Affaire T-534/23

Föreningen Svenskt Landskapsskydd e.a.

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (neuvième chambre élargie) du 12 novembre 2025

« Environnement – Règlement (UE) 2022/2577 établissant un cadre en vue d’accélérer le déploiement des énergies renouvelables – Demande de réexamen interne – Article 10, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1367/2006 – Rejet de la demande – Acte adopté sur le fondement de l’article 122, paragraphe 1, TFUE – Acte non susceptible de faire l’objet d’une demande de réexamen interne – Article 2, paragraphe 1, sous g), du règlement no 1367/2006 – Notion d’“acte administratif” – Article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus – Article 2, paragraphe 2, de la convention d’Aarhus – Acte adopté dans l’“exercice de pouvoirs législatifs” »

1. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée

   [Art. 296, 2e al., TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1367/2006, art. 2, § 1, g), et 10, § 2]

   (voir points 18-22)

2. Environnement – Convention d’Aarhus – Application aux institutions de l’Union – Faculté pour les organisations non gouvernementales de demander le réexamen interne d’actes administratifs dans le domaine de l’environnement – Objet du réexamen – Acte administratif – Notion – Acte non adopté dans l’exercice de pouvoirs législatifs – Notion de pouvoirs législatifs – Interprétation fonctionnelle – Critères

   [Art. 16, § 1, TUE ; art. 122, § 1, et 289 TFUE ; convention d’Aarhus, art. 2, § 2 ; règlements du Parlement européen et du Conseil no 1367/2006, art. 2, § 1, c), f) et g), et art. 10, et 2021/1767 ; règlement du Conseil no 2022/2577]

   (voir points 31-45, 51-97)

3. Droit de l’Union européenne – Interprétation – Méthodes – Interprétation au regard des accords internationaux conclus par l’Union – Interprétation du règlement no 1367/2006 au regard de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (convention d’Aarhus)

   [Art. 3, § 5, TUE ; convention d’Aarhus, art. 2, § 2, et 9, § 3 et 4 ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1367/2006, art. 2, § 1, g)]

   (voir points 46-50)

Résumé

Le Tribunal confirme les décisions du Conseil de l’Union européenne rejetant les demandes de réexamen interne du règlement 2022/2577 ( 1 ) introduites par plusieurs associations à but non lucratif œuvrant pour la protection de l’environnement. À cette occasion, il précise, pour la première fois, la notion d’« acte administratif » au sens du règlement Aarhus ( 2 ), à la suite de la modification de celle-ci par le règlement 2021/1767 ( 3 ), qui a élargi le champ d’application matériel des actes soumis à la procédure de réexamen interne.

En raison de la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine, une interruption soudaine et significative des flux de gaz en provenance de Russie est survenue en 2022. Dans ce contexte, en décembre 2022, le Conseil a adopté le règlement 2022/2577, qui instaure notamment l’exemption de certaines obligations d’évaluation prévues par la législation environnementale de l’Union afin d’accélérer à court terme le rythme de déploiement des énergies renouvelables.

En février 2023, les requérantes ont adressé au Conseil deux demandes de réexamen interne portant sur le règlement 2022/2577, sur le fondement du règlement Aarhus. Par décisions du 13 juin 2023, le Conseil a rejeté ces demandes comme irrecevables et, à titre subsidiaire, comme non fondées (ci-après les « décisions attaquées »). Par leurs recours devant le Tribunal, les requérantes demandent l’annulation de ces décisions.

Appréciation du Tribunal

Le Tribunal examine si le Conseil a rejeté, à tort, les demandes de réexamen interne du règlement 2022/2577 comme irrecevables au motif que celles-ci ne portaient pas sur un acte susceptible de faire l’objet d’un tel réexamen, à savoir un « acte administratif » au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous g), du règlement Aarhus.

À ce titre, le Tribunal rappelle que l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union requiert de tenir compte non seulement de ses termes, mais également du contexte dans lequel elle s’inscrit ainsi que des objectifs et de la finalité que poursuit l’acte dont elle fait partie.

S’agissant de l’interprétation littérale, le règlement Aarhus définit un « acte administratif » comme « tout acte non législatif adopté par une institution ou un organe de l’Union, ayant un effet juridique et extérieur et contenant des dispositions qui peuvent aller à l’encontre du droit de l’environnement ». Ainsi, le législateur de l’Union a défini cette notion par opposition à celle d’« acte législatif », sans pour autant se référer à la catégorie des actes adoptés selon une procédure législative ordinaire ou spéciale au sens de l’article 289 TFUE.

En ce qui concerne l’interprétation contextuelle, le règlement Aarhus ne s’applique pas aux institutions et organes de l’Union lorsqu’ils agissent dans l’exercice de pouvoirs judiciaires ou législatifs. Les actes adoptés dans l’exercice de tels pouvoirs ne sauraient dès lors constituer des actes administratifs au sens du règlement Aarhus.

De plus, si, lors de l’adoption du règlement 2021/1767, le législateur de l’Union a souhaité élargir le champ d’application de la procédure de réexamen interne dans le but de mettre le droit de l’Union en conformité avec les dispositions de la convention d’Aarhus, il n’a pas entendu modifier l’exclusion des actes législatifs du champ d’application de cette procédure.

En outre, le fait que la définition de la notion de « droit de l’environnement » donnée à l’article 2, paragraphe 1, sous f), du règlement Aarhus se réfère, dans certaines versions linguistiques, aux notions de « législation » ou de « disposition législative » ne saurait impliquer que cette notion soit, aux fins de l’application de ce règlement, limitée à des actes législatifs, au sens de l’article 289, paragraphe 3, TFUE.

Dans ces conditions, s’il est vrai qu’un acte législatif au sens de l’article 289 TFUE ne constitue pas un acte administratif au sens et pour l’application du règlement Aarhus, il ne ressort pas de l’interprétation contextuelle que la notion de « pouvoirs législatifs », mentionnée dans le règlement Aarhus, coïncide parfaitement avec la catégorie des actes législatifs définis à cette disposition.

Quant à l’interprétation téléologique, le règlement Aarhus a pour objet de mettre en œuvre les stipulations de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus. Selon cette disposition, chaque partie veille à ce que les membres du public qui répondent aux critères éventuels prévus par son droit interne puissent engager des procédures administratives ou judiciaires pour contester les actes ou les omissions des particuliers ou des autorités publiques allant à l’encontre des dispositions du droit national de l’environnement.

Il ressort de la convention d’Aarhus que son article 9, paragraphe 3, ne s’applique pas aux actes des organes ou institutions agissant dans l’exercice de pouvoirs judiciaires ou législatifs, sans que soit davantage définie l’expression « pouvoirs législatifs ». Or, l’interprétation de la notion de « législation » au sens d’un instrument de droit international public doit conserver sa nature autonome par rapport au droit interne des parties contractantes.

Il convient dès lors de retenir une approche fonctionnelle de la notion de « pouvoirs législatifs », laquelle ne s’attache pas seulement à la nature de l’organe concerné, mais aussi aux fonctions effectivement exercées par l’institution ou l’organe en question. Ainsi, si le critère organique constitue un indice pour caractériser un acte législatif au sens du règlement Aarhus, il convient également de tenir compte de la substance même de l’acte adopté par ladite institution ou ledit organe.

Il s’ensuit que la notion de « pouvoirs législatifs » au sens du règlement Aarhus ne peut pas être interprétée comme visant uniquement les actes qui ont été adoptés selon une procédure législative ordinaire ou spéciale conformément à l’article 289 TFUE. Partant, la notion d’« acte administratif » prévue à l’article 2, paragraphe 1, sous g), de ce règlement désigne tout acte qui n’a pas été adopté par une institution de l’Union dans l’exercice de pouvoirs législatifs, et non les seuls actes législatifs adoptés selon une procédure législative ordinaire ou spéciale conformément à l’article 289 TFUE.

Au regard de ces considérations, le Tribunal vérifie si le règlement 2022/2577 constitue un « acte administratif » au sens du règlement Aarhus.

S’agissant du critère organique, il constate que ce règlement a été adopté par le Conseil, une institution à laquelle les traités ont dévolu des fonctions législatives, conjointement avec le Parlement.

Quant à la substance du règlement 2022/2577, le Tribunal observe, en premier lieu, que celui-ci a été adopté sur le fondement de l’article 122, paragraphe 1, TFUE, qui habilite le Conseil à prendre des mesures appropriées, en matière de politique économique, qui ont pour but de faire face à la survenance de graves difficultés dans l’approvisionnement en produits énergétiques. Cette disposition confère au Conseil un large pouvoir d’appréciation, qui caractérise l’exercice de la fonction législative, pour l’adoption de mesures destinées à faire face à de graves difficultés économiques nécessitant des choix politiques relevant des responsabilités propres au législateur de l’Union. Elle accorde en outre au Conseil la compétence, réservée au législateur de l’Union, de conférer des compétences d’exécution à la Commission.

Le Tribunal ajoute que la portée des actes adoptés en vertu de l’article 122, paragraphe 1, TFUE est distincte de celle des actes délégués et des actes d’exécution adoptés au titre des articles 290 et 291 TFUE. En effet, les pouvoirs conférés au Conseil à ce titre ne dépendent pas d’une habilitation préalable par un acte législatif de base. Par ailleurs, les actes adoptés en vertu de l’article 122, paragraphe 1, TFUE ne sont pas intrinsèquement liés aux actes adoptés conformément à l’article 289, paragraphes 1 et 2, TFUE, contrairement aux actes délégués et aux actes d’exécution, dont la légalité dépend de ce que le législateur a prévu.

En second lieu, le Tribunal prend en considération le contenu du règlement 2022/577, adopté dans le contexte de la réduction des livraisons de gaz naturel de la Russie à destination des États membres. Dans cette perspective, ce règlement comporte des mesures de simplification pour encourager la production d’énergies renouvelables en instaurant des exemptions de certaines obligations d’évaluation prévues par la législation environnementale de l’Union.

Ainsi, certaines de ces mesures dérogent de façon temporaire et sur des points précis à des dispositions de droit dérivé figurant dans plusieurs directives qui imposent une mise en balance des intérêts juridiques préalablement à toute autorisation de projets susceptibles de porter atteinte à l’environnement. Le règlement 2022/2577 impose, lors de cette mise en balance, la reconnaissance du caractère prioritaire de la production d’énergies renouvelables. Ce règlement constitue donc un acte de nature particulière en ce qu’il établit une telle reconnaissance en créant une présomption du caractère d’intérêt public supérieur pour ces activités de production.

Le Tribunal conclut qu’il existe un certain nombre d’éléments permettant de démontrer que les pouvoirs exercés par le Conseil lors de l’adoption du règlement 2022/2577, sur le fondement de l’article 122, paragraphe 1, TFUE, relèvent de l’activité législative. Ce règlement ne constitue donc pas un acte administratif au sens du règlement Aarhus, de sorte que le Conseil a rejeté à bon droit comme étant irrecevables les demandes de réexamen interne introduites par les requérantes.

( 1 ) Règlement (UE) 2022/2577 du Conseil, du 22 décembre 2022, établissant un cadre en vue d’accélérer le déploiement des énergies renouvelables (JO 2022, L 335, p. 36).

( 2 ) Règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2006, L 264, p. 13), tel que modifié par le règlement (UE) 2021/1767 du Parlement européen et du Conseil, du 6 octobre 2021 (JO 2021, L 356, p. 1) (ci-après le « règlement Aarhus »).

( 3 ) Règlement (UE) 2021/1767 du Parlement européen et du Conseil, du 6 octobre 2021, modifiant le règlement (CE) no 1367/2006 concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2021, L 356, p. 1).