Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. DEAN SPIELMANN

présentées le 13 novembre 2025 (1)

Affaire C-666/24

Procédure pénale

contre

EGB,

EGC,

GTA,

SPG,

QCR,

ACB,

JRS,

RJDL,

FJG,

XBLL,

DBA,

CBE

en présence de

Ministerio Fiscal,

Associació Catalana de Víctimes de Organitzacions Terroristes,

Asociación de Víctimas del Terrorismo,

Asociación Dignidad y Justicia,

AEGC,

AUGC,

Partido político VOX

[demande de décision préjudicielle formée par l’Audiencia Nacional (Cour centrale, Espagne)]

« Renvoi préjudiciel – Coopération judiciaire en matière pénale – Lutte contre le terrorisme – Mouvement en faveur de l’indépendance de la Catalogne – Compatibilité de la loi organique 1/2024 sur l’amnistie aux fins de la normalisation institutionnelle, politique et sociale en Catalogne avec le droit de l’Union – Directive (UE) 2017/541 – Exemption de la responsabilité pénale des personnes poursuivies pour des infractions terroristes n’ayant pas entraîné de graves violations des droits de l’homme – Notion de “graves violations des droits de l’homme” – Droit international humanitaire – Sécurité juridique – Principe de protection de la confiance légitime – Articles 20 et 21 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Primauté du droit de l’Union »

Table des matières

Introduction

Le cadre juridique

Le droit de l’Union

La Charte

La directive 2017/541

Le droit espagnol

Le code pénal

La LOA

Le litige au principal, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour

Analyse

Sur les première, deuxième, troisième, cinquième et sixième questions

Le cadre général du droit de l’Union et la place réservée à l’amnistie

Le contenu de la directive 2017/541 et son silence sur l’amnistie

Le fondement juridique de la directive 2017/541 : l’article 83 TFUE et ses implications

Les standards internationaux et la jurisprudence de la Cour EDH en matière d’amnistie

Appréciation de la compatibilité de la LOA avec la directive 2017/541 au regard des éléments analysés

Sur la quatrième question

Premier volet : la clause d’exclusion fondée sur les graves violations des droits de l’homme

Second volet : le champ d’application de l’article 1 er de la LOA et les principes de sécurité juridique et de confiance légitime

Sur la huitième question

Sur la septième question

Sur la neuvième question

Conclusion

Introduction

1. « Pour ce qui concerne le passé, toutes les haines mutuelles devront être oubliées, excepté à l’égard des Trente, des Dix, des Onze et des magistrats du Pirée : encore l’exception ne sera-t-elle plus maintenue contre ces hommes, s’ils rendent leurs comptes » (2). Dans la Constitution d’Athènes, Aristote rapporte ainsi la volonté explicite de réconciliation politique qui a accompagné la restauration de la démocratie à Athènes en 403 av. J.-C., après la tyrannie des Trente. Le contenu de cette amnistie (3) revêtait une portée institutionnelle majeure. Pour rétablir la paix civile, les démocrates restaurés ont proclamé une amnistie générale couvrant tous les actes commis sous le régime oligarchique, à l’exception de certains responsables politiques (les Trente, les Dix, les Onze, et les gouvernants du Pirée). Ces derniers pouvaient toutefois bénéficier de l’amnistie s’ils acceptaient de se soumettre à la procédure de reddition de comptes (euthynai).

2. La situation que révèle cette amnistie concentre déjà la problématique juridique des amnisties modernes (4). Elle met en lumière le mécanisme de l’oubli qui, tant sur le plan individuel que collectif, permet de panser les blessures et de poursuivre le chemin. Il s’agit d’un oubli volontaire, d’un refus institutionnel de la rancune, conçu comme moyen de réconciliation sociale (5). Demeure toutefois la question essentielle : comment concilier les impératifs de paix et de justice (6) ? Autrement dit, existe-t-il des limites à la recherche de la concorde sociale lorsque s’impose l’exigence de justice (7) ? L’exemple d’Athènes montre qu’une voie possible consiste à assortir l’amnistie d’un contrôle préalable. Bien que générale, elle ne s’appliquait aux anciens dirigeants qu’à la condition qu’ils se soumettent à la reddition de comptes (euthynai), conciliant ainsi réconciliation civile et responsabilité individuelle. Près de deux millénaires et demi après l’amnistie accordée à Athènes en 403 av. J.-C., à l’issue de la tyrannie des Trente, les dilemmes, à la fois éthiques et purement juridiques, que soulève la recherche d’un équilibre entre l’exigence de justice et la nécessité de réconciliation, demeurent une problématique constante, y compris dans les amnisties accordées à l’ère moderne, quelle que soit l’époque ou le contexte politique.

3. Par ailleurs, la période douloureuse de l’après-guerre et sa kyrielle de lois d’amnistie donne une illustration des différents cas de figure. Prenons d’abord comme exemple, particulièrement révélateur, le massacre d’Oradour-sur-Glane, un crime de guerre commis notamment par les enrôlés de force alsaciens (8). Mentionnons ensuite les crimes et délits perpétrés durant le conflit par des collaborateurs, les actions commises par la résistance, mais aussi les crimes commis au lendemain du conflit pendant l'« épuration dite “sauvage” » (9).

4. Enfin, mentionnons les lois d’amnistie concernant des crimes commis en Algérie (10). Il va sans dire que l’approche traditionnelle, (trop ?) soucieuse de l’apaisement, ne serait plus, à l’heure actuelle, du moins pour ce qui est des crimes particulièrement graves, au diapason des droits de l’homme (11).

5. Cette problématique se retrouve au cœur de la présente affaire. Le 10 juin 2024, les Cortes Generales (Parlement espagnol) a adopté la Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (loi organique 1/2024, sur l’amnistie aux fins de la normalisation institutionnelle, politique et sociale en Catalogne) (ci-après la « LOA ») (12). Le périmètre matériel et temporel de la LOA inclut les actes générateurs de responsabilité pénale, administrative ou en matière de deniers publics, accomplis dans le cadre du référendum d’indépendance de la Catalogne ainsi que ceux ayant été accomplis dans le contexte du processus indépendantiste catalan.

6. La LOA – on ne saurait le nier – a provoqué un débat profond et virulent au sein de la classe politique, des institutions, du système judiciaire, du monde académique et, plus globalement, de la société espagnole.

7. D’un point de vue juridique, la question de la légalité de la LOA a été récemment soumise, au moyen d’un recours constitutionnel, au Tribunal Constitucional (Cour constitutionnelle, Espagne). À l’exception de deux dispositions, ce dernier l’a déclarée conforme à la Constitución española (Constitution espagnole) (ci-après la « Constitution ») (13) dans un arrêt du 26 juin 2025 (14).

8. La présente affaire conduit la Cour à se prononcer sur la compatibilité de la LOA couvrant des infractions pénales liées au terrorisme avec le droit primaire, le droit dérivé et les principes généraux du droit de l’Union. En particulier, la demande de décision préjudicielle formée par l’Audiencia Nacional (Cour centrale, Espagne) intervient dans le cadre d’une procédure pénale engagée à l’encontre de douze personnes poursuivies pour des faits constitutifs d’infractions terroristes (15), dans le contexte du mouvement en faveur de l’indépendance de la Catalogne. Elle porte sur l’interprétation, premièrement, de la directive (UE) 2017/541 relative à la lutte contre le terrorisme (16), deuxièmement, de l’article 20, paragraphe 2, et de l’article 21, paragraphe 1, TFUE, ainsi que de l’article 4, paragraphes 2 et 3, TUE, troisièmement, des articles 20 et 21 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») et, quatrièmement, des principes de confiance légitime, de sécurité juridique et de primauté du droit de l’Union.

9. L’affaire soulève ainsi une question inédite et d’importance majeure : quelles doivent être l’étendue et l’intensité du contrôle exercé par la Cour lorsqu’une loi d’amnistie nationale est susceptible, d’une part, d’affaiblir l’effectivité d’une directive fixant un niveau minimal d’harmonisation dans la lutte contre le terrorisme et, d’autre part, de porter atteinte aux principes directeurs issus du droit primaire de l’Union ?

Le cadre juridique

Le droit de l’Union

La Charte

10. L’article 20 de la Charte dispose que « [t]outes les personnes sont égales en droit ».

11. L’article 21 de la Charte prévoit ce qui suit :

« 1. Est interdite toute discrimination fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, les origines ethniques ou sociales, les caractéristiques génétiques, la langue, la religion ou les convictions, les opinions politiques ou toute autre opinion, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance, un handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle.

2. Dans le domaine d’application des traités et sans préjudice de leurs dispositions particulières, toute discrimination exercée en raison de la nationalité est interdite. »

La directive 2017/541

12. Les considérants 2, 8, 34, 35 et 39 de la directive 2017/541 énoncent ce qui suit :

« (2) Les actes de terrorisme constituent l’une des violations les plus graves des valeurs universelles de dignité humaine, de liberté, d’égalité et de solidarité, ainsi que de jouissance des droits de l’homme et des libertés fondamentales, sur lesquelles l’Union est fondée. Ils représentent également l’une des atteintes les plus graves aux principes de démocratie et d’État de droit, qui sont communs aux États membres et sur lesquels l’Union repose.

[…]

(8) La présente directive énumère de manière exhaustive un certain nombre d’infractions graves, telles que les atteintes à la vie d’une personne, en tant qu’actes intentionnels pouvant être qualifiés d’infractions terroristes lorsque et dans la mesure où ils sont commis dans un but terroriste particulier, à savoir gravement intimider une population, contraindre indûment des pouvoirs publics ou une organisation internationale à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte quelconque, ou gravement déstabiliser ou détruire les structures politiques, constitutionnelles, économiques ou sociales fondamentales d’un pays ou d’une organisation internationale. La menace de commettre de tels actes intentionnels devrait également être considérée comme une infraction terroriste s’il est établi, sur la base de circonstances objectives, qu’une telle menace avait été émise en visant un de ces buts terroristes. En revanche, les actes visant par exemple à contraindre des pouvoirs publics à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte quelconque, sans qu’ils soient, toutefois, inclus sur la liste exhaustive des infractions graves, ne sont pas considérés comme des infractions terroristes au sens de la présente directive.

[…]

(34) Étant donné que les objectifs de la présente directive ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres mais peuvent, en raison de la nécessité de règles harmonisées à l’échelle de l’Union, l’être mieux au niveau de l’Union, celle-ci peut prendre des mesures, conformément au principe de subsidiarité consacré à l’article 5 [TUE]. Conformément au principe de proportionnalité tel qu’énoncé audit article, la présente directive n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre ces objectifs.

(35) La présente directive respecte les principes reconnus par l’article 2 [TUE], ainsi que les droits et libertés fondamentaux, et observe les principes consacrés notamment par la [C]harte, y compris ceux énoncés dans ses titres II, III, V et VI […]. La présente directive doit être mise en œuvre dans le respect de ces droits et principes, compte tenu également de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (17), du pacte international relatif aux droits civils et politiques (18) et d’autres obligations en matière de droits de l’homme découlant du droit international.

[…]

(39) La mise en œuvre des mesures de droit pénal adoptées au titre de la présente directive devrait être proportionnelle à la nature et aux circonstances de l’infraction, eu égard aux buts légitimes poursuivis et à leur nécessité dans une société démocratique, et devrait exclure toute forme d’arbitraire, de racisme ou de traitement discriminatoire. »

13. Aux termes de l’article 1^er de cette directive, intitulé « Objet » :

« La présente directive établit des règles minimales concernant la définition des infractions et sanctions pénales dans le domaine des infractions terroristes, des infractions liées à un groupe terroriste et des infractions liées à des activités terroristes, ainsi que des mesures pour la protection, le soutien et l’assistance à apporter aux victimes du terrorisme. »

14. L’article 2 de ladite directive, intitulé « Définitions », prévoit :

« Aux fins de la présente directive, on entend par :

[…]

3) “groupe terroriste” : l’association structurée de plus de deux personnes, établie pour un certain temps et agissant de façon concertée en vue de commettre des infractions terroristes ; les termes “association structurée” désignent une association qui ne s’est pas constituée par hasard pour commettre immédiatement une infraction et qui n’a pas nécessairement de rôles formellement définis pour ses membres, de continuité dans sa composition ou de structure élaborée. »

15. L’article 3 de la directive 2017/541, intitulé « Infractions terroristes », est libellé comme suit :

« 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que soient érigés en infractions terroristes les actes intentionnels suivants, tels qu’ils sont définis comme infractions par le droit national, qui, par leur nature ou leur contexte, peuvent porter gravement atteinte à un pays ou à une organisation internationale lorsqu’ils sont commis dans l’un des buts énumérés au paragraphe 2 :

[…]

d) le fait de causer des destructions massives à une installation gouvernementale ou publique, à un système de transport, à une infrastructure, y compris un système informatique, à une plateforme fixe située sur le plateau continental, à un lieu public ou une propriété privée, susceptible de mettre en danger des vies humaines ou de produire des pertes économiques considérables ;

[…]

f) la fabrication, la possession, l’acquisition, le transport, la fourniture ou l’utilisation d’explosifs ou d’armes, y compris d’armes chimiques, biologiques, radiologiques ou nucléaires, ainsi que la recherche et le développement pour ce qui est des armes chimiques, biologiques, radiologiques ou nucléaires ;

[…]

2. Les buts visés au paragraphe 1 sont les suivants :

a) gravement intimider une population ;

b) contraindre indûment des pouvoirs publics ou une organisation internationale à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte quelconque ;

c) gravement déstabiliser ou détruire les structures politiques, constitutionnelles, économiques ou sociales fondamentales d’un pays ou d’une organisation internationale. »

16. L’article 4 de ladite directive, intitulé « Infractions liées à un groupe terroriste », dispose :

« Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les actes suivants, lorsqu’ils sont commis de manière intentionnelle, soient punissables en tant qu’infractions pénales :

a) la direction d’un groupe terroriste ;

b) la participation aux activités d’un groupe terroriste, y compris en fournissant des informations ou des moyens matériels, ou par toute forme de financement de ses activités, en sachant que cette participation contribuera aux activités criminelles du groupe terroriste. »

17. Aux termes de l’article 13 de la directive 2017/541, intitulé « Lien avec des infractions terroristes » :

« Pour qu’une infraction visée à l’article 4 ou au titre III soit punissable, il n’est pas nécessaire qu’une infraction terroriste soit effectivement commise, pas plus qu’il n’est nécessaire, dans la mesure où les infractions visées aux articles 5 à 10 et 12 sont concernées, qu’un lien soit établi avec une autre infraction spécifique prévue par la présente directive. »

18. L’article 14 de cette directive, intitulé « Complicité, incitation et tentative », prévoit à son paragraphe 3 :

« Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que soit punissable le fait de tenter de commettre une infraction visée aux articles 3, 6 et 7, à l’article 9, paragraphe 1, à l’article 9, paragraphe 2, point a), et aux articles 11 et 12, à l’exception de la possession prévue à l’article 3, paragraphe 1, point f), et de l’infraction visée à l’article 3, paragraphe 1, point j). »

19. L’article 15 de ladite directive, intitulé « Sanctions à l’encontre des personnes physiques », dispose, à son paragraphe 1 :

« Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les infractions visées aux articles 3 à 12 et 14 soient passibles de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives, qui peuvent comporter la remise ou l’extradition. »

Le droit espagnol

20. En Espagne, la directive 2017/541 a été transposée par la Ley Orgánica 1/2019 por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, para trasponer Directivas de la Unión Europea en los ámbitos financiero y de terrorismo, y abordar cuestiones de índole internacional (loi organique 1/2019, modifiant la loi organique 10/1995, du 23 novembre, portant code pénal, afin de transposer les directives de l’Union européenne dans les domaines financier et du terrorisme et de traiter certaines questions de nature internationale), du 20 février 2019 (ci-après la « loi organique 1/2019 ») (19), qui est entrée en vigueur le 13 mars 2019.

21. Parmi les dispositions visées par le renvoi préjudiciel, les seules qui ont été modifiées par la loi organique 1/2019 sont l’article 572 et l’article 573, paragraphe 1 de la Ley Orgánica 10/1995, del Código Penal (loi organique 10/1995, portant code pénal), du 23 novembre 1995 (ci-après le « code pénal ») (20).

Le code pénal

22. L’article 16 du code pénal prévoit à son paragraphe 1 :

« La tentative est constituée lorsque le sujet manifeste directement par des actes extérieurs le commencement d’exécution d’une infraction, en accomplissant tout ou partie des actes qui devraient objectivement produire le résultat, et que celle-ci manque son effet en raison de circonstances indépendantes de la volonté de son auteur. »

23. Aux termes de l’article 62 du code pénal :

« La tentative est punie d’une peine inférieure d’un ou deux degrés à celle prévue par la loi pour l’infraction consommée, dans la mesure jugée appropriée compte tenu du danger inhérent à la tentative et du degré d’exécution atteint. »

24. L’article 346 du code pénal dispose :

« 1. Le déclenchement d’explosions ou le recours à tout autre moyen ayant un pouvoir de destruction similaire qui cause la destruction d’aéroports, de ports, de gares, de bâtiments, de locaux des pouvoirs publics, de dépôts contenant des matières inflammables ou explosives, de voies de communication, de moyens de transport en commun, ou la submersion ou l’échouage d’un navire, une inondation, l’explosion d’une mine ou d’une installation industrielle, le soulèvement des rails d’une voie de chemin de fer, ou qui modifie de manière malveillante la signalisation utilisée dans le cadre de l’exploitation d’une voie de chemin de fer pour la sécurité des moyens de transport, fait sauter un pont, détruit une voie publique, endommage des oléoducs, perturbe gravement tout type ou moyen de communication, perturbe ou interrompt l’approvisionnement en eau, électricité, hydrocarbures ou autres ressources naturelles essentielles, est puni d’une peine d’emprisonnement de dix à vingt ans, lorsque les destructions mettent nécessairement en danger la vie ou la sécurité des personnes.

2. En l’absence d’un tel danger, la peine est de quatre à huit ans de prison.

3. Si la mise en danger est accompagnée d’une atteinte à la vie, à l’intégrité physique ou à la santé des personnes, les faits sont sanctionnés séparément par la peine correspondant à l’infraction commise. »

25. L’article 571 du code pénal prévoit :

« Aux fins du présent code, sont considérés comme organisations ou groupes terroristes les groupements qui réunissent les caractéristiques respectivement énoncées à l’article 570 bis, paragraphe 1, second alinéa, et à l’article 570 ter, paragraphe 1, second alinéa, et qui ont pour but ou pour objet la commission de l’une des infractions caractérisées dans la section suivante. »

26. Aux termes de l’article 572 du code pénal :

« 1. La promotion, la constitution, l’organisation ou la direction d’une organisation ou d’un groupe terroriste est punie d’une peine de prison de huit à quinze ans et de la perte définitive de toutes distinctions, charges et fonctions publiques, y compris électives, avec incapacité temporaire d’en obtenir ou d’en exercer de nouvelles pendant la durée de la peine.

2. La participation active ou l’appartenance à l’organisation ou au groupe est punie d’une peine de prison de six à douze ans et de la perte définitive de toutes distinctions, charges et fonctions publiques, y compris électives, avec incapacité temporaire d’en obtenir ou d’en exercer de nouvelles pendant la durée de la peine. »

27. L’article 573 du code pénal est libellé comme suit :

« 1. Constitue une infraction terroriste, toute infraction grave portant atteinte à la vie ou à l’intégrité physique, à la liberté, à l’intégrité morale, à la liberté et à l’intégrité sexuelles, aux biens, aux ressources naturelles ou à l’environnement, à la santé publique, ainsi que toute infraction grave génératrice d’un risque de catastrophe, l’incendie volontaire, le faux et usage de faux, les atteintes à la Couronne, l’atteinte à un représentant de l’autorité ou à un agent public dans l’exercice de ses fonctions, la possession, le trafic et la détention d’armes, de munitions ou d’explosifs prévus par le présent code, et le détournement d’aéronefs, de navires ou d’autres moyens de transport en commun ou de transport de marchandises, commis à l’une des fins suivantes :

1) Subvertir l’ordre constitutionnel, ou supprimer ou déstabiliser gravement le fonctionnement des institutions politiques ou des structures économiques ou sociales de l’État, ou contraindre les autorités publiques à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte.

2) Troubler gravement la paix publique.

3) Déstabiliser gravement le fonctionnement d’une organisation internationale.

4) Provoquer un état de terreur au sein de la population ou d’une partie de celle-ci.

2. Constituent également des infractions terroristes, les infractions informatiques caractérisées aux articles 197 bis, 197 ter et 264 à 264 quater, lorsqu’elles sont commises à l’une des fins visées au paragraphe précédent.

3. Constituent également des infractions terroristes, les autres infractions caractérisées dans le présent chapitre. »

28. L’article 573 bis du code pénal dispose :

« 1. Les infractions terroristes visées au paragraphe 1 de l’article précédent sont punies des peines suivantes :

[…]

3) Une peine d’emprisonnement de quinze à vingt ans, lorsqu’elles induisent l’avortement visé à l’article 144, causent une lésion visée aux articles 149, 150, 157 ou 158, entraînent la séquestration d’une personne, ou provoquent une destruction ou un incendie visés respectivement aux articles 346 et 351. »

29. L’article 574 du code pénal prévoit à son paragraphe 1 :

« La détention d’armes ou de munitions, la possession ou la détention de substances ou d’engins explosifs, inflammables, incendiaires ou asphyxiants ou de leurs composants, ainsi que leur fabrication, trafic, transport ou fourniture, sous quelque forme que ce soit, et le simple fait de placer ou d’utiliser de telles substances ou les engins ou artefacts appropriés, sont punis d’une peine de prison de huit à quinze ans lorsque les faits sont commis à l’une des fins énoncées au paragraphe 1 de l’article 573. »

La LOA

30. Le préambule de la LOA, précise notamment ce qui suit :

« I (premier alinéa)

Toute amnistie est conçue comme une figure juridique qui vise à déroger à l’application des normes pleinement en vigueur, lorsque les faits déclarés ou qualifiés d’infraction ou générateurs de tout autre type de responsabilité se sont produits dans un contexte spécifique.

[…]

V [huitième, neuvième et treizième alinéas]

La proportionnalité de la loi découle de la précision de la liste des actes déclarés ou qualifiés d’infraction et des comportements amnistiés, ainsi que de leur lien nécessaire avec les actes accomplis au cours d’une période définie par la loi. Cette méthode évite une référence générique et imprécise et permet d’éviter que l’amnistie puisse couvrir d’autres types d’actes non directement liés au processus indépendantiste et à ses conséquences, la motivation à l’origine de la présente mesure ne laissant aucune place à leur absolution.

Tout cela s’articule avec le principe d’adéquation et la finalité de la règle, liée à l’obligation de créer les conditions permettant de rendre réelles et effectives la liberté et l’égalité de l’individu et des groupes dont il fait partie, de supprimer les obstacles qui empêchent ou gênent son épanouissement et de faciliter la participation de tous les citoyens à la vie politique, économique, culturelle et sociale, qui découle de l’article 9 de la Constitution et qui s’adresse à tous les pouvoirs publics, mais en particulier au législateur […]

[…]

En conclusion, la présente loi vise à apporter la sécurité juridique, le respect du principe de légalité et un cadre juridique pour la protection impartiale des droits fondamentaux, en tenant compte des recommandations de la [Commission européenne pour la démocratie par le droit (21)] qui, dans son avis de 2013 [(22)], a souligné l’importance de maintenir une distinction claire entre les pouvoirs législatif et judiciaire dans la mise en œuvre de l’amnistie, en garantissant le respect de l’autonomie judiciaire et des principes démocratiques.

VI [quatrième, huitième et neuvième alinéas]

Conformément à ce qu’a indiqué la commission de Venise du Conseil de l’Europe dans son avis du 11 mars 2013, adopté lors de sa 94^e session plénière, cette approche, au demeurant abstraite puisqu’elle n’implique en aucun cas une appréciation de l’existence de faits susceptibles de relever de chacune de ces exclusions, est indispensable. Il appartient dès lors au pouvoir législatif d’établir les critères pour bénéficier de l’amnistie et au pouvoir judiciaire d’identifier les personnes spécifiques relevant du champ d’application défini par le législateur.

[…]

La référence aux faits prévus à l’article 3 de la directive [2017/541], ou à l’article 3 de la [CEDH], qui interdit la torture et les peines ou traitements inhumains ou dégradants, ceux-ci étant une limite infranchissable, constituent un exemple [de l’équilibre susmentionné entre l’amnistie et le respect des droits de l’homme ainsi que des engagements internationaux pris par l’Espagne]. Toutefois, il convient de garder à l’esprit que tous les actes dégradants ne tombent pas sous le coup de cette disposition, qui exige que l’acte, en plus d’être illégal, atteigne un seuil minimum de gravité. Ainsi, selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme [(23)], pour que l’acte soit considéré comme dégradant au sens de l’article 3 de la [CEDH], il faudra généralement que les lésions corporelles causées ou les souffrances endurées par la victime soient d’une certaine intensité ou, en tout état de cause, capables de briser la résistance morale ou physique d’une personne. Le choix s’est porté sur un régime restrictif d’exclusions de l’application de la présente loi, car certains comportements pourraient prêter à confusion avec d’autres infractions, ce qui pourrait être le cas pour certains actes relevant du chapitre VII du titre XXII du livre II du code pénal.

Conformément aux lignes directrices de la Commission de Venise, les actes susceptibles d’être amnistiés ont été définis de manière précise et détaillée, afin de garantir la sécurité juridique et l’égalité en droit. […] »

31. L’article 1^er de la LOA, intitulé « Champ d’application objectif », dispose :

« 1. Sont amnistiés les actes générateurs de responsabilité pénale, administrative ou en matière de deniers publics suivants, accomplis dans le cadre des consultations tenues en Catalogne le 9 novembre 2014 et le 1^er octobre 2017, de leur préparation ou de leurs conséquences, pour autant qu’ils aient été réalisés entre le 1^er novembre 2011 et le 13 novembre 2023, ainsi que les actes suivants, accomplis entre ces dates dans le contexte de ce qu’il est convenu d’appeler le processus indépendantiste catalan, même s’ils ne sont pas liés aux consultations susmentionnées ou ont été réalisées postérieurement à celles-ci :

a) Les actes accomplis dans l’intention de revendiquer, promouvoir ou obtenir la sécession ou l’indépendance de la Catalogne, ainsi que ceux qui ont contribué à la réalisation de ces objectifs.

[…]

b) Les actes accomplis dans l’intention de convoquer, de promouvoir ou d’obtenir la tenue, par des personnes qui n’étaient pas compétentes à cette fin, des consultations qui ont eu lieu en Catalogne le 9 novembre 2014 et le 1^er octobre 2017 ou de consultations dont la convocation ou la tenue a été déclarée illégale, ainsi que les actes qui auraient contribué à la réalisation de ces consultations.

[…]

c) Les refus d’obtempérer, quelle qu’en soit leur nature, les troubles à l’ordre public, les attaques contre l’autorité, ses agents et les agents de la fonction publique, ou les actes de rébellion accomplis dans le but de permettre la tenue des consultations populaires visées à la lettre b) du présent paragraphe, ou leurs conséquences, ainsi que tout autre acte qualifié d’infraction accompli avec une intention identique.

[…]

d) Les refus d’obtempérer, quelle qu’en soit leur nature, les troubles à l’ordre public, les attaques contre l’autorité, ses agents et les agents de la fonction publique, les actes de rébellion ou toute autre atteinte à l’ordre et à la paix publics, accomplis dans le but de soutenir les objectifs et les fins décrits dans les lettres précédentes ou les personnes poursuivies ou condamnées pour avoir commis l’une des infractions reprises dans le présent article.

e) Les actes commis dans le cadre d’interventions de police destinées à entraver ou à prévenir la commission des actes générateurs de responsabilité pénale ou administrative visés par le présent article.

f) Les actes commis dans le but de favoriser, d’obtenir ou de faciliter l’un des actes générateurs de responsabilité pénale, administrative ou en matière de deniers publics visés aux points précédents du présent article, ainsi que tout autre acte qui leur est matériellement lié.

2. Les actes générateurs de responsabilité pénale, administrative ou en matière de deniers publics amnistiés en vertu du paragraphe 1 du présent article le sont quel que soit leur stade d’exécution, y compris les actes préparatoires, et quelle que soit la qualité d’auteur ou de participant de la personne concernée.

3. Les actes dont l’exécution a débuté avant le 1^er novembre 2011 sont considérés comme inclus dans le champ d’application de la présente loi uniquement lorsque leur exécution s’est achevée après cette date.

Les actes dont l’exécution a débuté avant le 13 novembre 2023 sont également inclus dans le champ d’application de la présente loi, même si leur exécution s’est achevée après cette date.

4. L’utilisation de fonds publics aux fins prévues sous les lettres a) et b) n’est pas considérée comme un enrichissement lorsque, indépendamment de sa conformité avec l’ordre juridique, elle n’était pas destinée à obtenir un avantage patrimonial personnel. »

32. L’article 2 de la LOA, intitulé « Exclusions », prévoit :

« En tout état de cause, sont exclus de l’application de l’amnistie prévue à l’article 1^er :

a) Les actes de malveillance contre les personnes qui ont entraîné la mort, l’avortement ou des lésions au fœtus, la perte d’un organe ou d’un membre ou de leur usage, la perte d’un sens ou de son usage, l’impuissance, la stérilité ou une difformité grave.

b) Les actes qualifiés de torture ou de traitements inhumains ou dégradants au sens de l’article 3 de la [CEDH], à l’exception des traitements qui ne dépassent pas un seuil minimal de gravité en ce qu’ils ne sont pas de nature à humilier ou avilir une personne, à porter atteinte à sa dignité ou à engendrer chez elle des sentiments de peur, d’angoisse ou d’infériorité capables de briser sa résistance morale ou physique.

c) Les actes qui, par leur finalité, peuvent être qualifiés de terrorisme selon la directive [2017/541] et qui ont également causé intentionnellement de graves violations des droits de l’homme, en particulier celles couvertes par les articles 2 et 3 de la [CEDH] et par le droit international humanitaire.

d) Les actes qualifiés d’infraction dont l’exécution révèle des motivations racistes, antisémites, anti-Roms, ou tout autre type de discrimination se référant à la religion et aux croyances de la victime, à son ethnie ou à sa race, son sexe, son âge, son orientation ou son identité sexuelle ou de genre, à des raisons de genre, à l’aporophobie ou à l’exclusion sociale, à la maladie ou au handicap dont souffre la victime, indépendamment du fait que cette dernière présente effectivement ces conditions ou circonstances.

e) Les actes qualifiés d’infraction portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne.

f) Les actes qualifiés de trahison ou d’atteinte à la paix ou à l’indépendance de l’État et relatifs à la défense nationale, repris sous le titre XXIII du livre II du code pénal, à condition qu’il y ait eu à la fois une menace effective et réelle et un usage effectif de la force contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de l’Espagne selon les termes établis dans la charte des Nations unies ou dans la résolution 2625 (XXV) de l’Assemblée générale des Nations unies du 24 octobre 1970, qui contient la Déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les États conformément à la Charte des Nations Unies.

g) Les infractions qualifiées atteinte à la communauté internationale reprises sous le titre XXIV du livre II du code pénal. »

33. L’article 4 de la LOA, intitulé « Effets sur la responsabilité pénale », est libellé comme suit :

« Sans préjudice des dispositions de l’article 163 de la Constitution et de l’article 267 [TFUE], après l’entrée en vigueur de la présente loi :

a) L’organe judiciaire saisi d’une affaire ordonne la libération immédiate des bénéficiaires de l’amnistie qui se trouvent en prison, que ce soit au titre d’une détention provisoire ou en exécution d’une peine.

L’organe judiciaire saisi ordonne également la levée immédiate de toute mesure conservatoire à caractère personnel ou réel qui aurait été ordonnée au titre des actions ou omissions relevant du champ d’application objectif de la présente loi, sous la seule réserve des mesures civiles visées à l’article 8, paragraphe 2.

b) L’organe judiciaire saisi suspend les mandats de dépôt décernés aux personnes visées par la présente loi ainsi que les mandats d’arrêt nationaux, européens et internationaux.

c) La suspension des poursuites pénales pour quelque raison que ce soit n’empêche pas la levée des mesures conservatoires qui auraient été ordonnées avant l’entrée en vigueur de la présente loi et qui impliqueraient la privation de l’exercice des droits fondamentaux et des libertés publiques.

d) L’organe judiciaire saisi met un terme à l’exécution de toutes les peines privatives de liberté, déchéances et amendes infligées à titre de peine principale ou accessoire et qui trouvent leur origine dans des actions ou des omissions amnistiées.

e) Les peines privatives de liberté purgées en tout ou en partie ne peuvent être déduites dans le cadre d’autres procédures pénales lorsque les faits qui ont motivé la peine purgée sont amnistiés en vertu de la présente loi. La même règle s’applique aux périodes de détention provisoire qui ne sont pas suivies d’une condamnation en raison de l’entrée en vigueur de la présente loi.

f) L’inscription au casier judiciaire résultant de la condamnation pour l’acte infractionnel amnistié est effacée. »

34. Aux termes de l’article 9 de la LOA, intitulé « Compétence pour appliquer l’amnistie » :

« 1. L’amnistie des actes constitutifs d’infraction est appliquée par les juridictions visées à l’article 11 de la présente loi, d’office ou à la demande d’une partie ou du Ministerio Fiscal [ministère public, Espagne] et, en tout état de cause, après avoir entendu le ministère public et les parties.

2. L’amnistie des actes constitutifs de manquements administratifs ou générateurs de responsabilité en matière de deniers publics est appliquée par les organes compétents pour engager, traiter ou résoudre les procédures correspondant à ces actes, en fonction de l’état d’avancement de ces dernières, après avoir entendu l’intéressé.

3. Un acte concret, générateur de responsabilité pénale, administrative ou en matière de deniers publics, ne peut être considéré comme amnistié que lorsqu’une telle amnistie a été déclarée par une décision définitive rendue par l’organe compétent, conformément aux dispositions de la présente loi. »

35. L’article 10 de la LOA, intitulé « Traitement prioritaire et urgent », prévoit :

« L’application de l’amnistie dans chaque affaire incombe aux organes judiciaires, administratifs ou des comptes désignés dans la présente loi, qui adoptent, par priorité et au bénéfice de l’urgence, les décisions pertinentes conformément à la présente loi, quel que soit l’état d’avancement de la procédure administrative ou de la procédure judiciaire ou en matière de deniers publics concernée.

Les décisions sont prises dans un délai maximum de deux mois, sans préjudice des recours ultérieurs, qui n’ont pas d’effet suspensif. »

36. L’article 11 de la LOA, intitulé « Procédure en matière pénale », dispose à son paragraphe 1 :

« Les organes judiciaires appliquent l’amnistie à tout stade de la procédure pénale. »

Le litige au principal, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour

37. Le ministère public a formulé, conformément à l’article 650 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (loi sur la procédure pénale), approuvée par le Real Decreto (décret royal) du 14 septembre 1882 (24), devant le Juzgado Central de Instrucción n^o 6 de l’Audiencia Nacional (tribunal d’instruction n^o 6 de la Cour centrale, Espagne), un réquisitoire provisoire par lequel il a exercé l’action pénale à l’encontre de douze personnes visées par l’enquête (25). En particulier, le ministère public reproche à ces douze personnes poursuivies d’avoir commis des infractions d’appartenance à une organisation terroriste (26). En outre, il reproche à huit d’entre elles d’être responsables d’une infraction de possession, détention et fabrication à caractère terroriste de substances ou d’engins incendiaires ou explosifs ou de leurs composants ainsi que d’une tentative punissable de destructions à caractère terroriste (27).

38. Par ailleurs, certaines associations espagnoles (28) et le parti politique VOX ont exercé, en vertu de l’article 125 de la Constitution, une action populaire dans le cadre de la procédure pénale engagée par le ministère public à l’encontre des mêmes personnes visées par l’enquête, auxquelles ont été reprochées les mêmes infractions que le ministère public, bien qu’elle demande des peines plus sévères que celles requises par ce dernier.

39. En particulier, il ressort de la demande de décision préjudicielle que, tant dans le réquisitoire du ministère public que dans l’acte d’accusation de l’accusation populaire, il est reproché aux prévenus d’avoir appartenu aux Comité de Defensa de la República (comités de défense de la République) (ci-après les « CDR ») ainsi qu’à l’Equipo de Respuesta Táctica (équipe d’intervention tactique) (ci-après l’« ERT »).

40. Selon le ministère public, les CDR ont organisé en Catalogne de nombreuses actes et actions, certaines constitutives d’infractions, dans le cadre d’une stratégie planifiée et organisée visant à subvertir l’ordre constitutionnel. Cette stratégie se traduirait par le refus de recourir aux voies légales offertes par l’État de droit pour exprimer des revendications politiques et sociales, et par un appel direct à la désobéissance ainsi qu’à la commission d’actions destinées à provoquer des désordres de masse. L’objectif poursuivi aurait été d’imposer une situation de fait accompli par la prise de contrôle du territoire et l’atteinte à des secteurs stratégiques, économiques et d’approvisionnement.

41. S’agissant de l’ERT, le réquisitoire le présente comme une cellule issue d’accusés appartenant à différentes CDR et caractérisée par une grande radicalité. Les membres partageraient un activisme extrême visant à obtenir l’indépendance de la Catalogne par un recours à la violence « dans sa plus forte expression », afin de contraindre les institutions à reconnaître, de facto, la séparation de la Catalogne du reste de l’Espagne. Ils auraient participé à certaines des actions les plus violentes imputées aux CDR, en ciblant notamment des infrastructures sensibles et, dans certains cas, des membres des forces et corps de sécurité de l’État. L’accusation populaire précise que l’ERT aurait également commis des attaques contre des institutions publiques d’importance majeure, telles que l’occupation de mairies et celle, projetée, du Parlement de Catalogne.

42. Il ressort encore du réquisitoire que les accusés, en tant que membres de l’ERT, auraient contribué à la création et au développement de centres de coordination pour les actions des CDR, conformément à la mission qui leur aurait été confiée par une entité catalane dénommée Centro Nacional de Inteligencia (Centre national de renseignement). Cette mission aurait consisté à fournir l’infrastructure logistique nécessaire à commettre une action visant à occuper et à tenir le Parlement de Catalogne, eu égard aux capacités techniques et humaines du groupe. Il leur est reproché d’avoir constitué une organisation terroriste parallèle, de nature clandestine et stable, destinée à commettre des actions violentes ou des attentats contre des cibles déterminées, en recourant à des explosifs ou à des substances incendiaires fabriqués dans deux laboratoires clandestins installés dans deux domiciles privés.

43. Une fois la phase d’instruction finalisée, l’affaire a été soumise à la juridiction de renvoi, qui est en charge de la phase intermédiaire et de la phase orale.

44. Le 11 juin 2024, la LOA est entrée en vigueur. La juridiction de renvoi nourrit des doutes quant à l’application de cette loi en l’occurrence, notamment au regard de l’inclusion dans le champ d’application de l’amnistie des actes pouvant être qualifiés comme des actes terroristes par la directive 2017/541.

45. Le 27 juin 2024, la juridiction de renvoi a tenu une audience consacrée à l’examen de l’amnistie invoquée à titre d’exception, devant être tranchée avant tout débat au fond. Les accusés ont réitéré leur demande d’application de l’amnistie. Le ministère public a soutenu cette demande, estimant qu’il y avait lieu de constater l’amnistie des actes faisant l’objet de la procédure, dès lors que celle-ci avait été approuvée par les Cortes Generales (Parlement espagnol), que son champ d’application temporel et matériel couvrait les faits incriminés et que l’exclusion prévue à l’article 2, sous c), de la LOA ne trouvait pas à s’appliquer. L’accusation populaire a exprimé son opposition à l’application de la LOA, faisant notamment valoir qu’elle méconnaissait les principes d’égalité, d’efficacité et de sécurité juridique.

46. La juridiction de renvoi indique qu’il lui appartient à présent de décider si elle fait droit ou non à l’exception soulevée in limine litis ou, en d’autres termes, si elle applique ou non l’amnistie (29).

47. Dans ces circonstances, l’Audiencia Nacional (Cour centrale) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

« 1) La directive [2017/541] doit-elle être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une loi nationale, telle que la [LOA], qui empêche de poursuivre et, le cas échéant, de sanctionner pénalement toute personne qui participe activement aux activités d’un groupe terroriste en éteignant sa responsabilité pénale ?

2) La directive 2017/541, et plus spécifiquement son article 13, doit-elle être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une loi nationale, telle que la [LOA], qui empêche de poursuivre et, le cas échéant, de sanctionner pénalement toute personne qui participe activement aux activités d’un groupe terroriste, en éteignant sa responsabilité pénale, et subordonne le caractère punissable de ce comportement non seulement à la participation au groupe terroriste, mais aussi à la condition supplémentaire que de graves violations des droits de l’homme aient été intentionnellement et effectivement causées ?

3) La directive 2017/541 doit-elle être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une loi nationale, telle que la [LOA], qui opère une distinction parmi les infractions terroristes et les infractions liées à un groupe terroriste visées par cette directive selon qu’elles ont ou non intentionnellement et effectivement causé de graves violations des droits de l’homme, de sorte que cette distinction permet que certaines de ces infractions terroristes ou liées à un groupe terroriste ne donnent lieu à aucune responsabilité pénale ?

4) Le principe de sécurité juridique du droit de l’Union, consacré par la jurisprudence de la [Cour], doit-il être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une législation nationale, telle que la [LOA], qui subordonne l’exemption de responsabilité pénale, au travers de l’amnistie des personnes poursuivies pour avoir commis des actes relevant du champ d’application de la directive 2017/541, à la condition de ne pas avoir intentionnellement causé de graves violations des droits de l’homme, en particulier celles couvertes par les articles 2 et 3 de la [CEDH] et par le droit international humanitaire, sans préciser les actes qui constituent de telles violations ni le seuil de gravité qui doit être dépassé pour rendre l’amnistie inopérante ? Alternativement, les principes de confiance légitime et de sécurité juridique du droit de l’Union s’opposent-ils à une réglementation, telle que l’article 1^er de la [LOA], qui établit des contours imprécis, tant objectifs que subjectifs, aux fins de déterminer s’il est ou non possible de rechercher la responsabilité pénale ?

5) La directive 2017/541 doit-elle être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une loi nationale, telle que la [LOA], qui empêche de poursuivre et, le cas échéant, de sanctionner pénalement toute personne qui fabrique, possède, acquiert, transporte, fournit ou utilise des explosifs à des fins terroristes en éteignant sa responsabilité pénale ?

6) La directive 2017/541 doit-elle être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une loi nationale, telle que la [LOA], qui empêche de poursuivre et, le cas échéant, de sanctionner pénalement toute personne – dont elle éteint la responsabilité pénale – qui, à des fins terroristes, donne un commencement d’exécution à des actions violentes par la définition d’objectifs destinés à subir des destructions massives, au motif qu’ils sont représentatifs de l’opposition à l’idéologie du groupe terroriste, ainsi que par la surveillance ou la reconnaissance photographique des lieux publics à détruire – en particulier les sièges respectifs du [ministère public], des forces et corps de sécurité de l’État, des institutions de la communauté autonome, ou des véhicules de police –, le tout en vue de garantir la bonne exécution du projet violent élaboré par le groupe terroriste pour mener ces destructions à bonne fin ?

7) Le principe de primauté du droit de l’Union, consacré par la jurisprudence de la Cour, et le principe de coopération loyale, consacré à l’article 4, paragraphe 3, TUE, s’opposent-ils à une législation nationale, telle que la [LOA], qui exonère de responsabilité pénale, par voie d’amnistie, toute personne poursuivie pour des comportements relevant de la directive 2017/541 ?

8) Les articles 20 et 21 de la [Charte] doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une législation nationale, telle que la [LOA], qui, par voie d’amnistie, exonère de toute responsabilité pénale toute personne poursuivie pour des comportements infractionnels relevant de la directive 2017/541 commis en Espagne, sur le fondement de la finalité idéologique poursuivie par ces infractions ?

9) L’article 4, paragraphe 2, TUE, l’article 20, paragraphe 2, sous a), TFUE, et l’article 21, paragraphe 1, TFUE, doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une législation nationale, telle que la [LOA], qui, par voie d’amnistie, exempte de toute responsabilité pénale les personnes poursuivies pour terrorisme, au motif que les actes ont été commis en vue d’obtenir la sécession d’une partie du territoire national de l’État membre concerné ? »

48. Des observations écrites ont été déposées par les parties poursuivies, l’accusation populaire, le ministère public, la Commission européenne, ainsi que le gouvernement espagnol. Ces parties ont également présenté leurs observations orales lors de l’audience qui s’est tenue publiquement le 15 juillet 2025.

Analyse

49. Il convient, d’emblée, de relever que les questions posées par la juridiction de renvoi peuvent être réparties en deux groupes distincts. Le premier, qui rassemble la majorité d’entre elles, porte sur la compatibilité de la LOA avec la directive 2017/541. Le second groupe concerne la conformité de la LOA avec certains principes généraux du droit de l’Union, tels que la sécurité juridique, l’égalité devant la loi et la primauté du droit de l’Union. Il apparaît dès lors opportun d’examiner ces questions en les abordant successivement selon cette répartition et dans cet ordre.

Sur les première, deuxième, troisième, cinquième et sixième questions

50. Par les première, deuxième, troisième, cinquième et sixième questions, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la directive 2017/541 doit être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une législation nationale telle que la LOA. Cette loi prévoit d’éteindre la responsabilité pénale de toute personne ayant participé activement aux activités d’un groupe terroriste ou accompli d’autres actes visés par ladite directive, notamment la fabrication, la possession, l’acquisition, le transport, la fourniture ou l’utilisation d’explosifs à des fins terroristes, ou la mise en œuvre d’actions violentes préparées par la planification d’objectifs, leur surveillance ou leur reconnaissance photographique. Elle subordonne toutefois l’exemption de poursuite à la condition que ces actes n’aient pas intentionnellement et effectivement causé de graves violations des droits de l’homme, sans préciser la nature exacte des actes ni le seuil de gravité pertinent. Une telle législation opèrerait ainsi une distinction entre infractions terroristes selon leurs conséquences et risquerait de compromettre l’effet utile de la directive 2017/541 ainsi que l’obligation de poursuite et de sanction pénale effective.

51. En d’autres termes, et pour résumer, l’essentiel de la lecture combinée des cinq questions précitées est que ces questions visent à déterminer si la LOA, qui amnistie certains actes relevant du champ d’application de la directive 2017/541, porte atteinte à l’effet utile de cette dernière (30). Il ne s’agirait donc pas d’un défaut initial de transposition de la directive, mais d’une mesure adoptée ultérieurement qui, selon la juridiction de renvoi, neutralise l’application des dispositions nationales ayant déjà transposé la directive et, in fine, la directive elle-même. La question centrale est donc de savoir si, en éteignant la responsabilité pénale pour de tels actes, cette loi d’amnistie prive la directive de sa pleine efficacité.

52. La réponse à cette question complexe suppose la prise en compte de plusieurs paramètres. En premier lieu, il convient de préciser la manière dont le droit de l’Union appréhende la mesure d’amnistie, c’est-à-dire s’il s’agit d’une matière harmonisée ou relevant de la compétence exclusive des États membres. Dans cette perspective, il sera pertinent d’examiner comment le droit de l’Union, et notamment les instruments relatifs à la coopération judiciaire entre États membres, envisagent cette institution. À cet égard, il importe de déterminer ce qui ressort de la jurisprudence de la Cour concernant l’amnistie et son incidence sur l’obligation, pour les États membres, de garantir l’application effective du droit de l’Union.

53. En deuxième lieu, après avoir tracé le cadre général du droit de l’Union et la place qui est réservée à l’amnistie, il convient de se pencher sur le texte même de la directive 2017/541 et d’examiner ce qu’elle prévoit quant à la possibilité ou non d’une amnistie et, dans la négative, quelles sont les conclusions pertinentes à tirer, telles qu’elles ressortent de son texte, et notamment des considérants de cette directive.

54. En troisième lieu, il y a lieu de replacer ladite directive dans son cadre juridique d’adoption, à savoir l’article 83 TFUE, et d’examiner dans quelle mesure ce fondement normatif éclaire et délimite l’obligation qui incombe aux États membres de prévenir toute situation d’impunité.

55. En quatrième lieu, dans la mesure où l’amnistie est un mécanisme qui touche directement à la souveraineté nationale et relève, à ce titre, de la marge d’appréciation reconnue aux États membres, il y a lieu de s’interroger sur la manière dont les standards dégagés par la jurisprudence de la Cour EDH viennent délimiter la portée d’une amnistie admissible au regard des obligations internationales.

56. En cinquième et dernier lieu, il y a lieu d’apprécier si la prise en considération de l’ensemble de ces éléments permet de conclure que l’effet utile de la directive 2017/541 est, en l’espèce, compromis par l’adoption de la LOA.

Le cadre général du droit de l’Union et la place réservée à l’amnistie

57. En premier lieu, il y a lieu de constater que la Cour a considéré, dans son arrêt AB e.a. (Révocation d’une amnistie), que « [l]e droit [de l’Union] […] ne régit pas l’adoption et la révocation d’une amnistie » (31). Il en découle que l’amnistie constitue une matière non harmonisée, relevant de la compétence exclusive des États membres.

58. Dans cet arrêt, la Cour a précisé la manière dont le droit de l’Union peut s’articuler avec des actes législatifs nationaux portant sur la révocation d’une amnistie. Elle était ainsi invitée, entre autres, à se prononcer sur la compatibilité avec le droit de l’Union d’une réglementation nationale limitant le contrôle exercé par la juridiction constitutionnelle à la seule conformité d’une loi révoquant une amnistie avec la Constitution nationale, sans examen de sa conformité au droit de l’Union. La Cour a jugé qu’une telle procédure, dès lors qu’elle ne vise pas à mettre en œuvre le droit de l’Union, demeure étrangère à son champ d’application et échappe, partant, à sa compétence (32).

59. Si l’affaire au principal et l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt AB portent toutes deux sur une mesure d’amnistie, elles diffèrent toutefois dès lors que la première concerne l’application d’une loi d’amnistie, tandis que la seconde portait sur sa révocation.

60. Il n’en demeure pas moins que l’enseignement dégagé dans l’arrêt AB conserve toute sa pertinence. En effet, la révocation d’une amnistie, ainsi que la procédure interne de contrôle de sa conformité à la Constitution nationale, relèvent du seul droit interne et échappent, en principe, au champ d’application du droit de l’Union. Partant, si les modalités d’adoption ou de suppression d’une amnistie relèvent de l’ordre juridique national, il appartient toutefois au juge de l’Union, lorsqu’il est appelé à apprécier l’incidence d’une telle mesure sur la mise en œuvre du droit dérivé, de reconnaître aux États membres une marge d’appréciation suffisamment ample, sous réserve du respect des obligations découlant du droit de l’Union.

61. En outre, ainsi que l’a souligné le gouvernement espagnol dans ses observations écrites et orales, l’amnistie est largement reconnue par le droit de l’Union comme étant une mesure pouvant être prévue et appliquée par les ordres juridiques nationaux, notamment dans le cadre de la coopération judiciaire. À cet égard, l’article 10, paragraphe 1, sous d), de la directive 2011/99/UE relative à la décision de protection européenne (33), permet à l’autorité compétente de l’État d’exécution de refuser la reconnaissance d’une telle décision lorsque la protection résulte de l’exécution d’une sanction ou d’une mesure couverte par une amnistie selon le droit de l’État d’exécution et se rattache à un acte relevant, en vertu de ce droit, de la compétence de cet État.

62. Par ailleurs, la décision-cadre 2002/584, prévoit également, à son article 3, paragraphe 1, que l’autorité judiciaire de l’État membre d’exécution refuse d’exécuter le mandat d’arrêt européen si l’infraction à l’origine de ce mandat est couverte par une amnistie dans l’État membre d’exécution, lorsque celui-ci avait compétence pour engager des poursuites selon sa propre législation pénale. Enfin, d’autres instruments appliquant le principe de reconnaissance mutuelle dans le cadre de la coopération judiciaire en matière pénale prévoient que l’amnistie ou la grâce peuvent être accordées tant par l’État d’émission que par l’État d’exécution (34).

63. Il s’ensuit que, dans l’ordre juridique de l’Union, l’amnistie demeure une prérogative relevant des États membres. Le droit de l’Union se limite à en reconnaître l’existence et à en tenir compte dans ses instruments de coopération judiciaire, sans toutefois en harmoniser le contenu ni les conditions d’octroi.

Le contenu de la directive 2017/541 et son silence sur l’amnistie

64. En deuxième lieu, il ressort du texte même de la directive 2017/541 que son adoption répond à la nécessité d’un rapprochement plus substantiel que celui opéré par la décision-cadre 2002/475/JAI relative à la lutte contre le terrorisme (35). Ce renforcement se justifie, d’une part, par l’évolution des menaces terroristes et, d’autre part, par les obligations juridiques qui incombent à l’Union et à ses États membres en vertu du droit international. Compte tenu du caractère transfrontière du phénomène, la directive 2017/541 souligne expressément l’impératif d’une réponse coordonnée et d’une coopération accrue, tant à l’intérieur de chaque État membre qu’entre eux (36).

65. Il convient de relever que, si la directive 2017/541 énonce parmi ses objectifs le renforcement d’une coopération plus étroite et plus efficace entre les États membres afin de lutter contre le terrorisme, elle ne contient aucune disposition spécifique relative aux mécanismes nationaux d’extinction de la responsabilité pénale, tels que l’amnistie. Elle demeure donc silencieuse sur la faculté, pour les États membres, de réglementer ce type d’institution.

66. Ce silence ne saurait toutefois être interprété comme une absence de contraintes. Cette directive précise en effet que ses dispositions doivent être appliquées dans le respect des valeurs consacrées à l’article 2 TUE, ainsi que des droits et libertés fondamentaux garantis par la Charte, notamment ceux énoncés à ses titres II, III, V et VI (37). Elle rappelle, en outre, que leur mise en œuvre doit tenir compte de la CEDH, du pacte international relatif aux droits civils et politiques, ainsi que des autres engagements internationaux des États membres en matière de protection des droits de l’homme (38). Enfin, son considérant 37 souligne qu’elle ne saurait avoir pour effet de modifier les droits, obligations et responsabilités incombant aux États membres en vertu du droit international, y compris du droit international humanitaire. Autrement dit, ce considérant fixe une limite explicite à l’harmonisation poursuivie par le législateur de l’Union.

67. Il en découle, d’une part, que la directive 2017/541 laisse aux États membres la faculté d’adopter ou de maintenir une mesure d’amnistie dans leur ordre juridique interne. Puisque l’amnistie n’est pas un instrument harmonisé par le droit de l’Union, elle relève de la compétence nationale.

68. D’autre part, à mon sens, cette liberté ne saurait être comprise comme illimitée. Certes, on ne saurait soutenir que les exigences encadrant l’application de la directive 2017/541, parmi lesquelles figurent les droits garantis par la Charte, la CEDH et les principes du droit international humanitaire, se transposent automatiquement à l’hypothèse d’une inapplication partielle et temporaire résultant d’une mesure d’amnistie. Il n’en demeure pas moins que ces exigences constituent, dans un tel contexte, des balises externes, dès lors que l’amnistie affecte, fût-ce indirectement, le champ matériel de cette directive. En d’autres termes, si l’amnistie n’est pas harmonisée, son adoption n’intervient pas dans un vide normatif. Les renvois opérés par ladite directive à la Charte, à la CEDH et au droit international humanitaire forment un cadre de référence pertinent pour apprécier une telle mesure lorsqu’elle touche des comportements relevant du champ d’application du droit de l’Union.

Le fondement juridique de la directive 2017/541 : l’article 83 TFUE et ses implications

69. En troisième lieu, s’agissant de la nécessité de replacer la directive 2017/541 dans le contexte juridique de l’article 83 TFUE, qui en constitue le fondement, il convient de rappeler que cet article, conjointement avec l’article 82 TFUE relatif à la coopération judiciaire en matière pénale, régit la coopération pénale au sein de l’Union. L’article 83, paragraphe 1, TFUE prévoit que des directives adoptées selon la procédure législative ordinaire peuvent établir des règles minimales concernant la définition des infractions pénales et des sanctions dans des domaines de criminalité particulièrement grave à dimension transfrontalière, tels que le terrorisme. Cette dimension transfrontalière peut résulter de la nature ou des effets des infractions, ou encore de la nécessité de les combattre sur des bases communes.

70. À mon sens, la notion de « règles minimales » employée à l’article 83, paragraphe 1, TFUE implique que les directives adoptées sur ce fondement ne visent pas à uniformiser intégralement le droit pénal des États membres, mais à procéder à une harmonisation partielle, limitée aux aspects jugés essentiels. Les États membres conservent ainsi une marge d’appréciation qui s’exerce dans deux directions. D’une part, ils peuvent ériger en infractions des comportements non visés par la directive ; d’autre part, ils peuvent prévoir, pour les infractions harmonisées, des peines plus sévères que celles prévues dans la directive (39).

71. Deux conclusions peuvent être tirées des constatations qui précèdent au sujet de l’article 83 TFUE. Premièrement, la directive 2017/541 fixe des règles minimales quant à la nature des infractions qui doivent être introduites dans l’ordre juridique interne des États membres lors de sa transposition. Autrement dit, si les États membres conservent la faculté d’aller au-delà de ce socle minimal en érigeant également en infractions des comportements non visés par cette directive, les infractions expressément énumérées par celle-ci constituent un seuil incompressible qui doit être respecté.

72. Deuxièmement, il a été soutenu (40), notamment par référence à l’arrêt I (41), que la Cour tend à considérer que les infractions mentionnées à l’article 83, paragraphe 1, TFUE portent potentiellement atteinte aux intérêts fondamentaux de la société. En limitant le pouvoir d’harmonisation de l’Union aux comportements portant atteinte à des intérêts particulièrement essentiels, cette disposition instaure un fondement axiologique de la criminalisation justifiant l’harmonisation pénale (42).

73. Partant, il ne saurait être exclu que l’extinction de la responsabilité pénale pour des infractions visées par la directive 2017/541, y compris par le biais de mécanismes tels que l’amnistie, doive, elle aussi, s’inscrire dans le respect de considérations axiologiques. En l’absence de dispositions spécifiques sur ce point dans cette directive, il incomberait aux États membres d’en déterminer les conditions et modalités d’application, dans les limites de la marge d’appréciation qui leur est reconnue et sous réserve du respect des standards pertinents, notamment ceux issus du droit international, y compris du droit international humanitaire.

74. Il en résulte que toute mesure nationale d’amnistie ne peut être appréciée par la Cour qu’à l’aune des « limites externes » à sa justification, c’est-à-dire de sa conformité aux obligations découlant du droit international, notamment du droit humanitaire et des instruments de protection des droits fondamentaux mentionnés au considérant 37 de la directive 2017/541. C’est sous cette réserve qu’il convient de poursuivre l’analyse des standards applicables en la matière.

Les standards internationaux et la jurisprudence de la Cour EDH en matière d’amnistie

75. En quatrième lieu, dans le prolongement de ce qui précède, il convient d’examiner la manière dont les lois d’amnistie sont aujourd’hui envisagées par le droit international, et en particulier par la Cour EDH, afin de cerner cette « limite externe » à leur justification. Il s’agit, plus précisément, de déterminer la marge de discrétion reconnue aux États membres en la matière, ainsi que les limites qui découlent des obligations contraignantes issues des normes internationales. À ce stade, il importe donc de s’interroger sur la façon dont l’amnistie est appréhendée dans le cadre du droit international comparé.

76. En général, la question de l’amnistie illustre de manière exemplaire la tension entre la souveraineté pénale des États et l’affirmation progressive, en droit international comme dans la jurisprudence de la Cour EDH, d’un véritable impératif de poursuite à l’égard des crimes les plus graves. Traditionnellement, l’octroi d’une amnistie relève du pouvoir discrétionnaire de l’État, qui peut, au nom de la réconciliation nationale ou d’un compromis politique, décider de ne pas poursuivre certains faits, y compris des infractions d’une particulière gravité. Il a d’ailleurs été relevé que, historiquement, les amnisties étaient considérées comme un instrument précieux pour mettre fin à des conflits ou faciliter une transition démocratique, comme ce fut le cas, par exemple, en Argentine, au Chili ou en Afrique du Sud (43).

77. Toutefois, cette logique de l’oubli souverain non-limité se heurte à l’évolution du droit européen et international, qui consacre de plus en plus fermement le principe selon lequel aucune considération d’opportunité politique ne saurait justifier l’impunité pour des crimes tels que la torture, les crimes de guerre, les crimes contre l’humanité ou le génocide (44). En réalité, il est aujourd’hui généralement admis, au niveau du droit international, que même si aucun traité n’interdit expressément à un État d’accorder une amnistie pour des crimes internationaux, qu’ils soient généraux ou spécifiques, il n’est pas excessif de soutenir que le droit international coutumier ne tolère plus l’octroi d’amnisties en matière de crimes de guerre et de crimes contre l’humanité, ces derniers incluant le génocide (45).

78. L’examen de la jurisprudence de la Cour EDH révèle cette évolution du droit international (46). Ainsi, la décision Dujardin et autres c. France marquait, en 1991, encore une certaine tolérance. La Commission européenne des droits de l’homme n’avait pas estimé contraire à l’article 2 de la CEDH l’amnistie d’un massacre de gendarmes avant tout jugement (47).

79. Par contraste, l’évolution de la jurisprudence de la Cour EDH a conduit à considérer, comme dans l’arrêt Abdülsamet Yaman c. Turquie, qu’il est « de la plus haute importance », pour qu’un recours soit effectif, que les poursuites pour torture ne soient pas prescrites et qu’une amnistie ou une grâce ne puissent pas être accordées (48). Dans l’affaire Yeşil et Sevim c. Turquie, la Cour EDH a confirmé qu’il n’est pas admissible en principe que l’issue des poursuites pénales pour de tels actes soit compromise par des mesures d’exception ou des lenteurs judiciaires contraires au devoir de diligence (49). Dans l’arrêt Yeter c. Turquie, impliquant la torture jusqu’à la mort, la Cour EDH a réitéré que l’amnistie ou la grâce ne devraient jamais être permises lorsqu’un agent de l’État est mis en cause pour des actes violant l’article 3 de la CEDH (50). Cette exigence découle de l’interdiction absolue de la torture, qui entraîne une obligation procédurale stricte, à savoir que l’État concerné doit poursuivre, juger et sanctionner, sans possibilité de neutraliser ces obligations par un acte de clémence.

80. L’affaire Ould Dah c. France l’a rappelé sans ambiguïté. La Cour EDH a considéré dans cette décision que l’amnistie est « généralement incompatible avec le devoir qu’ont les États d’enquêter sur des actes de torture » (51). La Cour EDH lie ainsi étroitement l’effectivité de la protection de la vie et de l’intégrité humaine à la nécessité de prévenir l’impunité.

81. Il importe de souligner que cette approche de la Cour EDH s’inscrit dans un dialogue jurisprudentiel étroit avec d’autres juridictions et instances internationales. Dans l’arrêt Marguš c. Croatie, la grande chambre de la Cour EDH a jugé qu’un ancien combattant, initialement amnistié pour crimes de guerre, ne pouvait se prévaloir de cette mesure, car les actes constituaient des violations graves des articles 2 et 3 de la CEDH (52). Pour ce faire, la Cour EDH s’est expressément appuyée sur le comité des droits de l’homme des Nations unies, la jurisprudence du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie et de la Cour interaméricaine des droits de l’homme (53) pour établir qu’un consensus international tend à interdire l’octroi d’amnisties pour des crimes de cette nature (54).

82. Il convient toutefois de relever que la Cour EDH n’exclut pas, par principe, qu’une mesure d’amnistie puisse être compatible avec la CEDH, à condition qu’elle s’inscrive dans un cadre crédible de justice transitionnelle. Dans l’arrêt Marguš c. Croatie, la grande chambre a précisé qu’une amnistie pourrait, à titre exceptionnel, être admise si elle s’accompagne de circonstances particulières, telles qu’un véritable processus de réconciliation nationale et/ou des mécanismes effectifs de réparation en faveur des victimes. En l’espèce, toutefois, l’amnistie octroyée n’était assortie d’aucune contrepartie, à savoir qu’aucune mesure de réparation n’était prévue. La Cour EDH a jugé que, dans ces conditions, « en dressant un nouvel acte d’accusation contre le requérant et en le condamnant pour crimes de guerre contre la population civile, les autorités croates ont agi dans le respect tant des obligations découlant des articles 2 et 3 de la [CEDH] que des exigences et recommandations figurant dans les mécanismes et instruments internationaux susmentionnés » (55).

83. Comme il a été relevé (56), cette nuance traduit, à mon sens, la volonté de la Cour EDH de prendre en considération le contexte politique dans lequel certaines amnisties interviennent, notamment dans les sociétés en transition sortant d’un conflit armé ou d’un régime autoritaire. Pour autant, il ressort de manière constante de la jurisprudence de la Cour EDH que la clémence pénale ne saurait se muer en instrument d’impunité. Si elle reconnaît que la recherche d’un équilibre entre la nécessité de paix et l’obligation de juger peut s’avérer délicate, elle rappelle qu’une amnistie inconditionnelle pour des violations graves des droits de l’homme demeure, en principe, incompatible avec la CEDH (57).

84. En définitive, l’analyse qui précède met en évidence que l’évolution de la jurisprudence de la Cour EDH s’articule autour de trois constantes majeures. En premier lieu, l’amnistie accordée pour des crimes graves, tels que les actes de torture, les crimes de guerre ou les atteintes au droit à la vie, porte atteinte à l’essence même des obligations procédurales découlant des articles 2 et 3 de la CEDH. En deuxième lieu, cette approche s’inscrit dans une dynamique plus large du droit international des droits de l’homme, fondée sur le rejet de l’impunité pour les violations les plus graves. Enfin, en troisième lieu, seule une amnistie strictement encadrée, insérée dans un véritable processus d’attribution de justice, associant réparation pour les victimes, et, le cas échéant, réconciliation, peut encore être envisagée comme compatible avec les obligations positives pesant sur les États membres à la CEDH.

Appréciation de la compatibilité de la LOA avec la directive 2017/541 au regard des éléments analysés

85. À la lumière de l’analyse qui précède, il convient désormais d’apprécier si l’ensemble des éléments examinés conduit à considérer que l’effet utile de la directive 2017/541 est, en l’espèce, compromis.

86. Ainsi que je l’ai déjà relevé, la juridiction de renvoi cherche, en substance, à savoir si une législation nationale, telle que la LOA, qui subordonne l’extinction de la responsabilité pénale à la condition que les actes concernés n’aient pas intentionnellement et effectivement entraîné de graves violations des droits de l’homme, introduisant ainsi une distinction entre infractions terroristes selon leurs conséquences, peut être considérée comme compatible avec la directive 2017/541. Une telle législation a pour effet de limiter la possibilité de poursuites et de sanctions pénales à certaines catégories d’actes relevant de cette directive, ce qui soulève la question de sa conformité au regard des objectifs qu’elle poursuit.

87. Or, il ressort de l’analyse développée précédemment (58) que la directive 2017/541 ne contient aucune disposition interdisant explicitement le recours à des mécanismes d’extinction de la responsabilité pénale, tels que l’amnistie. D’ailleurs, elle ne saurait, en toute logique, exclure par principe de telles mesures, dès lors qu’une telle exclusion générale serait difficilement conciliable avec la structure du droit primaire, et en particulier avec les limites inhérentes à la base juridique que constitue l’article 83 TFUE.

88. Il importe également de souligner que la LOA n’a pas pour effet d’abroger, même partiellement, les dispositions de la directive 2017/541 ou celles de sa transposition nationale. Cette directive demeure en vigueur dans l’ordre juridique espagnol, sans que son contenu normatif soit altéré. Cela s’explique par le fait que la LOA entraîne une « désactivation » partielle et temporaire de ses effets, en ce qu’elle éteint la responsabilité pénale pour certains faits déterminés, limités dans le temps et par leur nature, sans remettre en cause l’applicabilité générale de ladite directive aux autres situations.

89. Dès lors, le critère déterminant pour évaluer la compatibilité de la LOA avec la directive 2017/541 ne réside pas dans le seul fait d’accorder une amnistie, mais dans sa conformité aux exigences minimales découlant du droit international, en particulier du droit humanitaire, ainsi que des standards jurisprudentiels établis, notamment, par la Cour EDH.

90. L’examen mené montre que ces standards requièrent, de manière générale, que toute mesure d’amnistie soit adoptée dans un contexte réel de réconciliation politique et sociale. Or, tel semble être le cas en l’espèce, comme le suggère la finalité même de la LOA, exprimée dans son intitulé officiel : « loi organique 1/2024 sur l’amnistie aux fins de la normalisation institutionnelle, politique et sociale en Catalogne ».

91. À cet égard, il me paraît opportun, à ce stade de l’analyse, d’évoquer la question de l’autoamnistie, qui a été soulevée lors de l’audience, bien qu’elle ne fasse pas, en tant que telle, l’objet d’une problématique spécifique dans la demande de décision préjudicielle. Cette question mérite toutefois, à mon sens, d’être brièvement abordée, dans la mesure où elle touche aux limites légitimes que peut rencontrer un mécanisme d’extinction de la responsabilité pénale dans un État de droit. Comme l’a rappelé la commission de Venise dans son avis sur le projet de loi espagnole relatif à l’amnistie pour la Catalogne, l’autoamnistie désigne la situation dans laquelle les auteurs ou les institutions responsables s’accordent à eux-mêmes ou à leurs membres l’immunité de poursuites, souvent à la veille d’une transition politique (59). En effet, ces formes d’amnistie sont souvent entachées d’arbitraire, en ce qu’elles permettent à ceux qui contrôlent le pouvoir législatif ou exécutif de se soustraire à toute forme de responsabilité, sans contrôle juridictionnel effectif ni participation démocratique authentique (60).

92. Or, à mon sens, rien ne permet de qualifier la LOA d’autoamnistie dans le cas d’espèce, et ce pour plusieurs raisons convergentes. En premier lieu, la loi en cause est le fruit d’une procédure parlementaire régulière, menée au sein d’un système démocratique pluraliste. Elle ne résulte pas d’un acte unilatéral imposé par un pouvoir autoritaire, mais d’un débat et d’un vote démocratique au sein des Cortes Generales (Parlement espagnol).

93. En deuxième lieu, son application n’échappe pas au contrôle juridictionnel (61). Comme il ressort de la demande de décision préjudicielle, il revient en effet à la juridiction de renvoi d’examiner dans l’affaire au principal si les conditions posées par la loi pour bénéficier de l’amnistie sont remplies, et notamment si les faits en cause relèvent ou non de l’exclusions prévue à l’article 2, sous c), de la LOA.

94. En troisième lieu, l’objet même de la loi dément toute assimilation à une autoamnistie. La LOA ne couvre pas indistinctement tous les agents de l’État ou les titulaires du pouvoir, mais s’applique à un ensemble déterminé d’actes, circonscrits dans le temps et liés à une période de tension politique, sans considération du statut public ou privé des personnes concernées. En un mot, elle opère in rem. Elle ne vise donc pas à protéger un régime politique ou ses représentants d’éventuelles poursuites, mais à répondre à une situation exceptionnelle dans un objectif affiché de normalisation institutionnelle et de réconciliation.

95. Enfin, il ne ressort pas du dossier de l’affaire que les personnes bénéficiant de l’amnistie sont elles-mêmes membres ou représentants du gouvernement ou du pouvoir législatif à l’origine de l’adoption de la LOA, de sorte qu’il n’existe pas de lien direct entre l’exercice du pouvoir politique et le bénéfice de la mesure. Ainsi, il ne saurait être soutenu, selon moi, que la LOA relève d’une autoamnistie.

96. Par ailleurs, la jurisprudence constante de la Cour EDH établit que l’amnistie ne saurait, en aucun cas, couvrir des violations graves des droits de l’homme, au premier rang desquelles figurent les atteintes aux droits à la vie et à l’intégrité physique protégés par les articles 2 et 3 de la CEDH. De ce point de vue, la LOA prévoit, à son article 2, sous c), une exclusion explicite des actes ayant intentionnellement causé de telles violations, y compris celles relevant du droit international humanitaire (62). Cette exigence semble donc satisfaite en l’espèce.

97. Il en résulte que, dès lors que la LOA prévoit que l’amnistie est écartée pour ces infractions intentionnelles et graves, sans inclure formellement toutes les infractions visées par la directive 2017/541, une telle approche ne saurait, en principe, être considérée comme contraire aux objectifs de cette directive.

98. Partant, eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux première, deuxième, troisième et cinquième, sixième questions que la directive 2017/541 ne s’oppose pas à une législation nationale, telle que la LOA, qui, lorsque les éléments subjectifs, objectifs et temporels visés dans cette loi sont réunis, amnistie les actes qui, en raison de leur finalité, sont susceptibles d’être qualifiés d’infractions terroristes, au sens de l’article 3, paragraphe 1, sous d) et f), de cette directive, ou d’infractions liées à un groupe terroriste, au sens de l’article 4 de ladite directive, pour autant qu’ils n’aient pas causé intentionnellement de graves violations des droits de l’homme, en particulier celles couvertes par les articles 2 et 3 de la CEDH et par le droit international humanitaire, dès lors que l’effet utile de la directive 2017/541 n’est pas compromis.

Sur la quatrième question

99. La quatrième question posée par la juridiction de renvoi comporte deux volets. D’une part, il s’agit de déterminer si le principe de sécurité juridique s’oppose à une législation telle que la LOA, qui subordonne l’exonération de responsabilité pénale, pour des faits entrant dans le champ de la directive 2017/541, à l’absence d’intention de commettre de graves violations des droits de l’homme, notamment ceux garantis par les articles 2 et 3 de la CEDH, ainsi que par le droit international humanitaire. La juridiction de renvoi souligne que la LOA ne précise ni les comportements susceptibles de constituer de telles violations, ni le niveau de gravité requis pour exclure l’application de l’amnistie. D’autre part, à titre subsidiaire, elle s’interroge sur la compatibilité des principes de sécurité juridique et de confiance légitime avec une disposition telle que l’article 1^er de la LOA, dont les critères d’application apparaîtraient objectivement vagues et subjectivement incertains.

100. Il convient d’examiner successivement ces deux volets.

Premier volet : la clause d’exclusion fondée sur les graves violations des droits de l’homme

101. Il y a lieu de relever, d’emblée, qu’il ne ressort ni du réquisitoire ni de l’acte d’accusation que les faits reprochés, bien que qualifiés d’infractions terroristes, ont intentionnellement causé de graves violations des droits de l’homme. Dès lors, la condition posée à l’article 2, sous c), de la LOA, qui subordonne l’exclusion du bénéfice de l’amnistie à la commission intentionnelle de telles violations, ne serait pas remplie en l’espèce, de sorte que ladite clause d’exclusion ne trouverait pas à s’appliquer. Ainsi que l’a fait valoir le gouvernement espagnol, cette circonstance soulève la question du caractère hypothétique de la question préjudicielle et, partant, de sa recevabilité.

102. Or, une telle objection ne saurait, à mon sens, être retenue. La question posée par la juridiction de renvoi peut en effet être comprise comme visant à vérifier si le renvoi opéré par la LOA à la notion de « graves violations des droits de l’homme », notamment ceux garantis par les articles 2 et 3 de la CEDH, satisfait aux exigences de clarté et de précision imposées par le droit de l’Union. Ce que cette juridiction cherche, en substance, à établir est de savoir si la formulation de cette clause d’exclusion permet de tracer une frontière suffisamment nette entre, d’une part, les comportements susceptibles de bénéficier d’une amnistie et, d’autre part, ceux qui, en raison de leur gravité, doivent rester soumis au régime de poursuite instauré par la directive 2017/541. Les incertitudes entourant la portée exacte de cette clause suffisent à justifier un examen au fond.

103. D’une manière générale, le principe de sécurité juridique impose que les règles de droit soient formulées de façon claire, précise et non équivoque, afin que chacun puisse connaître, de manière prévisible, l’étendue de ses droits et obligations. Ce principe tend à garantir la stabilité normative et la cohérence dans l’application du droit. Il constitue, en ce sens, le fondement du principe de confiance légitime, qui vise à protéger la stabilité des situations juridiques établies sur la foi des normes en vigueur (63).

104. La Cour a admis que les principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime exigent, d’une part, que les règles de droit soient claires et précises et, d’autre part, que leur application soit prévisible pour les justiciables (64). Le principe de sécurité juridique impose, notamment lorsqu’il s’agit de normes susceptibles d’entraîner des conséquences défavorables pour les justiciables, que les dispositions applicables soient suffisamment accessibles et compréhensibles pour permettre à toute personne concernée de prévoir, dans une mesure raisonnable, leurs effets juridiques. En tant que principe fondamental du droit de l’Union (65), la sécurité juridique acquiert une importance particulière dans le champ pénal, où elle contribue à la protection des droits fondamentaux et à l’effectivité de l’État de droit, érigé par l’article 2 TUE en valeur fondatrice de l’Union et en exigence commune à tous les États membres (66).

105. Pour répondre au premier volet de la présente question, il convient de déterminer au bénéfice de qui la garantie de sécurité juridique pourrait être invoquée. Si cette dernière devait être mobilisée au profit des personnes poursuivies, l’argument apparaîtrait, à ce stade, inopérant. En effet, la demande de décision préjudicielle indique expressément que les faits en cause au principal ne relèvent pas des exclusions prévues par la LOA, c’est-à-dire des hypothèses dans lesquelles celle-ci dispose que les faits ne sauraient être amnistiés. Il convient également de relever que la juridiction de renvoi a entendu les parties, conformément au droit procédural espagnol, dans le cadre d’une procédure spécifique de renvoi préjudiciel portant sur la demande d’application de la LOA aux faits faisant l’objet de la présente procédure. Parmi les positions exprimées, l’un des accusés (QCR) a notamment soutenu que la LOA ne souffrirait d’aucun manque de clarté ou de précision (67).

106. Si, en revanche, la juridiction de renvoi soulève elle-même une difficulté d’interprétation en raison du caractère imprécis de la clause figurant à l’article 2, sous c), de la LOA (68), il convient de relever que cette disposition ne se limite pas à une référence générale aux « graves violations des droits de l’homme ». Elle renvoie de manière explicite aux articles 2 et 3 de la CEDH, à savoir le droit à la vie, d’une part, et l’interdiction de la torture ainsi que des traitements inhumains ou dégradants, d’autre part. Or, le contenu normatif de ces dispositions a été précisé de manière substantielle et constante par la jurisprudence de la Cour EDH. Ce renvoi normatif permet ainsi, me semble-t-il, d’encadrer de façon suffisamment déterminée la portée de la clause d’exclusion. En d’autres termes, l’article 2, sous c), de la LOA définit implicitement mais clairement le sens de l’expression « graves violations des droits de l’homme » par référence directe à la jurisprudence sur les articles précités de la CEDH.

107. En particulier, pour déterminer si un traitement particulier relève de la torture au sens de l’article 3 de la CEDH, il convient de rappeler que la Cour EDH opère une distinction claire entre torture, traitements inhumains et traitements dégradants. Cette distinction vise à souligner la particulière gravité des actes infligeant délibérément des souffrances intenses et cruelles. Elle est également consacrée à l’article 1^er de la convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (69), qui définit la torture comme l’infliction intentionnelle de douleurs ou souffrances aiguës, notamment dans le but d’obtenir des renseignements, de punir ou d’intimider (70).

108. Ce qui distingue principalement la torture des traitements inhumains ou dégradants est le degré d’intensité des souffrances infligées. Un traitement est qualifié d’inhumain s’il provoque de vives douleurs physiques ou morales, souvent en raison de sa durée ou de son caractère prémédité (71). Il est jugé dégradant lorsqu’il vise à humilier la personne ou produit cet effet, en portant atteinte à sa dignité ou en suscitant en elle un sentiment de peur, d’angoisse ou d’infériorité propre à briser sa résistance morale (72).

109. Il n’est pas nécessaire, pour qu’un traitement soit qualifié de dégradant, qu’il soit perçu comme tel par des tiers. Il suffit que la victime ressente une humiliation à ses propres yeux. L’intention d’humilier n’est pas non plus une condition nécessaire à la constatation d’une violation. Dès lors, même en l’absence de volonté de rabaisser la victime, l’article 3 de la CEDH peut être méconnu si les effets du traitement l’abaissent effectivement (73).

110. En ce qui concerne l’article 2 de la CEDH, celui-ci impose une double obligation : d’une part, l’interdiction de priver intentionnellement une personne de la vie, sauf dans des cas limitativement énumérés ; d’autre part, l’obligation positive de protéger ce droit par la loi (74).

111. Il en découle que le champ d’application de la clause d’exclusion prévue à l’article 2, sous c), de la LOA est suffisamment délimité, dès lors qu’il se réfère aux articles 2 et 3 de la CEDH, dont le contenu a été précisé de manière constante et détaillée par la jurisprudence de la Cour EDH. En l’absence d’ambiguïté normative, il me semble qu’aucun manquement au principe de sécurité juridique ne saurait être retenu.

Second volet : le champ d’application de l’article 1^er de la LOA et les principes de sécurité juridique et de confiance légitime

112. S’agissant du second volet de la quatrième question, formulé à titre subsidiaire par la juridiction de renvoi, il convient de rappeler, ainsi qu’il a déjà été observé à propos du premier volet, que la juridiction de renvoi indique clairement, dans sa demande de décision préjudicielle, que, eu égard au champ d’application matériel et temporel de la LOA, les faits en cause relèvent de l’article 1^er de celle-ci. Dans cette mesure, et comme pour le premier volet, la question pourrait apparaître comme hypothétique au regard de l’issue possible du litige au principal, et pourrait dès lors soulever un doute quant à sa recevabilité.

113. Il n’en demeure pas moins que, comme l’a notamment souligné la Commission lors de l’audience, si le champ d’application de l’article 1^er de la LOA devait être jugé trop vague ou indéfini, en particulier quant à la qualification objective et subjective des comportements concernés, cela pourrait affecter l’effectivité de la directive 2017/541. Dès lors, la juridiction de renvoi pourrait être fondée à s’interroger sur la compatibilité de cette disposition avec le droit de l’Union. Si l’on interprète la question dans ce sens, il y a lieu de procéder à son examen au fond.

114. En premier lieu, à l’instar du premier volet de la quatrième question, il y a lieu de déterminer au bénéfice de qui les principes de sécurité juridique et de confiance légitime sont ici invoqués. S’il s’agit des parties poursuivies, aucun élément de la demande de décision préjudicielle ne permet de conclure que l’éventuelle imprécision du champ d’application de la LOA aurait produit, en l’espèce, des effets défavorables concrets sur leur situation juridique. Bien au contraire, ainsi qu’il a déjà été souligné, rien n’indique qu’un doute ait pu exister, au stade procédural actuel de l’affaire au principal, quant à l’applicabilité de la LOA aux faits reprochés aux prévenus. Il ne ressort donc pas de manière manifeste en quoi la sécurité juridique pourrait être utilement opposée en leur faveur.

115. Il en va de même du principe de confiance légitime, qui suppose l’existence d’attentes précises et légitimes, fondées sur des assurances claires et émanant des autorités compétentes. Or, la demande de décision préjudicielle ne contient aucun élément permettant d’identifier quelles attentes concrètes auraient pu naître, ni à l’égard de quelles personnes, en ce qui concerne la possibilité, ou, à l’inverse, l’impossibilité, d’adopter une législation d’amnistie exonérant de responsabilité pénale certains actes entrant dans le champ de la directive 2017/541, mais qui, dans un cadre matériel, personnel et temporel déterminé, ne constitueraient pas de graves violations des droits de l’homme.

116. En second lieu, si l’invocation du principe de sécurité juridique émane de la juridiction de renvoi elle-même, au motif que le champ d’application de l’article 1^er de la LOA lui semblerait incertain, il convient de rappeler, ainsi qu’il a déjà été indiqué lors de l’examen de la compatibilité de cette loi avec la directive 2017/541, que le critère pertinent ne réside ni dans l’étendue matérielle ou temporelle de l’amnistie, ni dans le degré de précision de ses contours. Ce qui importe, au regard du droit de l’Union, c’est le respect des limites substantielles fixées par le droit international humanitaire et les obligations découlant des articles 2 et 3 de la CEDH, telles qu’interprétées par la Cour EDH. Autrement dit, ce n’est pas, à mon sens, la portée abstraite ou la formulation générale de l’article 1^er de la LOA qui est déterminante, mais bien la question de savoir si cette disposition est susceptible de couvrir, même indirectement, des actes constitutifs de graves violations des droits de l’homme (75).

117. Cette approche se justifie d’autant plus qu’une appréciation par la Cour de l’étendue temporelle et matérielle d’une mesure d’amnistie reviendrait, en réalité, à porter un jugement sur le fond même de cette mesure. Or, ainsi qu’il a été démontré, une telle évaluation relève du domaine réservé des États membres, dans la mesure où l’institution, la portée et les modalités d’application d’une amnistie échappent à l’harmonisation par le droit de l’Union et demeurent, en principe, de la compétence nationale exclusive.

118. Certes, comme l’a fait valoir notamment la Commission lors de l’audience, il pourrait être avancé que, dans le cas d’espèce, le champ d’application particulièrement étendu de l’amnistie est susceptible de porter atteinte à l’effet utile de la directive 2017/541, en ce qu’il empêcherait toute poursuite des faits reprochés aux prévenus dans l’affaire au principal. Il convient toutefois de rappeler que l’amnistie est une institution dont les modalités d’application varient selon les contextes juridiques et politiques. Elle peut intervenir à différents stades de la procédure pénale, avant, pendant (76) ou après celle-ci, et concerner soit un acte isolé, soit une série d’actes commis sur une période déterminée (77). En somme, il s’agit d’une mesure adaptable à une diversité de situations politiques et judiciaires.

119. Dès lors, il ne reviendrait pas à la Cour, à mon sens, d’apprécier l’opportunité politique ou la pertinence du champ d’application matériel ou temporel de l’amnistie au principal. Son contrôle devrait se limiter à la vérification du respect des limites externes imposées par le droit de l’Union et les instruments internationaux auxquels les États membres sont liés. En particulier, il s’agit de s’assurer que ladite mesure ne couvre pas des comportements constituant de graves violations des droits fondamentaux, au premier rang desquels figurent le droit à la vie et l’interdiction de la torture et des traitements inhumains ou dégradants, tels que garantis par les articles 2 et 3 de la CEDH.

120. Or, comme cela a été établi précédemment (78), tel n’est pas le cas en l’espèce. Il ne s’agit pas d’une législation neutralisant dans son ensemble l’application de certaines dispositions de la directive 2017/541, mais d’une mesure d’amnistie circonscrite, fondée sur des considérations politiques spécifiques. Dès lors que cette directive ne prohibe pas en soi le recours à l’amnistie, il convient, en principe, de tenir pour admissible une telle mesure, quelle que soit l’étendue de son champ d’application matériel ou temporel, pour autant qu’elle respecte les conditions substantielles précédemment exposées.

121. Cette conclusion se trouve confortée par le fait que bien que l’amnistie au principal présente, à l’évidence, un champ d’application matériel et temporel étendu, elle s’inscrit dans une logique interne qui lui confère une cohérence propre. Ainsi que l’a fait valoir le gouvernement espagnol lors de l’audience, la LOA couvre une période déterminée ainsi que des faits précisément identifiés, tous en lien avec le processus indépendantiste en Catalogne. La mesure entretient donc un rapport direct avec la finalité politique qui sous-tend son adoption, à savoir la normalisation institutionnelle et la réconciliation sociale dans le contexte de la crise catalane. Cette finalité ressort de manière explicite tant du titre que du préambule de la LOA.

122. Compte tenu de ces considérations, au regard du premier volet de la quatrième question, je suggère à la Cour de répondre que le principe de sécurité juridique, lu en combinaison avec la directive 2017/541, ne s’oppose pas à une législation nationale, telle que la LOA, qui subordonne l’exemption de responsabilité pénale de la personne accusée de comportements relevant de cette directive à la condition de ne pas avoir intentionnellement causé de graves violations des droits de l’homme, en particulier celles couvertes par les articles 2 et 3 de la CEDH et par le droit international humanitaire.

123. Quant au second volet de cette question, je propose de répondre que les principes de sécurité juridique et de confiance légitime ne s’opposent pas à une réglementation telle que celle prévue aux articles 1^er et 2 de la LOA aux fins de déterminer son champ d’application.

Sur la huitième question

124. La juridiction de renvoi demande, en substance, si la directive 2017/541, lue à la lumière des articles 20 et 21 de la Charte, s’oppose à une législation nationale, telle que la LOA, qui exempte de responsabilité pénale des personnes poursuivies pour des infractions relevant de ladite directive, au motif que, selon la juridiction de renvoi, ces infractions auraient été commises en vue de poursuivre une finalité idéologique.

125. À mon sens, cette argumentation repose sur une prémisse erronée, en ce qu’elle méconnaît la nature particulière de l’amnistie en cause. La juridiction de renvoi semble en effet assimiler la présente situation à celle dans laquelle le législateur adopterait une règle générale visant à éteindre la responsabilité pénale pour certains délits en raison de leur seule connotation idéologique. Dans un tel scénario, il pourrait être soutenu qu’une différence de traitement existerait entre, d’une part, des personnes accusées d’infractions motivées par une idéologie donnée, bénéficiant de l’amnistie, et, d’autre part, des personnes ayant commis des infractions analogues dans un autre contexte idéologique, non couvertes par la loi. Une telle approche pourrait, en effet, soulever un doute quant à sa compatibilité avec les articles 20 et 21 de la Charte.

126. Tel n’est toutefois pas le cas dans la présente affaire. L’extinction de la responsabilité pénale intervient ici en vertu d’une loi d’amnistie, c’est-à-dire d’un acte de portée exceptionnelle, dont la finalité explicite est de favoriser la réconciliation politique et sociale. Cette finalité justifie, en elle-même, un traitement différencié de certains faits, dès lors que ce traitement repose sur des critères objectifs et rationnels. En l’occurrence, la LOA encadre clairement son champ d’application par référence au contexte bien identifié du processus indépendantiste catalan. La mesure ne repose donc pas sur une appréciation abstraite ou subjective de la motivation idéologique des infractions, mais sur un ancrage politique et temporel précis, en lien direct avec l’objectif poursuivi.

127. Soutenir la thèse inverse, défendue notamment par la Commission lors de l’audience, reviendrait à priver toute mesure d’amnistie de sa légitimité, en niant sa fonction propre, à savoir de permettre, dans des circonstances exceptionnelles, un dépassement des clivages passés au service d’un intérêt supérieur de pacification.

128. Cela ne signifie pas pour autant que toute amnistie serait légitime. Comme je l’ai rappelé précédemment (79), de telles mesures doivent respecter certaines exigences. Elles ne peuvent couvrir des violations graves des droits de l’homme et doivent reposer sur un objectif légitime et s’appuyer sur des critères objectifs, en lien avec le but poursuivi. Or, la LOA répond, à mon sens, à ces exigences, en se fondant sur un contexte politique spécifique et un objectif de réconciliation explicite.

129. Dès lors, je suggère à la Cour de répondre que les articles 20 et 21 de la Charte ne s’opposent pas à une règle nationale d’amnistie, telle que l’article 1^er de la LOA, ne s’appliquant pas à des faits autres que ceux circonscrits à cet article, même s’ils se sont produits dans la même zone territoriale et au cours de la même période.

Sur la septième question

130. La juridiction de renvoi interroge ensuite la Cour sur la compatibilité de la LOA avec le principe de primauté du droit de l’Union ainsi qu’avec l’obligation de coopération loyale, consacrée à l’article 4, paragraphe 3, TUE. Elle souhaite, en substance, savoir si ces principes s’opposent à une législation nationale qui accorde une amnistie à des personnes poursuivies pour des faits entrant dans le champ d’application matériel de la directive 2017/541.

131. La Cour a déjà affirmé, dans son arrêt fondamental du 15 juillet 1964, Costa (80), que le droit de l’Union, issu d’une source autonome, ne saurait être écarté par une norme nationale, quelle qu’en soit la nature ou la date, sans que soit mise en cause l’unité et l’efficacité du système juridique de l’Union. Elle a précisé que la force obligatoire du droit de l’Union ne peut varier d’un État membre à l’autre sans compromettre la réalisation des objectifs du traité ni créer une discrimination entre justiciables.

132. La Cour a souligné que, dès lors qu’elle détient une compétence exclusive pour fournir l’interprétation définitive du droit de l’Union, il lui appartient, dans l’exercice de cette compétence, de préciser la portée du principe de primauté du droit de l’Union au regard des dispositions pertinentes de ce droit, de telle sorte que cette portée ne peut pas dépendre de l’interprétation de dispositions du droit national ni de l’interprétation de dispositions du droit de l’Union retenue par une juridiction nationale qui ne correspond pas à celle de la Cour (81).

133. Ce principe impose dès lors à toutes les instances des États membres de donner leur plein effet aux différentes normes de l’Union, le droit des États membres ne pouvant affecter l’effet reconnu à ces différentes normes sur le territoire desdits États (82).

134. Quant au principe de coopération loyale, je rappelle que celui-ci, consacré à l’article 4, paragraphe 3, TUE, impose aux États membres et aux institutions de l’Union de se respecter mutuellement et de s’assister dans l’accomplissement des missions découlant des traités. Selon une jurisprudence constante, ce principe requiert des États membres qu’ils prennent toutes les mesures nécessaires pour garantir la portée et l’efficacité du droit de l’Union (83).

135. En l’espèce, il ne ressort pas de l’analyse que l’adoption de la LOA porterait atteinte au principe de primauté. Comme exposé précédemment (84), la directive 2017/541 ne comporte pas de disposition excluant expressément le recours à l’amnistie. Surtout, l’effet utile de la directive est préservé dès lors que la loi d’amnistie respecte les limites fixées par le droit international humanitaire, notamment les exigences liées à la protection des droits fondamentaux, et n’aboutit pas à l’impunité pour les violations les plus graves.

136. En ce qui concerne l’obligation de coopération loyale, elle ne saurait être mobilisée de manière autonome pour proscrire une mesure d’amnistie, dès lors qu’aucune obligation positive, claire et précise ne découle de la directive 2017/541 interdisant aux États membres de recourir à une telle mesure. En l’absence d’une norme impérative de droit de l’Union prohibant l’amnistie, les États membres demeurent compétents pour adopter de telles lois, à condition que celles-ci ne remettent pas en cause l’objectif de cette directive ni n’entraînent l’impunité pour les violations graves des droits de l’homme.

137. Il s’ensuit que les principes de primauté et de coopération loyale ne sauraient être regardés comme faisant obstacle, en l’espèce, à l’adoption de la LOA.

138. Partant, je propose à la Cour de répondre que la directive 2017/541, lue en combinaison avec le principe de primauté du droit de l’Union et le principe de coopération loyale visé à l’article 4, paragraphe 3, TUE, ne s’oppose pas à une législation nationale, telle que la LOA, qui, dans le cadre de l’exercice d’une compétence exclusive des États membres, exonère la responsabilité pénale, par voie d’amnistie, lorsque certaines circonstances objectives, subjectives et temporelles définies dans cette loi sont réunies, des personnes accusées de comportement relevant de cette directive, dans la mesure où cela ne compromet pas l’objectif ou l’effet utile poursuivi par ladite directive.

Sur la neuvième question

139. Par sa neuvième et dernière question préjudicielle, la juridiction de renvoi interroge la Cour sur l’interprétation de l’article 4, paragraphe 2, TUE ainsi que de l’article 20, paragraphe 2, sous a) et l’article 21, paragraphe 1, TFUE. Elle souhaite savoir si ces dispositions s’opposent à une législation telle que la LOA, en tant que celle-ci exempterait de toute responsabilité pénale des personnes poursuivies pour des infractions qualifiées de terroristes au motif que les actes ont été commis dans le but d’obtenir la sécession d’une partie du territoire national de l’État membre concerné. Selon la juridiction de renvoi, la LOA engendrerait un risque de répétition ou de généralisation de tels actes, ce qui porterait atteinte à l’intégrité territoriale des États membres et aux libertés de circulation et de séjour des citoyens de l’Union.

140. Il y a lieu de rappeler, à titre liminaire, la finalité de la procédure préjudicielle telle qu’elle résulte de l’article 267 TFUE. Selon une jurisprudence constante, « la procédure instituée à l’article 267 TFUE constitue un instrument de coopération entre la Cour et les juridictions nationales, grâce auquel la première fournit aux secondes les éléments d’interprétation du droit de l’Union qui leur sont nécessaires pour la solution des litiges qu’elles sont appelées à trancher ». La Cour ajoute que la « justification du renvoi préjudiciel est non pas la formulation d’opinions consultatives sur des questions générales ou hypothétiques, mais le besoin inhérent à la solution effective d’un litige » (85).

141. En outre, « [c]omme il ressort des termes mêmes de l’article 267 TFUE, la décision préjudicielle sollicitée doit être “nécessaire” pour permettre à la juridiction de renvoi de “rendre son jugement” dans l’affaire dont elle est saisie » (86). Il en découle que « la procédure préjudicielle présuppose, notamment, qu’un litige soit effectivement pendant devant les juridictions nationales, dans le cadre duquel elles sont appelées à rendre une décision susceptible de prendre en considération l’arrêt préjudiciel » (87).

142. En l’espèce, il apparaît de manière manifeste que la neuvième question est dépourvue de lien avec la solution du litige principal, lequel porte sur une procédure pénale dirigée contre des personnes poursuivies pour des faits susceptibles de relever du champ d’application combiné de la directive 2017/541 et de la LOA. La question de savoir si une mesure d’amnistie pourrait, de manière générale, porter atteinte à l’intégrité territoriale d’un État membre ou au droit de libre circulation des citoyens de l’Union ne présente, dans ce contexte, aucun rapport direct avec l’objet du litige. Il s’agit d’une interrogation de nature générale, voire politique, sans portée opératoire dans le cadre concret de l’affaire au principal.

143. Dès lors, la formulation de cette neuvième question semble intrinsèquement liée à un litige hypothétique ou abstrait, distinct du contentieux effectivement pendant devant la juridiction nationale. Ce dernier se trouve relégué à un rôle secondaire dans la logique sous-jacente à cette question, qui tend à faire de la procédure préjudicielle le vecteur d’un débat détaché des circonstances factuelles du litige au principal.

144. Par conséquent, et dans la mesure où la neuvième question n’est pas pertinente pour la solution du litige au principal, je suis d’avis qu’elle doit être déclarée irrecevable.

Conclusion

145. Eu égard à tout ce qui précède, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles, telles que reformulées, posées par l’Audiencia Nacional (Cour centrale, Espagne) :

1) La directive (UE) 2017/541 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mars 2017, relative à la lutte contre le terrorisme et remplaçant la décision-cadre 2002/475/JAI du Conseil et modifiant la décision 2005/671/JAI du Conseil,

doit être interprétée en ce sens que :

elle ne s’oppose pas à une législation nationale, telle que la Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (loi organique 1/2024, sur l’amnistie aux fins de la normalisation institutionnelle, politique et sociale en Catalogne), du 10 juin 2024, qui, lorsque les éléments subjectifs, objectifs et temporels visés dans cette loi sont réunis, amnistie les actes qui, en raison de leur finalité, sont susceptibles d’être qualifiés d’infractions terroristes, au sens de l’article 3, paragraphe 1, sous d) et f), de cette directive, ou d’infractions liées à un groupe terroriste, au sens de l’article 4 de ladite directive, pour autant qu’ils n’aient pas causé intentionnellement de graves violations des droits de l’homme, en particulier celles couvertes par les articles 2 et 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et par le droit international humanitaire, dès lors que l’effet utile de la directive 2017/541 n’est pas compromis.

2) Le principe de sécurité juridique, lu en combinaison avec la directive 2017/541,

doit être interprété en ce sens que :

il ne s’oppose pas à une législation nationale, telle que la loi organique 1/2024, qui subordonne l’exemption de responsabilité pénale de la personne accusée de comportements relevant de cette directive à la condition de ne pas avoir intentionnellement causé de graves violations des droits de l’homme, en particulier celles couvertes par les articles 2 et 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et par le droit international humanitaire.

3) Les principes de sécurité juridique et de confiance légitime, lus en combinaison avec de la directive 2017/541,

doivent être interprétés en ce sens que :

ils ne s’opposent pas à une réglementation telle que celle prévue aux articles 1^er et 2 de la loi organique 1/2024 aux fins de déterminer son champ d’application.

4) La directive 2017/541, lue en combinaison avec le principe de primauté du droit de l’Union et le principe de coopération loyale visé à l’article 4, paragraphe 3, TUE,

doit être interprétée en ce sens que :

elle ne s’oppose pas à une législation nationale, telle que la loi organique 1/2024, qui, dans le cadre de l’exercice d’une compétence exclusive des États membres, exonère la responsabilité pénale, par voie d’amnistie, lorsque certaines circonstances objectives, subjectives et temporelles définies dans cette loi sont réunies, des personnes accusées de comportements relevant de cette directive, dans la mesure où cela ne compromet pas l’objectif ou l’effet utile poursuivi par cette directive.

5) Les articles 20 et 21 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne,

doivent être interprétés en ce sens que :

ils ne s’opposent pas à une règle nationale d’amnistie, telle que l’article 1^er de la loi organique 1/2024, ne s’appliquant pas à des faits autres que ceux circonscrits à cet article, même s’ils se sont produits dans la même zone territoriale et au cours de la même période.

1 Langue originale : le français.

2 Wuernet, J.-L., Aristote : Œuvres complètes, Arvensa Éditions, 2017 ; voir, en particulier, chap. XXXIX. Accord entre les partisans des Trente et les démocrates dans Constitution d’Athènes, texte traduit par Haussoullier, B.

3 Le mot « amnistie » vient du grec ancien ἀμνηστία (amnēstía), qui implique une idée d’oubli (voir Donnedieu de Vabres, H., Traité de droit criminel et de législation pénale comparée, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1947, 3^e éd., p. 550 à 560, n^os 977 à 992, spéc. p. 550, n^o 977). Ce terme est formé à partir du préfixe ἀ- (privatif) et de μνήμη (mnêmê), qui signifie « mémoire » ou « souvenir ». Littéralement, ἀμνηστία (amnēstía) signifie donc « absence de mémoire », ou plus concrètement, « oubli volontaire » (voir, à cet égard, Merle, R. et Vitu, A., Traité de droit criminel, Tome II, Procédure pénale, Éditions Cujas, Paris, 2001, 5^e éd., p. 1107, n^o 942). Les auteurs relèvent que l’amnistie est la forme la plus ancienne du pardon pénal : « Par une disposition générale et impersonnelle, le pouvoir décide de faire sombrer dans l’oubli certains faits délictueux actuellement poursuivis ou à poursuivre, ou certaines condamnations déjà prononcées. Les faits ne sont pas supprimés en tant que tels, mais leurs conséquences pénales disparaissent ». Ils définissent l’amnistie « comme une institution pénale reposant sur une fiction et qui a pour but d’enlever pour l’avenir tout caractère délictueux à certains faits pénalement répréhensibles, en interdisant toute poursuite à leur égard ou en effaçant les condamnations qui les ont frappés ». Pour sa part, Jean Pradel indique que celle-ci apparaît comme « un oubli voulu par le législateur qui, ayant le pouvoir de créer des infractions, a aussi celui de les effacer » (Pradel, J., Droit pénal comparé, Dalloz, Paris, 2008, 3^e éd., p. 586, n^o 559). Dans le même sens et dans le contexte des lois d’amnistie en République fédérale d’Allemagne après la Seconde Guerre mondiale, voir Perels, J., « Amnestien für NS-Täter in der Bundesrepublik », Kritische Justiz, vol. 28, n^o 3, 1995, p. 382 à 389, et Müller, I., Furchtbare Juristen. Die unbewältigte Vergangenheit der deutschen Justiz, TIAMAT, Berlin, 2014, p. 306 à 315. Sur l’amnistie, voir, également, Marxen, K., Rechtliche Grenzen der Amnestie, Forum Rechtswissenschaft. Beiträge zu neueren Entwicklungen in der Rechtswissenschaft 13, C. F. Müller, Karlsruhe, 1984.

4 En 2001, Roger Merle et André Vitu mettent l’accent sur la multiplication des amnisties à l’ère moderne, malgré le caractère exceptionnel de l’institution dans sa raison d’être : « […] l’institution est devenue tellement habituelle que, depuis la Première Guerre mondiale, un texte d’amnistie est promulgué en moyenne tous les deux ans : il y en eut douze entre 1919 et 1939 et, depuis la Libération, plus d’une trentaine » (Merle, R. et Vitu, A., op. cit., p. 1108, n^o 943). Par ailleurs, Jean Pradel observe qu’en France, l’amnistie est souvent mise en œuvre, en moyenne par l’adoption d’une loi tous les cinq ans, à l’occasion de l’installation du président de la République, « plus parfois une ou deux “petites” lois au cours d’un quinquennat […] » (Pradel, J., op. cit., p. 586, note en bas de page 4).

5 Henri Donnedieu de Vabres observe que « [l]e but de l’amnistie, c’est, après un bouleversement politique, de réaliser la pacification des esprits, en reléguant dans le passé des infractions dont la société veut perdre le souvenir, parce qu’elles rappellent des temps mauvais » (Donnedieu de Vabres, H., op. cit., p. 550, n^o 978).

6 C’est pour cette raison que l’institution de l’amnistie est souvent entourée d’un voile de scepticisme et de soupçon d’arbitraire. À cet égard, Roger Merle et André Vitu observent avec acuité : « On a souvent souligné le rôle politique et social d’apaisement et de clémence joué par l’amnistie après des temps troublés, alors qu’il importe de rétablir le calme dans les esprits ; à certains moments, le pouvoir fait plus pour la paix et la justice en pardonnant qu’en exigeant la continuation d’une répression min[u]tieuse et t[a]tillonne. Mais il ne faut pas méconnaître que c’est là une forme aveugle d’indulgence, qui bénéficie sans discernement à tous ceux qui réunissent les conditions prévues par la loi d’amnistie, quels que soient leurs mérites ou leur indignité » (Merle, R. et Vitu, A., op. cit., p. 1108, n^o 942). Pour sa part, Klaus Marxen observe dans son ouvrage consacré à l’amnistie qu’en périodes de troubles politiques, les forces politiques recourent à l’amnistie comme un moyen d’élargir et de consolider le pouvoir (Marxen, K., op. cit., p. 3).

7 Il convient de relever que la problématique de l’amnistie est également susceptible d’ouvrir le débat sur une éventuelle tension entre le principe d’égalité devant la loi et l’exigence de justice (voir les conclusions que je présente aujourd’hui dans l’affaire connexe C-523/24, Sociedad Civil Catalana, notamment point 2).

8 Le 10 juin 1944, une unité de la division SS Das Reich a massacré 643 habitants de ce village de Haute-Vienne, réduisant en cendres femmes, hommes et enfants. Lors du procès tenu en 1953 devant le tribunal militaire de Bordeaux (France), quatorze des accusés étaient des Alsaciens incorporés de force dans la Waffen-SS (« Malgré-nous »), aux côtés de sept ressortissants allemands. La condamnation de ces Alsaciens a suscité une vive émotion en Alsace, où beaucoup les considéraient avant tout comme des victimes de l’occupation, contraintes de servir sous uniforme allemand. Après le verdict (13 février 1953), le législateur a adopté la loi n^o 53-112 du 20 février 1953 portant amnistie en faveur des Français incorporés de force dans les formations militaires ennemies (JORF du 21 février 1953, p. 1747), qui exonèrerait les Français de toute responsabilité invoquant la nécessité de préserver la paix publique et l’unité nationale. Le président de l’Assemblée nationale a déclaré à ce sujet : « La patrie est une mère. Elle ne peut pas admettre que ses enfants se déchirent sur son sein » (voir, sur ce sujet, Boufigi, M., Hébras, P. et Hébras, A., Le dernier témoin d’Oradour-sur-Glane, Harper Collins, Paris, 2024, notamment p. 118 à 121). Cette mesure, perçue ailleurs comme un déni de justice pour des crimes de guerre d’une extrême gravité, démontre la difficulté inhérente à toute amnistie, à savoir concilier la sanction des violations les plus graves avec des considérations politiques de pacification et de cohésion sociale. Le texte de la loi n^o 53-112 du 20 février 1953 portant amnistie en faveur des Français incorporés de force dans les formations militaires ennemies est repris dans l’ouvrage de Verhaegen, J., La Protection pénale contre les excès de pouvoir et la résistance légitime à l’autorité, Bruylant, Bruxelles, 1969, p. 429. Il s’agit ici d’une application – rare – d’une loi d’amnistie, qui opérait in personam.

9 Ainsi, au Grand-Duché de Luxembourg, un auteur s’interrogeait déjà en 1949 sur l’opportunité de l’amnistie, de la grâce amnistiante ou d’un amalgame de ces deux mesures, en faveur des collaborateurs, du moins pour certaines infractions (voir Metzler, L., Mélanges de Droit Luxembourgeois, Bruylant/Beffort, Bruxelles/Luxembourg, 1949, p. 377 à 380). Trois lois d’amnistie ont été adoptées dans les années 1950. L’amnistie fut d’abord accordée à ceux, qui, jusqu’au 1^er janvier 1947, avaient commis des crimes « sous l’impulsion de sentiments patriotiques » contre des collaborateurs [loi du 24 mars 1950 concernant la répression de certains faits punissables commis sous l’impulsion de sentiments patriotiques pendant l’occupation ou à l’époque de la libération (Mémorial A 1950, p. 533)]. L’exposé des motifs de cette loi est reproduit, accompagné d’un commentaire, dans l’ouvrage de Spielmann, A., Des traîtres ?, RTL Édition, Luxembourg, 1984, p. 80 à 82. Une deuxième loi du 11 avril 1950 relative à l’amnistie en matière de droit commun et portant interprétation ou modification de certaines dispositions de l’arrêté grand-ducal du 21 avril 1948 déterminant l’effet des mesures prises par l’ennemi, de la loi du 5 décembre 1911 portant réhabilitation de droit des condamnés à des peines correctionnelles ou à des peines de police et de la loi électorale du 31 juillet 1924 (Mémorial A 1950, p. 633) couvrait des dizaines de types d’infractions commises dans l’après-guerre, y compris les menaces et les blessures qui rendaient la victime incapable de travail. Enfin, une loi adoptée dix ans après la fin de la Seconde Guerre mondiale, celle du 12 janvier 1955 portant amnistie de certains faits punissables et commutation de certaines peines en matière d’attentat contre la sûreté extérieure de l’État ou de concours à des mesures de dépossession prises par l’ennemi et instituant des mesures de clémence en matière d’épuration administrative (Mémorial A 1955, p. 161), au bénéfice des collaborateurs en ce qu’elle gracia ceux qui avaient commis un délit contre la sûreté extérieure de l’Etat avant le 1^er juin 1945 [voir Wingerter, E., « La justice luxembourgeoise pendant l’occupation nazie et dans l’immédiat après-guerre (1940-1950) », dans Histoire de la Justice au Luxembourg (1795 à nos jours). Institutions – Organisation – Acteurs, De Gruyter, Berlin/Boston, 2022, p. 179 à 242, en particulier p. 213 à 214].

10 Jacques Verhaegen cite ces textes d’amnistie problématiques, tels que le décret n^o 62-328 du 22 mars 1962 portant amnistie de faits commis dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre dirigées contre l’insurrection algérienne (JORF du 23 mars 1962, p. 3144), et l’ordonnance n^o 62-428 du 14 avril 1962 rendant applicable sur l’ensemble du territoire de la République le décret n^o 62-328 du 22 mars 1962 portant amnistie de faits commis dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre dirigées contre l’insurrection algérienne (JORF du 15 avril 1962, p. 3892), étendue par la loi n^o 66-396 du 17 juin 1966 portant amnistie d’infractions contre la sûreté de l’État ou commises en relation avec les événements d’Algérie (JORF du 18 juin 1966, p. 4915) aux infractions commises « dans le cadre d’opérations de police administrative ou judiciaire » (Verhaegen, J., op. cit., p. 444, note en bas de page 159).

11 Voir, notamment, points 77 et suiv. des présentes conclusions.

12 BOE n^o 141, du 11 juin 2024, p. 67764.

13 BOE n^o 311, du 29 décembre 1978, p. 29313.

14 Arrêt 137/2025 du Tribunal Constitucional (Cour constitutionnelle), Pleno [BOE n^o 183, du 31 juillet 2025, p. 103781 (ES:TC:2025:137)].

15 Ainsi qu’il ressort de la demande de décision préjudicielle, selon les personnes poursuivies, il s’agit d’actes préparatoires. En revanche, selon le ministère public et l’accusation populaire, il s’agit des tentatives d’infraction.

16 Directive du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2017 relative à la lutte contre le terrorisme et remplaçant la décision-cadre 2002/475/JAI du Conseil et modifiant la décision 2005/671/JAI du Conseil (JO 2017, L 88, p. 6).

17 Signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »).

18 Adopté par l’Assemblée générale des Nations unies le 16 décembre 1966 et entré en vigueur le 23 mars 1976.

19 BOE n^o 45, du 21 février 2019, p. 16698.

20 BOE n^o 281, du 24 novembre 1995, p. 33987.

21 Ci-après la « commission de Venise ».

22 Commission de Venise, avis n^o 710/2012 du 11 mars 2013 sur les dispositions de la loi d’amnistie relatives aux prisonniers politiques de la Géorgie [CDL-AD(2013)009].

23 Ci-après la « Cour EDH ».

24 BOE n^o 260, 17 septembre 1882, p. 803.

25 Ces douze personnes sont EGB, EGC, SPG, QCR, GTA, ACB, JRS, RJDL, FJG, XBLL, DBA et CBE.

26 Actes punissables en vertu de l’article 571 et de l’article 572, paragraphe 2, du code pénal.

27 Actes punissables en vertu de l’article 574, paragraphe 1, de l’article 573 bis, paragraphe 1, point 3, et de l’article 346, paragraphe 1, du code pénal ainsi que des dispositions combinées des articles 16, 62 et de l’article 573, paragraphe 1, points 1, 2 et 4, de ce code.

28 En particulier, il s’agit de l’Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT) (association catalane des victimes d’organisations terroristes) ; de l’Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT) (association des victimes du terrorisme ; de l’Asociación Dignidad y Justicia (association Dignité et Justice) ; de l’Asociación Española de la Guardia Civil (AEGC) (association espagnole de la Garde civile), et de l’Asociación Unificada de la Guardia Civil (AUGC ) (association unifiée de la Garde civile).

29 Il convient, à cet égard, de relever que, ainsi qu’il ressort de la demande de décision préjudicielle, la juridiction de renvoi a entendu les parties dans le cadre d’une procédure de renvoi préjudiciel, prévue par le droit espagnol, portant sur la demande d’application de l’amnistie aux faits visés par la présente procédure. Parmi les positions exprimées, l’un des accusés (QCR) a soutenu que la LOA ne présente aucun défaut de précision. D’autres accusés (DBA, CBE et XBLL) ont fait valoir que les faits visés par le réquisitoire et l’acte d’accusation ne permettent pas de qualifier les actes incriminés de faits de terrorisme, ceux-ci relevant plutôt d’actes préparatoires punissables. L’accusation populaire a, pour sa part, estimé que la LOA méconnaît les principes de protection juridictionnelle effective, de séparation des pouvoirs ainsi que de primauté et d’effet utile du droit de l’Union.

30 Il convient à cet égard de rappeler l’arrêt du 17 juillet 2008, Commission/Italie (C-132/06, EU:C:2008:412), rendu dans une affaire relative non pas à une amnistie pénale, comme en l’espèce, mais à une amnistie fiscale instituée par la République italienne. La Cour y a jugé que, dans la mesure où les dispositions pertinentes de la législation nationale prévoyaient une renonciation générale et indifférenciée à la vérification des opérations imposables effectuées au cours des périodes imposables concernées, elles vidaient les articles 2 et 22 de la sixième directive 77/388/CEE du Conseil, du 17 mai 1977, en matière d’harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d’affaires – Système commun de taxe sur la valeur ajoutée : assiette uniforme (JO 1977, L 145, p. 1) de leur contenu portant ainsi atteinte à l’effet utile de cette dernière.

31 Arrêt du 16 décembre 2021 (C-203/20, ci-après l’« arrêt AB », EU:C:2021:1016, point 40).

32 La Cour a aussi reconnu, en réponse à la troisième question posée par la juridiction de renvoi dans cette affaire, qu’« une législation nationale prévoyant une procédure de nature législative relative à la révocation d’une amnistie ainsi qu’une procédure juridictionnelle ayant pour objet le contrôle de la conformité de cette révocation à la Constitution ne met pas en œuvre le droit de l’Union, dès lors que de telles procédures ne relèvent pas du champ d’application de ce droit » [arrêt AB (point 74)]. Il n’en demeure pas moins que, dans ledit arrêt, la Cour était également invitée, par la première question posée par la juridiction de renvoi, à se prononcer sur la compatibilité avec le principe de ne bis in idem de l’émission d’un mandat d’arrêt européen contre une personne ayant fait l’objet de poursuites pénales initialement interrompues par une décision juridictionnelle définitive adoptée sur le fondement d’une amnistie, et reprise à la suite de l’adoption d’une loi révoquant cette amnistie et annulant ladite décision juridictionnelle. Au regard de sa propre compétence, la Cour a considéré que, certes, la procédure au principal concernait des infractions qui n’ont pas été harmonisées par le droit de l’Union et que ce droit ne régit pas l’adoption et la révocation d’une amnistie. Toutefois, et cela est important, elle s’est déclarée compétente au motif que cette question ne portait pas sur l’interprétation de la législation nationale concernant ces infractions ou cette amnistie, mais sur celle du principe de ne bis in idem dans le cadre d’une procédure d’émission d’un mandat d’arrêt européen relevant du champ d’application matériel et temporel de la décision-cadre 2002/584/JAI du Conseil, 13 juin 2002, relative au mandat d’arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres (JO 2002, L 190, p. 1) [arrêt AB (points 41 et 42)].

33 Directive du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 (JO 2011, L 338, p. 2).

34 Voir article 11, paragraphe 1, de la décision-cadre 2005/214/JAI du Conseil, du 24 février 2005, concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux sanctions pécuniaires (JO 2005, L 76, p. 16) ; article 13, paragraphe 1, de la décision-cadre 2006/783/JAI du Conseil, du 6 octobre 2006, relative à l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux décisions de confiscation (JO 2006, L 328, p. 59) ; article 19, paragraphe 1, de la décision-cadre 2008/909/JAI du Conseil, du 27 novembre 2008, concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements en matière pénale prononçant des peines ou des mesures privatives de liberté aux fins de leur exécution dans l’Union européenne (JO 2008, L 327, p. 27), et article 19, paragraphe 1, de la décision-cadre 2008/947/JAI du Conseil, du 27 novembre 2008, concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements et aux décisions de probation aux fins de la surveillance des mesures de probation et des peines de substitution (JO 2008, L 337, p. 102).

35 Décision-cadre du Conseil du 13 juin 2002 (JO 2002, L 164, p. 3). Ainsi qu’il a été mentionné en note en bas de page 16 des présentes conclusions, la directive 2017/541 a remplacé cette décision-cadre.

36 Voir considérants 6 et 7 de la directive 2017/541 :

« (6) Compte tenu de l’évolution des menaces terroristes et des obligations juridiques incombant à l’Union et aux États membres en vertu du droit international, il convient de rapprocher encore, dans tous les États membres, les définitions d’infractions terroristes, d’infractions liées à un groupe terroriste et d’infractions liées à des activités terroristes, de façon à couvrir de manière plus complète les comportements liés, en particulier, aux combattants terroristes étrangers et au financement du terrorisme. Ces types de comportement devraient également être punissables s’ils se produisent par l’intermédiaire de l’internet, y compris les médias sociaux.

(7) En outre, la nature transfrontalière du terrorisme requiert une réponse et une coopération coordonnées fortes au sein des États membres et entre ceux-ci, ainsi qu’avec et entre les agences et organismes compétents de l’Union en matière de lutte contre le terrorisme, notamment Eurojust et l’Office européen de police (Europol). […] »

37 Voir considérant 35 de la directive 2017/541. Le titre II porte sur les libertés, le titre III sur l’égalité, le titre V sur la citoyenneté, et le titre VI sur la justice.

38 Voir note en bas de page 37 ci-dessus.

39 Voir, à cet égard, Zoumpoulakis, K., « Approximation of criminal sanctions in the European Union : A wild goose chase ? », New Journal of European Criminal Law, vol. 13, n^o 3, 2022, p. 333 à 345, en particulier p. 335 et 336. L’auteur souligne en particulier que la notion de « règles minimales » ne renvoie pas au contenu même de la règle, mais plutôt au principe selon lequel les États membres devraient disposer d’une certaine marge de manœuvre pour aller au-delà du minimum exigé.

40 Voir Wieczorek, I., The Legitimacy of EU Criminal Law, Hart Publishing, Oxford, 2020, p. 115 à 116.

41 Arrêt du 22 mai 2012 (C-348/09, EU:C:2012:300).

42 Voir Wieczorek, I., op. cit., p. 116 : « a values-based criminalisation rationale for harmonisation ».

43 Voir Siatista, I. M. et Wierda, M., « Principle 24. Restrictions and Other Measures Relating to Amnesty », in The United Nations Principles to Combat Impunity : A Commentary, Oxford University Press, Oxford, 2018, p. 258.

44 Sur un aperçu historique de l’évolution du droit humanitaire international relatif au traitement de l’amnistie et de l’impunité, voir Puéchavy, M., « Une amnistie générale ne peut couvrir les crimes de tortures et de traitements inhumains et dégradants (Cour eur. dr. h., Margus c. Croatie, 13 novembre 2012) », Revue trimestrielle des droits de l’homme, n^o 94, 2013, notamment p. 484 et suiv.

45 Voir O’Keefe, R., « 11. Statutory Limitation and Amnesty », International Criminal Law, Oxford International Law Library, Oxford, 2015, p. 461 à 479, en particulier p. 468 ; voir, aussi, Mettraux, G., International Crimes : Law and Practice : Volume II : Crimes Against Humanity, Oxford University Press, Oxford, 2020, p. 177.

46 Sur l’évolution de la jurisprudence de la Cour EDH en matière d’amnistie voir, parmi d’autres, Tulkens, F. et Van Drooghenbroeck, S., « La clémence pénale et les droits de l’homme. Réflexions en marge de la jurisprudence récente de la Cour européenne des droits de l’homme », Liber amicorum Michel van de Kerchove, Larcier, Bruxelles, 2011, p. 133 à 137 ; Gallen, J., « The European Court of Human Rights, Transitional Justice and Historical Abuse in Consolidated Democracies », Human Rights Law Review, vol. 19, n^o 4, 2019, p. 675 à 704 ; Moulier, I., « La Cour européenne des droits de l’homme face à la répression pénale nationale des crimes de droit international », L’homme dans la société internationale. Mélanges en hommage au Professeur Paul Tavernier, Bruylant, Bruxelles, 2013, 1^re éd., p. 1365 à 1396.

47 Cour EDH, 2 septembre 1991, Dujardin et autres c. France (CE:ECHR:1991:0902DEC001673490).

48 Cour EDH, 2 novembre 2004, Abdülsamet Yaman c. Turquie (CE:ECHR:2004:1102JUD003244696, § 55). Voir, aussi, Cour EDH, 10 mars 2009, Turan Cakir c. Belgique (CE:ECHR:2009:0310JUD004425606), où la Cour a conclu à une violation de l’article 3 de la CEDH en déclarant que « lorsqu’un agent de l’État est accusé d’actes contraires à l’article 3, la procédure ou la condamnation ne sauraient être rendues caduques par une prescription, et l’application de mesures telles que l’amnistie ou la grâce ne sauraient être autorisée […]. En particulier, la Cour considère que les autorités nationales ne doivent en aucun cas donner l’impression qu’elles sont disposées à laisser de tels traitements impunis » (§ 69).

49 Cour EDH, 5 juin 2007, Yesil et Sevim c. Turquie (CE:ECHR:2007:0605JUD003473804, § 38).

50 Cour EDH, 13 janvier 2009, Yeter c. Turquie (CE:ECHR:2009:0113JUD003375003, § 70).

51 Cour EDH, 17 mars 2009, Ould Dah c. France (CE:ECHR:2009:0317DEC001311303). La Cour EDH a repris cette formulation dans l’arrêt du 24 mai 2011, Association « 21 décembre 1989 » et autres c. Roumanie (CE:ECHR:2011:0524JUD003381007, § 144) : « l’amnistie est généralement incompatible avec le devoir qu’ont les États d’enquêter sur des actes de torture (Ould Dah c. France (déc.), n^o 13113/03, du 17 mars 2009) et de lutter contre l’impunité des crimes internationaux. Il en est de même en ce qui concerne la grâce (Abdülsamet Yaman c. Turquie, n^o 32446/96, § 55, 2 novembre 2004) ».

52 Cour EDH, 27 mai 2014, Marguš c. Croatie (CE:ECHR:2014:0527JUD000445510, ci-après l’« arrêt Marguš c. Croatie ») (voir, sur cet arrêt, parmi d’autres, Krenc, F. et Van Drooghenbroeck, S., « Chronique de jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme – 1^er janvier – 30 juin 2014 », Journal des tribunaux, vol. 35, n^o 6579, 2014, p. 677). L’affaire concernait un ancien combattant de l’armée croate condamné à l’issue de deux procédures distinctes pour crimes de guerre contre la population civile. Ayant bénéficié d’une loi d’amnistie générale mettant fin à la première procédure, le requérant contestait la reprise des poursuites ainsi que sa condamnation subséquente, conduisant la Cour EDH à examiner la validité de l’amnistie qu’on lui avait accordée en première intention. La Cour EDH a notamment admis que « les procédures pénales menées contre le requérant avaient notamment trait à des accusations de meurtre et de coups et blessures graves infligés à des civils et mettaient donc en jeu le droit de ceux-ci à la vie, garanti par l’article 2 de la [CEDH], voire aussi leurs droits au regard de l’article 3 » (§ 124). Elle a également considéré que « [l]’obligation qu’ont les États de poursuivre les auteurs d’actes de torture ou d’assassinats est […] bien établie dans la jurisprudence de la Cour. Il ressort de celle-ci que l’octroi du bénéfice de l’amnistie aux auteurs de meurtres ou de mauvais traitements de civils serait contraire aux obligations découlant pour les États des articles 2 et 3 de la [CEDH], dès lors que cette mesure empêcherait les investigations sur de tels actes et conduirait nécessairement à accorder l’impunité à leurs auteurs » (§ 127).

53 Ci-après la « Cour IDH ».

54 La Cour EDH a notamment pris en compte la jurisprudence de la Cour IDH sur l’amnistie pour établir que celle-ci ne saurait être admise en ce qui concerne des violations graves des droits de l’homme : « La Cour prend également note de la jurisprudence de la Cour [IDH], notamment des affaires Barrios Altos, Gomes Lund et autres, Gelman et Massacres d’El Mozote et lieux voisins, toutes précitées, dans lesquelles la haute juridiction, se fondant sur sa jurisprudence antérieure ainsi que sur les conclusions de la Commission interaméricaine des droits de l’homme, des organes des Nations unies et d’autres organes universels et régionaux de protection des droits de l’homme, a pris fermement position sur cette question, déclarant qu’aucune amnistie ne pouvait être admise relativement à des violations graves des droits fondamentaux de l’homme. Elle a expliqué qu’en pareil cas, l’amnistie porterait gravement atteinte à l’obligation pour les États de mener des investigations sur de telles exactions et d’en punir les auteurs (Gelman, précité, § 195, et Gomes Lund et autres, précité, § 171). La Cour [IDH] a souligné que pareilles mesures d’amnistie contrevenaient aux droits indérogeables reconnus par le droit international des droits de l’homme (Gomes Lund et autres, § 171) » [arrêt Marguš c. Croatie (§ 138)].

55 Voir arrêt Marguš c. Croatie (§ 140).

56 Voir Pérez-León-Acevedo, J.-P., « The European Court of Human Rights (ECtHR) vis-à-vis amnesties and pardons ; factors concerning or affecting the degree of ECtHR’s deference to states », The International Journal of Human Rights, vol. 26, n^o 6, 2022, p. 1107 à 1137.

57 Voir arrêt Marguš c. Croatie (§ 139) : « […] le droit international tend de plus en plus à considérer ces amnisties comme inacceptables car incompatibles avec l’obligation universellement reconnue pour les États de poursuivre et de punir les auteurs de violations graves des droits fondamentaux de l’homme. À supposer que les amnisties soient possibles lorsqu’elles s’accompagnent de circonstances particulières telles qu’un processus de réconciliation et/ou une forme de réparation pour les victimes, l’amnistie octroyée au requérant en l’espèce n’en resterait pas moins inacceptable puisque rien n’indique la présence de telles circonstances en l’espèce ». Mise en italique par mes soins.

58 Voir, notamment, points 64 à 68 des présentes conclusions.

59 Commission de Venise, avis n^o 1167/2023 et 1168/2023 du 18 mars 2024 sur les exigences en matière d’état de droit relatives aux amnisties eu égard en particulier à la proposition de loi parlementaire espagnole « sur la loi organique sur l’amnistie pour la normalisation institutionnelle, politique et sociale de la Catalogne » [CDL-AD(2024)003, point 74]. Voir, également, sur l’autoamnistie, Marxen, K., op. cit., p. 38 à 45.

60 Voir, à cet égard, Cour IDH, 14 mars 2001, Barrios Altos c. Pérou (Série C, n^o 75). À propos de cet arrêt, voir Cançado Trindade, A. A., Évolution du droit international au droits des gens. L’accès des individus à la Justice Internationale. Le regard d’un juge, Pedone, Paris, 2008, en particulier p. 123 à 125 ; Stahn, C., A Critical Introduction to International Criminal Law, Cambridge University Press, Cambridge, 2019, en particulier p. 259 à 260. Voir, également, Cour IDH, 29 novembre 2006, La Cantuta c. Pérou (Série C n^o 162) ; Cour IDH, 26 septembre 2006, Almonacid Arellano et al. c. Chili (Série C, n^o 154) ; Cour IDH, 24 février 2011, Gelman c. Uruguay (Série C, n^o 221). En général, concernant la jurisprudence de la Cour IDH sur l’amnistie, voir Perez-Leon-Acevedo, J.-P., « The control of the Inter-American Court of Human Rights over amnesty laws and other exemption measures : Legitimacy assessment », Leiden Journal of International, vol. 33, n^o 3, 2020, p. 667 à 687 ; aussi, tout particulièrement, sur l’influence du juge Cançado Trindade sur l’interprétation des lois d’amnistie de cette juridiction, voir, notamment, Chiari Gonçalves, V. et Albuquerque, L., « A contribuição de Cançado Trindade na interpretação das leis de anistia no Sistema Interamericano de Direitos Humanos : uma análise a partir do caso Herzog », Revista da Faculdade de Direito. Número Especial : Em Memória do Professor Antônio Augusto Cançado Trindade, n^o 81, 2022, p. 299 à 317).

61 Voir, sur la question du contrôle judiciaire des lois d’amnistie, commission de Venise, avis n^o 710/2012 du 11 mars 2013 sur les dispositions de la loi d’amnistie relatives aux prisonniers politiques de Géorgie [CDL-AD(2013)009, points 43 à 46]. La commission de Venise indique qu’une procédure par laquelle le pouvoir judiciaire est chargé, par décision du Parlement, de décider si des personnes spécifiques remplissent les critères généraux déterminés par le Parlement pour l’application de l’amnistie est conforme au principe de séparation des pouvoirs.

62 Il convient de rappeler à cet égard que cette clause a été insérée dans la LOA à la suite d’une recommandation de la commission de Venise, ainsi qu’il est indiqué dans le préambule de cette loi.

63 Comme l’a souligné le Conseil d’État français, la sécurité juridique suppose que « [l]es citoyens soient, sans que cela appelle de leur part des efforts insurmontables, en mesure de déterminer ce qui est permis et ce qui est défendu par le droit applicable. Pour parvenir à ce résultat, les normes édictées doivent être claires et intelligibles, et ne pas être soumises, dans le temps, à des variations trop fréquentes, ni surtout imprévisibles » (voir Conseil d’État, Rapport public 2006 – Sécurité juridique et complexité du droit, La Documentation française, Paris, 15 mars 2006, p. 281, disponible à l’adresse suivante : https ://www.vie-publique.fr/files/rapport/pdf/064000245.pdf).

64 Voir arrêt du 30 avril 2020, Hecta Viticol (C-184/19, EU:C:2020:337, point 52).

65 Il convient de relever que la Cour EDH souligne la fonction fondamentale du principe de sécurité juridique pour interpréter la CEDH. La sécurité juridique du justiciable est précisément un des objectifs de la CEDH, car elle se rattache directement à un des principes généraux d’interprétation auquel la jurisprudence de la Cour EDH se réfère fréquemment et qui est d’ailleurs proclamé dans le préambule de la CEDH, à savoir la « prééminence du droit ». Or, une protection adéquate contre l’arbitraire constitue une obligation pour tout État qui souhaite consacrer la « prééminence du droit » (voir de Salvia, M., « La place de la notion de sécurité juridique dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme », Cahiers du Conseil Constitutionnel, n^o 11, 2011, disponible à l’adresse suivante : https ://www.conseil-constitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/la-place-de-la-notion-de-securite-juridique-dans-la-jurisprudence-de-la-cour-europeenne-des-droits). Le respect des règles du procès équitable a été souvent associé à la notion de sécurité juridique. À cet égard, la Cour EDH a affirmé que « [l]e droit à un procès équitable devant un tribunal, garanti par l’article 6 § 1 de la [CEDH], doit s’interpréter à la lumière du préambule de la [CEDH], qui énonce la prééminence du droit comme élément du patrimoine commun des États contractants. Un des éléments fondamentaux de la prééminence du droit est le principe de la sécurité des rapports juridiques, qui veut, entre autres, que la solution donnée de manière définitive à tout litige par les tribunaux ne soit plus remise en cause » [Cour EDH, 28 octobre 1999, Brumarescu c. Roumanie (CE:ECHR:1999:1028JUD002834295, § 61)].

66 Voir arrêt du 24 juillet 2023, Lin (C-107/23 PPU, EU:C:2023:606, point 114). Voir, également, en ce sens, arrêts du 28 mars 2017, Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236, points 161 et 162), ainsi que du 16 février 2022, Hongrie/Parlement et Conseil (C-156/21, EU:C:2022:97, points 136 et 223).

67 Voir point 46 des présentes conclusions, note en bas de page 29.

68 Ce qui semble aussi être la position de l’accusation publique dans l’affaire au principal (voir point 45 des présentes conclusions).

69 Adoptée à New York par l’Assemblée générale des Nations Unies le 10 décembre 1984, Recueil des traités des Nations unies, vol. 1465, p. 85, n^o 24841 (1987).

70 Voir, entre autres, Cour EDH, 18 janvier 1978, Irlande c. Royaume-Uni (CE:ECHR:1978:0118JUD000531071, § 167) ; Cour EDH, 28 juillet 1999, Selmouni c. France (CE:ECHR:1999:0728JUD002580394, § 96 à 97), et Cour EDH, 24 juillet 2014, Al Nashiri c. Pologne (CE:ECHR:2014:0724JUD002876111, § 508).

71 Voir Cour EDH, 6 avril 2000, Labita c. Italie (CE:ECHR:2000:0406JUD002677295, § 120) : « La Cour a estimé un certain traitement à la fois “inhumain”, notamment pour avoir été appliqué avec préméditation pendant des heures et avoir causé sinon de véritables lésions, du moins de vives souffrances physiques et morales, et “dégradant” parce que de nature à créer en ses victimes des sentiments de peur, d’angoisse et d’infériorité propres à les humilier et à les avilir. Pour qu’une peine ou le traitement dont elle s’accompagne soient “inhumains” ou “dégradants”, la souffrance ou l’humiliation doivent en tout cas aller au-delà de celles que comporte inévitablement une forme donnée de traitement ou de peine légitime ». Voir, aussi, Cour EDH, 26 octobre 2000, Kudła c. Pologne (CE:ECHR:2000:1026JUD003021096, § 92).

72 Voir Cour EDH, 1^er juin 2010, Gäfgen c. Allemagne (CE:ECHR:2010:0601JUD002297805, § 89).

73 Voir Cour EDH, 21 janvier 2011, M. S.S. c. Belgique et Grèce (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, § 220) : « Il peut suffire que la victime soit humiliée à ses propres yeux, même si elle ne l’est pas à ceux d’autrui […]. Enfin, s’il convient de prendre en compte la question de savoir si le but était d’humilier ou de rabaisser la victime, l’absence d’un tel but ne saurait exclure de façon définitive le constat de violation de l’article 3 […] ». Voir, aussi, Cour EDH, 28 septembre 2015, Bouyid c. Belgique (CE:ECHR:2015:0928JUD002338009, § 87) : « Un mauvais traitement qui atteint un tel seuil minimum de gravité implique en général des lésions corporelles ou de vives souffrances physiques ou mentales. Toutefois, même en l’absence de sévices de ce type, dès lors que le traitement humilie ou avilit un individu, témoignant d’un manque de respect pour sa dignité humaine ou la diminuant, ou qu’il suscite chez l’intéressé des sentiments de peur, d’angoisse ou d’infériorité propres à briser sa résistance morale et physique, il peut être qualifié de dégradant et tomber ainsi également sous le coup de l’interdiction énoncée à l’article 3 […] ».

74 Voir Cour EDH, 20 décembre 2004, Makaratzis c. Grèce (CE:ECHR:2004:1220JUD005038599, § 50), et Cour EDH, 14 juin 2011, Trévalec c. Belgique (CE:ECHR:2011:0614JUD003081207, § 55 à 61).

75 Je suis conscient que, dans l’avis n^o 1167/2023 et 1168/2023 du 18 mars 2024 sur les exigences en matière d’état de droit relatives aux amnisties eu égard en particulier à la proposition de loi parlementaire espagnole « sur la loi organique sur l’amnistie pour la normalisation institutionnelle, politique et sociale de la Catalogne » [CDL-AD(2024)003], la commission de Venise a indiqué que « en ce qui concerne la sécurité juridique, la [c]ommission [de Venise] note que le champ d’application matériel et temporel de l’amnistie tel que défini à l’article 1.1 du projet de loi d’amnistie est très large et indéterminé » et a, en conséquence, « recommand[é] de restreindre et de définir de manière plus précise le champ d’application matériel et temporel de l’amnistie, afin de rendre les effets de la loi plus prévisibles » (points 94 et 96). Il convient toutefois de rappeler que la commission de Venise examine le principe de sécurité juridique dans une perspective générale, abstraite et normative, visant à établir des standards idéaux applicables en toute hypothèse. Or, en droit de l’Union, ce principe ne s’apprécie pas dans l’abstrait mais de manière fonctionnelle, à la lumière des objectifs de l’ordre juridique de l’Union et, en particulier, pour déterminer si l’effet utile de la directive 2017/541 se trouve compromis. C’est précisément ce qu’exprimait l’avocat général Hogan dans ses conclusions en soulignant que « l]’analyse de la Commission de Venise est essentiellement politique, bien qu’alimentée par une analyse juridique et politique approfondie », et que « [l]’avis de la Commission de Venise vise à parvenir à un système idéal » [conclusions de l’avocat général Hogan dans l’affaire Repubblika (C-896/19, EU:C:2020:1055, point 88)]. Ainsi, si, dans une optique d’amélioration normative, le champ d’application de l’article 1^er de la LOA pourrait être défini avec davantage de précision, cette circonstance ne saurait, en l’espèce, être assimilée à une violation du principe de sécurité juridique tel qu’il est garanti par le droit de l’Union.

76 S’agissant du cas où l’amnistie intervient alors que la juridiction pénale est saisie, Donnedieu de Vabres souligne que l’amnistie respecte les droits des tiers et n’éteint pas l’action en dommages-intérêts ; si l’action civile n’a pas encore été engagée, seule la juridiction civile peut en connaître (Donnedieu de Vabres, H., op.cit., p. 558 et 559, n^o 991).

77 Merle et Vitu commentent de manière caractéristique et avec un esprit critique sur le caractère général de l’amnistie en relevant que « [l]es rédacteurs de la loi d’amnistie ne sont entravés par aucune limite, quand il s’agit de déterminer les infractions auxquelles s’étendra la mesure d’oubli » (Merle, R. et Vitu, A., op. cit., p. 1111, n^o 945). Quant aux bénéficiaires de l’amnistie, les auteurs distinguent entre l’« amnistie réelle », à savoir « celle qui est octroyée aux auteurs des infractions énumérées dans la loi, sans qu’il soit tenu aucun compte des qualités propres aux bénéficiaires », et l’« amnistie personnelle », à savoir celle qui ne prend pas en considération la nature ou la gravité des infractions commises mais « certaines classes d’individus que leur passé ou telle qualité particulière rendait dignes de cette mesure » (ibid., p. 1112 à 1113, n^o 946). Voir, aussi, sur un classement des amnisties selon leur champ d’application, Siatista, I. M. et Wierda, M., op.cit., p. 259 , ainsi que, Stahn, C., op. cit., p. 260.

78 Voir point 88 des présentes conclusions.

79 Voir point 84 des présentes conclusions.

80 6/64, EU:C:1964:66.

81 Voir arrêts du 22 février 2022, RS (Effet des arrêts d’un cour constitutionnelle) (C-430/21, EU:C:2022:99, point 52), et du 5 juin 2023, Commission/Pologne (Indépendance et vie privée des juges) (C-204/21, EU:C:2023:442, point 79).

82 Voir arrêt du 24 juin 2019, Popławski (C-573/17, EU:C:2019:530, point 54 et jurisprudence citée).

83 Voir arrêt du 17 décembre 2020, Commission/Slovénie (Archives de la BCE) (C-316/19, EU:C:2020:1030, point 119).

84 Voir point 84 des présentes conclusions.

85 Voir arrêt du 26 mars 2020, Miasto Łowicz et Prokurator Generalny (C-558/18 et C-563/18, ci-après l’« arrêt Miasto Łowicz », EU:C:2020:234, point 44).

86 Voir arrêt Miasto Łowicz (point 45).

87 Voir arrêt Miasto Łowicz (point 46).