ARRÊT DE LA COUR (septième chambre)

13 novembre 2025 (*)

« Pourvoi – Aides d’État – Zone franche de Madère (Portugal) – Octroi d’avantages fiscaux aux entreprises – Régime d’aides mis à exécution par la République portugaise – Décisions C(2007) 3037 final et C(2013) 4043 final – Décision prise par la Commission européenne sur le fondement de l’article 108, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE – Mise en œuvre d’une aide existante en violation d’une condition assurant la compatibilité de l’aide avec le marché intérieur »

Dans l’affaire C-9/24 P,

ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 8 janvier 2024,

Sonasurf Internacional – Shipping Lda (Zona Franca da Madeira), établie à Funchal (Portugal),

Mastshipping – Shipping, Sociedade Unipessoal Lda (Zona Franca da Madeira), établie à Funchal,

Latin Quarter – Serviços Marítimos Internacionais Lda (Zona Franca da Madeira), établie à Funchal,

représentées par M^es S. Fernandes Martins, I. Marques Freitas et M. Mendonça Saraiva, advogadas,

parties requérantes,

l’autre partie à la procédure étant :

Commission européenne, représentée par MM. I. Barcew et P. Caro de Sousa, en qualité d’agents,

partie défenderesse en première instance,

LA COUR (septième chambre),

composée de M. F. Schalin, président de chambre, MM. M. Gavalec et Z. Csehi (rapporteur), juges,

avocat général : M. A. Rantos,

greffier : M. A. Calot Escobar,

vu la procédure écrite,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1 Par leur pourvoi, Sonasurf Internacional – Shipping Lda (Zona Franca da Madeira), Mastshipping – Shipping, Sociedade Unipessoal Lda (Zona Franca da Madeira) et Latin Quarter – Serviços Marítimos Internacionais Lda (Zona Franca da Madeira) demandent l’annulation de l’ordonnance du Tribunal de l’Union européenne du 27 octobre 2023, Eutelsat Madeira e.a./Commission (Zone franche de Madère) (T-718/22 et T-723/22, ci-après l’« ordonnance attaquée », EU:T:2023:698), par laquelle celui-ci a rejeté leurs recours fondés sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision (UE) 2022/1414 de la Commission, du 4 décembre 2020, relative au régime d’aides SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) mis en œuvre par le Portugal en faveur de la zone franche de Madère (Zona Franca da Madeira – ZFM) – Régime III (JO 2022, L 217, p. 49, ci-après la « décision litigieuse »).

Les antécédents du litige

2 Les antécédents du litige, tels qu’ils ressortent des points 2 à 13 de l’ordonnance attaquée, sont les suivants :

« 2 Le régime de la zone franche de Madère [(Portugal) (ci-après la “ZFM”)] prend la forme de divers avantages fiscaux accordés dans le cadre du Centro Internacional de Negócios da Madeira (centre international d’affaires de Madère), du Registo Internacional de Navios da Madeira (registre international des navires de Madère) et de la Zona Franca Industrial (zone franche industrielle).

3 Ce régime a initialement été approuvé en 1987 par la décision de la Commission européenne du 27 mai 1987 rendue dans l’affaire N 204/86 [SG(87) D/6736] en tant qu’aide à finalité régionale compatible avec le marché unique. Sa prorogation a ensuite été autorisée par la décision de la Commission du 27 janvier 1992 rendue dans l’affaire E 13/91 [SG(92) D/1118], puis par la décision de la Commission du 3 février 1995 rendue dans l’affaire E 19/94 [SG(95) D/1287].

4 Le régime qui lui a succédé (ci-après le “régime II”) a été autorisé par une décision de la Commission du 11 décembre 2002 rendue dans l’affaire N 222A/01 […]

5 Sur le fondement des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (JO 2006, C 54, p. 13, ci-après les “lignes directrices de 2007”), un troisième régime (ci-après le “régime III”) a été autorisé par la décision de la Commission du 27 juin 2007 rendue dans l’affaire N 421/2006 (ci-après la “décision de 2007”), pour la période du 1^er janvier 2007 au 31 décembre 2013. La Commission a autorisé ce régime en tant qu’aide au fonctionnement compatible avec le marché intérieur visant à promouvoir le développement régional et la diversification de la structure économique de Madère, en tant que région ultrapériphérique au sens de l’article 299, paragraphe 2, CE (devenu article 349 TFUE).

6 Le régime III prend la forme d’une réduction de l’impôt sur le revenu applicable aux personnes morales (ci-après l’“IRPM”) sur les bénéfices résultant d’activités effectivement et matériellement réalisées à Madère (3 % de 2007 à 2009, 4 % de 2010 à 2012 et 5 % de 2013 à 2020), d’une exonération de taxes municipales et locales ainsi que d’une exonération de l’impôt sur la transmission de biens immobiliers pour la création d’une entreprise dans la ZFM, jusqu’à des montants d’aide maximaux basés sur les plafonds de la base d’imposition applicables à la base imposable annuelle des bénéficiaires. Ces plafonds sont fixés en fonction du nombre de postes de travail maintenus par le bénéficiaire au cours de chaque exercice. […]

7 L’accès au régime III a été restreint aux activités qui figuraient sur une liste incluse dans la décision de 2007. De plus, toutes les activités d’intermédiation financière et d’assurances et les activités auxiliaires financières et d’assurances ainsi que toutes les activités du type “services intragroupe” (centres de coordination, trésorerie et distribution), en tant que “services fournis à des entreprises, principalement”, ont été exclues du champ d’application du régime III.

8 Une version modifiée du régime III a été autorisée par la décision de la Commission du 2 juillet 2013 rendue dans l’affaire SA.34160 (2011/N) (ci-après la “décision de 2013”), pour la période du 1^er janvier au 31 décembre 2013. Celle-ci maintient les mêmes conditions que celles prévues par le régime III, sous réserve d’une augmentation de 36,7 % des plafonds de la base imposable à laquelle est applicable la réduction de l’IRPM.

9 Par la suite, la prorogation jusqu’au 30 juin 2014 du régime III modifié a été autorisée par la décision rendue par la Commission le 26 novembre 2013 dans l’affaire SA.37668 (2013/N). La prorogation dudit régime jusqu’à la fin de l’année 2014 a été autorisée par la décision de la Commission du 8 mai 2014 rendue dans l’affaire SA.38586 (2014/N).

10 Le 12 mars 2015, la Commission a engagé, sur le fondement de l’article 108, paragraphe 1, TFUE et de l’article 17, paragraphe 1, du règlement (CE) n^o 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), un exercice de surveillance du régime III portant sur les années 2012 et 2013.

11 Par lettre du 6 juillet 2018, la Commission a informé la République portugaise de sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE à l’égard du régime III (JO 2019, C 101, p. 7, ci-après la “décision d’ouverture de la procédure formelle”).

12 Cette procédure a été ouverte en raison des doutes de la Commission concernant, d’une part, l’application des exonérations fiscales sur les revenus provenant d’activités effectivement et matériellement réalisées dans la région autonome de Madère (ci-après la “RAM”) et, d’autre part, le lien entre le montant de l’aide et la création ou le maintien de postes de travail effectifs à Madère.

13 À l’issue de ladite procédure, la Commission a adopté la décision [litigieuse], dont le dispositif est libellé comme suit :

“Article premier

Le régime d’aides ‘Zone Franche de Madère (ZFM) – Régime III’ dans la mesure où il a été mis en œuvre par [la République portugaise] en violation de la décision [de 2007] et de la décision [de 2013], a été illégalement mis à exécution par [la République portugaise] en violation de l’article 108, paragraphe 3, [TFUE], et est incompatible avec le marché intérieur.

[…]

Article 4

1. [La République portugaise] est tenu[e] de récupérer auprès des bénéficiaires les aides incompatibles octroyées au titre du régime visé à l’article 1^er.

[…]

4. [La République portugaise] est tenu[e] d’abroger le régime d’aides incompatible dans la mesure visée à l’article 1^er et d’annuler tous les paiements en cours concernant les aides, […] à compter de la date de notification de la présente décision.

Article 5

1. La récupération des aides octroyées au titre du régime prévu à l’article 1^er est immédiate et effective.

2. [La République portugaise] veille à ce que la présente décision soit exécutée dans un délai de huit mois à compter de la date de notification.

[…]” »

La procédure devant le Tribunal et l’ordonnance attaquée

3 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 14 novembre 2022, Eutelsat Madeira Unipessoal Lda (Zona Franca da Madeira) a introduit le recours dans l’affaire T-718/22, tendant à l’annulation de la décision litigieuse.

4 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 15 novembre 2022, les requérantes ont introduit le recours dans l’affaire T-723/22, tendant également à l’annulation de la décision litigieuse.

5 À l’appui de leurs recours respectifs, la requérante dans l’affaire T-718/22 et celles dans l’affaire T-723/22 ont soulevé quatre moyens tirés, le premier, d’une violation de l’obligation de motivation, le deuxième, de la violation des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime, le troisième, d’une violation des principes de non-discrimination et d’égalité de traitement et, le quatrième, d’erreurs de droit en ce que la Commission a constaté que le régime III avait été mis en œuvre par la République portugaise en violation des décisions de 2007 et de 2013.

6 Après avoir joint les affaires T-718/22 et T-723/22 aux fins de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a, par celle-ci, rejeté les recours comme étant manifestement dépourvus de tout fondement en droit.

7 Premièrement, au point 40 de cette ordonnance, le Tribunal a considéré que, par la motivation retenue aux considérants 213, 214 et 216 de la décision litigieuse, la Commission avait permis aux autorités portugaises d’identifier les bénéficiaires du régime III, tel que mis en œuvre, et de déterminer elles-mêmes, sans difficultés excessives, le montant définitif de l’aide à récupérer.

8 Deuxièmement, aux points 44 à 76 de ladite ordonnance, le Tribunal a examiné le moyen tiré des erreurs de droit prétendument commises par la Commission en ce que cette institution avait conclu que la République portugaise avait mis à exécution le régime III selon des modalités différentes de celles notifiées par cette dernière et autorisées par les décisions de 2007 et de 2013.

9 En particulier, d’une part, le Tribunal a jugé, au point 67 de l’ordonnance attaquée, que la Commission n’avait commis aucune erreur de droit dans l’interprétation de la condition, prévue dans les décisions de 2007 et de 2013, selon laquelle les réductions de l’IRPM accordées dans le cadre du régime III ne pouvaient porter que sur les bénéfices résultant d’activités « effectivement et matériellement réalisées à Madère ».

10 D’autre part, le Tribunal a considéré, au point 72 de cette ordonnance, que la décision litigieuse n’étant pas fondée sur le constat que les autorités portugaises auraient omis de recourir aux méthodes fondées sur la définition des postes de travail en « équivalent temps-plein » (ETP) et en « unité de travail par année » (UTA) (ci-après les « méthodes ETP et UTA ») pour calculer le nombre de postes de travail pertinents pour obtenir ces réductions, les arguments tendant à reprocher à la Commission d’avoir imposé, à tort, le recours à de telles méthodes, devaient être écartés. Le Tribunal a ajouté, au point 73 de ladite ordonnance, qu’il ne saurait valablement être soutenu que l’obligation de recourir à un mode de calcul objectif du temps de travail effectivement consacré par chaque titulaire d’un poste de travail ouvrant droit au bénéfice du régime III interférerait avec le droit portugais.

11 Aux points 74 et 75 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal en a tiré la conséquence que le régime III, tel que mis en œuvre, avait été mis à exécution en méconnaissance des décisions de 2007 et de 2013, de sorte qu’il avait été substantiellement modifié par rapport au régime autorisé par ces décisions. Partant, le Tribunal a considéré que la Commission avait conclu, à juste titre, à l’existence d’une aide nouvelle illégale.

12 Troisièmement, aux points 93 et 113 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a jugé que, en ordonnant la récupération des aides déclarées illégales et incompatibles, la Commission, par sa décision litigieuse, n’avait commis aucune violation du principe de protection de la confiance légitime et du principe de sécurité juridique.

13 Quatrièmement, aux points 116 et 117 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a jugé qu’aucune violation du principe de non-discrimination ne saurait être constatée et que la Commission n’avait pas non plus méconnu le principe d’égalité de traitement.

Les conclusions des parties

14 Par leur pourvoi, les requérantes demandent à la Cour :

– d’annuler l’ordonnance attaquée ;

– de statuer dans l’affaire T-723/22, Sonasurf Internacional – Shipping e.a./Commission (Zone franche de Madère), en annulant la décision litigieuse, et

– de condamner la Commission aux dépens.

15 La Commission demande à la Cour :

– de rejeter le pourvoi et

– de condamner les requérantes aux dépens.

Sur le pourvoi

16 À l’appui de leur pourvoi, les requérantes soulèvent deux moyens. Par le premier moyen, elles considèrent que le Tribunal a commis une erreur de droit consistant en une interprétation erronée de la condition prévue par le régime III relative à la création ou au maintien des emplois. Le second moyen est tiré d’une violation des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime.

Sur le premier moyen

Argumentation des parties

17 En premier lieu, les requérantes soutiennent que le Tribunal a commis une erreur d’appréciation lorsqu’il a estimé, aux points 68 à 72 de l’ordonnance attaquée, que la Commission n’avait aucunement imposé aux autorités portugaises le recours aux méthodes fondées sur la définition des postes de travail en ETP et en UTA. Bien que la Commission ait eu, en apparence, pour seul objectif d’écarter la méthodologie utilisée par la République portugaise, la décision litigieuse aurait imposé les méthodes ETP et UTA.

18 En effet, il ressortirait des considérants 173 à 175 de cette décision que l’imposition des méthodes ETP et UTA résulte implicitement des règles que la Commission a édictées, dans la mesure où il serait déraisonnable d’utiliser une méthode différente de celle établie pour d’autres matières, lesdites méthodes ETP et UTA étant, en outre, les seules appropriées. De même, au considérant 216 de ladite décision, la Commission aurait exigé que, pour déterminer le montant de l’aide incompatible à récupérer auprès de chaque bénéficiaire, la République portugaise détermine, pour chaque année, le nombre d’emplois mesurés en UTA créées et maintenus dans la RAM, sans admettre aucune autre méthode.

19 En deuxième lieu, les requérantes font valoir que l’ordonnance attaquée est entachée d’une erreur de droit en ce qu’elle impose l’application des méthodes ETP et UTA.

20 D’une part, les requérantes considèrent qu’elles n’étaient pas obligées de suivre les méthodes ETP et UTA, mentionnées au point 58 des lignes directrices de 2007, ces méthodes n’étant pas applicables à la ZFM. À cet égard, elles précisent que la vérification du respect des conditions prévues par le régime III doit être effectuée conformément à la section 5 des lignes directrices de 2007, concernant les aides au fonctionnement, et non sur la base des règles applicables aux aides à l’investissement, figurant dans la section 4 de ces lignes directrices dont fait partie le point 58. En l’absence, dans cette section 5, de renvoi exprès à l’application des méthodes ETP et UTA, ces méthodes ne seraient pas applicables aux aides au fonctionnement. Par ailleurs, la prise en considération de la pratique habituelle de la Commission conduirait nécessairement à conclure que les méthodes ETP et UTA ne seraient pas applicables pour la définition des emplois.

21 D’autre part, les requérantes relèvent que le Tribunal a imposé, en violation des principes de proportionnalité et de subsidiarité, l’application des méthodes ETP et UTA, alors que la notion de « création d’emplois » applicable dans le régime III devait être celle résultant de la législation nationale. Le principe de l’autonomie procédurale des États membres devrait être respecté. Ainsi, le droit de l’Union n’ayant pas consacré une notion uniforme de « création d’emplois », cette notion devrait être ancrée dans le droit du travail interne de l’État membre concerné et il incomberait au Tribunal de justifier l’exclusion du droit national et l’application par principe d’une méthode établie par le droit de l’Union, ce qu’il n’aurait pas fait en l’occurrence.

22 En troisième lieu, les requérantes observent que, contrairement à ce qu’a jugé le Tribunal au point 73 de l’ordonnance attaquée, l’application aveugle des méthodes ETP et UTA va à l’encontre du droit portugais, dans la mesure où une telle application ne tient pas compte des situations de vulnérabilité protégées par ce droit, telles que la parentalité et la maladie. Étant donné que ces situations sont protégées par le droit du travail portugais et ne peuvent conduire à la rupture de la relation de travail, l’absence temporaire de travailleurs pour l’un ou l’autre de ces motifs ne serait pas pertinente aux fins de la détermination du nombre d’emplois créés ou maintenus dans le cadre du régime III.

23 En ce qui concerne la recevabilité du premier moyen, les requérantes avancent que, contrairement à ce que soutient la Commission, elles ne cherchent pas à rouvrir le débat sur de quelconques questions de fait. En revanche, elles contesteraient l’appréciation juridique de ces faits effectuée par le Tribunal, et notamment l’erreur commise par celui-ci en méconnaissant le droit national.

24 La Commission considère que le premier moyen doit être écarté.

Appréciation de la Cour

25 En premier lieu, s’agissant du grief soulevé par les requérantes, résumé aux points 17 et 18 du présent arrêt et par lequel elles contestent l’appréciation figurant aux points 68 à 72 de l’ordonnance attaquée, il y a lieu de rappeler que, en vertu de l’article 256 TFUE ainsi que de l’article 58, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, le pourvoi est limité aux questions de droit. Le Tribunal est, dès lors, seul compétent pour constater et apprécier les faits pertinents ainsi que pour apprécier les éléments de preuve. L’appréciation de ces faits et de ces éléments de preuve ne constitue donc pas, sous réserve du cas de leur dénaturation, une question de droit soumise, comme telle, au contrôle de la Cour dans le cadre d’un pourvoi. Une telle dénaturation doit apparaître de manière manifeste des pièces du dossier, sans qu’il soit nécessaire de procéder à une nouvelle appréciation des faits et des preuves (arrêt du 21 octobre 2021, Parlement/UZ, C-894/19 P, EU:C:2021:863, point 46 et jurisprudence citée).

26 Une telle dénaturation suppose que le Tribunal ait manifestement outrepassé les limites d’une appréciation raisonnable des éléments de preuve. À cet égard, il ne suffit pas de montrer qu’un document pourrait faire l’objet d’une interprétation différente de celle retenue par le Tribunal (arrêt du 28 janvier 2021, Qualcomm et Qualcomm Europe/Commission, C-466/19 P, EU:C:2021:76, point 44). En revanche, il incombe au requérant d’indiquer de manière précise les éléments qui auraient été dénaturés par le Tribunal et de démontrer les erreurs d’analyse qui, dans son appréciation, auraient conduit celui-ci à cette dénaturation (arrêt du 28 octobre 2021, Vialto Consulting/Commission, C-650/19 P, EU:C:2021:879, point 59 et jurisprudence citée).

27 En l’occurrence, au point 70 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a indiqué que « la conclusion selon laquelle le régime III, tel que mis en œuvre, méconnaît les décisions de 2007 et [de] 2013 n’est pas fondée sur le fait que les autorités portugaises auraient omis de recourir aux méthodes ETP et UTA pour vérifier si la condition tenant à la création ou au maintien [de postes de travail] dans la RAM était remplie » et que « [c]ette conclusion repose sur le constat, figurant au considérant 176 de la décision [litigieuse], selon lequel la méthode retenue par les autorités portugaises pour calculer le nombre de postes de travail créés ou maintenus dans la RAM ne permettait pas de vérifier la réalité et la permanence des postes de travail déclarés par les bénéficiaires dudit régime ».

28 Or, ce point 70 ne fait apparaître aucune dénaturation qui ressortirait de manière manifeste des pièces du dossier et le Tribunal n’a pas manifestement outrepassé les limites d’une appréciation raisonnable des éléments de preuve.

29 En effet, contrairement à ce que font valoir les requérantes, il ne ressort pas des considérants 173 à 175 de la décision litigieuse que le Tribunal aurait commis une erreur manifeste d’appréciation en considérant que cette décision ne visait pas à imposer le recours aux méthodes ETP et UTA afin de calculer les montants de l’aide. À ces considérants, la Commission s’est limitée à indiquer que la méthode de calcul utilisée par la République portugaise ne permettait pas de procéder à la vérification de la réalité ou de la permanence des postes de travail déclarés, alors que des méthodes aptes à cet effet, à l’instar des méthodes ETP et UTA, étaient disponibles.

30 Ainsi, tout d’abord, au considérant 171 de la décision litigieuse, il était rappelé que le nombre d’emplois constitue un paramètre du montant de l’aide et que ce critère doit reposer sur une méthode objective et éprouvée, utilisée dans la pratique décisionnelle en matière d’aides d’État. Ensuite, au considérant 173 de cette décision, la Commission a souligné que la méthode UTA est « une » méthode appropriée à cette fin, l’emploi de l’article indéfini « une » impliquant que, de l’avis de cette institution, cette méthode n’était pas la seule possible. Enfin, aux considérants 175 et 176 de ladite décision, la Commission a conclu en relevant que, compte tenu de l’absence de définition de la notion de « poste de travail » permettant de calculer le nombre de postes de travail créés et maintenus à Madère, les autorités portugaises n’étaient pas en mesure de vérifier la réalité ou la permanence des postes de travail déclarés, comme la Commission en avait fait la demande dans ses décisions de 2007 et de 2013.

31 En outre, dans la mesure où les requérantes font valoir que la Commission aurait imposé, au considérant 216 de la décision litigieuse, l’utilisation de la seule méthode UTA, il y a lieu de relever que ce considérant concerne non pas l’appréciation de la compatibilité de l’aide, effectuée aux considérants 150 à 206 de cette décision, mais les mesures visant à la récupération des aides déclarées illégales et incompatibles par ladite décision. Par conséquent, ce considérant 216 est dénué de pertinence afin d’apprécier la portée de la décision litigieuse en matière de compatibilité de l’aide prévue par le régime III.

32 En deuxième lieu, s’agissant des griefs soulevés par les requérantes, résumés aux points 19 et 22 du présent arrêt, il suffit de relever que ces griefs reposent sur la prémisse selon laquelle, contrairement à ce qu’a retenu le Tribunal aux points 70 et 72 de l’ordonnance attaquée, la décision litigieuse aurait imposé à la République portugaise d’adopter comme méthodologie de définition des emplois créés ou maintenus dans la RAM les méthodes ETP et UTA. Or, le caractère erroné de cette prémisse résulte des points 26 à 30 du présent arrêt.

33 En troisième lieu, s’agissant des griefs soulevés par les requérantes, résumés aux points 20 et 21 du présent arrêt, il convient de constater qu’ils visent à remettre en cause le constat effectué par le Tribunal aux points 70, 71 et 102 de l’ordonnance attaquée dans le cadre de son appréciation souveraine des faits selon lequel la méthode retenue par les autorités portugaises pour calculer le nombre de postes de travail créés ou maintenus dans la RAM ne permettait pas de vérifier la réalité et la permanence des postes de travail déclarés par les bénéficiaires de ce régime, sans qu’il soit toutefois démontré ni même allégué la moindre dénaturation à cet égard. Par conséquent, il y a lieu d’écarter ces griefs comme étant irrecevables.

34 Dans ces conditions, il convient d’écarter le premier moyen comme étant, pour partie, irrecevable et, pour partie, non fondé.

Sur le second moyen

Argumentation des parties

35 Les requérantes soutiennent que le Tribunal a erronément écarté, aux points 83 à 113 de l’ordonnance attaquée, le moyen tiré d’une violation des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime par la décision litigieuse, dans la mesure où il y a été ordonné à la République portugaise de récupérer les aides déclarées illégales et incompatibles.

36 Par la première branche du second moyen, les requérantes soutiennent, en substance, que, en écartant le grief tiré d’une violation du principe de sécurité juridique, le Tribunal a commis une erreur de droit, dans la mesure où, tout d’abord, le régime III manque de clarté, ensuite, la Commission a omis de se prononcer pendant une période prolongée sans justification jusqu’à l’engagement, le 12 mars 2015, de l’exercice de surveillance de ce régime et, enfin, les bénéficiaires n’ont pas pu être informés de l’illégalité dudit régime, tel que mis en œuvre, tant que la décision d’ouverture de la procédure formelle n’avait pas été adoptée.

37 En premier lieu, les requérantes font valoir que le Tribunal a affirmé, à tort, aux points 99 et 102 de l’ordonnance attaquée, que le régime III ne manque pas de clarté, dans la mesure où tant le libellé des décisions de 2007 et de 2013 que le contexte dans lequel elles s’insèrent, mais également les objectifs poursuivis par la réglementation applicable aux aides à finalité régionale, ne laissaient pas de place au doute quant à l’interprétation de la condition relative à la création d’emplois. En effet, le manquement allégué de la République portugaise à l’obligation de créer des emplois n’entraînerait pas nécessairement l’application des méthodes ETP et UTA.

38 Les requérantes précisent que, s’il est considéré, comme l’a fait le Tribunal, que l’exigence en question ne peut être interprétée que dans le sens préconisé par la Commission, à savoir en partant de la prémisse que les méthodes ETP et UTA sont impérativement applicables, il y a nécessairement lieu de conclure que le régime III manque de clarté, compte tenu de l’absence totale, dans les décisions de 2007 et de 2013, d’éléments imposant les méthodes ETP et UTA et de l’existence de divers éléments pointant en sens contraire.

39 En effet, tout d’abord, compte tenu de l’objectif poursuivi par ce régime, à savoir encourager les investissements à Madère qui, en tant que région ultrapériphérique, souffre de handicaps structurels et permanents, il aurait été compréhensible de considérer que la notion de « création d’emplois » devait être déterminée en adoptant une méthode qui vise à maximiser le nombre de bénéficiaires dudit régime et, par conséquent, les investissements dans la RAM, la création d’emplois étant un avantage purement indirect ou accessoire à ceux-ci. L’analyse du cadre juridique du régime III permettrait ainsi de constater que l’avantage fiscal maximal dont peut bénéficier un contribuable qui crée, par hypothèse, 6 emplois, est le même que celui dont peut bénéficier un contribuable qui crée 30 emplois.

40 Ensuite, après avoir été approuvé par la Commission, l’article 36, paragraphe 8, de l’Estatuto dos Benefícios Fiscais (statut des avantages fiscaux) prévoirait que les sociétés de gestion de participations sociales peuvent également bénéficier du régime III, bien que l’obligation de créer des emplois ne soit pas prévue à leur égard. Par un arrêt du 13 juillet 2021, prononcé dans l’affaire 089/12.0BEFUN, le Supremo Tribunal Administrativo (Cour administrative suprême, Portugal) aurait ainsi jugé que les sociétés de gestion de participations ne sont pas soumises aux plafonds de base imposable, associés au nombre d’emplois créés, dans le cadre de l’exercice de leur activité ou de leur objet social. Cela plaiderait également en faveur de l’idée que la création d’emplois n’est pas l’objectif central ou principal de ce régime.

41 Enfin, compte tenu des informations disponibles sur le régime III avant la publication de la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen, les bénéficiaires de ce régime n’avaient aucune raison d’anticiper l’illégalité potentielle de l’action de la République portugaise, puisque les différents éléments d’interprétation à leur disposition suggéraient que la création d’emplois dans le cadre dudit régime avait une importance purement accessoire et plaidaient dans le sens d’un assouplissement du respect de la notion de « création d’emplois ».

42 En deuxième lieu, les requérantes soutiennent que le Tribunal a commis une erreur d’appréciation lorsqu’il a écarté, aux points 106 à 112 de l’ordonnance attaquée, la violation du principe de sécurité juridique due à l’inaction de la Commission, et ce pendant une période prolongée sans justification, jusqu’à l’engagement, le 12 mars 2015, de l’exercice de surveillance du régime III portant sur les années 2012 et 2013. En effet, la Commission n’aurait pas surveillé la mise en œuvre de ce régime par la République portugaise pendant environ treize ans, à savoir entre l’autorisation du régime II au cours de l’année 2002 et le début du suivi du régime III au cours de l’année 2015. Même à considérer que le délai d’inaction de la Commission ne saurait couvrir la période comprise entre l’année 2002 et l’année 2006 au motif qu’elle se rapporte au régime II, le nombre restant d’années écoulées, à savoir huit ans entre l’année 2007 et l’année 2015, serait déraisonnable.

43 Le Tribunal aurait accepté l’inaction prolongée de la Commission malgré les pouvoirs de contrôle de celle-ci, consacrés par l’article 108, paragraphe 1, TFUE, et en dépit du fait que tant le régime II que le régime III ont donné lieu à des actes normatifs au niveau national, de nature publique, précisant les modalités d’application de ces régimes. L’inertie de la Commission serait d’autant plus critiquable que la position de la République portugaise sur la non-application des méthodes ETP et UTA aurait été publique.

44 À cet égard, il serait inadmissible de soutenir, treize ans après la création de l’aide en cause, que la notion de « création d’emplois » devait être appliquée à la lumière des méthodes ETP et UTA. Or, le Tribunal aurait considéré comme acceptable le fait que la Commission, d’une part, n’ait défini au préalable aucune méthode pour déterminer le nombre d’emplois créés ou maintenus afin de respecter la notion de « création d’emplois », ce qui aurait permis à la République portugaise de décider librement des conditions de son respect, et, d’autre part, réclame ensuite la modification rétroactive des conditions d’application de cette notion au regard des méthodes ETP et UTA, et ce au détriment des droits des contribuables, qui croyaient de bonne foi que le comportement constant de la République portugaise était correct et avaient investi dans la ZFM en bénéficiant, conformément à la loi, du régime III.

45 En troisième lieu, les requérantes soutiennent que le principe de sécurité juridique a été violé en ce que, jusqu’au 15 mars 2019, elles n’avaient aucune raison de soupçonner que le régime III pourrait un jour être déclaré contraire au droit de l’Union en raison d’une prétendue non-conformité aux décisions autorisant ce régime, dans la mesure où la Commission n’avait pas imposé, avant la publication de la décision d’ouverture de la procédure formelle, que le désaccord entourant le respect de la notion de « création d’emplois » soit rendu public.

46 Par la seconde branche du second moyen, les requérantes font valoir, en substance, que l’obligation de rembourser l’aide reçue est incompatible avec le principe de protection de la confiance légitime. Elles avancent que le Tribunal a commis une erreur d’appréciation lorsqu’il a écarté, aux points 87 à 91 de l’ordonnance attaquée, le grief tiré de la violation du principe de protection de la confiance légitime en raison d’un manque d’assurances précises, inconditionnelles et concordantes fournies par la Commission. Selon les requérantes, le comportement de la Commission a induit auprès des bénéficiaires du régime III l’idée que l’application par la République portugaise de l’avantage fiscal prévu par ce régime était compatible avec le marché intérieur.

47 En premier lieu, les requérantes estiment que la Commission a donné des assurances claires et précises quant à la légalité du régime III jusqu’au 15 mars 2019. En effet, les bénéficiaires du régime III n’auraient disposé d’aucune indication allant dans le sens d’une potentielle non-conformité des actions de la République portugaise avec les décisions de 2007 et de 2013. Selon les requérantes, ces bénéficiaires savaient seulement que l’avantage fiscal en question était appliqué de manière uniforme par la République portugaise depuis plusieurs années, après avoir été approuvé par la Commission dans des décisions globales qui, en particulier, n’avaient pas fixé de critère d’interprétation en vue de respecter la notion de « création d’emplois ». Or, ce serait l’absence de définition de cette notion par la Commission, associée à son inertie en matière de surveillance de la mise en œuvre du régime III, qui aurait créé chez les bénéficiaires de ce régime la confiance dans la parfaite conformité de l’avantage fiscal au marché intérieur.

48 Les requérantes précisent que le fait que la République portugaise a périodiquement fourni à la Commission des informations lui permettant de contrôler la mise en œuvre dudit régime, combiné à l’absence de toute déclaration de la Commission suggérant l’illégalité de celui-ci, constitue une assurance précise indiquant que la République portugaise a légalement appliqué les aides, ce qui a fait naître dans le chef des bénéficiaires du même régime une confiance légitime dans cette légalité, notamment dans la mesure où la notion de « création d’emplois » était appliquée de la même manière dans le régime II et le régime III, et qu’il n’existe aucun élément d’interprétation allant dans le sens d’une application obligatoire des méthodes ETP et UTA.

49 Les requérantes ajoutent qu’elles étaient convaincues de la compatibilité du régime III avec le marché intérieur, cette conviction découlant du fait que ce régime avait été autorisé par la Commission par les décisions de 2007 et de 2013, qu’il succédait à un régime similaire, à savoir le régime II, dont la compatibilité avec le droit de l’Union n’avait jamais été mise en doute, ainsi que de l’absence, jusqu’à l’année 2019, de toute information publique relative à la procédure formelle d’examen.

50 Dans le cadre de la réplique, les requérantes précisent qu’elles n’évoquent aucune assurance fournie tacitement par la Commission. Les assurances précises, inconditionnelles et concordantes fournies découleraient, au contraire, de l’approbation du régime III par les décisions de 2007 et de 2013, de l’absence de définition, dans ces décisions, de la notion de « création d’emplois » et de l’apparence d’un contrôle constant de l’application de ce régime par la République portugaise, associée à l’absence d’une quelconque critique à cet égard.

51 En second lieu, les requérantes relèvent que la jurisprudence relative à l’impossibilité d’appliquer le principe de protection de la confiance légitime lorsque la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 3, TFUE n’est pas respectée ne peut être comprise qu’en ce sens qu’elle se réfère à des situations dans lesquelles l’aide d’État n’a été précédée d’aucune procédure d’approbation ou, alternativement, à des situations dans lesquelles la conformité d’une telle aide avec le marché intérieur était en cours d’examen par la Commission et l’État membre n’a pas respecté la période de statu quo. En effet, s’il en était autrement, ce principe ne s’appliquerait jamais, dans la mesure où sa mise en œuvre suppose précisément que l’aide en question a été octroyée illégalement et doit, par conséquent, être récupérée.

52 En ce qui concerne la recevabilité du second moyen, les requérantes avancent que, contrairement à ce que soutient la Commission, l’inaction de celle-ci a déjà été soulevée devant le Tribunal, à savoir aux points 110 à 116 et 118 de la requête introductive d’instance.

53 La Commission considère qu’il convient d’écarter le second moyen.

Appréciation de la Cour

54 Par le second moyen, les requérantes font valoir, en substance, que le Tribunal a violé les principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime, dans la mesure où il a confirmé la nécessité de récupérer les aides déclarées illégales et incompatibles.

55 En ce qui concerne le prétendu manque de clarté du régime juridique applicable et les arguments résumés aux points 43 et 44 du présent arrêt concernant la prétendue inaction de la Commission, il y a lieu de relever que ce grief repose sur la prémisse selon laquelle, contrairement à ce qu’a retenu le Tribunal aux points 70 et 72 de l’ordonnance attaquée, la décision litigieuse aurait imposé à la République portugaise d’adopter la méthodologie de définition des emplois en ETP et en UTA. Or, le caractère erroné de cette prémisse résulte des considérations contenues aux points 26 à 30 du présent arrêt.

56 En outre, bien que les requérantes aient, dans le cadre du second moyen, formellement allégué l’existence d’erreurs de droit commises par le Tribunal, elles invitent, en réalité, la Cour à réexaminer l’appréciation des faits effectuée par le Tribunal aux points 83 à 113 de l’ordonnance attaquée, sans toutefois soutenir que le Tribunal a dénaturé ces faits. Ainsi, conformément à la jurisprudence rappelée aux points 25 et 26 du présent arrêt, cette appréciation échappe au contrôle de la Cour dans le cadre d’un pourvoi. Par conséquent, il y a lieu d’écarter ces griefs comme étant irrecevables.

57 Par ailleurs, en ce qui concerne les arguments résumés au point 51 du présent arrêt, il suffit de rappeler que la jurisprudence visée par les requérantes à ce point 51 ne s’oppose pas à l’application du principe de protection de la confiance légitime, pour autant que la Commission ait fourni des assurances précises, inconditionnelles et concordantes concernant une éventuelle compatibilité, au regard du droit de l’Union, du régime d’aides, question qui a été abordée aux points 86 à 93 de l’ordonnance attaquée. À cet égard, il y a lieu de relever que le Tribunal n’a pas manifestement outrepassé les limites d’une appréciation raisonnable des éléments de preuve qui lui ont été soumis lorsqu’il a jugé, au point 89 de l’ordonnance attaquée, que les requérantes n’avaient pas démontré que, s’agissant des aides versées en violation des décisions de 2007 et de 2013, qui, de ce fait, l’ont été en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, la Commission leur aurait fourni des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, mais également conformes aux normes applicables, de nature à faire naître une attente légitime dans leur esprit.

58 Dans ces conditions, il convient d’écarter le second moyen comme étant, pour partie, irrecevable et, pour partie, non fondé.

59 Aucun des moyens invoqués par les requérantes au soutien de leur pourvoi n’ayant été accueilli, il convient de rejeter celui-ci dans son intégralité.

Sur les dépens

60 Aux termes de l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsque le pourvoi n’est pas fondé, la Cour statue sur les dépens.

61 Conformément à l’article 138, paragraphe 1, de ce règlement, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, dudit règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.

62 La Commission ayant conclu à la condamnation des requérantes et celles-ci ayant succombé en leurs moyens, il y a lieu de condamner ces dernières aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (septième chambre) déclare et arrête :

1) Le pourvoi est rejeté.

2) Sonasurf Internacional – Shipping Lda (Zona Franca da Madeira), Mastshipping – Shipping, Sociedade Unipessoal Lda (Zona Franca da Madeira) et Latin Quarter – Serviços Marítimos Internacionais Lda (Zona Franca da Madeira) sont condamnées à supporter, outre leurs propres dépens, ceux de la Commission européenne.

Signatures

* Langue de procédure : le portugais.