Affaire C-18/24

NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s.

contre

Česká národní banka

(demande de décision préjudicielle, introduite par Nejvyšší správní soud)

Arrêt de la Cour(quatrième chambre) du 22 janvier 2026

« Renvoi préjudiciel – Liberté d’établissement et libre prestation des services – Marché unique de l’assurance – Directive 2009/138/CE – Principe du contrôle par l’État membre d’origine – Article 155 – Compétences des autorités de contrôle de l’État membre d’accueil – Coopération avec les autorités de l’État membre d’origine – Entreprise d’assurance ne se conformant pas aux dispositions légales applicables dans l’État membre d’accueil – Dispositions concernées – Règlement (UE) no 1286/2014 – Produits d’investissement packagés de détail et fondés sur l’assurance – Directive (UE) 2016/97 – Distribution d’assurances – Pouvoirs des autorités de contrôle de l’État membre d’accueil de sanctionner l’entreprise concernée – Portée »

1. Liberté d’établissement – Libre prestation des services – Accès aux activités de l’assurance et de la réassurance et exercice de ces activités – Directive 2009/138 – Compétences des autorités de contrôle de l’État membre d’accueil – Entreprises d’assurance ne se conformant pas aux dispositions légales – Procédure de coopération entre l’autorité de contrôle de l’État membre d’accueil et celle de l’État membre d’origine – Champ d’application – Constat par l’autorité de l’État membre d’accueil d’un non-respect des obligations incombant à une entreprise d’assurance exerçant son activité sur son territoire – Inclusion

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2009/138, art. 155)

   (voir points 49-62, 64-71, disp. 1)

2. Liberté d’établissement – Libre prestation des services – Accès aux activités de l’assurance et de la réassurance et exercice de ces activités – Directive 2009/138 – Compétences des autorités de contrôle de l’État membre d’accueil – Entreprises d’assurance ne se conformant pas aux dispositions légales – Application de sanctions financières – Obligation d’informer les autorités compétentes de l’État membre d’origine et de leur faire part de l’intention d’adopter des mesures appropriées – Absence – Conditions

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2009/138, art. 155)

   (voir points 74-82, disp. 2)

Résumé

Dans le cadre d’un litige relatif à l’infliction d’une amende administrative par l’autorité de contrôle des assurances tchèque à une entreprise d’assurance-vie établie en Slovaquie, en raison de la méconnaissance d’un certain nombre d’obligations lui incombant en tant qu’entreprise d’assurance ayant une succursale sur le territoire tchèque, la Cour apporte des précisions sur la délimitation du pouvoir des autorités des États membres en matière de contrôle de l’activité des entreprises d’assurance et en matière de sanctions infligées en cas d’infraction aux règles en vigueur dans ces États membres.

Novis est une entreprise d’assurance établie en Slovaquie. Elle a exercé, au cours de la période comprise entre le 23 avril 2014 et le 5 juin 2023, des activités par l’intermédiaire d’une succursale établie à Prague (République tchèque).

Le 15 septembre 2020, la Česká národní banka (Banque nationale tchèque, République tchèque) a reconnu Novis coupable de trois infractions concernant le non respect des dispositions du règlement no 1286/2014 ( 1 ) et de la loi transposant, dans l’ordre juridique tchèque, la directive 2016/97 ( 2 ), et lui a infligé une amende administrative de 1000000 couronnes tchèques (CZK) (environ 39610 euros).

Novis a formé un recours administratif contre cette décision, soutenant que la Banque nationale tchèque ne pouvait lui infliger une amende sans avoir respecté la procédure prévue par la loi transposant dans l’ordre juridique tchèque la directive solvabilité II ( 3 ), laquelle suppose que l’autorité de contrôle de l’État membre d’origine des infractions alléguées ait été préalablement informée et que lui soit laissé le soin de d’adopter les mesures appropriées.

À la suite du rejet de ce recours administratif et d’un recours contentieux formé devant le Městský soud v Praze (cour municipale de Prague, République tchèque), Novis s’est pourvue en cassation devant le Nejvyšší správní soud (Cour administrative suprême, République tchèque), qui est la juridiction de renvoi. Celle-ci se demande si la procédure de coopération entre l’autorité de contrôle de l’État membre d’accueil et celle de l’État membre d’origine, prévue à l’article 155 de la directive solvabilité II, s’applique à une situation dans laquelle l’autorité de contrôle de l’État membre d’accueil constate qu’une entreprise d’assurance exerçant son activité sur son territoire, soit par l’intermédiaire d’une succursale, soit dans le cadre de la libre prestation de services, ne respecte pas les obligations qui lui incombent en vertu du règlement no 1286/2014 ou des dispositions nationales qui transposent la directive 2016/97 dans l’ordre juridique de cet État membre.

Dans l’affirmative, elle cherche à déterminer si l’application de sanctions administratives financières, en raison d’infractions au règlement no 1286/2014 et aux dispositions nationales adoptées en vertu de la directive 2016/97, est subordonnée à la mise en œuvre préalable de la procédure prévue aux paragraphes 1 à 3 de l’article 155 de la directive solvabilité II, ou si ces sanctions peuvent être directement imposées par les autorités compétentes de l’État membre d’accueil.

Appréciation de la Cour

S’agissant de la première question, la Cour relève, en premier lieu, que tant le paragraphe 1 que le paragraphe 3 de l’article 155 de la directive solvabilité II se réfèrent, en termes généraux, à l’ensemble des dispositions nationales applicables aux entreprises d’assurance dans l’État membre d’accueil. Il ne saurait dès lors être inféré de ces dispositions que le législateur de l’Union aurait entendu limiter le champ d’application de la procédure de coopération entre les autorités de contrôle, prévue audit article, aux seules hypothèses de violation des dispositions nationales mettant en œuvre la directive solvabilité II.

En deuxième lieu, la Cour note que l’article 30, paragraphes 1 et 3, et l’article 155 de la directive solvabilité II ont le même objet, qui consiste à définir les pouvoirs et les obligations respectifs de chacune des autorités de contrôle concernées en cas d’activité transfrontalière en matière d’assurance, ce qui permet de considérer que ces dispositions doivent avoir des champs d’application distincts, afin d’éviter qu’un même acte juridique contienne des dispositions régissant la même question de manière différente. Or, il ressort explicitement de l’article 30, paragraphe 1, de la directive solvabilité II que cet article ne s’applique qu’au « contrôle financier » des entreprises d’assurance, relevant de la compétence exclusive de l’État membre d’origine, ce qui implique que l’article 155 revêt un champ d’application plus étendu.

De plus, il ressort de l’article 29, paragraphe 1, et de l’article 144, paragraphe 1, sous b) et c), de la directive solvabilité II que celle-ci fait prévaloir le principe du contrôle des entreprises d’assurance par l’État membre d’origine. Par ailleurs, l’interprétation large de l’article 29, paragraphe 1, de la directive solvabilité II conduit à reconnaître aux autorités de contrôle de l’État membre d’origine non seulement une compétence exclusive pour assurer le contrôle financier des entreprises d’assurance mais aussi une compétence, exercée conjointement avec les autorités de contrôle de l’État membre d’accueil, en vue d’assurer, de manière plus étendue, le contrôle du bon fonctionnement de l’activité d’assurance ou de réassurance.

En troisième lieu, l’objectif consistant à faciliter l’accès aux activités d’assurance et l’exercice de ces activités dans l’ensemble de l’Union, sous le régime de la liberté d’établissement ou sous celui de la libre prestation de services, qui ressort des considérants 2 et 11 de cette directive, pourrait être compromis si les autorités de contrôle de l’État membre d’accueil pouvaient, lorsqu’elles constatent la violation, par une entreprise d’assurance, de la réglementation qui lui est applicable, prendre quelque mesure que ce soit contre cette entreprise sans la moindre coordination avec l’autorité de contrôle de l’État membre d’origine ayant délivré l’agrément préalable permettant, en principe, à ladite entreprise d’exercer ses activités dans l’ensemble de l’Union.

En outre, il est conforme à l’objectif de protection adéquate des preneurs et des bénéficiaires, tel qu’énoncé aux considérants 14 et 16 ainsi qu’à l’article 27 de la directive solvabilité II, de prévoir un mécanisme de coopération permettant à l’autorité de contrôle de l’État membre d’origine d’être informée lorsqu’une entreprise d’assurance, exerçant ses activités sur le territoire de cet État membre d’accueil, par l’intermédiaire d’une succursale ou dans le cadre de la libre prestation de services, manque aux obligations qui lui incombent en vertu de la réglementation qui lui est applicable. En effet, lorsqu’une entreprise d’assurance exerçant ses activités dans plusieurs États membres manque gravement à ses obligations, seule l’autorité de contrôle de l’État membre d’origine est habilitée, en vertu de l’article 144, paragraphe 1, sous c), de la directive solvabilité II, à retirer l’agrément qu’elle lui a délivré et, partant, à assurer la protection adéquate des preneurs et des bénéficiaires dans l’ensemble de l’Union.

Il s’ensuit que l’article 155 de la directive solvabilité II doit être interprété en ce sens qu’il s’applique, en principe, à toute situation dans laquelle l’autorité de contrôle de l’État membre d’accueil constate qu’une entreprise d’assurance ayant une succursale ou opérant dans le cadre de la libre prestation de services sur son territoire ne respecte pas les obligations qui lui incombent, y compris lorsque ces obligations sont issues d’autres dispositions que celles de cette directive, à moins, toutefois, qu’une autre disposition du droit de l’Union ne déroge expressément aux règles de répartition des compétences et de coopération entre les autorités compétentes prévues à cet article.

À cet égard, ni le règlement no 1286/2014 ni la directive 2016/97 ne comportent de disposition qui dérogerait expressément à ce principe d’application de la procédure de coopération prévue à l’article 155 de la directive solvabilité II en cas de manquement d’une entreprise d’assurance aux obligations découlant de ces actes ( 4 ).

S’agissant de la seconde question, la Cour constate que l’article 155, paragraphe 5 de la directive solvabilité II débute par une formule identique à celle de l’article 155, paragraphe 4 de cette même directive ( 5 ). Or, la Cour a déjà jugé à propos de l’article 40, paragraphe 6, de la directive 92/49 ( 6 ), dont les termes ont été repris à l’article 155, paragraphe 4, de la directive solvabilité II, que cette disposition devait s’entendre comme une « dérogation à la procédure ordinaire » prévue à cet article 40, paragraphes 4 et 5, dispensant l’État membre de la prestation de services concerné de l’obligation d’informer les autorités compétentes de l’État membre d’origine et celle de leur faire part de son intention d’adopter des mesures appropriées ( 7 ). Dès lors, l’article 155, paragraphe 5, de la directive solvabilité II permet à l’État membre d’accueil d’imposer des sanctions pour les infractions commises sur son territoire sans qu’il soit nécessaire d’épuiser au préalable la procédure visée aux paragraphes 1 à 3 dudit article.

Toutefois, l’article 155, paragraphe 5, de cette directive ne saurait être interprété comme permettant à l’État membre d’accueil de déroger à la compétence exclusive de l’État membre d’origine pour se prononcer sur le respect, par une entreprise d’assurance, des conditions d’agrément, dont le contrôle relève de la seule compétence de l’État membre d’origine ( 8 ).

Par conséquent, la dérogation consacrée par ledit article ne saurait s’appliquer aux manquements d’une entreprise d’assurance relatifs aux conditions d’agrément et les sanctions imposées par l’État membre d’accueil à une entreprise d’assurance ne peuvent avoir pour objet ou pour effet de priver l’entreprise d’assurance concernée de tout droit d’exercer son activité sur le territoire dudit État membre.

( 1 ) Règlement (UE) no 1286/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 26 novembre 2014, sur les documents d’informations clés relatifs aux produits d’investissement packagés de détail et fondés sur l’assurance (JO 2014, L 352, p. 1).

( 2 ) Directive (UE) 2016/97 du Parlement européen et du Conseil, du 20 janvier 2016, sur la distribution d’assurances (JO 2016, L 26, p. 19).

( 3 ) Directive 2009/138/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2009, sur l’accès aux activités de l’assurance et de la réassurance et leur exercice (solvabilité II) (JO 2009, L 335, p. 1), telle que modifiée par la directive 2013/58/UE du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2013 (JO 2013, L 341, p. 1).

( 4 ) S’agissant de la directive 2016/97, les dispositions du chapitre III de cette directive relatives aux conditions d’exercice des activités d’intermédiation sous le régime de la libre prestation de services et sous celui de la liberté d’établissement ne s’appliquent qu’aux intermédiaires d’assurance ou de réassurance ou aux intermédiaires d’assurance à titre accessoire, à l’exclusion des entreprises d’assurance.

( 5 ) À savoir, « [l]es paragraphes 1, 2 et 3 n’affectent pas le pouvoir des États membres ».

( 6 ) Directive 92/49/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie et modifiant les directives 73/239/CEE et 88/357/CEE (troisième directive « assurance non vie ») (JO 1992, L 228, p. 1).

( 7 ) Arrêt du 27 avril 2017, Onix Asigurări (C-559/15, EU:C:2017:316, point 47).

( 8 ) Voir, en ce sens, arrêt du 27 avril 2017, Onix Asigurări (C-559/15, EU:C:2017:316, point 49).