Affaire T-620/23

Enrique Barón Crespo

contre

Parlement européen

Arrêt du Tribunal (deuxième chambre élargie) du 17 décembre 2025

« Droit institutionnel – Mesures d’application du statut des députés au Parlement – Réglementation concernant les frais et indemnités des députés au Parlement – Modification du régime de pension complémentaire volontaire – Avis de fixation des droits à pension complémentaire volontaire – Exception d’illégalité – Droits acquis – Sécurité juridique – Confiance légitime – Droit de propriété – Proportionnalité – Indépendance parlementaire – Égalité de traitement – Demande de retrait de documents du dossier »

1. Procédure juridictionnelle – Incident de procédure – Demande de retrait de documents du dossier – Critères d’appréciation – Documents internes des institutions de l’Union – Obligation du juge de l’Union de mettre en balance les intérêts des parties au regard de leur droit à un procès équitable – Portée

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 2)

   (voir points 19-26)

2. Parlement européen – Réglementation concernant les frais et indemnités des députés – Régime de pension complémentaire volontaire – Décision du bureau du Parlement européen réduisant de moitié le montant des pensions et supprimant l’actualisation de ce montant – Droits acquis et en cours d’acquisition – Violation – Absence

   (Décision du Parlement européen 2005/684, art. 27, § 2 ; décision du bureau du Parlement portant mesures d’application du statut des députés au Parlement européen, art. 76)

   (voir points 37, 39-41, 53-57)

3. Parlement européen – Réglementation concernant les frais et indemnités des députés – Régime de pension complémentaire volontaire – Décision du bureau du Parlement européen réduisant de moitié le montant des pensions et supprimant l’actualisation de ce montant – Principe de protection de la confiance légitime – Violation – Absence

   (Art. 263 TFUE ; décision du bureau du Parlement portant mesures d’application du statut des députés au Parlement européen, art. 76)

   (voir points 60-78)

4. Parlement européen – Réglementation concernant les frais et indemnités des députés – Régime de pension complémentaire volontaire – Décision du bureau du Parlement européen réduisant de moitié le montant des pensions et supprimant l’actualisation de ce montant – Principe de sécurité juridique – Violation – Absence

   (Art. 263 TFUE ; décision du bureau du Parlement portant mesures d’application du statut des députés au Parlement européen, art. 76)

   (voir points 81-85)

5. Parlement européen – Réglementation concernant les frais et indemnités des députés – Régime de pension complémentaire volontaire – Décision du bureau du Parlement européen réduisant de moitié le montant des pensions et supprimant l’actualisation de ce montant – Restriction du droit de propriété – Principe de proportionnalité – Violation – Absence

   (Art. 2 TUE ; art. 263 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 17, § 1, et 52, § 1 et 3 ; décision du bureau du Parlement portant mesures d’application du statut des députés au Parlement européen, art. 76)

   (voir points 91-95, 99, 106-114, 117-156)

6. Parlement européen – Réglementation concernant les frais et indemnités des députés – Régime de pension complémentaire volontaire – Décision du bureau du Parlement européen réduisant de moitié le montant des pensions et supprimant l’actualisation de ce montant – Principe de garantie de l’indépendance parlementaire – Violation – Absence

   (Art. 263 TFUE ; décision du bureau du Parlement portant mesures d’application du statut des députés au Parlement européen, considérant 6 et art. 76)

   (voir points 160-167)

7. Parlement européen – Réglementation concernant les frais et indemnités des députés – Régime de pension complémentaire volontaire – Décision du bureau du Parlement européen réduisant de moitié le montant des pensions et supprimant l’actualisation de ce montant – Principe d’égalité de traitement – Violation – Absence

   (Art. 263 TFUE ; décision du bureau du Parlement portant mesures d’application du statut des députés au Parlement européen, art. 76)

   (voir points 168-171)

Résumé

Saisi de recours en annulation formés par plusieurs anciens députés du Parlement européen ou leurs ayants droit, contre les actes de liquidation de la pension qui leur était due au titre du régime de pension complémentaire volontaire (RPCV), qu’il rejette, le Tribunal apporte des précisions sur la portée de l’article 27, paragraphe 2, du statut des députés du Parlement européen ( 1 ), relatif aux droits acquis ou en cours d’acquisition et admet la possibilité de réduire le montant de la retraite complémentaire pour les anciens députés, sous réserve du respect du droit de propriété et du principe de proportionnalité.

Le 12 juin 2023, le bureau du Parlement (ci-après le « Bureau ») a adopté une décision ( 2 ) qui prévoit une réduction de 50 % du montant des pensions versées au titre du RPCV, la suppression de leur actualisation annuelle et le relèvement de l’âge de la retraite de 65 à 67 ans. Cette décision a été adoptée dans un contexte de déficit actuariel particulièrement élevé et de graves difficultés de liquidité du fonds chargé du versement des pensions complémentaires (ci-après le « Fonds »). Selon les considérants de cette décision, ces mesures poursuivaient un double objectif : sauvegarder le Fonds dans l’intérêt des bénéficiaires actuels et futurs du RPCV, et limiter la charge financière supportée par le budget du Parlement et, partant, par le contribuable européen. En application de cette décision, le Parlement a transmis aux requérants un premier acte de liquidation de la pension qui leur était due au titre du RPCV.

Dans leur recours contre cet acte de liquidation et les actes de liquidation subséquents, les requérants font valoir que l’article 27, paragraphe 2, du statut s’oppose à toute réduction du montant des pensions déjà acquises. Ils soutiennent également, en substance, que la décision du 12 juin 2023, en prévoyant la réduction de moitié du montant des pensions dues au titre du RPCV et en supprimant l’actualisation de ce montant, viole plusieurs principes du droit de l’Union européenne, notamment les principes de protection des droits acquis, de garantie de l’indépendance parlementaire, de proportionnalité au regard des restrictions apportées au droit de propriété et de protection de la confiance légitime.

Appréciation du Tribunal

En premier lieu, le Tribunal interprète l’article 27, paragraphe 2, première phrase, du statut, portant sur les droits acquis ou en cours d’acquisition au titre du RPCV.

À cet égard, le Tribunal rappelle, tout d’abord, qu’un droit est considéré comme acquis lorsque le fait générateur de celui-ci s’est produit avant la modification législative. Le droit de percevoir une pension de retraite est notamment acquis, en principe, au moment où la pension devient exigible. En l’espèce, la pension des requérants étant exigible avant la décision de 2023, ils bénéficiaient de droits acquis à pension.

Ensuite, le Tribunal relève qu’il n’existe pas, en droit de l’Union, de principe selon lequel les droits acquis, et encore moins les droits en cours d’acquisition, ne sauraient en aucun cas être modifiés ou réduits. Il est ainsi possible, sous certaines conditions, de modifier de tels droits, après une mise en balance des intérêts en cause. Enfin, le Tribunal estime que l’interprétation, déjà donnée par la Cour dans l’arrêt Grossetête/Parlement ( 3 ), de l’article 27, paragraphe 2, première phrase, du statut selon laquelle il ne reflète pas la volonté du législateur de l’Union d’interdire toute modification des modalités du RPCV pour l’avenir, y compris celles ayant une incidence sur le montant de la pension auquel un ancien député peut prétendre, vaut tant lorsque l’intéressé dispose de droits acquis que lorsqu’il dispose de droits en cours d’acquisition.

Le Tribunal en déduit donc que l’article 27, paragraphe 2, première phrase, ne s’oppose pas à une réduction du montant des pensions dues au titre du RPCV et que, par conséquent, le Bureau n’a pas excédé ses compétences en adoptant la décision de 2023.

En deuxième lieu, le Tribunal constate l’absence d’assurances précises de nature à faire naître une confiance légitime dans le maintien du régime antérieur.

En effet, en matière d’aménagement du RPCV, l’administration dispose d’un large pouvoir d’appréciation. Or, dans un domaine où elle dispose d’un tel pouvoir, une simple pratique, aussi courante soit-elle, n’équivaut pas à des renseignements précis, inconditionnels et concordants desquels une attente légitime pourrait réellement découler. Par conséquent, le fait que, jusqu’à la décision de 2023, les modifications apportées au RPCV par le Parlement n’aient systématiquement affecté que les bénéficiaires de ce régime qui ne percevaient pas encore leur pension complémentaire ne saurait avoir fait naître une confiance légitime dans le fait que les futures réformes ne pourraient concerner que ces derniers. En outre, cette pratique était fondée sur l’interprétation qui prévalait, au sein des services du Parlement, quant à la portée des droits acquis en matière de pension. En effet, ces services considéraient notamment qu’il n’était pas possible de modifier le montant de la pension des anciens députés percevant déjà leur pension sans porter atteinte à leurs droits acquis. Toutefois, cette circonstance ne saurait être assimilée à une assurance, au sens de la jurisprudence relative à la confiance légitime, que cette interprétation serait maintenue tant que le RPCV serait en vigueur.

En troisième lieu, le Tribunal considère que, compte tenu des circonstances de l’espèce et au vu de la jurisprudence, les requérants n’ont pas démontré que la réduction opérée par la décision de 2023 viderait le droit à pension de sa substance ou porterait atteinte au contenu essentiel du droit de propriété.

À cet égard, le Tribunal rappelle que si l’article 17 de la charte des droits fondamentaux protège le droit patrimonial acquis par les requérants du fait du versement des cotisations au Fonds, cette disposition ne saurait toutefois être interprétée comme ouvrant droit à une pension d’un montant déterminé. Ainsi, en l’espèce, le droit patrimonial des requérants consiste en un droit de percevoir une pension au titre du RPCV, et non en un droit à une créance d’un montant déterminé. Or, la décision de 2023 réduit le montant de cette pension, mais ne remet pas en cause le principe même du droit à pension.

Dans le cadre de son analyse du grief, le Tribunal examine, premièrement, l’argumentation des requérants fondée sur la directive 2008/94 ( 4 ), qui vise à protéger les travailleurs salariés en cas d’insolvabilité de leur employeur. Après avoir constaté que cette directive n’est manifestement pas applicable en l’espèce, compte tenu de ses destinataires, à savoir les États membres, et de son champ d’application matériel, il considère que le contenu essentiel du droit fondamental de propriété ne saurait être déterminé au regard de règles adoptées par le législateur de l’Union et interprétées par le juge de l’Union en vue de définir un niveau de protection harmonisé en matière de droit du travail. En effet, le législateur de l’Union peut décider d’adopter une réglementation accordant aux personnes concernées une protection supérieure au seuil de protection minimale qui découle du respect des droits fondamentaux. Partant, même si le taux de 50 % de réduction du montant des pensions dues au titre du RPCV, retenu dans la décision de 2023, avait été inspiré par la jurisprudence relative à l’article 8 de la directive 2008/94, cette jurisprudence n’est pas de nature à établir qu’une réduction d’un taux supérieur à 50 % reviendrait à vider de sa substance le contenu essentiel du droit fondamental de propriété en matière de pension complémentaire.

Deuxièmement, le contenu essentiel du droit de propriété, qui consiste en un droit à percevoir une pension, ne saurait être déterminé ni au regard de la répartition des contributions au RPCV entre les députés et le Parlement, ni au regard du prétendu engagement de ce dernier à prendre en charge le déficit du Fonds. Ces questions relèvent en effet du financement du RPCV et non du respect du droit à pension au titre de ce régime. Troisièmement, il convient de constater que, après l’entrée en vigueur de la décision de 2023, le montant mensuel des pensions résultant de l’application de la réduction de 50 % n’est pas négligeable.

En dernier lieu, le Tribunal estime que les mesures de la décision de 2023 ne sont pas le fruit d’un arbitrage manifestement inapproprié entre les intérêts des bénéficiaires et les intérêts budgétaires en jeu.

Pour parvenir à cette conclusion, le Tribunal examine, tout d’abord, l’existence d’objectifs légitimes. Il rappelle que les mesures adoptées visaient, compte tenu de la situation financière « extrêmement délicate » du Fonds, à le sauvegarder à court terme, dans l’intérêt des bénéficiaires actuels et futurs du RPCV, et à éviter les conséquences négatives pour le contribuable européen, ou à en réduire l’ampleur. La sauvegarde, même à court terme, du Fonds, chargé de verser les pensions complémentaires aux anciens députés, constitue à ce titre un objectif légitime. En outre, le RPCV reposait, initialement, sur un calcul actuariel, dans le cadre duquel le total des contributions annuelles des affiliés et du Parlement devait, en principe, couvrir la totalité des droits à pension acquis dans la même année, ces contributions étant payées par l’affilié à hauteur d’un tiers et par le Parlement à hauteur des deux tiers. Certes, le principe d’équilibre financier du Fonds a été mis à mal par l’entrée en vigueur du statut et de ses mesures d’application, l’alimentation du Fonds par des contributions ayant cessé, sauf exception. Il n’en demeure pas moins que, alors que le Parlement avait déjà contribué à hauteur des deux tiers au financement du RPCV, la couverture, même partielle, par le Parlement d’un déficit actuariel conséquent est susceptible d’accroître la charge financière induite par ce régime sur le contribuable européen. Or, la réduction des conséquences négatives liées au déficit du Fonds pour ce contribuable constitue un objectif légitime.

Partant, les objectifs poursuivis par la décision de 2023 étaient légitimes et correspondaient aux préoccupations du Parlement concernant les problèmes de liquidités affectant le Fonds et l’importance de son déficit actuariel.

Ensuite, le Tribunal se prononce sur l’aptitude des mesures à atteindre les objectifs poursuivis par la décision de 2023, à savoir la sauvegarde du Fonds à court terme et la limitation des conséquences liées à son déficit pour les contribuables européens. Selon cette décision, le Fonds pourrait être épuisé en 2024 et il le serait immanquablement en 2025 au plus tard. Conjuguées à une économie résultant du relèvement de l’âge de la retraite, la réduction de 50 % du montant des pensions et la suppression de leur actualisation, appliquées sans régime transitoire, auraient pour effet de prolonger la durée de vie du Fonds de deux ou trois ans et de ramener son déficit actuariel de 310 à 86 millions d’euros. Le Tribunal constate à cet égard que la décision de 2023 a effectivement prolongé la durée de vie du Fonds, dont les actifs devraient être épuisés d’ici au mois de décembre 2026. Il s’ensuit que les mesures adoptées sont manifestement aptes à atteindre les objectifs poursuivis.

Enfin, le Tribunal analyse la nécessité et la proportionnalité des mesures. Il examine notamment si le Parlement a limité l’ingérence dans ce droit au strict nécessaire et a ménagé un juste équilibre entre l’intérêt général et les droits des bénéficiaires.

Le Tribunal constate, premièrement, qu’il ressort des considérants 2 et 6 de la décision de 2023 que le Bureau a envisagé diverses solutions possibles, mais les a jugées insuffisantes au regard de l’ampleur des difficultés financières du Fonds. Le Bureau s’est prononcé en faveur de l’option « la plus ambitieuse ». La décision de 2023 n’a pas apuré le déficit, mais l’a réduit, sur la base d’un taux de réduction qu’il avait jugé acceptable au regard de la jurisprudence. Deuxièmement, le considérant 6 de la décision de 2023 indique que le Bureau a tenu compte du rapport entre le montant total des pensions versées et le total des contributions individuelles des bénéficiaires. Troisièmement, les mesures en cause ont été envisagées conjointement à la possibilité offerte aux affiliés de demander la révocation du RPCV et la perception de la pension sous la forme d’un versement unique et définitif d’une somme forfaitaire correspondant, en substance, à la différence entre la somme des contributions individuelles versées par le bénéficiaire, majorées de 20 % et le montant des pensions déjà perçues. Quatrièmement, la décision de 2023 comporte une clause d’imprévisibilité, permettant à un bénéficiaire de demander une majoration de pension s’il justifie que, à la suite de la réduction du montant de la pension due au titre du RPCV, il vivrait en dessous du seuil de risque de pauvreté.

Au vu de l’ensemble de ces éléments, le Tribunal relève, en premier lieu, que la décision de 2023 résulte nécessairement d’une mise en balance des intérêts en présence, à savoir, d’une part, les intérêts des bénéficiaires du RPCV et, d’autre part, ceux du contribuable européen. En second lieu, le Tribunal constate que les mesures en cause emportent des conséquences financières importantes pour les requérants. Elles réduisent, en effet, de manière significative, le montant des pensions que ces derniers percevaient au titre du RPCV jusqu’au 30 juin 2023. Cette réduction est également soudaine en l’absence de régime transitoire. À cet égard, d’une part, la qualité de régime de retraite complémentaire facultatif du RPCV est un élément important pour apprécier la proportionnalité des mesures en cause. En effet, la pension due en vertu du RPCV ne constitue pas la seule pension perçue au titre des années au cours desquelles les requérants ont cotisé à ce régime. Dans ce contexte, la réduction, même significative, d’une pension complémentaire facultative n’a pas la même portée, en termes d’atteinte au droit de propriété, que la réduction d’une pension de base, laquelle constitue le revenu de remplacement censé procurer à son bénéficiaire les moyens nécessaires à sa subsistance et peut s’avérer être l’unique pension perçue par ce dernier. D’autre part, le taux de réduction du montant des pensions peut être mis en perspective avec la rentabilité de l’investissement résultant du versement des cotisations par les affiliés. Par ailleurs, la possibilité de percevoir la pension due au titre du RPCV sous la forme d’un versement unique et définitif d’une somme forfaitaire garantit que les affiliés récupèrent à tout le moins un montant équivalent aux cotisations qu’ils ont versées, majorées de 20 %. Il convient également de considérer que la décision de 2023 n’a pas pour effet de réduire les montants nominaux des pensions à un niveau qui serait manifestement déraisonnable, au vu de la durée de mandat et du montant des cotisations versées.

Enfin, le Tribunal considère, d’une part, que les conséquences des mesures en cause sur le droit de propriété des requérants ont été mises en balance avec les contraintes budgétaires et la nécessité d’adopter une décision responsable au regard des finances de l’Union. D’autre part, le Parlement, qui disposait d’un large pouvoir d’appréciation pour déterminer la part du déficit à prendre en charge par son budget, était libre de déterminer, sous réserve du respect du principe de proportionnalité, la répartition quant à la prise en charge du déficit actuariel du Fonds.

( 1 ) Décision 2005/684/CE, Euratom du Parlement européen, du 28 septembre 2005, portant adoption du statut des députés au Parlement européen (JO 2005, L 262, p. 1, ci-après le « statut »).

( 2 ) Décision du Bureau du Parlement, du 12 juin 2023, portant modification des mesures d’application du statut des députés au Parlement européen (JO 2023, C 227, p. 5, ci-après la « décision de 2023 »).

( 3 ) Arrêt du 9 mars 2023, Grossetête/Parlement (C-714/21 P, non publié, EU:C:2023:187).

( 4 ) Directive 2008/94/CE du Parlement européen et du Conseil, du 22 octobre 2008, relative à la protection des travailleurs salariés en cas d’insolvabilité de l’employeur (JO 2008, L 283, p. 36).