1.

Comment l’accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs de constructions juridiques similaires à des fiducies/trusts (ci-après les « constructions juridiques similaires ») en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme doit-il s’articuler avec le droit au respect de la vie privée et familiale, le droit à la protection des données à caractère personnel et le droit à un recours juridictionnel effectif de ces bénéficiaires effectifs, protégés respectivement par les articles 7, 8 et 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») ?

2.

Cette question comporte plusieurs aspects qui font l’objet des demandes préjudicielles en interprétation et en validité de l’article 31 de la directive (UE) 2015/849 ( 2 ), telle que modifiée par la directive (UE) 2018/843 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2018 ( 3 ) (ci-après la « directive 2015/849 »).

3.

Dans la présente affaire, la Cour devra s’interroger sur la conformité, au regard de la directive 2015/849, du choix fait par le législateur italien de désigner les mandats fiduciaires comme des constructions juridiques similaires soumis en tant que tels à l’obligation de désigner leurs bénéficiaires effectifs pour qu’ils soient inscrits au registre central des bénéficiaires effectifs. Elle devra apprécier si la notion de « constructions juridiques similaires » est suffisamment claire, précise et prévisible, faute de définition dans cette directive, et si les mandats fiduciaires, qui n’impliquent pas de transfert de propriété, peuvent être considérés comme de telles constructions juridiques similaires. Elle sera amenée à examiner, d’une part, si l’accès aux informations sur ces bénéficiaires effectifs aux personnes physiques ou morales pouvant démontrer un intérêt légitime, prévu à l’article 31, paragraphe 4, premier alinéa, sous c), de ladite directive, pose un problème de validité du texte au regard du droit au respect de la vie privée et familiale et du droit à la protection des données à caractère personnel et, d’autre part, si la définition de l’intérêt légitime retenue par le législateur italien est conforme aux dispositions de cet article. La Cour devra analyser si la compétence donnée à un organe non juridictionnel pour apprécier la dérogation à l’accès aux informations, dont peuvent bénéficier les bénéficiaires effectifs dans certaines circonstances exceptionnelles, respecte le droit à un recours juridictionnel effectif puisque, en cas de rejet de la demande de dérogation, les informations seront divulguées de façon irrémédiable.

4.

Je proposerai de répondre au Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), qui est la juridiction de renvoi, qu’une interprétation des dispositions contestées de cet article 31 conforme au droit primaire et aux objectifs de la directive 2015/849 est possible, que les mandats fiduciaires des sociétés fiduciaires sont des constructions juridiques similaires, que l’intérêt légitime que doivent démontrer les personnes physiques ou morales souhaitant accéder aux informations sur les bénéficiaires effectifs peut être précisé comme le fait le législateur italien et que l’appréciation des circonstances exceptionnelles pouvant justifier une dérogation à l’accès aux informations sur le bénéficiaire effectif peut être faite, sous certaines conditions, par un organe non juridictionnel.

5.

Les considérants 14 et 17 de la directive 2015/849 énoncent :

[…]

6.

L’article 30, paragraphe 6, premier alinéa, de la directive 2015/849 dispose :

« Les États membres veillent à ce que les autorités compétentes et les [cellules de renseignement financier] aient un accès en temps utile et sans restriction à toutes les informations conservées dans le registre central […] sans alerter l’entité concernée. […] »

7.

L’article 31 de cette directive prévoit :

« 1. Les États membres veillent à ce que le présent article s’applique aux fiducies/trusts et à d’autres types de constructions juridiques, telles que, notamment, la fiducie, certains types de Treuhand ou de fideicomiso, lorsque ces constructions présentent une structure ou des fonctions similaires à celles des fiducies/trusts. Les États membres identifient les caractéristiques qui permettent de déterminer les cas où les constructions juridiques régies par leur droit présentent une structure ou des fonctions similaires à celles des fiducies/trusts.

Chaque État membre exige que les fiduciaires/trustees de toute fiducie expresse/de tout trust exprès administré dans ledit État membre obtiennent et conservent des informations adéquates, exactes et actuelles sur les bénéficiaires effectifs de la fiducie/du trust. Ces informations comprennent l’identité :

[…]

3 bis. Les États membres exigent que les informations sur les bénéficiaires effectifs d’une fiducie expresse/d’un trust exprès et de constructions juridiques similaires visées au paragraphe 1 soient conservées dans un registre central concernant les bénéficiaires effectifs mis en place par l’État membre dans lequel est établi ou réside le fiduciaire/trustee de la fiducie/du trust ou la personne occupant une position équivalente dans une construction juridique similaire.

[…]

4. Les États membres veillent à ce que les informations sur les bénéficiaires effectifs d’une fiducie/d’un trust ou d’une construction juridique similaire soient accessibles dans tous les cas :

[…]

[…]

Les informations accessibles aux personnes physiques ou morales visées aux points c) et d) du premier alinéa comprennent le nom, le mois et l’année de naissance, le pays de résidence et la nationalité du bénéficiaire effectif, ainsi que la nature et l’étendue des intérêts effectifs détenus.

Les États membres peuvent, dans des conditions à déterminer par le droit national, donner accès à des informations supplémentaires permettant l’identification du bénéficiaire effectif. Ces informations supplémentaires comprennent, au moins, la date de naissance ou les coordonnées, conformément aux règles en matière de protection des données. Les États membres peuvent donner un accès plus large aux informations conservées dans le registre conformément à leur droit national.

[…]

7 bis. Dans des circonstances exceptionnelles à définir en droit national, lorsque l’accès visé au paragraphe 4, premier alinéa, [sous] b), c) et d), exposerait le bénéficiaire effectif à un risque disproportionné, à un risque de fraude, d’enlèvement, de chantage, d’extorsion, de harcèlement, de violence ou d’intimidation, ou lorsque le bénéficiaire effectif est un mineur ou est autrement frappé d’incapacité, les États membres peuvent prévoir une dérogation concernant l’accès à tout ou partie des informations sur les bénéficiaires effectifs au cas par cas. Les États membres veillent à ce que ces dérogations soient accordées sur la base d’une évaluation détaillée de la nature exceptionnelle des circonstances. Le droit d’obtenir une révision administrative de la décision de dérogation et le droit à un recours juridictionnel effectif sont garantis. Un État membre ayant accordé des dérogations publie des données statistiques annuelles sur le nombre de dérogations accordées ainsi que sur les raisons avancées, et communique ces données à la Commission [européenne].

[…]

10. Les États membres communiquent à la Commission les catégories, la description des caractéristiques, la dénomination et, le cas échéant, la base juridique des fiducies/trusts et des constructions juridiques similaires visés au paragraphe 1 au plus tard le 10 juillet 2019. La Commission publie, au Journal officiel de l’Union européenne, la liste consolidée desdits fiducies/trusts et constructions juridiques similaires au plus tard le 10 septembre 2019.

Au plus tard le 26 juin 2020, la Commission présente au Parlement européen et au Conseil [de l’Union européenne] un rapport dans lequel elle évalue si l’ensemble des fiducies/trusts et des constructions juridiques similaires, tels qu’ils sont visés au paragraphe 1, régis par le droit des États membres ont été dûment identifiés et soumis aux obligations énoncées dans la présente directive. Le cas échéant, la Commission prend les mesures nécessaires pour donner suite aux conclusions de ce rapport. »

8.

Les considérants 29, 30, 38 et 42 de la directive 2018/843 énoncent :

[…]

[…]

9.

L’article 1er, paragraphe 2, sous ee), du decreto legislativo n. 231 – Attuazione della direttiva 2005/60/CE concernente la prevenzione dell’utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo nonchè della direttiva 2006/70/CE che ne reca misure di esecuzione (décret législatif no 231, portant mise en œuvre de la directive 2005/60/CE relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme, ainsi que de la directive 2006/70/CE établissant des mesures d’exécution) ( 6 ), du 21 novembre 2007, dans sa version applicable aux litiges au principal (ci-après le « décret législatif no 231/2007 »), définit le « prestataire de services aux sociétés et fiducies » comme étant « toute personne physique ou morale qui fournit, à titre professionnel, l’un des services suivants à des tiers : […] occuper la fonction de fiduciaire/trustee dans une fiducie expresse/un trust exprès ou une construction juridique similaire, ou faire en sorte qu’une autre personne occupe une telle fonction ».

10.

L’article 20 de ce décret législatif règle l’identification du bénéficiaire effectif.

11.

L’article 21, paragraphes 3 et 4, dudit décret législatif prévoit :

« 3. Les trusts […] ainsi que les constructions juridiques similaires, établis ou résidant sur le territoire de la République italienne, sont tenus de s’inscrire dans la section spéciale, prévue à cet effet, du registre des entreprises. Les informations visées à l’article 22, paragraphe 5, concernant les bénéficiaires effectifs de ces trusts et constructions juridiques similaires, établis ou résidant sur le territoire de la République italienne sont communiquées, par le ou les fiduciaires, ou par une autre personne pour le compte du fiduciaire ou de la personne qui exerce les droits, pouvoirs et facultés équivalentes dans les constructions juridiques similaires, […] au registre des entreprises, afin d’y être conservées. […]

4. L’accès aux informations visées à l’article 22, paragraphe 5, concernant les bénéficiaires effectifs des trusts est autorisé :

[…]

12.

L’article 22, paragraphes 5 et 5 bis, du même décret législatif dispose :

« 5. Les administrateurs de fiducies expresses/trusts exprès […] ainsi que les personnes exerçant des droits, pouvoirs et facultés équivalents dans des constructions juridiques similaires, pour autant qu’ils soient établis ou aient leur siège social sur le territoire de la République italienne, se procurent et conservent des informations appropriées, exactes et actuelles sur les personnes titulaires de droits sur la fiducie/le trust ou la construction juridique similaire, c’est-à-dire les informations relatives à l’identité du constituant ou des constituants, de l’administrateur ou des administrateurs, du protecteur ou des protecteurs ou de toute autre personne agissant pour le compte de l’administrateur, le cas échéant, des bénéficiaires ou classes de bénéficiaires et des autres personnes physiques exerçant le contrôle sur la fiducie/le trust ou sur la construction juridique similaire et de toute autre personne physique exerçant, en dernier ressort, le contrôle sur les biens apportés à la fiducie/au trust ou à la construction juridique similaire au moyen de la propriété directe ou indirecte ou par d’autres moyens. Les fiduciaires des fiducies expresses/trusts exprès et les personnes exerçant des droits, pouvoirs et facultés équivalents dans des constructions juridiques similaires conservent ces informations pendant une période qui ne peut être inférieure à cinq années suivant la cessation de leur statut de fiduciaire et les mettent sans délai à la disposition des autorités visées à l’article 21, paragraphe 2, [sous] a) et b). Les mêmes fiduciaires qui, en cette qualité, établissent une relation continue ou professionnelle ou exécutent une prestation occasionnelle déclarent leur statut aux entités assujetties.

5 bis. Aux fins du présent décret, sont réputées être des constructions juridiques similaires aux trusts, les entités et constructions qui, par leur structure et leurs fonctions, produisent des effets juridiques équivalents à ceux des trusts exprès, également en ce qui concerne l’affectation des biens à un but, et sur lesquels une personne autre que le propriétaire exerce le contrôle, au profit d’un ou de plusieurs bénéficiaires ou en vue de poursuivre un objectif spécifique. »

13.

L’article 1er, sous g), du decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, no 55 – Regolamento recante disposizioni in materia di comunicazione, accesso e consultazione dei dati e delle informazioni relativi alla titolarità effettiva di imprese dotate di personalità giuridica, di persone giuridiche private, di trust produttivi di effetti giuridici rilevanti ai fini fiscali e di istituti giuridici affini al trust (décret no 55 du ministère de l’Économie et des Finances, instaurant le règlement portant des dispositions en matière de communication, d’accès et de consultation des données et des informations sur les bénéficiaires effectifs d’entreprises dotées de la personnalité morale, de personnes morales privées, de trusts produisant des effets juridiques pertinents en matière fiscale et de constructions juridiques similaires au trust) ( 7 ), du 11 mars 2022 (ci-après le « décret ministériel no 55/2022 »), reprend la définition des constructions juridiques similaires de l’article 22, paragraphe 5 bis, du décret législatif no 231/2007.

14.

L’article 4, paragraphe 1, sous e), du décret ministériel no 55/2022 prévoit « la mention éventuelle de circonstances exceptionnelles, aux fins de refuser l’accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs, au sens de l’article 21, paragraphe 2, sous f), deuxième phrase, et paragraphe 4, sous d bis), troisième phrase, du [décret législatif no 231/2007], ainsi que l’indication d’une adresse de courrier électronique pour la réception des communications visées à l’article 7, paragraphe 3, en qualité de partie intéressée ».

15.

L’article 7, paragraphes 2 et 3, du décret ministériel no 55/2022 prévoit :

« 2. Les données et informations relatives aux bénéficiaires effectifs des fiducies/trusts et des constructions juridiques similaires […] qui doivent être enregistrés dans la section spéciale, communiquées en vertu de l’article 3 et conservées dans la section spéciale du registre des entreprises, sont mises à la disposition de toute personne physique ou morale, y compris celles ayant un intérêt diffus, qui est en droit d’y avoir accès conformément à l’article 21, paragraphe 4, sous d°bis), première et deuxième phrases, du [décret législatif no 231/2007], sur la base de la présentation à la chambre de commerce territorialement compétente d’une demande d’accès motivée faisant apparaître que les conditions préalables énoncées dans le même article 21, paragraphe 4, sous d bis), première et deuxième phrases, sont réunies. Dans un délai de vingt jours à compter de la demande, la chambre de commerce territorialement compétente accorde l’accès ou communique son refus motivé au demandeur, par courrier électronique certifié. À défaut de communication dans le délai précité, l’accès est réputé refusé.

3. […] [L]a chambre de commerce territorialement compétente transmet la demande d’accès visée aux paragraphes 1 et 2 à la partie intéressée […] Dans les dix jours suivant la réception de cette communication, la partie intéressée peut transmettre […] une opposition motivée. La chambre de commerce évalue au cas par cas les circonstances exceptionnelles visées à l’article 21, paragraphe 2, sous f), et paragraphe 4, sous d bis), du [décret législatif no 231/2007] exposées par la partie intéressée qui justifient le refus, total ou partiel, d’accès, en tenant également compte du principe de proportionnalité entre le risque invoqué et l’intérêt à l’accès. La chambre de commerce territorialement compétente peut refuser, totalement ou partiellement, l’accès aux données visées aux paragraphes 1 et 2 après avoir apprécié les circonstances exceptionnelles invoquées par la partie intéressée. Le refus d’accès, motivé, est communiqué au demandeur […] dans les vingt jours suivant la demande d’accès. En l’absence de communication dans le délai, l’accès est réputé refusé. »

16.

Plusieurs sociétés fiduciaires italiennes ont contesté devant le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie) les actes par lesquels le gouvernement italien a inclus les mandats fiduciaires des sociétés fiduciaires parmi les constructions juridiques similaires, ce qui a pour conséquence de les obliger à fournir des informations sur les bénéficiaires effectifs de ces mandats.

17.

Parmi ces sociétés se trouvent Across Fiduciaria SpA, Galvani Fiduciaria Srl, Sfo Fiduciaria Srl (ci-après « Across Fiduciaria e. a. »), Unione Fiduciaria SpA, Assoservizi Fiduciari, Aletti Fiduciaria SpA, Torino Fiduciaria – Fiditor Srl (ci-après « Unione Fiduciaria e. a. ») et Ser-Fid Italiana Fiduciaria e di Revisione SpA (ci-après « Ser-Fid »).

18.

Leurs contestations ont été rejetées.

19.

Dans leurs recours devant la juridiction de renvoi, les parties requérantes font valoir, en substance, que la réglementation italienne est incompatible avec la réglementation de l’Union, que cette dernière est elle-même illégale et que les mesures de droit italien sont illégales en ce qu’elles ont inclus parmi les constructions juridiques similaires les mandats fiduciaires des sociétés fiduciaires.

20.

Devant la juridiction de renvoi, les parties discutent de la validité des dispositions de l’article 31 de la directive 2015/849 relatives à la définition, d’une part, de la notion de « constructions juridiques similaires » au regard des articles 114 et 288 TFUE et, d’autre part, de la notion d’« intérêt légitime » que les personnes physiques et morales doivent démontrer pour accéder aux informations sur les bénéficiaires effectifs au regard des articles 7 et 8 de la Charte.

21.

La juridiction de renvoi émet, par ailleurs, des doutes quant au fait que les mandats fiduciaires des sociétés fiduciaires puissent être considérés comme des constructions juridiques similaires et soumis, à ce titre, à l’obligation de fournir des données au registre des bénéficiaires effectifs. En outre, cette juridiction s’interroge sur les modalités retenues par la réglementation italienne pour la protection du droit à un recours juridictionnel effectif du bénéficiaire effectif. Elle remarque que l’appréciation du droit à une dérogation pour exposition, notamment, à un risque disproportionné, relève d’un organe administratif, sans recours juridictionnel avant la divulgation des données.

22.

Dans ces conditions, dans l’affaire C-684/24, le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

23.

Dans l’affaire C-685/24, le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

24.

Par décision du président de la Cour du 4 décembre 2024, les affaires C-684/24 et C-685/24 ont été jointes aux fins des procédures écrite et orale ainsi que de l’arrêt.

25.

La juridiction de renvoi a demandé à la Cour de soumettre les présentes affaires à la procédure accélérée prévue à l’article 105 du règlement de procédure de la Cour.

26.

Le président de la Cour a rejeté cette demande de procédure accélérée, par décision du 2 septembre 2025 ( 10 ), et a décidé que les informations transmises par la juridiction de renvoi justifiaient un traitement de l’affaire par priorité, au titre de l’article 53, paragraphe 3, du règlement de procédure.

27.

Across Fiduciaria e. a., Unione Fiduciaria e. a., Ser-Fid, la Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Roma (chambre de commerce, d’industrie, d’artisanat et d’agriculture de Rome, Italie), les gouvernements allemand et italien, le Parlement, le Conseil ainsi que la Commission ont déposé des observations écrites. Ces parties, à l’exception du gouvernement allemand, ont présenté leurs observations orales lors de l’audience qui s’est tenue le 25 septembre 2025.

28.

Je commencerai mon analyse par la question portant sur la validité de la notion de « constructions juridiques similaires » (A). Puis j’examinerai les questions portant sur les mandats fiduciaires et leur soumission au régime applicable à de telles constructions juridiques similaires (B). Je continuerai en étudiant, d’une part, la conformité aux droits fondamentaux des dispositions organisant l’accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs par les personnes pouvant démontrer un intérêt légitime et, d’autre part, quelle interprétation de ces dispositions peut les rendre conformes à ces droits fondamentaux (C). Je terminerai en me penchant sur la question du droit à un recours juridictionnel effectif pour le bénéficiaire effectif dont la demande de dérogation d’accès à ses informations a été refusée par un organe non juridictionnel (D).

29.

Par cette question, la juridiction de renvoi s’interroge sur la validité de l’article 31, paragraphes 1, 2 et 10, de la directive 2015/849 au regard de l’article 114 et de l’article 288, paragraphe 3, TFUE ainsi que du principe de l’effet utile.

30.

Cette juridiction a saisi la Cour de cette question en raison de la compétence exclusive de la Cour pour se prononcer sur la validité d’un acte de l’Union ( 11 ), mais ne doute pas de la validité de cette disposition.

31.

En effet, la notion dont la validité est contestée est celle de « constructions juridiques similaires » que les parties requérantes estiment ne pas être suffisamment claire, précise et prévisible pour permettre d’atteindre l’objectif de sécurité juridique et d’avoir des conditions d’application du régime qui en découle égales entre les États membres.

32.

À l’instar de la juridiction de renvoi, je considère que la marge de manœuvre laissée au législateur de l’Union en application de l’article 114, paragraphe 1, TFUE pour parvenir à un rapprochement des législations ( 12 ) en matière de prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme ( 13 ) et le choix d’une directive qui lie les États membres quant au résultat à atteindre, tout en leur laissant la compétence quant à la forme et aux moyens, permet de recourir à la notion de « constructions juridiques similaires » dans la directive 2015/849 sans que les contours de cette notion aient à être davantage précisés dans la directive elle-même.

33.

En effet, l’objectif de cette directive est d’assurer la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. À ce titre, la finalité d’assurer une plus grande transparence du système financier par l’accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs n’est réalisée que si les constructions juridiques similaires, qui ne sont pas des mécanismes connus dans tous les États membres, sont soumises aux mêmes règles que les trusts et fiducies afin d’éviter le contournement de cette obligation de transparence.

34.

De plus, le fait de laisser le soin, d’une part, aux États membres, en vertu de l’article 31, paragraphe 10, de la directive 2015/849, de communiquer à la Commission les catégories, la description des caractéristiques, la dénomination et, le cas échéant, la base juridique des constructions juridiques similaires existant dans leur droit national et, d’autre part, à la Commission de publier au Journal officiel de l’Union européenne la liste consolidée de ces constructions juridiques similaires, n’apparaît pas contraire aux marges de manœuvre laissées tant au législateur de l’Union qu’aux États membres.

35.

En outre, la Cour a reconnu une marge de manœuvre pour le législateur de l’Union lorsque le rapprochement des législations intervenait dans des domaines caractérisés par des particularités techniques complexes ( 14 ), ce qui est le cas de la définition des mécanismes pouvant être apparentés aux fiducies/trusts.

36.

Pour finir, je relève qu’aucune des parties n’explique en quoi le fait d’étendre aux constructions juridiques similaires le régime d’accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs, de notifier à la Commission ces constructions existant en droit national et de les publier porte atteinte à l’effet utile de la directive 2015/849, qui instaure une plus grande transparence du système financier. En revanche, ce principe de l’effet utile doit guider l’interprétation des dispositions de cette directive.

37.

En conséquence, je propose de répondre à la juridiction de renvoi que l’examen de la cinquième question préjudicielle dans l’affaire C-685/24 n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l’article 31, paragraphes 1, 2 et 10, de la directive 2015/849.

38.

Par ces quatre questions, qu’il convient, selon moi, de traiter ensemble, la juridiction de renvoi interroge, en substance, la Cour pour déterminer si les mandats fiduciaires des sociétés fiduciaires de droit italien sont des constructions juridiques similaires, au sens de l’article 31, paragraphe 1, de la directive 2015/849. Plus précisément, cette juridiction se demande si la notion de « construction juridique similaire » se réfère à l’existence d’un ensemble coordonné de règles et de principes ou, au contraire, à une opération concrète et spécifique ou, encore, à certains types d’opérations appréciés en fonction de leurs caractéristiques essentielles. Ladite juridiction cherche également à savoir si les notifications et la publication prévues à l’article 31, paragraphe 10, de cette directive ont une valeur normative ou simplement informative et si le juge national doit vérifier si une structure notifiée et publiée peut être qualifiée de « construction juridique similaire ». La même juridiction s’interroge sur le point de savoir si ladite directive s’oppose à la réglementation italienne qui assimile des mandats fiduciaires des sociétés fiduciaires à des constructions juridiques similaires, même si ces mandats fiduciaires sont soumis à la surveillance des autorités nationales.

39.

Pour répondre à ces questions, il est nécessaire de s’interroger successivement sur les quatre points à l’origine des questions.

40.

En premier lieu, la notion de « construction juridique similaire », malgré les réalités diverses en droit national qu’elle peut regrouper, est une notion autonome du droit de l’Union et, à ce titre, elle doit faire l’objet d’une interprétation tenant compte non pas de la définition en droit national ou de la position de la doctrine nationale, mais des objectifs de la directive 2015/849 dans laquelle elle prend place ( 15 ).

41.

Ainsi, d’une part, comme le relève la juridiction de renvoi, la version initiale de l’article 31, paragraphe 8, de la directive 2015/849 ne mentionnait les constructions juridiques similaires que de la façon suivante : « Les États membres veillent à ce que les mesures prévues au présent article s’appliquent à d’autres types de constructions juridiques présentant une structure ou des fonctions similaires à celles des fiducies/trusts ». À l’époque, l’ajout des fiducies/trusts ainsi que des constructions juridiques similaires dans le champ d’application de l’accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs a été justifié par un souci d’égalité entre les différents types de structures juridiques ( 16 ).

42.

D’autre part, le considérant 29 de la directive 2018/843 indique clairement qu’il convient de préciser quelles sont les constructions juridiques devant être considérées comme similaires à des fiducies/trusts du fait de leurs fonctions ou de leur structure « [d]ans le but de garantir la sécurité juridique et des conditions identiques pour tous ». L’objectif poursuivi par cette obligation de transparence est de prévenir le recours abusif à ce type de sociétés et autres entités juridiques à des fins de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme. Ainsi, les modifications apportées à la directive 2015/849 par la directive 2018/843 ont prévu que les États membres notifient à la Commission « les catégories, la description des caractéristiques, la dénomination et, le cas échéant, la base juridique des fiducies/trusts et des constructions juridiques similaires » et que la Commission en publie au Journal officiel de l’Union européenne une liste consolidée ( 17 ). De plus, la Commission doit présenter un rapport au Parlement et au Conseil dans lequel elle doit évaluer si l’ensemble des fiducies/trusts et constructions juridiques similaires ont été identifiés et soumis aux obligations de la directive 2015/849 et, le cas échéant, elle doit prendre les mesures nécessaires pour donner suite aux conclusions du rapport ( 18 ).

43.

Il résulte de ce qui précède que les constructions juridiques similaires sont celles qui ont des fonctions ou une structure similaires aux fiducies et trusts et que les États membres sont les mieux à même de les répertorier en fonction de leur réglementation nationale.

44.

En deuxième lieu, concernant la nature juridique de cette liste consolidée établie par la Commission, je considère qu’elle est informative et non contraignante. Le considérant 29 de la directive 2018/843 énonce que la notification par les États membres et la publication par la Commission doivent permettre aux autres États membres d’identifier ces constructions juridiques similaires. Comme le relève la Commission dans ses observations, la publication de cette liste consolidée n’a pas lieu dans la partie « Législation » du Journal officiel de l’Union européenne, mais dans la partie « Communications et informations » ( 19 ).

45.

En troisième lieu, concernant l’assimilation des mandats fiduciaires conclus par des sociétés fiduciaires avec les fiducies/trusts à des constructions juridiques similaires, la juridiction de renvoi explique qu’il est acquis en droit italien que ces mandats peuvent être assimilés aux fiducies/trusts dits « germaniques », c’est-à-dire sans transfert de propriété. Toutefois, il convient de rappeler que ni le trust ni la fiducie ne sont définis dans la directive 2015/849 et que ces mécanismes ne sont régis que par le droit national de trois États membres et reconnus que sur le territoire de trois autres États membres sur la base des dispositions de la convention relative à la loi applicable au trust et à sa reconnaissance, signée le 1er juillet 1985 dans le cadre de la Conférence de La Haye de droit international privé ( 20 ). Dès lors, il est possible de tenir compte de la définition retenue dans cette convention pour évaluer à quelles structures ou fonctions doivent être similaires les constructions juridiques nationales.

46.

L’article 2 de ladite convention énonce que « le terme “trust” vise les relations juridiques créées par une personne, le constituant – par acte entre vifs ou à cause de mort – lorsque des biens ont été placés sous le contrôle d’un trustee dans l’intérêt d’un bénéficiaire ou dans un but déterminé ». Cette disposition ajoute que le trust a, notamment, les caractéristiques suivantes : les biens du trust ne font pas partie du patrimoine du trustee, le titre relatif aux biens du trust est établi au nom du trustee ou d’une autre personne pour le compte de ce dernier, le trustee doit administrer, gérer ou disposer des biens selon les termes du trust.

47.

Par conséquent, le transfert de propriété au trustee au sens strict n’est pas obligatoire, mais, en revanche, le fait que le trustee, ou une personne agissant pour son compte, soit nommé dans le titre relatif aux biens est une caractéristique du trust. Or, c’est précisément cette fonction du trust qui justifie de donner accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs d’un tel trust pour prévenir la commission d’infractions en matière de blanchiment des capitaux et de financement du terrorisme. Ainsi, cette fonction de masquage du bénéficiaire effectif contribue à la similarité avec les fiducies/trusts que la juridiction de renvoi doit analyser.

48.

Dès lors, les mandats fiduciaires impliquant le placement d’un bien au nom d’autrui selon la juridiction de renvoi, je considère que c’est cette personne dont le nom apparaît dans le titre relatif au bien qui semble être le propriétaire, vis-à-vis des tiers. En conséquence, l’identité du bénéficiaire effectif n’est pas accessible aux tiers de prime abord. Ce manque de transparence sur le bénéficiaire effectif est semblable à celui qui existe pour les fiducies/trusts et, à ce titre, le mandat fiduciaire d’une société fiduciaire peut être considéré comme une construction juridique similaire.

49.

En quatrième lieu, les parties requérantes contestent le choix des autorités italiennes de notifier les mandats fiduciaires comme constructions juridiques similaires, au motif que les soumettre au régime instauré par l’article 31 de la directive 2015/849 serait disproportionné au regard de l’ensemble des obligations pesant déjà sur ces mandats en vertu de la loi nationale. La juridiction de renvoi a listé les différences existant entre chaque obligation mentionnée par les parties requérantes et le régime instauré par cet article 31 pour conclure que ce régime est plus strict que les obligations nationales préexistantes en ce qu’il prévoit, notamment, une plus grande transparence par un accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs. En effet, si les obligations étaient identiques, les parties requérantes n’auraient pas contesté cette assimilation des mandats fiduciaires aux fiducies/trusts. En outre, chaque réglementation poursuit ses propres objectifs et le fait d’être soumis à une réglementation n’exclut pas d’être soumis à une nouvelle réglementation poursuivant un autre objectif éventuellement par d’autres moyens.

50.

Il résulte de ce qui précède que l’article 31, paragraphes 1, 2 et 10, de la directive 2015/849 devrait, selon moi, être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une législation nationale qui inclut, parmi les constructions juridiques similaires, les mandats fiduciaires des sociétés fiduciaires en tant que types d’opérations économico-juridiques, appréciés en fonction de leurs caractéristiques essentielles, si la structure et les fonctions aboutissent au placement du bien au nom d’autrui, ce qu’il appartient au juge de renvoi de vérifier. Le fait que les mandats fiduciaires des sociétés fiduciaires soient soumis à des obligations et à une surveillance par les autorités nationales est sans effet à cet égard.

51.

Par ces deux questions, qu’il convient, à mon avis, d’examiner conjointement, la juridiction de renvoi interroge la Cour, en substance, sur la validité de l’article 31, paragraphe 4, premier alinéa, sous c), de la directive 2015/849, au regard des articles 7 et 8 de la Charte protégeant le droit au respect de la vie privée et familiale et le droit à la protection des données à caractère personnel, ainsi que sur l’interprétation de la première de ces dispositions afin de déterminer si elle s’oppose aux dispositions nationales l’ayant transposée, en prévoyant une définition de l’intérêt légitime dans l’ordre juridique italien.

52.

Concernant la validité de cette disposition, un certain nombre d’enseignements peuvent être tirés de l’arrêt Luxembourg Business Registers qui a déclaré invalide, au regard des articles 7 et 8 de la Charte, la disposition instaurant l’accès dans tous les cas à tout membre du grand public aux informations sur les bénéficiaires effectifs des sociétés et autres entités juridiques ( 21 ). Ainsi, dans cet arrêt, la Cour a reconnu qu’un tel accès constituait une ingérence grave dans les droits fondamentaux consacrés aux articles 7 et 8 de la Charte ( 22 ).

53.

Par ailleurs, concernant la justification de l’ingérence résultant de cet accès du grand public à ces informations, la Cour a rappelé que l’article 52, paragraphe 1, de la Charte pose quatre conditions à la limitation de l’exercice des droits fondamentaux. Cette limitation doit être prévue par la loi, respecter le contenu essentiel de ces droits et, dans le respect du principe de proportionnalité, être nécessaire et répondre effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ( 23 ).

54.

Dans l’arrêt Luxembourg Business Registers, la Cour a relevé que les conditions fixées par l’article 52, paragraphe 1, première phrase, de la Charte, tenant au respect du principe de légalité ( 24 ) ainsi qu’au respect du contenu essentiel des droits fondamentaux garantis aux articles 7 et 8 de celle-ci ( 25 ), étaient satisfaites. Elle a également établi que la finalité de cette ingérence, consistant à prévenir le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme en mettant en place, au moyen d’une transparence accrue, un environnement moins susceptible d’être utilisé à ces fins, constituait un objectif d’intérêt général susceptible de justifier des ingérences, même graves, dans ces droits fondamentaux ( 26 ).

55.

Concernant la dernière condition, à savoir le caractère apte, nécessaire et proportionné de l’ingérence en cause, la Cour a admis que l’accès du grand public aux informations sur les bénéficiaires effectifs est apte à remplir l’objectif d’intérêt général de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ( 27 ).

56.

En revanche, s’agissant des caractères nécessaire et proportionné de l’ingérence, la Cour a estimé qu’ils n’étaient pas remplis en cas d’accès au grand public aux informations sur les bénéficiaires effectifs.

57.

En effet, premièrement, le fait d’élargir l’accès à ces informations en remplaçant l’accès réservé à toute personne ou organisation capable de démontrer un intérêt légitime par un accès au grand public, en raison de la difficulté à définir cet intérêt légitime, ne répond pas, selon la Cour, à la stricte nécessité de l’ingérence ( 28 ). Deuxièmement, concernant le caractère proportionné de l’ingérence, la Cour a jugé, d’une part, qu’il existait un manque de précision et d’identification des données pouvant être mises à la disposition du grand public puisque les informations minimales devant être mises à disposition étaient énumérées sous une forme non exhaustive ( 29 ). D’autre part, elle a indiqué que la mise en balance de la gravité de l’ingérence avec l’importance de l’objectif d’intérêt général n’était pas satisfaisante, car la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme repose principalement sur les autorités publiques et l’aggravation de l’ingérence résultant de l’ouverture au grand public de l’accès aux informations n’était pas compensée par les bénéfices éventuels résultant de cette réforme par rapport au régime antérieur ( 30 ).

58.

Bien que la Cour ait invalidé la disposition donnant accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs au grand public, je considère que le raisonnement de la Cour exposé ci-dessus peut conduire à une solution inverse à celle retenue dans l’arrêt Luxembourg Business Registers dans l’appréciation de la validité de l’article 31, paragraphe 4, premier alinéa, sous c), de la directive 2015/849, qui prévoit l’accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs des fiducies/trusts ou constructions juridiques similaires pour les personnes physiques ou morales pouvant démontrer un intérêt légitime.

59.

En effet, en premier lieu, il existe des différences entre les deux mécanismes d’accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs prévus aux articles 30 et 31 de la directive 2015/849.

60.

La première différence concerne le contenu des informations de base. Alors que l’article 30, paragraphe 5, deuxième alinéa, de cette directive énonce une liste non exhaustive d’informations devant être mises à disposition, l’article 31, paragraphe 4, deuxième alinéa, de ladite directive, établit une liste exhaustive d’informations accessibles aux personnes visées à l’article 31, paragraphe 4, sous c) et d), de la même directive. L’exhaustivité de la liste contribue, selon moi, à une définition et une identification suffisamment précises des données accessibles – notamment à toute personne démontrant un intérêt légitime – répondant aux exigences de clarté et de précision posées par la Cour ( 31 ). Le fait que la marge d’appréciation des États membres souhaitant donner accès à des informations supplémentaires soit encadrée par la précision, à l’alinéa suivant, que, dans ce cas, ces informations supplémentaires doivent comporter « au moins, la date de naissance ou les coordonnées, conformément aux règles en matière de protection des données » ( 32 ), est également de nature à mieux définir et identifier la nature de ces informations supplémentaires.

61.

La seconde différence avec la situation que la Cour a appréciée dans l’arrêt Luxembourg Business Registers concerne l’exigence de la preuve d’un intérêt légitime par la personne sollicitant l’accès aux informations, notion dont le texte de la directive 2015/849 ne définit pas les contours.

62.

En second lieu, concernant la validité et l’interprétation de la notion d’« intérêt légitime », prévue à l’article 31, paragraphe 4, premier alinéa, sous c), de la directive 2015/849, je souhaite procéder à trois rappels.

63.

D’abord, l’incompatibilité d’une notion avec les droits fondamentaux pouvant aboutir à une invalidation du texte l’instaurant ne peut être constatée que si cette notion n’est pas susceptible d’une interprétation conforme au respect de ces droits ( 33 ). Ainsi, la notion d’« intérêt légitime » est susceptible d’être interprétée conformément aux droits fondamentaux, à la différence de la notion de « grand public », qui vise toute personne sans distinction. Ensuite, comme je l’ai rappelé précédemment, la Cour a jugé que le respect du principe de légalité nécessaire pour justifier une ingérence implique que la définition de la portée de la limitation de l’exercice du droit fondamental soit prévue dans l’acte instaurant cette limitation, mais n’exclut pas que la formulation de cette limitation soit faite dans des termes suffisamment ouverts pour pouvoir s’adapter à des cas de figure différents ainsi qu’aux changements de situation. Enfin, la portée concrète de la limitation peut être précisée par l’interprétation qu’en donne la Cour au regard tant des termes mêmes de la réglementation de l’Union en cause que de son économie générale et des objectifs qu’elle poursuit, tels qu’interprétés à la lumière des droits fondamentaux ( 34 ).

64.

Je considère que, en l’espèce, si l’interprétation littérale de la notion d’« intérêt légitime », en dehors de toute autre précision, ne permet pas de donner un contenu clair à cette notion, qui est forcément subjective, en revanche, l’économie générale et les objectifs de la directive 2015/849 permettent de délimiter la portée de ladite notion.

65.

D’une part, l’objectif de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme au moyen d’une transparence accrue qui a été reconnu par la Cour comme une finalité pouvant justifier des ingérences, même graves, dans le contexte de l’accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs ( 35 ), doit guider l’interprétation de la notion d’« intérêt légitime ».

66.

D’autre part, l’interprétation peut être éclairée par les considérants de la directive 2018/843. Ainsi la Cour a tiré du considérant 30 de cette directive que la presse et les organisations de la société civile présentant un lien avec cette lutte ont un intérêt légitime à accéder à ces informations, de même que des personnes qui souhaitent connaître les bénéficiaires effectifs de leur potentiel co-contractant ( 36 ). Quant au considérant 42 de ladite directive, il énonce que l’intérêt légitime ne doit pas être restreint « aux cas des procédures administratives ou judiciaires en cours » et devrait permettre, « le cas échéant, de tenir compte des actions préventives déployées par les organisations non gouvernementales et les journalistes d’investigation dans le domaine de la lutte contre le blanchiment de capitaux, contre le financement du terrorisme et les infractions sous-jacentes associées ».

67.

Ainsi, lorsqu’une personne souhaite accéder aux informations sur les bénéficiaires effectifs des trusts/fiducies, elle doit apporter la preuve de son intérêt légitime au regard de l’objectif de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme. Une telle interprétation est conforme au respect des droits protégés par les articles 7 et 8 de la Charte.

68.

En outre, la législation en cause étant une directive, la Cour a reconnu que les dispositions des directives sont d’une nature relativement générale, puisqu’elles doivent s’appliquer à un grand nombre de situations variées qui peuvent se présenter dans l’ensemble des États membres et qu’elles comportent logiquement des règles qui laissent aux États membres une nécessaire marge d’appréciation pour définir des mesures de transposition qui puissent être adaptées aux différentes situations envisageables ( 37 ). Elle a ajouté qu’il incombe aux États membres, lors de la transposition des directives, de veiller à se fonder sur une interprétation de ces dernières qui permette d’assurer un juste équilibre entre les différents droits fondamentaux protégés par l’ordre juridique de l’Union ( 38 ). Dès lors, le fait de laisser les États membres définir l’intérêt légitime sans en définir les contours dans la directive 2015/849 ne leur laisse pas une totale marge d’appréciation : ils doivent tenir compte de l’objectif de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ( 39 ).

69.

L’obligation d’interprétation conforme à cet objectif s’impose également aux États membres dans le cadre de la transposition de la directive 2015/849. En soi, les termes de la définition retenue par la législation italienne ne me semblent pas poser de difficulté à cet égard puisqu’un accès aux informations est permis aux particuliers, y compris ceux ayant un intérêt diffus, ayant un intérêt juridique pertinent et distinct, lorsqu’il est nécessaire de connaître les bénéficiaires effectifs afin de préserver ou de défendre un intérêt correspondant à une situation juridiquement protégée, si ces particuliers disposent de preuves concrètes et documentées que le bénéficiaire effectif et le propriétaire juridique sont des personnes distinctes, étant précisé que l’intérêt doit être direct, concret et actuel et, pour les entités représentant des intérêts diffus, ne pas coïncider avec l’intérêt de personnes relevant de la catégorie représentée ( 40 ). Cette définition, qui tend à préciser la notion d’« intérêt légitime », laisse une marge d’appréciation aux autorités qui doivent l’appliquer au cas par cas.

70.

Toutefois, ces autorités ne disposent pas non plus d’une totale liberté dans l’appréciation de l’intérêt légitime dont se prévaut la personne qui souhaite accéder aux informations. En effet, il est de jurisprudence constante que, lors de la mise en œuvre des mesures de transposition d’une directive, il incombe aux autorités et aux juridictions des États membres non seulement d’interpréter leur droit national d’une manière conforme à cette directive, mais également de veiller à ne pas se fonder sur une interprétation de celle-ci qui entrerait en conflit avec les droits fondamentaux protégés par l’ordre juridique de l’Union ou avec les autres principes généraux reconnus dans cet ordre juridique ( 41 ). Dès lors, ces autorités doivent retenir une interprétation de la notion d’« intérêt légitime » qui assure un juste équilibre entre l’objectif de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et les droits protégés par les articles 7 et 8 de la Charte. Elles ne pourraient donc pas refuser systématiquement l’accès aux informations ni, à l’inverse, toujours accéder aux demandes d’accès.

71.

En tout état de cause, je rappelle que, en matière de protection des données à caractère personnel, concernant la condition tenant à ce que les intérêts ou les libertés et les droits fondamentaux de la personne concernée par la protection de ces données ne prévalent pas sur l’intérêt légitime du responsable du traitement ou d’un tiers, la Cour a déjà jugé que celle-ci implique une pondération des droits et des intérêts opposés en cause qui dépend, en principe, des circonstances concrètes du cas particulier et que, par conséquent, il revient à la juridiction nationale d’effectuer cette pondération en tenant compte de ces circonstances spécifiques ( 42 ). Cette exigence de pondération pèse également sur les autorités en charge des registres des bénéficiaires effectifs.

72.

En conclusion, je considère qu’il convient d’interpréter l’article 31, paragraphe 4, premier alinéa, sous c), de la directive 2015/849, lu à la lumière des articles 7, 8 et 52 de la Charte, en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui permet un accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs des constructions juridiques similaires aux particuliers, y compris ceux ayant un intérêt diffus, ayant un intérêt juridique pertinent et distinct, lorsqu’il est nécessaire de connaître les bénéficiaires effectifs afin de préserver ou de défendre un intérêt correspondant à une situation juridiquement protégée, si ces particuliers disposent de preuves concrètes et documentées que le bénéficiaire effectif et le propriétaire juridique sont des personnes distinctes, cette réglementation exigeant en outre que l’intérêt soit direct, concret et actuel et, pour les entités représentant des intérêts diffus, ne coïncide pas avec l’intérêt des personnes relevant de la catégorie représentée.

73.

Par cette question, la juridiction de renvoi se demande, en substance, si l’article 31, paragraphe 7 bis, de la directive 2015/849, lu à la lumière de l’article 47 de la Charte, peut être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une législation nationale qui confère à un organe administratif non juridictionnel le pouvoir de se prononcer sur la divulgation des données relatives au bénéficiaire effectif, tout en prévoyant un recours juridictionnel postérieur à cette divulgation.

74.

L’article 31, paragraphe 7 bis, premier alinéa, de la directive 2015/849 indique que les États membres peuvent définir des circonstances exceptionnelles dans lesquelles l’accès aux informations sur le bénéficiaire effectif, par certaines catégories de demandeurs ( 43 ), exposerait ce dernier à un risque disproportionné, justifiant une dérogation au cas par cas à l’accès de tout ou partie de ces informations. Cette directive ajoute que cette dérogation doit être accordée sur la base d’une évaluation détaillée de la nature exceptionnelle des circonstances. Elle précise que sont garantis le droit d’obtenir une révision administrative de la décision de dérogation et le droit à un recours juridictionnel effectif.

75.

Les parties requérantes estiment que le droit italien prévoyant l’appréciation des circonstances exceptionnelles faite par la chambre de commerce territorialement compétente, sans recours juridictionnel avant la divulgation des informations, est contraire aux dispositions de l’article 31, paragraphe 7 bis, de la directive 2015/849.

76.

Je tiens à rappeler, d’une part, que le bénéficiaire effectif doit être informé de ses droits en matière de protection des données à caractère personnel ( 44 ). D’autre part, le droit à un recours juridictionnel effectif protégé par l’article 47 de la Charte n’impose pas qu’une décision telle que celle d’apprécier si un bénéficiaire effectif remplit les conditions permettant de bénéficier d’une dérogation à l’accès aux informations le concernant soit prise par un organe juridictionnel. En revanche, cet article impose que la décision d’une autorité qui ne satisfait pas elle-même aux conditions imposées par cet article 47 subisse le contrôle ultérieur d’un organe juridictionnel ayant, notamment, compétence pour se pencher sur toutes les questions pertinentes ( 45 ). De plus, il est de jurisprudence constante que le juge national saisi d’un litige régi par le droit de l’Union doit être en mesure d’accorder des mesures provisoires en vue de garantir la pleine efficacité de la décision juridictionnelle à intervenir sur l’existence et la portée des droits invoqués sur le fondement du droit de l’Union ( 46 ). C’est à l’aune de ces principes que l’article 31, paragraphe 7 bis, de la directive 2015/849 doit être interprété.

77.

En premier lieu, il convient de s’interroger sur l’objet de l’analyse « au cas par cas » prévue par ce texte, à savoir une analyse de la dérogation sollicitée par le bénéficiaire effectif, de façon générale ou ponctuelle, ou une analyse de la demande d’accès à ses informations.

78.

Premièrement, la lecture littérale du membre de phrase « les États membres peuvent prévoir une dérogation concernant l’accès à tout ou partie des informations sur les bénéficiaires effectifs au cas par cas » laisse subsister un doute entre les différentes possibilités. Toutefois, le contenu de l’article 31, paragraphe 7 bis, premier alinéa, de la directive 2015/849, dans lequel est inséré ce membre de phrase, est de nature à éclairer sur la nature du choix opéré par le législateur de l’Union. En effet, il n’est question, dans cet alinéa, que de la dérogation au profit du bénéficiaire effectif : circonstances exceptionnelles permettant l’octroi de la dérogation ; évaluation détaillée de la nature exceptionnelle de ces circonstances ; droit d’obtenir une révision administrative de la décision de dérogation. Il en est de même dans les autres alinéas de ce paragraphe 7 bis. Je considère, dès lors, que la question de l’accès aux informations et la protection juridictionnelle effective des droits du demandeur qui se verrait opposer un refus d’accès n’est pas traitée dans ledit paragraphe 7 bis ( 47 ), ce qui ne veut pas dire que ce demandeur ne bénéficie pas d’un droit à un recours juridictionnel effectif en l’état actuel du droit ( 48 ).

79.

Deuxièmement, il s’agit de savoir si l’évaluation au cas par cas des circonstances exceptionnelles porte sur chaque bénéficiaire effectif en présence ou non de demande d’accès ou bien si elle porte sur chaque demande d’accès à ses informations en fonction du demandeur. Comme indiqué lors de l’audience par la Commission, la dérogation concernant les mineurs ou les personnes frappées d’incapacité n’est pas susceptible d’évaluation différente en fonction du demandeur d’accès. J’en déduis que l’appréciation au cas par cas concerne les risques encourus par le bénéficiaire effectif de façon générale et non relativement au demandeur d’accès.

80.

En second lieu, cette conclusion est confirmée par la façon dont les droits fondamentaux du bénéficiaire effectif peuvent être protégés dans le cadre de son recours juridictionnel effectif contre une décision refusant de lui accorder une dérogation. En effet, si l’examen au cas par cas porte sur la personne du bénéficiaire effectif, le recours juridictionnel de ce dernier contre une telle décision de refus de dérogation peut faire l’objet de mesures provisoires permettant de garantir l’absence de communication des informations le concernant pendant la procédure. De plus, même si les mesures provisoires ne sont pas ordonnées, il n’est pas certain qu’un accès sera sollicité pendant la durée de la procédure juridictionnelle. En outre, si un demandeur devait contester le refus d’accès, la procédure pourrait avoir lieu sans en avertir le bénéficiaire effectif puisqu’elle ne porterait que sur le point de savoir si ce demandeur remplit les conditions pour avoir accès aux informations, l’absence de dérogation ayant été, le cas échéant, jugée par ailleurs.

81.

En revanche, si l’examen au cas par cas devait porter sur le risque encouru en raison d’une demande d’accès particulière, je considère que le recours juridictionnel exercé soit par le bénéficiaire effectif, soit par le demandeur ne pourrait pas, a priori, concilier les intérêts contradictoires en cause. En effet, si le caractère proportionné fait l’objet d’une évaluation dans le cadre d’une demande concrète d’accès, tant le bénéficiaire effectif que le demandeur d’accès devraient pouvoir argumenter sur ce caractère proportionné, ce qui nécessite de connaître l’identité de l’autre partie et les risques ou l’intérêt légitime qu’elle invoque, selon le cas, sans que des mesures provisoires de suspension de l’accès puissent pallier cet inconvénient puisque la révélation des identités du bénéficiaire effectif et du demandeur d’accès aurait eu lieu dans le cadre de la procédure. Dès lors, plusieurs objectifs de la directive 2015/849 me sembleraient mis à mal. D’une part, le bénéficiaire effectif serait informé de la demande d’accès, contrairement à ce qui est préconisé par l’article 30, paragraphe 6, premier alinéa, de cette directive, afin de protéger le demandeur d’éventuelles pressions ou représailles du bénéficiaire effectif ( 49 ). D’autre part, l’identité du bénéficiaire effectif serait révélée, alors que, à l’issue de la procédure, le bénéfice de la dérogation peut lui être accordé.

82.

Lors de l’audience, la Commission a exposé que seule la réglementation italienne prévoit une information préalable du bénéficiaire effectif, qui a indiqué être soumis aux circonstances exceptionnelles permettant une dérogation, afin de permettre à celui-ci de transmettre une opposition motivée. La chambre de commerce territorialement compétente a la compétence pour apprécier ces circonstances exceptionnelles en tenant compte du principe de proportionnalité entre le risque invoqué et l’intérêt à l’accès ( 50 ).

83.

Il résulte de ce qui précède que, s’il est possible de confier à un organe non juridictionnel, tel qu’une chambre de commerce, le pouvoir d’apprécier les circonstances exceptionnelles pouvant fonder une dérogation à l’accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs, ce n’est qu’à la condition qu’un recours juridictionnel effectif, même postérieur à la décision de cet organe, soit prévu pour le bénéficiaire effectif, en cas de rejet de sa demande de dérogation, comportant la possibilité, le cas échéant, de préserver les droits de ce bénéficiaire effectif pendant la procédure, y compris par le biais de mesures provisoires. Il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier que la législation italienne, qui permet à la chambre de commerce territorialement compétente de trancher dans la même décision les questions relatives à l’évaluation des risques encourus et à l’intérêt de l’accès, offre ces garanties procédurales au bénéficiaire effectif. J’ai exposé précédemment les raisons pour lesquelles il me semble que l’option retenue par le législateur italien pose des difficultés à cet égard.

84.

Je propose, en conséquence, de répondre à la juridiction de renvoi que l’article 31, paragraphe 7 bis, de la directive 2015/849, lu à la lumière de l’article 47 de la Charte, doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui confie à un organe non juridictionnel la compétence pour apprécier la réunion des conditions nécessaires à l’octroi d’une dérogation à l’accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs des constructions juridiques similaires, à condition que la procédure juridictionnelle postérieure à la décision de cet organe comporte la possibilité, le cas échéant, de préserver les droits de ces bénéficiaires effectifs pendant la procédure, y compris par le biais de mesures provisoires.

85.

Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie) de la manière suivante :