Affaire T-396/21

Deutsche Bank AG

contre

Conseil de résolution unique (CRU)

Arrêt du Tribunal (huitième chambre élargie) du 17 juillet 2024

« Union économique et monétaire – Union bancaire – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement (MRU) – Fonds de résolution unique (FRU) – Décision du CRU sur le calcul des contributions ex ante pour 2021 – Obligation de motivation – Protection juridictionnelle effective – Égalité de traitement – Principe de proportionnalité – Marge d’appréciation du CRU – Exception d’illégalité – Marge d’appréciation de la Commission – Limitation des effets de l’arrêt dans le temps »

1. Politique économique et monétaire – Politique économique – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement – Contributions ex ante au Fonds de résolution unique – Objet – Logique d’ordre assurantiel – Garantie de la fourniture des ressources financières suffisantes par le secteur financier – Détermination du niveau cible final – Nature dynamique de ce niveau – Détermination sur le fondement d’un calcul du montant des dépôts couverts à la fin de la période initiale – Admissibilité

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, considérants 41 et 101 et art. 69, § 1, et 76, § 1)

   (voir points 35-40)

2. Politique économique et monétaire – Politique économique – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement – Contributions ex ante au Fonds de résolution unique – Niveau cible final – Calcul de ce niveau sur la base du montant des dépôts couverts à la fin de la période initiale – Violation du principe de proportionnalité – Absence

   (Art. 5, § 4, TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, art. 69, § 1)

   (voir points 48-50, 58, 62, 64, 66, 69, 71)

3. Institutions de l’Union européenne – Exercice des compétences – Pouvoir conféré à la Commission pour l’adoption d’actes délégués – Portée – Appréciations et évaluations complexes – Large marge d’appréciation – Détermination de la méthode de calcul des contributions ex ante au Fonds de résolution unique (FRU) – Fixation des critères d’adaptation desdites contributions – Contrôle juridictionnel – Limites

   (Art. 290 TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, considérant 41 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2014/59)

   (voir points 207, 209, 214)

4. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Décision du Conseil de résolution unique (CRU) établissant les contributions ex ante au Fonds de résolution unique (FRU) – Absence de nécessité de faire figurer, dans cette décision, l’intégralité des éléments permettant de vérifier l’exactitude du calcul des contributions – Mise en balance de l’obligation de motivation avec le principe général de protection du secret des affaires des établissements concernés – Légalité des dispositions visant la méthode de calcul des contributions ex ante au FRU – Principe du respect du secret des affaires – Obligation du CRU de publier et de transmettre aux établissements concernés, sous une forme agrégée et anonymisée, les informations relatives aux établissements pour calculer la contribution ex ante

   (Art. 296, 2e al., TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014 ; règlement de la Commission 2015/63, art. 4 à 7 et 9 et annexe I ; directive du Parlement européen et du Conseil 2014/59)

   (voir points 298-310)

Résumé

Saisi d’un recours en annulation contre la décision du Conseil de résolution unique (CRU) qui fixe les contributions ex ante pour 2021 au Fonds de résolution unique (FRU) des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement(ci-après la « décision attaquée ») ( 1 ), le Tribunal accueille le recours et annule cette décision sur le fondement d’une violation de l’obligation de motivation pesant sur le CRU quant à la détermination du niveau cible annuel. Par ailleurs, le Tribunal se prononce sur la portée de l’article 69, paragraphe 1, du règlement no 806/2014 ( 2 ) en définissant le caractère dynamique du niveau cible final du FRU, d’une part, et en examinant sa conformité avec le principe de proportionnalité au regard des caractéristiques des contributions ex ante, d’autre part.

Deutsche Bank AG, la requérante, est un établissement de crédit établi en Allemagne.

Appréciation du Tribunal

En premier lieu, s’agissant de la portée de l’article 69, paragraphe 1, du règlement no 806/2014, la requérante soutenait que cette disposition doit être interprétée en ce sens que le niveau cible final doit être déterminé de manière « statique », à savoir au regard du montant des dépôts couverts au moment de l’entrée en vigueur de ce règlement, et non pas au regard du niveau de ces dépôts à la fin de la période initiale.

Tout d’abord, le Tribunal rappelle que cette disposition prévoit que, au terme de la période initiale, les moyens financiers disponibles dans le FRU atteignent au moins 1 % du montant des dépôts couverts de l’ensemble des établissements de crédit agréés dans tous les États membres participant au mécanisme de résolution unique (MRU) (ci-après le « niveau cible final »). Il ressort de cette même disposition que la date de la fin de la période initiale n’est pas seulement déterminante pour fixer celle à laquelle doit être atteint le niveau cible final, mais également pour préciser le montant de ces dépôts qui doit être pris en considération aux fins de calculer ce niveau cible.

Ensuite, les travaux préparatoires du règlement no 806/2014 ( 3 ) confirment l’hypothèse selon laquelle ledit article 69, paragraphe 1, est fondé sur une approche dynamique du niveau cible final, en ce sens que ce dernier doit être déterminé au regard du montant des dépôts couverts à la fin de la période initiale.

Enfin, le Tribunal souligne que la nécessité de prendre en compte l’évolution du montant des dépôts couverts s’explique par l’objectif de perception des contributions ex ante, qui est de garantir, dans une logique d’ordre assurantiel, que le secteur financier procure des ressources financières suffisantes au MRU pour que ce dernier puisse remplir ses fonctions. L’objectif du MRU consiste à renforcer la stabilité des établissements dans les États membres participants et à prévenir la propagation d’éventuelles crises aux États membres non participants.

À cet égard, il ressort des travaux préparatoires ( 4 ) que plus la taille du secteur bancaire croît dans le temps, plus les ressources financières devant être mises à disposition du FRU devraient augmenter. Une estimation de cette taille permet ainsi de prévoir le montant des moyens financiers qui devraient être procurés au FRU afin que ce dernier puisse être utilisé, en cas de crise affectant le secteur bancaire, pour financer les instruments de résolution et assurer ainsi leur application efficace ( 5 ). Or, le législateur de l’Union a opté pour une approche selon laquelle le montant des dépôts couverts vise à estimer la taille du secteur bancaire et à calculer ainsi les ressources financières qui doivent être mises à disposition du FRU. Dans une telle optique, une éventuelle augmentation du montant des dépôts couverts entre le début et la fin de la période initiale reflète un accroissement de la taille du secteur bancaire, ce qui implique une augmentation des moyens financiers requis par le FRU à la fin de cette période.

Dès lors, l’article 69, paragraphe 1, du règlement no 806/2014 doit être interprété en ce sens que le montant du niveau cible final doit être déterminé au regard du montant des dépôts couverts existant à la fin de la période initiale. Par conséquent, c’est à juste titre que le CRU a tenu compte de l’évolution de ces dépôts pour déterminer le niveau cible final et en déduire, par la suite, le niveau cible annuel.

En second lieu, s’agissant de la conformité de l’article 69, paragraphe 1, du règlement no 806/2014 avec le principe de proportionnalité, le Tribunal relève que, lors de la détermination du mode de calcul des contributions ex ante, le législateur de l’Union bénéficie d’un large pouvoir d’appréciation, en raison des appréciations complexes à effectuer. Ainsi, le contrôle par le Tribunal du respect du principe de proportionnalité doit se limiter à examiner si les mesures arrêtées par le législateur de l’Union sont manifestement inappropriées par rapport à l’objectif poursuivi, si elles ne vont pas manifestement au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif ou si elles n’entraînent pas d’inconvénients manifestement disproportionnés par rapport audit objectif.

Premièrement, sur le caractère approprié de la règle prévue à l’article 69, paragraphe 1, du règlement no 806/2014, qui vise à doter le MRU de suffisamment de ressources pour remplir ses fonctions (ci-après l’« objectif poursuivi »), le Tribunal considère tout d’abord que, pour assurer l’objectif poursuivi, il appartenait au législateur de l’Union de doter le FRU de ressources financières suffisantes ( 6 ), qui correspondent au niveau cible final et doivent être estimées au regard de la taille du secteur bancaire. À cet égard, le CRU a expliqué que les dépôts couverts permettaient d’estimer approximativement la taille du secteur bancaire et de calculer ainsi les ressources financières requises par le FRU. En effet, ces dépôts constituent des engagements souscrits par les établissements et représentent même la majorité de ces engagements, à tout le moins pour de grands établissements. Dans ces conditions, il n’est pas établi que, en tant que catégorie spécifique d’engagements assumés par les établissements, les dépôts couverts sont manifestement inappropriés pour estimer la taille du secteur bancaire et calculer ainsi les ressources requises par le FRU.

Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’argument selon lequel, en cas de résolution, les dépôts couverts sont protégés par les systèmes de garantie des dépôts, de sorte que leur accroissement n’entraîne pas d’augmentation du risque couvert par le FRU. En effet, le montant des dépôts couverts détenu par l’ensemble des établissements peut être de nature à refléter l’évolution globale du secteur bancaire. En particulier, rien n’indique que l’éventuel accroissement de ce montant ne peut pas être accompagné d’une augmentation d’autres engagements souscrits par ces établissements, tels que les dépôts non couverts, qui ne sont pas protégés par les systèmes de garantie des dépôts et qui impliquent, quant à eux, une augmentation du risque couvert par le FRU.

De même, la requérante ne saurait prétendre que les dépôts couverts constituent une mesure manifestement inappropriée pour calculer le niveau cible final, en s’appuyant sur le considérant 105 du règlement no 806/2014 ( 7 ). En effet, le simple fait qu’un autre critère puisse être tout autant approprié que celui retenu dans la réglementation concernée et que le législateur de l’Union indique qu’il incombe à la Commission européenne de réévaluer à l’avenir l’application de ce critère ne signifie pas que le critère retenu en toute connaissance de cause par ce législateur est manifestement inapproprié pour atteindre l’objectif poursuivi. À cet égard, il ne revient pas au Tribunal, dans le cadre du contrôle du respect du principe de proportionnalité, de déterminer si la mesure adoptée par le législateur était la seule ou la meilleure possible, mais si elle était manifestement inappropriée.

Le Tribunal rappelle ensuite que, aux fins de permettre au MRU de remplir efficacement ses fonctions, le législateur de l’Union a prévu que le niveau cible final sera calculé sur la base du montant des dépôts couverts, tel qu’il est estimé pour la fin de la période initiale. Or, en préconisant un tel mode de détermination du niveau cible final, ce législateur n’a pas retenu un critère manifestement dépourvu de pertinence aux fins de refléter la taille future dudit secteur et de garantir ainsi un financement suffisant du FRU en fonction de la situation prévisible de ce même secteur. Par ailleurs, le Tribunal estime qu’il n’est pas manifestement inapproprié de se fonder sur l’évolution des dépôts couverts pour présumer une augmentation d’autres engagements souscrits par les établissements et estimer ainsi l’éventuelle augmentation du risque couvert par le FRU.

Dans ce contexte, le Tribunal souligne que l’argument, s’appuyant sur les articles 428 quaterdecies et 428 quindecies du règlement no 575/2013 ( 8 ), selon lequel les dépôts couverts diminuent le risque de liquidité des établissements, de sorte que leur croissance n’implique aucun risque d’utilisation du FRU et ne doit ainsi pas entraîner d’augmentation du niveau cible final, ne saurait prospérer. En effet, la réglementation portant sur les exigences prudentielles ( 9 ) poursuit un objectif différent de celui de la réglementation afférente à la résolution des établissements ( 10 ). Dans ces conditions, ces dispositions du règlement no 575/2013 ne sont pas de nature à établir le caractère manifestement inapproprié du mode de détermination du niveau cible final.

Enfin, la circonstance selon laquelle la prise en compte des liquidités élevées en matière de dépôts couverts lors du calcul de l’indicateur de risque « ratio de couverture des besoins de liquidité » ( 11 ) conduirait à une réduction du multiplicateur d’ajustement de l’établissement concerné n’est pas de nature à démontrer que le développement du montant des dépôts couverts est manifestement inapproprié pour refléter l’évolution de la taille du secteur bancaire et déterminer en conséquence les besoins financiers du FRU et, en particulier, pour estimer l’augmentation des engagements présentant un risque pour le FRU et mesurer ainsi un tel risque que le FRU serait appelé à couvrir dans le cadre des procédures de résolution. Le Tribunal en conclut que la requérante n’a pas démontré que le mode de détermination du niveau cible final était manifestement inapproprié pour atteindre l’objectif poursuivi.

Deuxièmement, le Tribunal constate que la requérante n’explique pas en quoi la méthode de détermination du niveau cible final ( 12 ) va manifestement au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif visé et qu’elle n’établit pas non plus en quoi la méthode reposant sur les dépôts couverts au moment de l’entrée en vigueur du règlement no 806/2014 serait une mesure moins contraignante, qui permettrait au FRU de disposer des ressources financières suffisantes.

Il en va de même quant à l’argument de la prise en compte, dans le calcul du niveau cible final, de la réduction du risque d’utilisation du FRU en raison des engagements éligibles détenus par les établissements, en conformité avec l’exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles et avec l’exigence d’une capacité d’absorption des pertes. En effet, la requérante ne démontre ni que la prise en compte de ces engagements entraînerait moins de charges pour les établissements concernés, tout en permettant au FRU de disposer des ressources financières suffisantes, ni que le calcul du niveau cible final au regard de ces engagements, à supposer qu’il constitue une mesure appropriée, provoquerait moins de charges pour les établissements concernés que la détermination de ce niveau cible sur la base du montant des dépôts couverts à la fin de la période initiale.

Troisièmement, le Tribunal estime qu’aucun élément concret ne lui a été soumis visant à démontrer que, en ayant déterminé le niveau cible final par référence aux dépôts couverts existant à la fin de la période initiale, l’article 69, paragraphe 1, du règlement no 806/2014 avait entraîné pour les établissements des inconvénients manifestement démesurés par rapport aux objectifs poursuivis par le législateur de l’Union.

( 1 ) Décision SRB/ES/2021/22 du Conseil de résolution unique, du 14 avril 2021, sur le calcul des contributions ex ante pour 2021 au Fonds de résolution unique.

( 2 ) Règlement (UE) no 806/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 15 juillet 2014, établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement dans le cadre d’un mécanisme de résolution unique et d’un Fonds de résolution bancaire unique, et modifiant le règlement (UE) no 1093/2010 (JO 2014, L 225, p. 1).

( 3 ) Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement dans le cadre d’un mécanisme de résolution unique et d’un Fonds de résolution bancaire unique, et modifiant le règlement (UE) no 1093/2010 du Parlement européen et du Conseil (COM/2013/0520 final).

( 4 ) Point 4.3.2 de l’exposé des motifs de la proposition COM(2013) 520 final.

( 5 ) Conformément à l’article 76, paragraphe 1, du règlement no 806/2014, lu à la lumière du considérant 101 de ce même règlement.

( 6 ) Dans le cadre des missions lui étant dévolues par l’article 76, paragraphe 1, du règlement no 806/2014.

( 7 ) Ledit considérant est libellé en ces termes : « Le niveau cible du [FRU] devrait être défini comme un pourcentage du montant des dépôts couverts de l’ensemble des établissements de crédit agréés dans les États membres participants. Néanmoins, étant donné que le montant du total des passifs de ces établissements constituerait, compte tenu des fonctions du [FRU], une référence plus appropriée, la Commission devrait évaluer si les dépôts couverts ou le total des passifs constituent la base la plus appropriée et s’il ne conviendrait pas d’instaurer à l’avenir un montant minimum absolu pour le [FRU], de manière à maintenir des conditions équitables par rapport à la directive [2014/59] ».

( 8 ) Règlement no 575/2013 du Parlement et du Conseil, du 26 juin 2013, concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement et modifiant le règlement (UE) no 648/2012 (JO 2013, L 176, p. 1).

( 9 ) Voir considérant 32 du règlement no 575/2013.

( 10 ) Voir considérant 12 du règlement no 806/2014.

( 11 ) Au titre de l’article 6, paragraphe 3, sous b), du règlement délégué (UE) 2015/63 de la Commission, du 21 octobre 2014, complétant la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les contributions ex ante aux dispositifs de financement pour la résolution (JO 2015, L 11, p. 44).

( 12 ) Telle qu’elle découle de l’article 69, paragraphe 1, du règlement no 806/2014.