Affaire C-679/23 P

WS
et
WT
et
WY
et
WZ
et
YA
et
YB

contre

Agence européenne de garde-frontières
et
de garde-côtes

Arrêt de la Cour (grande chambre) du 18 décembre 2025

« Pourvoi – Politique commune en matière d’asile et d’immigration – Règlement (UE) 2016/1624 – Gestion européenne intégrée des frontières extérieures de l’Union européenne – Corps européen de garde-frontières et de garde-côtes – Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) – Obligations incombant à Frontex en matière de protection des droits fondamentaux – Opération de retour conjointe coordonnée par Frontex – Responsabilité extracontractuelle de Frontex – Lien de causalité entre la violation de telles obligations et le préjudice subi »

1. Contrôles aux frontières, asile et immigration – Politique d’asile – Gestion européenne intégrée des frontières extérieures de l’Union – Règlement 2016/1624 – Obligations imposées à l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) dans le cadre de la coordination des opérations de retour conjointes – Portée – Vérification de l’existence de décisions de retour individuelles exécutoires concernant les personnes incluses dans une opération de retour

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 51, § 1 ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2016/1624, art. 2, points 12 et 14, 3, 16, § 2 et 3, 22, § 1 et 3, b), 27, § 1 et 2, 28, § 1, et 34, § 1 et 2 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2008/115, art. 6, § 1, et 12, § 1]

   (voir points 95-103)

2. Responsabilité non contractuelle – Conditions – Lien de causalité – Préjudice subi à la suite du non-respect par l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) des obligations imposées au titre du règlement 2016/1624 – Lien de causalité entre la violation de ces obligations et le préjudice subi – Critères d’appréciation

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil 2016/1624)

   (voir points 110-112, 149-153)

3. Contrôles aux frontières, asile et immigration – Politique d’asile – Gestion européenne intégrée des frontières extérieures de l’Union – Règlement 2016/1624 – Obligations imposées à l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) dans le cadre de la coordination des opérations de retour conjointes – Obligations en matière de protection des droits fondamentaux – Portée

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil 2016/1624, art. 16, 20, § 1, 21, § 2, 28, § 1, et 29, § 4 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2008/115, art. 8, § 6)

   (voir points 130-133)

4. Responsabilité non contractuelle – Conditions – Lien de causalité – Préjudice subi à la suite du non- respect par l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) des obligations imposées au titre du règlement 2016/1624 – Rupture du lien de causalité direct résultant du propre choix du requérant – Appréciation in concreto – Critères

   (Art. 340, 2e al., TFUE)

   (voir points 148-161)

5. Responsabilité non contractuelle – Conditions – Lien de causalité – Préjudice constitué par les frais afférents à la procédure précontentieuse devant l’officier de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) – Frais résultant du libre choix du requérant – Lien de causalité entre le préjudice et le comportement du personnel de Frontex – Critères d’appréciation – Caractéristiques de la procédure concernée

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47, 2e al. ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2016/1624, considérant 50 et art. 72)

   (voir points 168-173)

Résumé

Par son arrêt, la Cour, réunie en grande chambre, accueille partiellement le pourvoi formé par WS e.a. (ci-après « les requérants ») contre l’arrêt du Tribunal dans l’affaire WS e.a./Frontex ( 1 ), par lequel celui-ci a rejeté leur recours tendant à obtenir la réparation des préjudices qu’ils auraient subis à la suite du non-respect par l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (ci-après « Frontex ») des obligations lui incombant en vertu, notamment, du règlement 2016/1624 ( 2 ). À cette occasion, elle apporte des précisions sur les obligations imposées par ce règlement à Frontex, dans le cadre de la coordination d’opérations conjointes de retour, ainsi que sur les conséquences, pour la responsabilité extracontractuelle de cette agence, du manquement à ces obligations et des éventuelles violations consécutives de droits fondamentaux pendant de telles opérations de retour.

Les requérants forment une famille de six ressortissants syriens, d’ethnie kurde, arrivés sur l’île de Milos (Grèce) le 9 octobre 2016 parmi un groupe de réfugiés. Le 20 octobre, après une opération de retour conjointe menée par la République hellénique et coordonnée par Frontex, ils ont été transférés vers un centre d’accueil temporaire en Turquie. En novembre 2016, ils se sont vu remettre, par les autorités turques, des documents de protection temporaire ainsi qu’un permis de voyage temporaire. Après s’être installés à Saruj (Turquie), les requérants ont ensuite déménagé en Irak pour s’établir à Erbil, par crainte d’être renvoyés par les autorités turques en Syrie.

En 2017, les requérants ont déposé une première plainte auprès de l’officier aux droits fondamentaux de Frontex, en faisant valoir qu’ils avaient été refoulés de Grèce vers la Turquie du fait de l’opération de retour menée par Frontex, puis, en 2018, une seconde plainte concernant le traitement de la première. Déclarées recevables, ces plaintes ont été transmises aux autorités de police grecques. En 2019, l’officier a informé les requérants de la clôture par ces autorités de l’enquête interne concernant la première plainte, leur a transmis son rapport final sur les plaintes et a clos la procédure de traitement de celles-ci.

Le 20 septembre 2021, les requérants ont saisi le Tribunal d’un recours en indemnité tendant à obtenir réparation des préjudices matériels et moraux qu’ils estimaient avoir subis du fait de prétendus comportements illégaux commis par Frontex avant, pendant et après l’opération conjointe de retour.

Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a tout d’abord considéré que certains documents produits par les requérants étaient irrecevables, en raison de leur présentation tardive non justifiée. S’agissant du fond, après avoir relevé que les conditions d’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union ( 3 ) sont cumulatives, il a décidé d’examiner en premier lieu la condition tenant à l’existence d’un lien de causalité entre le comportement reproché à Frontex et les préjudices allégués. Ainsi, il a jugé que les frais engagés par les requérants pour se rendre en Grèce ne pouvaient pas découler directement du comportement reproché à Frontex, dès lors qu’ils étaient antérieurs à l’opération de retour litigieuse. Ensuite, il a estimé que Frontex avait seulement pour mission, dans le cadre de l’opération de retour litigieuse, d’apporter un soutien technique et opérationnel aux États membres, et non d’examiner le bien-fondé des décisions de retour des personnes incluses dans cette opération, ces décisions ainsi que celles relatives à l’octroi d’une protection internationale procédant d’une appréciation qui relève de la seule compétence des États membres. Enfin, après avoir examiné les arguments relatifs aux préjudices matériels et moral qui auraient été subis lors de l’opération de retour litigieuse et postérieurement à celle-ci, le Tribunal a jugé que les requérants n’avaient pas apporté la preuve d’un lien de causalité suffisamment direct entre les faits reprochés à Frontex et les préjudices allégués et, en conséquence, a rejeté le recours en indemnité dans son intégralité.

Au soutien du pourvoi formé contre cet arrêt, les requérants font notamment valoir que le Tribunal a erronément considéré, d’une part, que Frontex n’avait pas l’obligation de s’assurer de l’existence d’une décision de retour écrite et, d’autre part, qu’il n’existait pas de lien de causalité entre les comportements reprochés à Frontex et les préjudices allégués et que ce lien avait été rompu par leurs propres « choix ».

Appréciation de la Cour

Tout d’abord, s’agissant des obligations spécifiques imposées à Frontex par le règlement 2016/1624, la Cour observe que cette agence assume, en vertu de ce règlement, un ensemble d’obligations visant à garantir le respect des droits fondamentaux dans le cadre des opérations de retour qu’elle coordonne. Ces obligations découlent, d’une part, de l’obligation générale du corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, dont Frontex est une composante, de garantir la protection des droits fondamentaux dans l’exécution des missions de ce corps au titre de ce règlement, et, d’autre part, de l’obligation de Frontex de contrôler de manière efficace le respect des droits fondamentaux dans toutes ses activités.

Dès lors, selon la Cour, le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant que Frontex n’assumait aucune obligation concernant la vérification de l’existence de décisions de retour individuelles exécutoires adoptées à l’égard des personnes visées par une opération de retour conjointe coordonnée par cette agence, au motif que sa mission consisterait uniquement à apporter un soutien technique et opérationnel aux États membres, sans pouvoir examiner le bien-fondé de ces décisions de retour. La Cour précise à cet égard que la vérification de l’existence de telles décisions est étrangère à tout examen de leur bien-fondé et n’empiète donc pas sur la compétence exclusive dont les États membres disposent en la matière en vertu de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2008/115. Ainsi, Frontex est tenue de vérifier l’existence de décisions de retour individuelles exécutoires, qui, conformément à l’article 12, paragraphe 1, de la directive 2008/115, doivent être rendues par écrit, pour l’ensemble des personnes qu’un État membre entend inclure dans de telles opérations, afin de garantir le respect des exigences découlant du règlement 2016/1624 ainsi que des droits fondamentaux des personnes concernées, notamment le principe de non-refoulement.

Dans ces conditions, et au regard du principe de coopération loyale ( 4 ), est également entachée d’une erreur de droit l’appréciation du Tribunal selon laquelle tout lien de causalité entre le comportement reproché à Frontex et les préjudices allégués par les requérants devrait être écarté, au motif que cette agence n’assumerait aucune obligation quant à la vérification de l’existence d’une décision de retour pour toutes les personnes incluses dans une opération de retour conjointe coordonnée par cette agence.

Toutefois, contrairement à ce que les requérants soutiennent, le fait que Frontex soit tenue à une obligation de vérification à cet égard ne signifie pas qu’un lien de causalité existe nécessairement entre une éventuelle violation de cette obligation et tout ou partie des préjudices allégués par les requérants. Certes, l’existence d’un tel lien de causalité doit être examinée en tenant compte de cette obligation de vérification, ainsi que des autres obligations imposées à Frontex pour garantir le respect des exigences du règlement 2016/1624 et des droits fondamentaux des personnes concernées. Cet examen doit cependant être effectué en tenant compte de l’ensemble des faits pertinents ( 5 ) et des appréciations en droit requises.

Ensuite, s’agissant de la responsabilité en raison d’éventuelles violations de droits fondamentaux commises lors d’un vol de retour, la Cour constate que c’est à tort que le Tribunal a considéré que de telles violations relèveraient de la seule responsabilité de l’État membre hôte, à l’exclusion de toute responsabilité de Frontex. En effet, compte tenu des obligations incombant à Frontex en vertu du règlement 2016/1624, il ne saurait être exclu a priori qu’une violation de ces obligations, par ses services ou ses agents, dans le cadre d’une opération déterminée, ait pu concourir à la survenance de violations de droits fondamentaux lors d’un vol de retour au préjudice de personnes éloignées. Il est sans incidence à cet égard que, conformément à la directive 2008/115 ( 6 ) et ainsi que le rappelle le règlement 2016/1624 ( 7 ), le contrôle des retours forcés incombe aux États membres. En effet, en vertu de ce dernier règlement, l’assistance fournie par Frontex ou la coordination ou l’organisation qu’elle assure pour les opérations de retour conjointes doivent l’être conformément à cette directive, et Frontex assume des obligations de contrôle complémentaires à celles des États membres.

De plus, dans la mesure où des agents de Frontex participent ou peuvent participer à de telles opérations, en qualité d’officiers de coordination ou d’experts déployés dans le cadre de ces opérations, il ne saurait être exclu a priori que des actions ou omissions fautives de ces agents puissent être en relation causale avec la survenance de telles violations.

Enfin, s’appuyant sur sa jurisprudence relative au caractère direct du lien de causalité entre le comportement reproché et le préjudice allégué, qui est nécessaire pour engager la responsabilité non contractuelle de l’Union, la Cour souligne que le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit, d’une part, en considérant que le fait que le comportement reproché ait constitué une condition nécessaire de la survenance d’un préjudice, lequel ne se serait pas produit en l’absence de ce comportement, ne suffit pas à établir un lien de causalité, et, d’autre part, en examinant, dans le cas d’espèce, la possibilité que le lien de causalité entre le comportement reproché à Frontex et les préjudices concernés ait été rompu par certains actes des requérants.

Toutefois, la Cour précise qu’un tel examen doit nécessairement être effectué in concreto, en prenant en considération l’ensemble des circonstances pertinentes caractérisant la situation de la personne lésée. S’agissant, notamment, de membres d’une famille ayant fui leur pays d’origine pour demander une protection internationale et se trouvant face à des circonstances exceptionnelles et à des risques imprévisibles, il convient de tenir compte de ce que les demandeurs d’asile peuvent être particulièrement vulnérables en raison de leur parcours migratoire et des expériences traumatiques qu’ils ont pu vivre, cette vulnérabilité pouvant affecter leur jugement. Dans une telle situation exceptionnelle, le lien causal entre le comportement reproché et le préjudice allégué peut subsister, même si une décision de la partie lésée, intervenue entre ce comportement et ce préjudice, a été prise. Cette décision peut être considérée comme raisonnable compte tenu de l’ensemble des circonstances ayant caractérisé cette situation.

En conséquence, le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que les choix des requérants, relatifs à leur installation temporaire en Turquie, à leur fuite en Irak et à leur installation dans ce dernier pays, avaient rompu tout lien de causalité suffisamment direct entre le comportement reproché à Frontex et les préjudices allégués, sans procéder à une appréciation in concreto du caractère raisonnable de ces choix au regard de l’ensemble des circonstances ayant caractérisé le contexte dans lequel ces choix sont intervenus.

Dans ces conditions, la Cour conclut à l’annulation partielle de l’arrêt attaqué ( 8 ) et, n’étant pas en mesure de statuer au fond dès lors que le Tribunal ne s’est pas prononcé sur la plupart des moyens des requérants, renvoie l’affaire devant ce dernier.

( 1 ) Arrêt du 6 septembre 2023, WS e.a./Frontex (T-600/21, EU:T:2023:492, ci-après l’« arrêt attaqué »).

( 2 ) Règlement (UE) 2016/1624 du Parlement européen et du Conseil, du 14 septembre 2016, relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, modifiant le règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant le règlement (CE) no 863/2007 du Parlement européen et du Conseil, le règlement (CE) no 2007/2004 du Conseil et la décision 2005/267/CE du Conseil (JO 2016, L 251, p. 1).

( 3 ) Selon une jurisprudence constante de la Cour, l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union au titre de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir l’existence d’une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité direct entre la violation de l’obligation qui incombe à l’auteur de l’acte et le dommage subi par les personnes lésées. Dès lors que l’une de ces conditions n’est pas remplie, le recours doit être rejeté dans son ensemble sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres conditions de la responsabilité non contractuelle de l’Union, et le juge de l’Union n’est pas tenu d’examiner lesdites conditions dans un ordre déterminé.

( 4 ) Énoncé à l’article 4, paragraphe 3, TUE et rappelé à l’article 9 du règlement 2016/1624.

( 5 ) Dont la constatation incombe au Tribunal.

( 6 ) Conformément, en l’occurrence, à l’article 8, paragraphe 6, de la directive 2008/115.

( 7 ) Rappel figurant à son article 29, paragraphe 4.

( 8 ) L’arrêt attaqué est annulé sauf en tant que, d’une part, il écarte comme étant irrecevables certains documents produits par les requérants et, d’autre part, il constate l’absence de lien de causalité entre le comportement reproché à Frontex et les préjudices allégués par les requérants en ce qui concerne les frais exposés pour se rendre en Grèce.