Affaire T-1042/23

BSW – management company of « BMC » holding

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (quatrième chambre) du 19 mars 2025

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises en raison de la situation en Biélorussie et de l’implication de la Biélorussie dans l’agression russe contre l’Ukraine – Gel des fonds – Listes des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Inscription du nom du requérant sur la liste – Soutien au régime de Loukachenko – Profit tiré du régime de Loukachenko – Entreprise appartenant à l’État – Erreur d’appréciation – Droit de propriété – Liberté d’entreprise »

1. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises à l’encontre de la Biélorussie – Gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Biélorussie – Portée du contrôle – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Inscription sur les listes fondée sur un faisceau d’indices précis, concrets et concordants

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision du Conseil 2012/642/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2023/1592, annexe I ; règlements du Conseil no 765/2006, annexe I, et 2023/1591]

   (voir points 31-33)

2. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie – Critères d’adoption des mesures restrictives – Personnes physiques ou morales, entités ou organismes profitant du régime de Loukachenko ou le soutenant – Notion de soutien au régime – Erreur d’appréciation – Absence

   [Décision du Conseil 2012/642/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2023/1592, annexe I ; règlements du Conseil no 765/2006, annexe I, et 2023/1591]

   (voir points 34-47, 62, 80)

3. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie – Critères d’adoption des mesures restrictives – Personnes physiques ou morales, entités ou organismes profitant du régime de Loukachenko ou le soutenant – Appui au gouvernement – Notion – Versement à l’État, par une entité publique, de sommes en application d’une réglementation étatique l’imposant – Inclusion – Qualification desdites sommes d’impôt ou de dividende – Absence d’incidence

   [Décision du Conseil 2012/642/PESC, art. 4, § 1, b) ; règlements du Conseil no 765/2006, art. 2, § 5, et no 1014/2012]

   (voir points 48-61)

4. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie – Critères d’adoption des mesures restrictives – Personnes physiques ou morales, entités ou organismes profitant du régime de Loukachenko ou le soutenant – Notion de profit – Erreur d’appréciation – Absence

   [Décision du Conseil 2012/642/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2023/1592, annexe I ; règlements du Conseil no 765/2006, annexe I, et 2023/1591]

   (voir points 63-65, 73-80)

5. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie – Champ d’application – Personnes physiques ou morales, entités ou organismes profitant du régime de Loukachenko ou le soutenant – Notion – Personnes ayant commis lesdits actes dans le passé, nonobstant l’absence d’éléments prouvant l’implication ou la participation actuelles dans de tels actes – Inclusion

   [Décision du Conseil 2012/642/PESC, art. 4, § 1, b) ; règlements du Conseil no 765/2006, art. 2, § 5, et no 1014/2012]

   (voir point 69)

6. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie – Gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Biélorussie – Restriction du droit de propriété et de la liberté d’entreprendre – Admissibilité – Conditions – Restriction prévue par la loi – Respect du contenu essentiel du droit invoqué – Poursuite d’un objectif d’intérêt général reconnu comme tel par l’Union – Respect du principe de proportionnalité – Conditions remplies

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 16, 17 et 52, § 1 ; décision du Conseil 2012/642/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2023/1592, annexe I ; règlements du Conseil no 765/2006, annexe I, et 2023/1591]

   (voir points 91-106)

Résumé

Dans son arrêt, le Tribunal rejette le recours en annulation introduit par AAT Byelorussian Steel Works – management company of « Byelorussian Metallurgical Company » holding (BSW – management company of « BMC » holding) contre les actes par lesquels cette société a été inscrite en août 2023 ( 1 ) par le Conseil de l’Union européenne sur la liste des personnes et entités visées par des mesures restrictives en raison de la situation en Biélorussie et de l’implication de la Biélorussie dans l’agression russe contre l’Ukraine. Il complète la jurisprudence concernant la prise en compte, en tant qu’élément susceptible de démontrer le soutien apporté par cette entreprise au régime, de versements d’impôts à l’État par une entreprise publique entièrement détenue par celui-ci.

Cet arrêt s’inscrit dans le contexte d’une série de mesures restrictives adoptées par l’Union européenne depuis 2004 en raison de la situation en Biélorussie en ce qui concerne la démocratie, l’État de droit et les droits de l’homme et de l’implication de la Biélorussie dans l’agression russe contre l’Ukraine. La requérante, l’une des plus grandes entreprises du pays, est active dans le domaine des produits sidérurgiques. Ses fonds et ressources économiques ont été gelés au motif qu’elle tirait profit du régime du président Loukachenko, le soutenait ( 2 ) et était responsable de la répression exercée contre la société civile ( 3 ).

Appréciation du Tribunal

S’agissant du moyen tiré d’une erreur d’appréciation, le Tribunal considère que c’est sans commettre d’erreur que le Conseil a estimé, lors de l’adoption de la décision 2023/1592 et du règlement 2023/1591, que la requérante constituait une source importante de revenus pour le régime de Loukachenko ainsi que pour l’État biélorusse, qui tirait directement profit de ces revenus, et que, par conséquent, elle soutenait le régime de Loukachenko au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous b), de la décision 2012/642.

Le Tribunal relève que, pour considérer que la requérante soutient le régime, le Conseil a notamment tenu compte des montants considérables des impôts versés par la requérante à l’État biélorusse. S’il a déjà été jugé que le Conseil ne saurait inférer du simple paiement d’impôts un « soutien au régime », le Tribunal observe que la situation en l’espèce est différente. Dans l’affaire en question ( 4 ), il s’agissait du soutien du régime par des personnes physiques et des personnes morales privées, lesquelles sont soumises à l’obligation de payer des impôts en tant qu’« obligation légale applicable à l’ensemble des contribuables biélorusses ». En l’espèce, la requérante est une personne morale publique qui appartient à l’État et dont la totalité du capital est détenue par la République de Biélorussie.

Le Tribunal précise, par ailleurs, que la qualification d’impôt ou de dividende au titre duquel les sommes sont versées au gouvernement n’est pas déterminante pour identifier un « appui au gouvernement ». En effet, dans l’un et l’autre cas, il s’agit de sommes versées à l’État par une entité publique, en application d’une réglementation étatique imposant ce versement. Exclure de tels versements de cette notion d’« appui au gouvernement », au seul motif que les sommes dues sont qualifiées d’impôts, pourrait permettre de contourner les règles de l’Union. De toute évidence, une augmentation du taux d’imposition des bénéfices, réalisés par de telles entités, pourrait être mise en place en contrepartie d’une diminution du montant des dividendes, dont le paiement au profit de l’État est imposé à toutes les sociétés publiques par la législation nationale.

Dans ces conditions, l’État peut disposer des revenus et des profits de la requérante en utilisant à la fois des instruments de droit public, comme les impôts, et des instruments dérivés du droit de la propriété, comme les dividendes. La forme sous laquelle les ressources de la requérante seront transférées à l’État dépend également de ce dernier, en tant que législateur et propriétaire. Pour ce qui concerne les ressources reçues pour soutenir le régime, il importe peu que l’État les reçoive sous forme d’impôts payés par une entreprise publique ou sous forme de dividendes, c’est-à-dire sous la forme d’une participation au bénéfice de cette entreprise après impôts.

De plus, ainsi qu’il ressort des motifs d’inscription du nom de la requérante sur les listes en cause, celle-ci « est une entreprise d’État unique de l’industrie métallurgique en Biélorussie et l’une des plus grandes entreprises du pays » et, « [e]n tant que telle, elle représente une source importante de revenus pour le régime de Loukachenko ». Il s’ensuit que tous les revenus ou profits générés par la requérante sont susceptibles d’être versés à l’État, indépendamment de la forme qu’un tel soutien pourrait revêtir.

Au regard de ce qui précède, le Tribunal estime que, s’agissant d’une entreprise dont la totalité du capital est détenue par l’État, le paiement des dividendes, ainsi que des impôts, peut être pris en considération pour établir si elle représente une source importante de revenus pour le régime dans le cadre de l’analyse de l’éventuel soutien à ce régime. Il constate, à cet égard, que la requérante a versé, en 2021, un impôt sur le revenu d’un montant de 11600000 dollars des États-Unis (USD), des contributions au fonds de protection sociale d’un montant de 27900000 USD et une taxe foncière sur le bâti et le non bâti d’un montant de 6780000 USD.

( 1 ) Décision d’exécution (PESC) 2023/1592 du Conseil, du 3 août 2023, mettant en œuvre la décision 2012/642/PESC concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Biélorussie et de l’implication de la Biélorussie dans l’agression russe contre l’Ukraine (JO 2023, L 195 I, p. 31) et règlement d’exécution (UE) 2023/1591 du Conseil, du 3 août 2023, mettant en œuvre l’article 8 bis, paragraphe 1, du règlement (CE) no 765/2006, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Biélorussie et de l’implication de la Biélorussie dans l’agression russe contre l’Ukraine (JO 2023, L 195 I, p. 1).

( 2 ) Voir article 4, paragraphe 1, sous b), de la décision 2012/642/PESC du Conseil, du 15 octobre 2012, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO 2012, L 285, p. 1) et article 2, paragraphes 1 et 5, du règlement (CE) no 765/2006 du Conseil, du 18 mai 2006, concernant des mesures restrictives à l’encontre du président [Loukachenko] et de certains fonctionnaires de Biélorussie, tel que modifié par le règlement (UE) no 1014/2012 du Conseil, du 6 novembre 2012 (JO 2012, L 307, p. 1).

( 3 ) Voir article 4, paragraphe 1, sous a), de la décision 2012/642/PESC, et article 2, paragraphe 4, du règlement (CE) no 765/2006.

( 4 ) Arrêt du 6 octobre 2015, Chyzh e.a./Conseil (T 276/12, non publié, EU:T:2015:748, point 169).