Affaire T-583/22

Fédération environnement durable e.a.

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (sixième chambre élargie) du 10 septembre 2025

« Environnement – Convention d’Aarhus – Rejet d’une demande de réexamen interne – Article 10 du règlement (CE) no 1367/2006 – Règlement délégué (UE) 2021/2139 – Production d’électricité à partir d’énergie éolienne – Taxonomie – Exigences applicables aux critères d’examen technique – Article 19 du règlement (UE) 2020/852 – Contribution substantielle à l’atténuation du changement climatique – Contribution substantielle à l’adaptation au changement climatique – Absence de préjudice important aux autres objectifs environnementaux »

1. Environnement – Convention d’Aarhus – Application aux institutions de l’Union – Faculté pour les organisations non gouvernementales de demander le réexamen interne d’actes administratifs dans le domaine de l’environnement – Précision des motifs du réexamen – Nécessité d’indiquer les éléments susceptibles de susciter des doutes quant au bien-fondé de l’acte en cause

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1367/2006, art. 10, § 1)

   (voir points 25, 26, 42, 48, 60, 202, 208-210)

2. Recours en annulation – Moyens – Recours contre une décision de rejet d’une demande de réexamen interne d’un acte administratif dans le domaine de l’environnement – Moyen non présenté dans la demande de réexamen – Irrecevabilité – Arguments constituant une simple ampliation d’un moyen présenté dans la demande de réexamen – Recevabilité – Limites – Moyen ne modifiant pas l’objet de la procédure de réexamen interne

   (Art. 263 TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1367/2006, art. 12)

   (voir points 27-29, 43, 103, 138-145, 167, 246-248)

3. Environnement – Convention d’Aarhus – Application aux institutions de l’Union – Faculté pour les organisations non gouvernementales de demander le réexamen interne d’actes administratifs dans le domaine de l’environnement – Rejet d’une demande de réexamen interne comme étant non fondée – Contrôle juridictionnel – Limites – Erreur manifeste d’appréciation – Absence

   (Règlements du Parlement européen et du Conseil no 1367/2006, art. 10, et 2020/852, art. 19, § 1)

   (voir points 30-34, 228-232, 241)

4. Institutions de l’Union européenne – Exercice des compétences – Pouvoir conféré à la Commission pour l’adoption d’actes délégués – Pouvoir de compléter un acte législatif – Cadre visant à favoriser les investissements durables – Règlement 2020/852 – Adoption du règlement délégué 2021/2139 par la Commission – Obligation de consultation préalable de la plateforme sur la finance durable – Portée

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil 2020/852, art. 10, § 4, 11, § 4, et 20, § 2 ; règlement de la Commission 2021/2139)

   (voir points 70-73)

5. Procédure juridictionnelle – Production de moyens nouveaux en cours d’instance – Conditions – Moyen fondé sur des éléments révélés en cours d’instance – Absence – Ampliation d’un moyen existant – Absence d’ampliation – Irrecevabilité

   (Règlement de procédure du Tribunal, art. 84, § 1)

   (voir points 86-92, 104)

6. Rapprochement des législations – Cadre visant à favoriser les investissements durables – Détermination de la durabilité environnementale des activités économiques – Critères d’examen technique – Établissement par la Commission – Critères établis pour la production d’électricité à partir d’énergie éolienne – Absence de prise en compte de l’intermittence de ladite production – Absence d’erreur manifeste d’appréciation

   [Règlement du Parlement européen et du Conseil 2020/852, art. 1er, § 1, 3, 10, § 1 et 3, a), et 19, § 1, k) ; règlement de la Commission 2021/2139, annexes I et II]

   (voir points 115-133)

7. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Décision de la Commission répondant à une demande de réexamen interne d’un acte administratif dans le domaine de l’environnement – Recours à une motivation implicite – Admissibilité

   [Art. 296, 2e al., TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, c) ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1367/2006, art. 10, § 2]

   (voir points 150-156, 162-184)

8. Rapprochement des législations – Cadre visant à favoriser les investissements durables – Détermination de la durabilité environnementale des activités économiques – Critères d’examen technique – Établissement par la Commission – Critères établis pour la production d’électricité à partir d’énergie éolienne – Absence de seuil quantitatif concernant le respect de l’objectif de transition vers une économie circulaire – Admissibilité

   [Règlement du Parlement européen et du Conseil 2020/852, art. 10, § 3, 11, § 3, 17, § 1, d), et 19, § 1, c)]

   (voir points 214-219)

Résumé

Le Tribunal confirme la décision de la Commission européenne de rejeter une demande de réexamen interne du règlement délégué 2021/2139 ( 1 ) complétant le règlement 2020/852 sur l’établissement d’un cadre visant à favoriser les investissements durables ( 2 ) (ci-après le « règlement sur la taxonomie »).

Le règlement sur la taxonomie met en place un système de classification unifié pour harmoniser, au niveau de l’Union, les critères permettant de déterminer si une activité économique est durable sur le plan environnemental à la lumière de différents objectifs environnementaux qui y sont définis, tels que l’atténuation du changement climatique et l’adaptation à celui-ci ( 3 ).

Dans ce contexte, la Commission a adopté le règlement délégué pour compléter le règlement sur la taxonomie en établissant des critères d’examen technique qui permettent de déterminer à quelles conditions certaines activités économiques contribuent substantiellement aux objectifs environnementaux visés par ce règlement délégué.

Les requérantes, Fédération environnement durable, Bundesinitiative Vernunftkraft eV, Vent de Colère ! Fédération nationale et Vent de Raison Wind met Redelijkheid (VdR-WmR), ont soumis à la Commission, au titre du règlement Aarhus ( 4 ), une demande de réexamen interne du règlement délégué. Selon elles, celui-ci ne démontrerait pas que la production d’électricité à partir d’énergie éolienne constitue une activité économique qui contribue substantiellement aux objectifs environnementaux visés par ce règlement délégué.

La Commission a rejeté la demande de réexamen interne par décision du 7 juillet 2022 (ci-après la « décision attaquée »), qui fait l’objet du présent recours.

Appréciation du Tribunal

À titre liminaire, le Tribunal donne des précisions sur la recevabilité des arguments invoqués à l’appui d’un recours en annulation formé contre une décision rejetant une demande de réexamen interne d’un acte administratif en matière d’environnement.

Un tel recours en annulation ne saurait être fondé sur des motifs nouveaux ou des éléments de preuve qui n’apparaissaient pas dans la demande de réexamen, sous peine de priver l’exigence relative à la motivation d’une telle demande de son effet utile et de modifier l’objet de la procédure engagée par cette demande.

Néanmoins, d’une part, la partie requérante doit pouvoir soulever des arguments qui visent à critiquer, en droit, le bien-fondé de la réponse à sa demande de réexamen, à condition que ces arguments ne modifient pas l’objet de la procédure engagée par cette demande. D’autre part, un argument qui n’a pas été soulevé au stade de la demande de réexamen ne saurait être considéré comme nouveau s’il ne constitue que l’ampliation d’une argumentation déjà développée dans le cadre de cette demande, c’est-à-dire s’il présente, avec les moyens ou les griefs initialement exposés, un lien suffisamment étroit pour pouvoir être considéré comme résultant de l’évolution normale du débat au sein d’une procédure contentieuse.

Ces rappels étant effectués, le Tribunal rejette, en premier lieu, le moyen du recours concernant l’élaboration du règlement délégué.

Les requérantes faisaient notamment valoir que, dans la décision attaquée, la Commission n’avait pas répondu à l’argument, avancé dans la demande de réexamen interne, selon lequel le calendrier d’adoption des actes délégués prévu par le règlement sur la taxonomie n’avait pas été respecté. En particulier, elles soutenaient que le règlement délégué 2021/2139 aurait dû avoir été élaboré en connaissance du contenu du règlement délégué 2023/2486 ( 5 ), et donc adopté après celui-ci.

Sur ce point, le Tribunal constate que les deux règlements délégués ont certes été adoptés tardivement. Cependant, il est manifeste que la séquence des deux règlements délégués préconisée par le règlement sur la taxonomie a été pleinement respectée, de sorte que l’argument des requérantes ne saurait fonder des doutes plausibles, à savoir substantiels, quant aux appréciations portées par la Commission dans le règlement délégué.

Les requérantes reprochaient en outre de ne pas avoir consulté correctement la plateforme sur la finance durable, prévue par le règlement sur la taxonomie, avant l’adoption du règlement délégué. D’après elles, l’avis émis par cette plateforme n’était pas complet, en ce que cette dernière se serait limitée à y examiner des questions générales sans discuter les critères d’examen technique précis.

Or, étant donné que la plateforme susvisée a été consultée sur le projet de règlement délégué et ses annexes détaillant les critères d’examen technique, il est sans pertinence qu’elle ne se soit pas prononcée de manière détaillée sur lesdits critères, en se limitant à faire des observations de nature générale. En effet, les dispositions du règlement sur la taxonomie ne sauraient être interprétées comme faisant obstacle à l’adoption des actes délégués lorsque, comme en l’espèce, la plateforme en question n’a pas pris explicitement position sur tous les aspects des projets d’actes délégués qui lui ont été soumis pour avis.

Le Tribunal examine, en deuxième lieu, le moyen des requérantes tiré de la méconnaissance de l’objectif d’atténuation du changement climatique prévu par le règlement sur la taxonomie.

Tout d’abord, il déclare irrecevables des arguments contenus dans une lettre produite par les requérantes après la clôture de la phase écrite de la procédure.

À cet égard, il rappelle que la production de moyens, griefs ou arguments nouveaux en cours d’instance est interdite à moins qu’ils ne se fondent sur des éléments de droit et de fait qui se sont révélés pendant la procédure.

En l’occurrence, les arguments en question reposaient certes sur une communication de la Commission ( 6 ), annexée à la lettre susvisée, qui n’a été publiée au Journal officiel qu’après la clôture de la phase écrite de la procédure. Cependant, les deux passages précis de cette communication visés par les requérantes étant déjà contenus à l’identique dans une version antérieure de cette communication, laquelle avait déjà été publiée au Journal officiel avant l’introduction du recours, ils ne sauraient être considérés comme des éléments de droit ou de fait révélés pendant la procédure.

Sur le fond, les requérantes soutenaient notamment que, dans la mesure où le règlement délégué n’établit pas d’obligation de procéder à une mesure quantitative réelle des émissions de CO2 par kWh d’électricité produite à partir d’énergie éolienne, il enfreint l’article 10, paragraphe 3, du règlement sur la taxonomie, selon lequel il y a lieu de déterminer si et dans quelle mesure l’activité contribue de manière substantielle à stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère.

Or, en vertu de l’article 10, paragraphe 3, sous a), dudit règlement, la Commission doit établir des critères d’examen technique afin de déterminer les « conditions dans lesquelles » une activité économique donnée est considérée comme contribuant de manière substantielle à l’atténuation du changement climatique. Ainsi, cette disposition ne comporte aucune référence à l’idée d’une appréciation nécessairement quantitative, dans le sens du respect d’un seuil défini. Le Tribunal constate en outre que, dans la décision attaquée, la Commission a bel et bien expliqué qu’elle avait appliqué un seuil quantitatif de 100 g de CO2 par kWh et apprécié que ce seuil était toujours respecté par la production d’électricité à partir d’énergie éolienne.

Les requérantes reprochaient toutefois à la Commission de ne pas avoir tenu compte, en considérant que ce seuil est toujours respecté, de l’intermittence de la production d’électricité à partir d’énergie éolienne ni des émissions de CO2 issues des centrales électriques sollicitées pour compenser la sous-production des centrales éoliennes.

À cet égard, le Tribunal commence par relever qu’il ressort du règlement sur la taxonomie que celui-ci est fondé sur l’idée selon laquelle ce sont des activités économiques précises qui font l’objet des critères prévus par ou sur la base de ce règlement afin d’apprécier leur durabilité environnementale, sans évaluer les autres activités qui leur sont liées.

C’est donc à bon droit que la Commission a structuré le règlement délégué en prévoyant, à ses annexes I et II, des points pour chaque activité économique qu’il vise. Plus particulièrement, l’activité économique définie auxdites annexes est la « production d’électricité à partir d’énergie éolienne », de sorte que, d’une part, elle ne vise que la production d’électricité et, d’autre part, la seule source d’énergie pertinente est l’énergie éolienne.

Par ailleurs, la Commission a certes relevé que la production d’électricité à partir d’énergie éolienne était intermittente, en ce sens qu’elle ne portait pas sur une puissance électrique continue, mais sur une puissance variant selon les conditions météorologiques. Toutefois, elle a estimé qu’il n’était pas possible de prendre en compte cette intermittence, car le comblement de la sous-production d’électricité à partir d’énergie éolienne par d’autres sources d’énergie ne faisait pas partie de cette première activité et que de telles « autres activités » ainsi « liées » ne seraient pas évaluées dans ce cadre.

Le Tribunal juge que cette position est exempte d’erreur manifeste d’appréciation. D’une part, selon le règlement sur la taxonomie, une activité économique doit en principe être évaluée individuellement. D’autre part, la Commission a considéré à juste titre qu’il serait très difficile de quantifier l’intermittence de la production d’électricité à partir d’énergie éolienne et d’établir son incidence.

En effet, premièrement, les données historiques existantes ne permettent pas de déduire avec certitude la production future réelle d’une installation précise de production d’électricité à partir d’énergie éolienne. Deuxièmement, l’incidence de l’intermittence susvisée dépend avant tout des technologies qui interviendraient pour compenser une production éventuellement faible d’énergie éolienne. Or, il n’est pas possible de prédire les technologies exactes qui interviendraient à cette fin. Troisièmement, en tout état de cause, la prise en compte de ces facteurs externes causerait des difficultés particulières aux exploitants d’installations de production d’électricité à partir d’énergie éolienne, ce qui méconnaîtrait le règlement sur la taxonomie, en vertu duquel les critères d’examen technique sont faciles à utiliser et sont fixés de manière à faciliter la vérification de leur respect.

En troisième lieu, le Tribunal se penche sur le moyen tiré d’une violation de l’obligation de motivation au titre de l’article 10, paragraphe 2, du règlement Aarhus en ce que la décision attaquée ne répondrait pas à certains arguments avancés dans la demande de réexamen interne concernant les critères d’examen technique pour évaluer la contribution substantielle à l’adaptation au changement climatique.

Le Tribunal relève, à cet égard, que l’obligation de motivation susvisée doit être interprétée de la même manière que celle au titre de l’article 296, deuxième alinéa, TFUE et de l’article 41, paragraphe 2, sous c), de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui consacre le droit à une bonne administration.

Selon la jurisprudence, une telle motivation doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et au contexte dans lequel il a été adopté. Il n’est pas exigé qu’elle spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où le caractère suffisant d’une motivation doit être apprécié au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée et, en particulier, en fonction de l’intérêt que les destinataires de l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Ainsi, il est reconnu qu’une motivation peut être implicite, à condition qu’elle permette aux intéressés de connaître les raisons pour lesquelles les mesures en question ont été prises et au Tribunal de disposer des éléments suffisants pour exercer son contrôle.

Le Tribunal en déduit que la Commission n’était pas tenue de répondre séparément à chaque point précis soulevé dans la demande de réexamen interne, de sorte que la décision attaquée ne méconnaît pas l’obligation de motivation au titre de l’article 10, paragraphe 2, du règlement Aarhus en ce qu’elle rejette implicitement des arguments soulevés dans ladite demande.

En quatrième lieu, le Tribunal analyse le moyen tiré de ce que la décision attaquée ne répond pas aux arguments, soulevés dans la demande de réexamen interne, concernant le principe selon lequel l’activité en cause ne doit pas causer de préjudice important aux autres objectifs environnementaux.

S’agissant, en particulier, de l’objectif de transition vers une économie circulaire, les requérantes alléguaient que la Commission aurait dû établir des seuils quantitatifs ou des indices de référence clairs concernant la disponibilité et la facilité d’utilisation des équipements et composants nécessaires, leur durabilité et leur recyclabilité respectives ainsi que leur facilité de démontage et de remise à neuf.

Le Tribunal commence par constater que la Commission n’était pas fondée à déclarer cette allégation irrecevable au motif que, d’une part, celle-ci n’était pas étayée par des éléments de preuve et, d’autre part, elle n’indiquait pas la disposition sur laquelle elle se fondait. En effet, il n’était pas possible d’étayer cette allégation par des éléments factuels. De plus, il s’agit d’une question de droit, et de telles questions ne relèvent pas du cadre factuel à établir par les parties moyennant la production d’éléments de preuve.

Cependant, le Tribunal rejette cette allégation sur le fond en relevant que, conformément au règlement sur la taxonomie, les critères d’examen technique sont quantitatifs et comprennent des seuils dans la mesure du possible et, à défaut, sont qualitatifs. Dans la réponse à la demande de réexamen interne, la Commission a en outre clairement indiqué que, selon elle, les notions de « disponibilité », d’« utilisabilité », de « durabilité », de « facilité de démontage » et de « remise à neuf », utilisées dans les critères d’examen technique, étaient très complexes, ce qui limitait l’efficacité de seuils généraux dans le cadre de la taxonomie européenne. De surcroît, le libellé du règlement sur la taxonomie n’indique aucunement que les critères pour déterminer si une activité économique cause un préjudice important à l’objectif de transition vers une économie circulaire doivent être quantitatifs en ce sens qu’ils établissent des seuils précis ou des indices de références clairs.

Quant à l’objectif de prévention et de réduction de la pollution, les requérantes contestaient l’absence de critère d’examen technique pour assurer que la production d’électricité à partir d’énergie éolienne ne cause pas de préjudice important à celui-ci.

Le Tribunal juge que la Commission ne pouvait pas non plus déclarer cette allégation irrecevable au motif qu’elle n’était pas étayée par des éléments de preuve. Dès lors que la Commission semble accepter que, en principe, le règlement sur la taxonomie requiert de tels critères, il peut surprendre que le règlement délégué n’établisse pas, en fait, de critères d’examen technique et qu’il indique simplement « néant ». Les requérantes pouvaient donc se contenter de faire valoir qu’il aurait fallu indiquer des critères précis au lieu de « néant », sans motiver davantage leur demande de réexamen interne.

Faute de démontrer que la Commission avait commis une erreur manifeste d’appréciation, la thèse des requérantes est en revanche réfutée sur le fond.

Le Tribunal écarte les autres arguments et moyens des requérantes et, partant, rejette le recours dans son ensemble.

( 1 ) Règlement délégué (UE) 2021/2139 de la Commission, du 4 juin 2021, complétant le règlement (UE) 2020/852 du Parlement européen et du Conseil par les critères d’examen technique permettant de déterminer à quelles conditions une activité économique peut être considérée comme contribuant substantiellement à l’atténuation du changement climatique ou à l’adaptation à celui-ci et si cette activité économique ne cause de préjudice important à aucun des autres objectifs environnementaux (JO 2021, L 442, p. 1, ci-après le « règlement délégué »).

( 2 ) Règlement (UE) 2020/852 du Parlement européen et du Conseil, du 18 juin 2020, sur l’établissement d’un cadre visant à favoriser les investissements durables et modifiant le règlement (UE) 2019/2088 (JO 2020, L 198, p. 13).

( 3 ) Articles 9 et 10 du règlement sur la taxonomie.

( 4 ) Règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2006, L 264, p. 13), tel que modifié par le règlement (UE) 2021/1767 du Parlement européen et du Conseil, du 6 octobre 2021 (JO 2021, L 356, p. 1) (ci-après le « règlement Aarhus »).

( 5 ) Règlement délégué (UE) 2023/2486 de la Commission, du 27 juin 2023, complétant le règlement (UE) 2020/852 du Parlement européen et du Conseil par les critères d’examen technique permettant de déterminer à quelles conditions une activité économique peut être considérée comme contribuant substantiellement à l’utilisation durable et à la protection des ressources aquatiques et marines, à la transition vers une économie circulaire, à la prévention et à la réduction de la pollution, ou à la protection et à la restauration de la biodiversité et des écosystèmes, et si cette activité économique ne cause de préjudice important à aucun des autres objectifs environnementaux, et modifiant le règlement délégué (UE) 2021/2178 de la Commission en ce qui concerne les informations à publier spécifiquement pour ces activités économiques (JO L, 2023/2486).

( 6 ) Communication de la Commission intitulée « Orientations techniques sur l’application du principe consistant “à ne pas causer de préjudice important” au titre du règlement établissant une facilité pour la reprise et la résilience » (JO C, C/2023/111).