Affaire T-587/22

Crown Holdings, Inc.
et
Crown Cork & Seal Deutschland Holdings GmbH

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (deuxième chambre élargie) du 2 octobre 2024

« Concurrence – Ententes – Marché des emballages métalliques – Décision constatant une infraction à l’article 101 TFUE – Coopération entre la Commission et les autorités nationales de concurrence – Ouverture de la procédure d’examen par la Commission à la demande d’une autorité nationale de concurrence – Délai de réattribution – Obligation de motivation – Confiance légitime – Principe de subsidiarité – Droits de la défense – Proportionnalité – Principe de bonne administration – Demande reconventionnelle de réévaluation du montant de l’amende à la suite d’une procédure de transaction »

1. Concurrence – Répartition des compétences entre la Commission et les autorités nationales de concurrence – Communication de la Commission relative à la coopération au sein du réseau des autorités de concurrence – Nature juridique – Règle de conduite indicative impliquant une autolimitation du pouvoir d’appréciation de la Commission – Conséquences

   (Règlement du Conseil no 1/2003 ; communication de la Commission 2004/C 101/03)

   (voir points 34-43)

2. Concurrence – Répartition des compétences entre la Commission et les autorités nationales de concurrence – Communication de la Commission relative à la coopération au sein du réseau des autorités de concurrence – Réattribution d’une affaire entre autorités de concurrence – Droit des entreprises de voir leur affaire réattribuée dans un délai de deux mois – Absence – Violation du principe de protection de la confiance légitime – Absence

   (Art. 5, § 3, TUE ; règlement du Conseil no 1/2003, art. 11, § 6 ; communication de la Commission 2004/C 101/03, points 18 et 19)

   (voir points 46-51, 62, 63)

3. Concurrence – Répartition des compétences entre la Commission et les autorités nationales de concurrence – Ouverture par la Commission d’une procédure en matière d’entente – Dessaisissement de l’autorité nationale de concurrence de sa compétence pour appliquer les règles de concurrence de l’Union – Violation du principe de subsidiarité – Absence

   (Art. 5, § 3, TUE ; règlement du Conseil no 1/2003, art. 11, § 6)

   (voir points 75-80)

4. Concurrence – Répartition des compétences entre la Commission et les autorités nationales de concurrence – Communication de la Commission relative à la coopération au sein du réseau des autorités de concurrence – Réattribution d’une affaire entre autorités de concurrence après le délai initial de deux mois prévu par ladite communication – Violation des droits de la défense et du principe de proportionnalité – Absence

   (Règlement du Conseil no 1/2003, art. 11, § 6 ; communication de la Commission 2004/C 101/03, points 14, 18 et 19)

   (voir points 85, 86, 90-93)

5. Concurrence – Procédure administrative – Obligations de la Commission – Respect d’un délai raisonnable – Critères d’appréciation – Violation – Conséquences – Annulation de la décision constatant une infraction aux règles de concurrence – Condition – Atteinte aux droits de la défense

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 1)

   (voir points 97-109)

6. Concurrence – Amendes – Montant – Détermination – Pouvoir d’appréciation de la Commission – Contrôle juridictionnel – Compétence de pleine juridiction du juge de l’Union – Demande reconventionnelle tendant à l’augmentation du montant de l’amende – Inclusion

   (Art. 101, § 1, et 261 TFUE ; règlement du Conseil no 1/2003, art. 31)

   (voir points 117-119)

7. Procédure juridictionnelle – Mesures d’instruction – Demande de production de documents – Nécessité de justifier une telle mesure – Demande visant à produire certains éléments de preuve émanant de l’autre partie principale – Justification générique – Irrecevabilité

   (Règlement de procédure du Tribunal, art. 92, § 3)

   (voir points 131-141)

8. Concurrence – Amendes – Montant – Détermination – Procédure de transaction – Réduction de l’amende en contrepartie de la coopération de l’entreprise incriminée – Demande reconventionnelle de la Commission tendant à l’augmentation du montant de l’amende – Retrait de l’avantage octroyé aux entreprises – Reconnaissance par les parties à la procédure de transaction de la compétence de la Commission à traiter de l’affaire – Absence

   (Art. 101 TFUE ; communication de la Commission 2008/C 167/01, point 16)

   (voir points 124, 143-146)

9. Concurrence – Amendes – Montant – Détermination – Procédure de transaction – Réduction de l’amende en contrepartie de la coopération de l’entreprise incriminée – Demande reconventionnelle de la Commission tendant à l’augmentation du montant de l’amende – Retrait de l’avantage octroyé aux entreprises – Conditions – Faits et circonstances non connus de la Commission lors de l’adoption de la décision apparus en cours d’instance

   (Art. 101 TFUE ; communication de la Commission 2008/C 167/01, point 20)

   (voir points 127, 128)

10. Concurrence – Amendes – Montant – Détermination – Procédure de transaction – Réduction de l’amende en contrepartie de la coopération de l’entreprise incriminée – Recours en annulation dirigé à l’encontre de la décision imposant l’amende – Recours introduit par l’entreprise incriminée en raison de prétendues irrégularités procédurales – Demande reconventionnelle de la Commission tendant à l’augmentation du montant de l’amende – Absence d’impact du recours en annulation sur les gains procéduraux tirés par la Commission de la procédure de transaction

    (Art. 101 TFUE ; communication de la Commission 2008/C 167/01, point 20)

    (voir points 148-150)

Résumé

Par son arrêt, le Tribunal rejette le recours en annulation introduit par Crown Holdings, Inc. et Crown Cork & Seal Deutschland Holdings GmbH à l’encontre d’une décision de la Commission européenne leur imposant une amende pour violation de l’article 101 TFUE ( 1 ), ainsi que la demande reconventionnelle de cette dernière tendant à l’augmentation du montant de l’amende imposée. À ce titre, le Tribunal apporte des précisions sur la répartition des compétences entre la Commission et les autorités nationales de concurrence dans le cadre de la réattribution d’une affaire survenue au profit de la première à la demande de ces dernières. Il clarifie à cette occasion que la communication sur la coopération au sein du réseau des autorités de concurrence ( 2 ) ne saurait faire naître une confiance légitime dans le chef des entreprises concernées quant au fait que toute réattribution d’une affaire devrait se faire dans un délai de deux mois. En outre, dans le cadre de sa compétence de pleine juridiction, il se prononce sur la demande reconventionnelle de la Commission visant au retrait de l’avantage octroyé aux requérantes pour leur coopération lors de la procédure de transaction au motif que, par le présent recours, celles-ci remettaient en cause, pour la première fois devant le Tribunal, la compétence de la Commission à traiter l’affaire en lieu et en place d’une autorité nationale de concurrence.

En 2015, le Bundeskartellamt (Office fédéral des ententes, Allemagne) a ouvert une enquête à l’égard de plusieurs sociétés actives dans le secteur des emballages métalliques, dont les requérantes. En 2018, estimant que le comportement anticoncurrentiel suspecté pouvait s’étendre à d’autres marchés que celui de la République fédérale d’Allemagne et que le droit allemand alors applicable ne lui permettait pas de sanctionner les entreprises appartenant aux requérantes qui avaient été dissoutes ou réorganisées avant la conclusion de son enquête, l’Office fédéral des ententes a demandé une réattribution de son enquête à la Commission, laquelle a ouvert une procédure d’application de l’article 101 TFUE à l’égard des requérantes.

À l’issue de cette procédure, la Commission a adopté la décision attaquée, par laquelle elle a constaté que les requérantes avaient participé à une infraction unique et continue à l’article 101 TFUE dans le secteur des emballages métalliques en Allemagne et les a condamnées à une amende de 7670000 euros. Ce montant tenait compte d’une réduction de l’amende de 50 % accordée aux requérantes pour leur coopération au titre de la communication sur la coopération de 2006 ( 3 ), ainsi que d’une réduction de 10 % pour leur coopération dans le cadre de la procédure de transaction ( 4 ).

Dans ce contexte, les requérantes ont formé un recours contre la décision attaquée, non pas pour en contester le contenu qu’elles avaient déjà accepté dans le cadre de la procédure de transaction, mais en raison de plusieurs irrégularités procédurales ayant conduit à la réattribution de l’affaire à la Commission et finalement à l’adoption de la décision attaquée.

Appréciation du Tribunal

Dans le cadre du recours en annulation, les requérantes soutenaient notamment que la réattribution de l’affaire de l’autorité nationale de concurrence à la Commission ayant eu lieu au-delà du délai initial prévu par la communication sur la coopération, la Commission aurait violé les principes énoncés dans ladite communication et la confiance légitime des requérantes.

À cet égard, le Tribunal rappelle que, lorsque la Commission adopte des règles de conduite et annonce par leur publication qu’elle les appliquera dorénavant aux cas concernés par celles-ci, elle s’autolimite dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation et ne saurait se départir de ces règles sous peine de se voir sanctionner, le cas échéant, au titre d’une violation de principes généraux du droit, tels que la protection de la confiance légitime.

Cette jurisprudence s’applique également à la communication sur la coopération, le Tribunal ayant jugé dans l’arrêt Sped-pro/Commission ( 5 ) que, en adoptant cette communication qui contient des orientations visant à déterminer l’autorité de concurrence la mieux placée pour examiner une plainte, la Commission s’est autolimitée dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire dans le traitement des plaintes en matière de concurrence.

Ainsi, l’argumentation de la Commission selon laquelle cet arrêt n’est pas applicable en ce qu’il porte sur une affaire introduite à la suite d’une plainte alors que, en l’espèce, la Commission s’est saisie d’office à la suite d’une demande d’une autorité de concurrence nationale ne saurait prospérer. En effet, la communication sur la coopération traite conjointement des deux cas et ne fait aucune distinction, notamment s’agissant de la réattribution, selon qu’une affaire est instruite d’office ou à la suite d’une plainte. Par conséquent, malgré le fait que les échanges au sein du réseau sont une affaire entre autorités de concurrence agissant dans l’intérêt public qui ne modifient nullement les droits ou les obligations incombant aux entreprises impliquées, par l’adoption de cette communication la Commission ne s’est pas autolimitée uniquement à l’égard des plaignants, mais aussi à l’égard des entreprises dont les activités font l’objet d’une enquête.

Cela étant précisé, le Tribunal se penche sur la question de savoir si les points 18 et 19 de la communication sur la coopération relatifs aux questions de réattribution ont pu faire naître chez les requérantes une confiance légitime dans le fait que toute réattribution d’une affaire devait se faire au cours d’un délai initial de deux mois.

À cet égard, il ressort d’une jurisprudence constante que, pour qu’une violation du principe de protection de la confiance légitime par la Commission soit constatée, il faut que cette dernière ait fourni à l’administré des assurances précises qui ont fait naître dans son chef des espérances fondées. Or, la communication sur la coopération ne fournit aucune assurance précise selon laquelle le délai de réattribution ne pourrait être supérieur à une période de deux mois.

En effet, d’une part, la réattribution des affaires, prévue au point 18 de cette communication, doit se faire « en principe » dans un délai de deux mois, de sorte que ce délai n’est pas impératif. En tout état de cause, ce délai concerne les hypothèses dans lesquelles des problèmes de réattribution d’affaires surviennent entre autorités de concurrence, ce qui n’est pas le cas en l’espèce étant donné que la Commission a ouvert la procédure d’examen à la demande de l’Office fédéral des ententes.

D’autre part, concernant le point 19 de la communication sur la coopération, selon lequel la réattribution d’une affaire au-delà du délai initial de deux mois ne doit se faire qu’en cas d’évolution importante, en cours de procédure, des faits connus de l’affaire, le Tribunal clarifie que l’expression « faits connus de l’affaire » ne peut pas être interprétée comme couvrant seulement les faits qui s’avèrent pertinents pour déterminer si une infraction aux règles de concurrence a été commise. En effet, il résulte du contexte dans lequel ce point s’insère ( 6 ) que, à l’issue de la période d’attribution initiale de deux mois, la Commission peut justifier l’ouverture d’une procédure d’examen dans divers cas de figure qui vont au-delà des faits qui s’avèrent pertinents pour déterminer si une infraction a été commise. Partant, cette expression doit être interprétée comme couvrant tout fait pertinent qui se manifeste au cours de la procédure.

Poursuivant son analyse, le Tribunal rejette également le moyen tiré d’une violation du principe de subsidiarité. Ainsi, si le règlement no 1/2003 ( 7 ) organise, conformément à ce principe, une association plus large des autorités nationales de concurrence, la Commission conserve un rôle prépondérant dans la recherche et la poursuite des infractions. De la sorte, l’article 11, paragraphe 6, du règlement no 1/2003 prévoit, sous réserve d’une simple consultation de l’autorité nationale concernée, que la Commission garde la possibilité d’ouvrir une procédure d’examen même si, comme en l’espèce, une autorité nationale traite déjà l’affaire. Il s’ensuit que la Commission, qui a ouvert la procédure d’examen à la demande même de l’autorité nationale de concurrence allemande, a bien respecté la condition prévue par cette disposition et n’a donc pas porté atteinte aux prérogatives de l’État membre concerné.

Quant à la demande reconventionnelle de la Commission, le Tribunal commence par écarter la fin de non-recevoir opposée par les requérantes en soulignant que si l’exercice de sa compétence de pleine juridiction pour supprimer, réduire ou majorer le montant d’une amende infligée par la Commission est le plus souvent sollicité par les parties requérantes dans le sens d’une réduction du montant de l’amende, rien ne s’oppose à ce que la Commission formule une demande d’augmentation de ce montant.

Sur le fond de cette demande reconventionnelle, le Tribunal relève, en premier lieu, que la Commission n’a pas été en mesure de démontrer que les requérantes avaient, au cours de la procédure de transaction, reconnu sa compétence en lieu et place de celle de l’autorité nationale de concurrence, ni même qu’elle pouvait raisonnablement supposer que les requérantes ne contesteraient pas cette compétence.

En effet, la Commission n’a fourni aucun élément de preuve de nature à établir la prétendue reconnaissance de sa compétence par les requérantes. Ce n’est que lors de l’audience que la Commission a indiqué être disposée à fournir, dans le cadre d’une mesure d’instruction ordonnée par le Tribunal, la proposition de transaction qui contiendrait des indications de reconnaissance de cette compétence. Or, la Commission n’a pas fourni de justification valable du retard de sa démarche et n’a pas non plus expliqué pourquoi une telle mesure d’instruction était nécessaire en l’espèce, en se bornant à évoquer, de manière générique, des prétendues raisons de confidentialité ou de sensibilité, alors que les documents qu’elle proposait de produire émanaient des requérantes elles-mêmes.

Par ailleurs, il ne saurait être déduit des éléments contenus dans la proposition de transaction, notamment la reconnaissance par les requérantes de leur responsabilité ainsi que l’indication du montant maximal de l’amende qu’elles seraient prêtes à accepter, que celles-ci avaient reconnu la compétence de la Commission pour traiter l’affaire, la reconnaissance de cette compétence n’étant pas prévue, à la différence des éléments précités, par la communication sur la transaction. En outre, la Cour a déjà jugé, dans des circonstances analogues à celles de la présente affaire ( 8 ), que la question de la compétence de l’auteur de l’acte relève du contrôle exercé par le juge de l’Union européenne, auquel il appartient de vérifier si des illégalités ont été commises à cet égard.

En second lieu, l’augmentation de l’amende ne saurait être justifiée ni par la prétendue perte de gains procéduraux ni par la prétendue charge administrative supplémentaire engendrée par l’introduction du présent recours. En effet, les gains procéduraux que la Commission a tirés de la procédure de transaction restent acquis, indépendamment de l’introduction du présent recours. La mobilisation des ressources de la Commission aux fins de défendre la décision attaquée devant le Tribunal est inhérente à chaque procédure juridictionnelle et ne remet pas en cause ces gains.

( 1 ) Décision C(2022) 4761 final de la Commission, du 12 juillet 2022, relative à une procédure d’application de l’article 101 TFUE (affaire AT.40522 – Emballages métalliques) (ci-après la « décision attaquée »).

( 2 ) Communication de la Commission relative à la coopération au sein du réseau des autorités de concurrence (2004/C 101/03) (ci-après la « communication sur la coopération »).

( 3 ) Communication de la Commission sur l’immunité d’amendes et la réduction de leur montant dans les affaires portant sur des ententes (JO 2006, C 298, p. 17).

( 4 ) Communication de la Commission relative aux procédures de transaction engagées en vue de l’adoption de décisions en vertu des articles 7 et 23 du règlement (CE) no 1/2003 du Conseil dans les affaires d’entente (JO 2008, C 167, p. 1).

( 5 ) Arrêt du 9 février 2022, Sped-Pro/Commission (T 791/19, EU:T:2022:67).

( 6 ) Voir, en ce sens, point 54 de la communication sur la coopération.

( 7 ) Règlement (CE) no 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité (JO 2003, L 1, p. 1).

( 8 ) Ordonnance du 29 janvier 2020, Silgan Closures et Silgan Holdings/Commission (C 418/19 P, EU:C:2020:43, points 63 et 64).