales ainsi qu’au Parlement européen.

En outre, les modalités de l’exercice du droit de vote et d’éligibilité ont été adoptées par le Conseil dans les directives 93/109 ( 2 ) et 94/80 ( 3 ) lesquelles, si elles ne contiennent pas de dispositions relatives aux conditions pour l’acquisition, par des citoyens de l’Union résidant dans un État membre sans en avoir la nationalité, de la qualité de membre de parti politique, ne sauraient, même implicitement, limiter la portée des droits et des obligations découlant de l’article 22 TFUE. À cet égard, en l’absence de dispositions spécifiques relatives à ces conditions, leur détermination relève de la compétence des États membres. Néanmoins, lors de l’exercice de cette compétence, ces derniers sont tenus de respecter les obligations qui découlent, pour eux, du droit de l’Union, en ce compris l’article 22 TFUE.

Deuxièmement, s’agissant du contexte dans lequel s’inscrit l’article 22 TFUE, la Cour se réfère tant aux autres dispositions du traité FUE qu’aux dispositions de même rang figurant notamment dans le traité UE et la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).

À cet égard, tout d’abord, l’article 22 TFUE, lu en combinaison avec l’article 20, paragraphe 2, TFUE, rattache le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales ainsi qu’au Parlement européen au statut de citoyen de l’Union. Par ailleurs, conformément à l’article 20, paragraphe 2, et à l’article 21 TFUE, la citoyenneté de l’Union confère à chaque citoyen de l’Union un droit fondamental et individuel de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres. Il existe donc un lien entre, d’une part, le droit de libre circulation et de séjour et, d’autre part, le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales et au Parlement européen des citoyens de l’Union résidant dans un État membre sans en avoir la nationalité.

Ensuite, l’article 10 TUE, qui reconnaît le droit des citoyens de l’Union d’être directement représentés au Parlement européen et de participer à la vie démocratique de l’Union, met en évidence le lien entre le principe de démocratie représentative au sein de l’Union et le droit de vote et d’éligibilité aux élections au Parlement européen attaché à la citoyenneté de l’Union, garanti par l’article 22, paragraphe 2, TFUE.

Enfin, l’article 12, paragraphe 1, de la Charte consacre le droit de toute personne à la liberté d’association à tous les niveaux, notamment dans les domaines politique, syndical et civique. Ce droit correspond à celui garanti à l’article 11, paragraphe 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, qui constitue l’un des fondements essentiels d’une société démocratique et pluraliste, en ce qu’il permet aux citoyens d’agir collectivement dans des domaines d’intérêt commun et de contribuer, ce faisant, au bon fonctionnement de la vie publique. Or, l’article 10, paragraphe 4, TUE et l’article 12, paragraphe 2, de la Charte reconnaissent aux partis politiques au niveau européen un rôle primordial dans l’expression de la volonté des citoyens de l’Union. Les partis politiques, dont l’une des fonctions est de présenter des candidats aux élections, assument ainsi une fonction essentielle dans le système de démocratie représentative, sur lequel est fondé le fonctionnement de l’Union, conformément à l’article 10, paragraphe 1, TUE. Partant, la qualité de membre d’un parti politique contribue substantiellement à l’exercice effectif du droit d’éligibilité, tel que conféré par l’article 22 TFUE.

Troisièmement, concernant l’objectif de l’article 22 TFUE, il vise, tout d’abord, à conférer aux citoyens de l’Union résidant dans un État membre sans en avoir la nationalité le droit de participation au processus électoral démocratique de cet État membre par le droit de vote et d’éligibilité aux niveaux européen et local. Ensuite, cet article tend à garantir l’égalité de traitement entre les citoyens de l’Union, ce qui implique un accès égal aux moyens existant dans l’ordre juridique national dont disposent des ressortissants dudit État membre afin d’exercer ce droit s’agissant des élections municipales et au Parlement européen. Enfin, il résulte du lien entre, d’une part, la liberté de circulation et de séjour et, d’autre part, le droit de vote et d’éligibilité à ces élections que ce dernier droit tend, notamment, à favoriser l’intégration progressive du citoyen de l’Union concerné dans la société de l’État membre d’accueil. L’article 22 TFUE vise ainsi à assurer la représentativité des citoyens de l’Union résidant dans un État membre sans en avoir la nationalité en tant que corollaire de leur intégration dans la société de l’État membre d’accueil.

En deuxième lieu, c’est à la lumière de ces précisions sur la portée de l’article 22 TFUE lu à l’aune des articles 20 et 21 TFUE, de l’article 10 TUE ainsi que de l’article 12 de la Charte, que la Cour examine si la différence de traitement instaurée par la législation polonaise en raison de la nationalité, quant à la possibilité de devenir membre d’un parti politique, conduit à ce que les citoyens de l’Union qui résident en Pologne sans en avoir la nationalité ne bénéficient pas d’un accès égal aux moyens dont disposent les ressortissants polonais aux fins de l’exercice effectif de leur droit d’éligibilité, en violation de l’article 22 TFUE.

À cet égard, certes, il est possible, en Pologne, qu’un candidat indépendant qui n’appartient pas à un parti politique soit désigné par un comité électoral d’un parti politique. Toutefois, d’une part, dans la mesure où ce sont les membres d’un parti politique qui choisissent les candidats devant être désignés, le fait de ne pas être membre d’un parti politique a en principe pour conséquence d’exclure un citoyen de l’Union résidant en Pologne sans en avoir la nationalité d’une participation à la prise de décision de ce parti quant à sa désignation par son comité électoral. Cette circonstance place de tels citoyens de l’Union dans une situation moins favorable que celle des ressortissants polonais, membres d’un parti politique, en ce qui concerne la possibilité de se porter candidats aux élections municipales et au Parlement européen sur la liste d’un parti politique.

D’autre part, le fait que les ressortissants polonais peuvent choisir de se porter candidats soit en tant que membres d’un parti politique, soit en tant que candidats indépendants, tandis que les citoyens de l’Union qui résident en Pologne sans en avoir la nationalité ne disposent que de cette dernière possibilité, démontre que ces citoyens de l’Union ne peuvent pas exercer leur droit d’éligibilité à ces élections dans les mêmes conditions que les ressortissants polonais.

En troisième et dernier lieu, la Cour examine si cette différence de traitement concernant l’accès aux moyens permettant l’exercice effectif du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales ainsi qu’au Parlement européen peut être justifiée par des raisons tenant au respect de l’identité nationale d’un État membre, au sens de l’article 4, paragraphe 2, TUE.

Tout d’abord, certes, l’organisation de la vie politique nationale, à laquelle contribuent les partis politiques, fait partie de l’identité nationale. Toutefois, dès lors que le droit de vote et d’éligibilité conféré par l’article 22 TFUE aux citoyens de l’Union résidant dans un État membre sans en avoir la nationalité concerne les élections municipales et au Parlement européen dans cet État membre, cette disposition n’implique, pour ledit État membre, ni l’obligation de faire bénéficier ces citoyens du droit de vote et d’éligibilité lors des élections nationales ni une interdiction d’adopter des règles particulières relatives à la prise de décisions au sein d’un parti politique quant à l’investiture des candidats aux élections nationales, qui excluraient que les membres du parti qui ne sont pas des ressortissants dudit État participent à une telle prise de décision.

Ensuite, l’article 4, paragraphe 2, TUE doit être lu en tenant compte des dispositions de même rang, notamment les articles 2 et 10 TUE, et ne saurait dispenser les États membres du respect des exigences découlant de celles-ci. À cet égard, le principe de démocratie et le principe d’égalité de traitement constituent des valeurs sur lesquelles l’Union est fondée, conformément à l’article 2 TUE. Cette disposition ne constitue pas une simple énonciation d’orientations ou d’intentions de nature politique, mais contient des valeurs qui relèvent de l’identité même de l’Union en tant qu’ordre juridique commun et qui sont concrétisées dans des principes comportant des obligations juridiquement contraignantes pour les États membres. En outre, le principe de démocratie représentative, sur lequel est fondé le fonctionnement de l’Union, conformément à l’article 10, paragraphe 1, TUE, concrétise la valeur de démocratie mentionnée à l’article 2 TUE.

Enfin, en garantissant aux citoyens de l’Union résidant dans un État membre sans en avoir la nationalité le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales ainsi qu’au Parlement européen dans ledit État membre, et ce dans les mêmes conditions qu’aux ressortissants de celui-ci, l’article 22 TFUE concrétise les principes de démocratie et d’égalité de traitement des citoyens de l’Union, lesquels relèvent de l’identité et des valeurs communes de l’Union, auxquels adhèrent les États membres et dont ils doivent veiller à assurer le respect sur leur territoire. Par conséquent, admettre que de tels citoyens de l’Union deviennent membres d’un parti politique dans leur État membre de résidence afin de mettre pleinement en œuvre les principes de démocratie et d’égalité de traitement ne saurait être considéré comme portant atteinte à l’identité nationale de cet État membre.

( 1 ) L’ustawa o partiach politycznych (loi relative aux partis politiques), du 27 avril 1997 (Dz.U. de 1997, no 98, position 604). Voir l’article 2, paragraphe 1, de cette loi.

( 2 ) Directive 93/109/CE du Conseil, du 6 décembre 1993, fixant les modalités de l’exercice du droit de vote et d’éligibilité aux élections au Parlement européen pour les citoyens de l’Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants (JO 1993, L 329, p. 34), telle que modifiée par la directive 2013/1/UE du Conseil, du 20 décembre 2012 (JO 2013, L 26, p. 27).

( 3 ) Directive 94/80/CE du Conseil, du 19 décembre 1994, fixant les modalités de l’exercice du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l’Union résidant dans un État membre dont ils n’ont pas la nationalité (JO 1994, L 368, p. 38).