Affaire T-499/20

Banco Cooperativo Español, SA

contre

Conseil de résolution unique

Arrêt du Tribunal (huitième chambre élargie) du 30 avril 2025

« Union économique et monétaire – Union bancaire – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement (MRU) – Fonds de résolution unique (FRU) – Décision du CRU sur le calcul des contributions ex ante pour 2016 – Exclusion de certains passifs du calcul des contributions ex ante – Article 5, paragraphe 1, sous a), b) et f), du règlement délégué (UE) 2015/63 – Exception d’illégalité – Principe de non-rétroactivité – Responsabilité non contractuelle – Violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit conférant des droits aux particuliers – Enrichissement sans cause »

1. Institutions de l’Union européenne – Exercice des compétences – Pouvoir conféré à la Commission pour l’adoption d’actes délégués – Portée – Appréciations et évaluations complexes – Large marge d’appréciation – Directive 2014/59 établissant un cadre pour le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d’investissement – Fixation des critères d’adaptation des contributions ex ante – Contrôle juridictionnel – Limites

   (Art. 290 TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, considérant 41 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2014/59, art. 103, § 7)

   (voir points 54-56, 63)

2. Politique économique et monétaire – Politique économique – Redressement et résolution des établissements de crédit et des entreprises d’investissement – Établissement de crédit fournissant à des banques de crédit coopératif divers services sans les contrôler – Contributions ex ante aux dispositifs de financement pour la résolution – Calcul desdites contributions – Passifs résultant de transactions entre l’établissement de crédit tête du réseau et les autres banques coopératives membres d’un même réseau – Exclusion – Condition – Garanties suffisantes de couverture des expositions financières résultant de ces transactions en cas de détérioration de la santé financière

   [Règlement de la Commission 2015/63, considérants 8 et 9 et art. 5, § 1, a)]

   (voir points 71, 72, 77)

3. Politique économique et monétaire – Politique économique – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement – Contributions ex ante au Fonds de résolution unique (FRU) – Exclusion de certains passifs prétendument dépourvus de risque du calcul desdites contributions – Violation de la liberté d’entreprise – Absence

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 16 ; règlement de la Commission 2015/63, art. 5, § 1)

   (voir points 99-101)

4. Actes des institutions – Application dans le temps – Non-rétroactivité – Exceptions – Conditions – Accomplissement d’un objectif d’intérêt général et respect de la confiance légitime – Retrait d’une décision du conseil de résolution unique (CRU) fixant des contributions ex ante au fonds de résolution unique (FRU) afin de remédier à un défaut de motivation – Adoption d’une décision entrant en vigueur à la date d’effet de la décision initiale ayant été annulée – Concomitance entre application de la décision attaquée et naissance de l’obligation de versement de la contribution ex ante – Prise en compte de l’objectif des contributions au FRU – Admissibilité

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, art. 2, 67, § 4, 69 et 70)

   (voir points 136, 139, 140)

Résumé

Saisi d’un recours en annulation, qu’il rejette, le Tribunal se prononce, en particulier, d’une part, sur une exception d’illégalité de l’article 5, paragraphe 1, du règlement 2015/63 ( 1 ), qui énumère les conditions dans lesquelles un passif fait l’objet d’une exclusion du calcul des contributions ex ante, au motif que cette disposition ne permettrait pas d’exclure du calcul de sa contribution certains passifs de la requérante. D’autre part, il statue sur le chef d’illégalité pris de la violation du principe de sécurité juridique, dans la mesure où le Conseil de résolution unique (CRU) a fixé la date de prise d’effet de la décision attaquée à une date antérieure à celle de son adoption. Par ailleurs, il rejette les demandes indemnitaires dont il a été saisi, tant sur le prétendu enrichissement sans cause du CRU que sur la responsabilité non contractuelle.

La requérante, Banco Cooperativo Español, S.A., est un établissement de crédit, établi en Espagne, créé en 1990 par certaines caisses rurales, qui en sont actionnaires. Les caisses rurales sont des établissements coopératifs de crédit qui offrent des services financiers dans le milieu rural. La requérante est placée à la tête du réseau constitué par celles-ci et offre des services bancaires aux particuliers et aux entreprises, parmi lesquels figurent notamment les caisses rurales. L’un des principaux services fournis à ces dernières est la gestion centralisée de leur trésorerie. Un accord de trésorerie conclu entre la requérante et les caisses rurales prévoit que les caisses rurales cèdent des fonds à la requérante en vue de leur placement sur le marché interbancaire ou monétaire. Cet accord prévoit également une garantie de prise en charge par les caisses rurales de toute perte ou obligation résultant de l’activité de la requérante sur le marché interbancaire qu’elle exerce pour le compte de celles-ci.

Le 7 décembre 2022, le CRU a adopté la décision attaquée ( 2 ) sur le calcul des contributions ex ante pour 2016 au Fonds de résolution unique de Banco Cooperativo Español, SA, Hypo Vorarlberg Bank AG (anciennement Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank AG) et Portigon AG. Cette décision a retiré et remplacé une précédente décision du 19 mars 2020 ( 3 ), qui avait le même objet, afin de remédier au défaut de motivation de cette dernière que le CRU avait constaté à la suite de différentes décisions de la Cour ( 4 ) relatives au calcul du montant des contributions ex ante pour la période de contribution 2017. En outre, la décision du 19 mars 2020 avait été adoptée afin de remédier aux vices de procédure et au défaut de motivation de deux décisions initiales ( 5 ), qu’elle a retirées et remplacées, que le Tribunal avait constatés dans plusieurs arrêts ( 6 ).

Appréciation du Tribunal

En premier lieu, s’agissant de l’illégalité alléguée de l’article 5, paragraphe 1, du règlement délégué 2015/63, cette disposition énumère les conditions dans lesquelles un passif fait l’objet d’une exclusion du calcul des contributions ex ante.

Par son exception d’illégalité, la requérante faisait valoir que, si cet article du règlement délégué 2015/63 devait être interprété en ce sens qu’il ne permet pas d’exclure du calcul de sa contribution ex ante les passifs tels que ceux engendrés dans le cadre des activités qu’elle entreprend pour le compte des caisses rurales, cette disposition violerait l’article 103, paragraphe 2, de la directive 2014/59 ( 7 ), l’article 70, paragraphes 2 et 6, du règlement no 806/2014 ( 8 ), l’article 16 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et le principe de proportionnalité, puisque ces normes imposaient à la Commission européenne d’assurer, lors de l’adoption dudit règlement délégué, que le régime d’exclusion des passifs permette d’exclure du calcul des contributions ex ante de tels passifs.

Le Tribunal relève que, conformément à l’article 103, paragraphe 7, de la directive 2014/59, la Commission est habilitée à adopter des actes délégués pour préciser la notion d’« adaptation des contributions ex ante en fonction du profil de risque des établissements ». Pour rappel, la nature spécifique des contributions ex ante consiste à garantir, dans une logique d’ordre assurantiel, que le secteur financier procure des ressources financières suffisantes au mécanisme de résolution unique pour que ce dernier puisse remplir ses fonctions, tout en encourageant l’adoption, par les établissements concernés, de modes de fonctionnement moins risqués. La Commission étant chargée d’élaborer des règles d’ajustement des contributions ex ante en fonction du profil de risque des établissements en poursuivant deux objectifs liés, à savoir assurer la prise en compte des différents risques qu’engendrent les activités des établissements, bancaires ou plus largement financières, et encourager ces mêmes établissements à suivre des modes de fonctionnement moins risqués, ce qui implique des appréciations et des évaluations complexes de sa part, elle dispose d’un large pouvoir d’appréciation. Partant, le contrôle du juge de l’Union devant dès lors se limiter à examiner si l’exercice du pouvoir d’appréciation octroyé à la Commission n’est pas entaché d’une erreur manifeste ou d’un détournement de pouvoir ou encore si celle-ci n’a pas manifestement dépassé les limites de ce pouvoir, il appartient à la requérante de démontrer que l’article 5, paragraphe 1, du règlement délégué 2015/63 est entaché de tels vices.

Premièrement, conformément à la logique d’ordre assurantiel du système des contributions ex ante, chaque établissement est soumis à l’obligation de verser des contributions ex ante et tous ses passifs sont à prendre en compte, en principe, aux fins du calcul de ces contributions, hors fonds propres et dépôts couverts ( 9 ). Par conséquent, toute exception à ce principe doit être interprétée de manière restrictive. Par ailleurs, les contributions ex ante sont ajustées en fonction du profil de risque des établissements ( 10 ).

Certes, l’« exposition au risque de l’établissement » constitue l’un des huit critères que la Commission doit prendre en compte lorsqu’elle adopte l’acte délégué afin de préciser la notion d’« adaptation des contributions ex ante en fonction du profil de risque des établissements » ( 11 ). Cependant, aucun d’eux ne se voit accorder une importance prépondérante par rapport aux autres et il n’est pas précisé de quelle manière la Commission doit tenir compte de cette exposition. De plus, si la Commission doit prendre en compte ( 12 ) le fait que l’établissement appartient à un système de protection institutionnel (ci-après le « SPI ») ( 13 ), qui se définit comme un « arrangement de responsabilité contractuel ou prévu par la loi qui protège les établissements et, en particulier, garantit leur liquidité et leur solvabilité pour éviter la faillite, le cas échéant », aucune autre catégorie d’affiliation commerciale ou contractuelle n’est mentionnée comme devant être prise en considération par la Commission.

Deuxièmement, la requérante ne saurait soutenir que les activités qu’elle entreprend pour le compte des caisses rurales ne représentent qu’un faible niveau de risque. En effet, la détermination de la contribution annuelle de base doit être précisée pour ce qui concerne les groupes, de manière à refléter l’interconnexion des entités du groupe et à éviter une double comptabilisation des expositions intragroupe. Aux fins du calcul de la contribution annuelle de base d’une entité d’un groupe, le total du passif à prendre en considération n’inclut pas les passifs découlant d’un contrat conclu avec toute autre entité faisant partie du même groupe. Toutefois, cette exclusion n’est possible que pour autant que toutes les entités du groupe sont établies dans l’Union, sont intégralement incluses dans le même périmètre de consolidation, font l’objet d’une procédure appropriée et centralisée d’évaluation, de mesure et de contrôle des risques et que s’il n’existe, en droit ou en fait, aucun obstacle significatif, actuel ou prévu, au prompt remboursement des passifs considérés à leur date d’échéance. Cela empêche que des passifs ne soient exclus de la base de calcul des contributions ex ante lorsqu’il n’existe aucune garantie que les expositions de financement intragroupe seront couvertes en cas de détérioration de la santé financière du groupe.

Or, le Tribunal rappelle que l’article 5, paragraphe 1, sous a), du règlement délégué 2015/63 n’entendait pas éliminer entièrement toute forme de double comptage des passifs et qu’il n’excluait une telle pratique que pour autant qu’il existait des garanties suffisantes que les expositions de financement intragroupe seraient couvertes en cas de détérioration de la santé financière du groupe.

À cet égard, s’agissant de la clause de l’accord de trésorerie, qui prévoit que les caisses rurales « garantissent conjointement toute défaillance » de la requérante à la suite des investissements réalisés par elle sur le marché interbancaire avec les fonds reçus, ainsi que le caractère « permanent et contraignant » de cet accord, le Tribunal souligne que, conformément audit accord, chacune des caisses rurales peut s’en retirer unilatéralement avec effet au terme du deuxième mois suivant la réception de la notification au conseil d’administration de la requérante. En revanche, le règlement no 575/2013 ( 14 ) prescrit, notamment, une obligation de préavis d’au moins 24 mois avant la résiliation de l’accord portant création d’un SPI ( 15 ). En outre, le réseau formé par la requérante avec les caisses rurales actionnaires ne constitue pas intégralement un même périmètre de consolidation et ne fait pas l’objet d’une procédure appropriée et centralisée d’évaluation, de mesure et de contrôle des risques, de sorte que sa situation différait tant de celle des groupes que de celle des SPI.

En tout état de cause, le règlement délégué 2015/63 ne prévoit pas d’exclusion des passifs du calcul de la contribution ex ante de chaque établissement au cas par cas, mais uniquement en fonction de certaines catégories de passifs, définies de manière abstraite, objective et générale. Or, s’il existe des réseaux de caisses rurales dans plusieurs États membres, les conditions contractuelles et réglementaires dans lesquelles ceux-ci opèrent peuvent varier largement d’un cas à l’autre. Ainsi, l’argument notamment fondé sur les spécificités de la situation individuelle de la requérante, telle qu’elle découlerait de l’accord de trésorerie, ne saurait entraîner l’illégalité de l’article 5, paragraphe 1, du règlement délégué 2015/63.

Le Tribunal en conclut que la requérante n’a pas démontré qu’il existait des garanties suffisantes que les expositions de financement au titre des activités qu’elle entreprenait pour le compte des caisses rurales seraient couvertes en cas de détérioration de la santé financière du réseau composé, en l’espèce, d’elle-même et des caisses rurales actionnaires.

Troisièmement, le Tribunal écarte les arguments de la requérante selon lesquels il existerait un « parallélisme évident » entre sa situation et celles visées à l’article 5, paragraphe 1, sous a), b), ou f), du règlement délégué 2015/63.

Tout d’abord, les passifs intragroupe découlant de transactions conclues par un établissement avec un autre établissement membre du même groupe peuvent être exclus du calcul des contributions ex ante uniquement si les conditions énumérées à l’article 5, paragraphe 1, du règlement délégué 2015/63 sont remplies. Il découle des définitions à retenir des notions de « groupe », de « filiale » et d’« entreprise mère », qu’un rapport mère-filiale ne peut être établi par la simple existence de relations économiques traduisant un partenariat entre plusieurs établissements, sans que l’un d’entre eux contrôle les autres membres de l’ensemble qu’il constitue avec ces établissements. En l’espèce, la requérante n’a pas établi que les relations commerciales et contractuelles entre elle et les caisses rurales étaient caractérisées par le même degré de contrôle que celui d’un groupe au sens de l’article 5, paragraphe 1, sous a), du règlement délégué 2015/63.

Ensuite, l’article 5, paragraphe 1, sous b), du règlement délégué 2015/63 vise les établissements qui sont membres d’un SPI ( 16 ) et qui ont été autorisés par l’autorité compétente à appliquer l’article 113, paragraphe 7, du règlement no 575/2013 par le biais d’un accord conclu avec un autre établissement qui est membre du même SPI. Un SPI est un arrangement qui satisfait aux exigences cumulatives énumérées dans cette disposition. Néanmoins, la requérante ne démontre pas qu’il existe, dans le cadre des relations entre elle et les caisses rurales, des obligations équivalentes auxdites obligations cumulatives.

Enfin, le Tribunal juge qu’il en va de même en ce qui concerne le prétendu parallélisme entre la situation de la requérante et celle prévue à l’article 5, paragraphe 1, sous f), du règlement délégué 2015/63, relatif aux prêts de développement octroyés par les banques de développement.

En deuxième lieu, s’agissant du moyen tiré d’une violation du principe de sécurité juridique, dans les mesures où le CRU a fixé le point de départ de la décision attaquée à une date antérieure à celle de son adoption, le Tribunal constate que la décision attaquée a pris effet à la date de la prise d’effet de la première des décisions initiales, lesquelles avaient elles-mêmes été remplacées par la décision du 19 mars 2020, également avec effet à la même date. Or, ni la décision attaquée ni les arrêts et ordonnances ayant justifié son adoption n’ont modifié la portée de l’obligation de la requérante de verser une contribution ex ante pour la période de contribution 2016, telle qu’elle avait été arrêtée par la seconde des décisions initiales et telle qu’elle avait existé pour cette période de contribution. Les seuls éléments nouveaux introduits par la décision attaquée se trouvaient dans une motivation plus étendue du calcul de la contribution ex ante de la requérante pour la période de contribution 2016.

Premièrement, s’agissant de la question de savoir si le but à atteindre par la décision attaquée exigeait que cette dernière prenne effet à une date antérieure à la date de son adoption, le Tribunal estime que le fait d’adopter la décision attaquée avec effet à compter du 15 avril 2016 visait à assurer une concomitance entre l’applicabilité de la décision attaquée et le moment auquel l’obligation de la requérante de verser une contribution ex ante pour la période de contribution 2016 avait pris naissance et, ainsi, à éviter un résultat contraire à la réglementation applicable. L’atteinte d’un tel but légitime et d’intérêt public exigeait que cette décision prenne effet à une date antérieure à celle de son adoption, à savoir à la même date que la décision du 19 mars 2020 qu’elle remplaçait.

Deuxièmement, le Tribunal considère que rien n’indique qu’une institution aurait fourni des renseignements précis, inconditionnels et concordants à la requérante, susceptibles de faire naître une confiance légitime dans le fait qu’elle ne serait assujettie au paiement de sa contribution ex ante pour la période de contribution 2016 qu’à partir d’une date postérieure, lorsqu’une nouvelle décision aurait été adoptée. Dès lors, la confiance légitime de la requérante a été dûment respectée dans les circonstances de l’espèce.

En outre, l’article 266 TFUE n’oblige l’institution dont émane un acte annulé que dans les limites de ce qui est nécessaire pour assurer l’exécution de l’arrêt d’annulation. En l’espèce, pour adopter une nouvelle décision, le CRU était tenu de respecter les formes qui avaient été violées durant la procédure d’adoption de la décision litigieuse. Cette circonstance n’a pas pu engendrer une quelconque attente chez la requérante quant au fait que la décision attaquée ne produirait pas d’effet à une date antérieure à la date de la décision qu’elle venait remplacer ou qu’elle-même ne serait assujettie au paiement de la contribution ex ante pour la période de contribution 2016 qu’à partir d’une date postérieure, lorsqu’une nouvelle décision aurait été adoptée.

En troisième lieu, s’agissant des demandes indemnitaires, le Tribunal écarte d’emblée le droit de la requérante d’engager une action fondée sur l’enrichissement sans cause du CRU, dans la mesure où il ne lui aurait pas remboursé sa contribution ex ante depuis l’annulation de la première décision initiale par le Tribunal. Il rappelle qu’une telle action se distingue du régime de la responsabilité non contractuelle au sens strict en ce qu’elle exige seulement la preuve d’un enrichissement sans base légale valable de la partie défenderesse et d’un appauvrissement de la partie requérante lié à cet enrichissement. Or, en l’espèce, ainsi que le Tribunal l’a relevé, la requérante restait redevable, depuis le 15 avril 2016, de sa contribution ex ante pour la période de contribution 2016 et, eu égard aux dates auxquelles la décision du 19 mars 2020 et la décision attaquée ont pris effet, il n’incombait pas au CRU, afin d’éviter un enrichissement sans cause, de rembourser à la requérante tout ou partie de sa contribution ex ante pour l’année de contribution 2016.

En ce qui concerne le recours tendant à engager la responsabilité non contractuelle de l’Union, le Tribunal constate que la requérante n’a pas établi l’existence d’une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit. Il précise que, à la différence des affaires ayant donné lieu aux arrêts Commission/Printeos et Commission/Deutsche Telekom ( 17 ), la requérante demeurait redevable, à partir du 15 avril 2016, de la contribution ex ante mise à sa charge pour la période contribution 2016. De surcroît, tant la décision attaquée que la décision du 19 mars 2020 ont pris effet, sans méconnaître le principe de sécurité juridique, à une date antérieure à celle de leur adoption, de sorte qu’aucun intérêt moratoire ne serait dû pour la période allant du 23 juin 2016, date à laquelle la requérante s’est acquittée de sa contribution ex ante pour la période de contribution 2016, à la date d’adoption de l’une de ces décisions. Partant, le CRU n’était tenu de procéder à aucun remboursement des contributions ex ante, assorties d’intérêts.

( 1 ) Règlement délégué (UE) 2015/63 de la Commission, du 21 octobre 2014, complétant la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les contributions ex ante aux dispositifs de financement pour la résolution (JO 2015, L 11, p. 44).

( 2 ) Décision SRB/ES/2022/79 du CRU, du 7 décembre 2022, retirant la décision SRB/ES/2020/16 du CRU, du 19 mars 2020, sur le calcul des contributions ex ante pour 2016 de Banco Cooperativo Español, SA, Hypo Vorarlberg Bank AG (anciennement Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank AG) et Portigon AG au Fonds de résolution unique, et calculant leurs contributions ex ante pour 2016 au Fonds de résolution unique (ci-après la « décision attaquée »).

( 3 ) Décision SRB/ES/2020/16 sur le calcul de la contribution ex ante de la requérante pour la période de contribution 2016 (ci-après la « décision du 19 mars 2020 »).

( 4 ) Arrêt du 15 juillet 2021, Commission/Landesbank Baden-Württemberg et CRU (C-584/20 P et C-621/20 P, EU:C:2021:601) et ordonnances du 3 mars 2022, CRU/Hypo Vorarlberg Bank (C-663/20 P, non publiée, EU:C:2022:162) et CRU/Portigon et Commission (C-664/20 P, non publiée, EU:C:2022:161).

( 5 ) Décisions du CRU dans sa session exécutive du 15 avril 2016 sur les contributions ex ante pour 2016 au Fonds de résolution unique (SRB/ES/SRF/2016/06) et du 20 mai 2016 sur l’ajustement des contributions ex ante pour 2016 au Fonds de résolution unique, complétant la décision du CRU dans sa session exécutive du 15 avril 2016 sur les contributions ex ante pour 2016 au Fonds de résolution unique (SRB/ES/SRF/2016/13) (ci-après les « décisions initiales »).

( 6 ) Arrêts du 28 novembre 2019, Banco Cooperativo Español/CRU (T-323/16, EU:T:2019:822), Hypo Vorarlberg Bank/CRU (T-377/16, T-645/16 et T-809/16, EU:T:2019:823) et Portigon/CRU (T-365/16, EU:T:2019:824).

( 7 ) Directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil, du 15 mai 2014, établissant un cadre pour le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d’investissement et modifiant la directive 82/891/CEE du Conseil ainsi que les directives du Parlement européen et du Conseil 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE et 2013/36/UE et les règlements du Parlement européen et du Conseil (UE) no 1093/2010 et (UE) n 648/2012 (JO 2014, L 173, p. 190).

( 8 ) Règlement (UE) no 806/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 15 juillet 2014, établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement dans le cadre d’un mécanisme de résolution unique et d’un Fonds de résolution bancaire unique, et modifiant le règlement (UE) no 1093/2010 (JO 2014, L 225, p. 1).

( 9 ) En vertu de l’article 103, paragraphe 2, de la directive 2014/59 et à l’article 70, paragraphe 2, du règlement no 806/2014.

( 10 ) Conformément à l’article 103, paragraphe 2, de la directive 2014/59 et à l’article 70, paragraphe 2, du règlement no 806/2014.

( 11 ) Conformément à l’article 103, paragraphe 7, de la directive 2014/59.

( 12 ) Conformément à l’article 103, paragraphe 7, sous h), de la directive 2014/59.

( 13 ) Au sens de l’article 5, paragraphe 1, sous b), du règlement délégué 2015/63.

( 14 ) Règlement (UE) no 575/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement et modifiant le règlement (UE) no 648/2012 (JO 2013, L 176, p. 1).

( 15 ) Article 113, paragraphe 7, sous f), du règlement (UE) no 575/2013.

( 16 ) Au sens de l’article 2, paragraphe 1, point 8, de la directive 2014/59.

( 17 ) Arrêts du 20 janvier 2021, Commission/Printeos (C-301/19 P, EU:C:2021:39), et du 11 juin 2024, Commission/Deutsche Telekom (C-221/22 P, EU:C:2024:488).