DOCUMENT DE TRAVAIL

ARRÊT DU TRIBUNAL (quatrième chambre)

12 novembre 2025 (*)

Politique commerciale – Dumping – Importations de certains produits plats laminés à chaud en fer, en aciers non alliés ou en autres aciers alliés, originaires du Brésil, d’Iran et de Russie – Institution de droits antidumping définitifs – Article 11, paragraphes 2 et 3, du règlement (UE) 2016/1036 – Erreur manifeste d’appréciation »

Dans l’affaire T-110/24,

Companhia Siderúrgica Nacional, établie à São Paulo (Brésil),

Lusosider-Aços Planos S.A., établie à Seixal (Portugal),

représentées par M^es L. Catrain González, F. Pili et V. Ciudin, avocats,

parties requérantes,

contre

Commission européenne, représentée par MM. J. Zieliński, L. Di Masi et G. Gattinara, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

LE TRIBUNAL (quatrième chambre),

composé, lors des délibérations, de M. R. da Silva Passos, président, M^mes N. Półtorak (rapporteure) et T. Pynnä, juges,

greffier : M^me M. Zwozdziak-Carbonne, administratrice,

vu la phase écrite de la procédure,

à la suite de l’audience du 15 mai 2025,

rend le présent

Arrêt

1 Par leur recours fondé sur l’article 263 TFUE, les requérantes, Companhia Siderúrgica Nacional (ci-après « CSN ») et Lusosider-Aços Plan^osS.A. (ci-après « Lusosider »), demandent l’annulation du règlement d’exécution (UE) 2023/2758 de la Commission, du 12 décembre 2023, instituant un droit antidumping définitif sur les importations de certains produits plats laminés à chaud en fer, en aciers non alliés ou en autres aciers alliés, originaires de la République fédérative du Brésil, de la République islamique d’Iran et de la Fédération de Russie, à l’issue d’un réexamen au titre de l’expiration des mesures mené conformément à l’article 11, paragraphe 2, du règlement (UE) 2016/1036 du Parlement européen et du Conseil (JO L, 2023/2758, ci-après le « règlement attaqué »), dans son intégralité ou dans la mesure où il les concerne.

Antécédents du litige

2 CSN est le plus grand producteur d’acier complètement intégré du Brésil. En 2003, CSN a acquis 50 % des actions de Lusosider, établie au Portugal, puis, en 2005, les 50 % restants. CSN fabrique des produits en acier laminé à froid, en acier laminé à chaud, en acier galvanisé et en fer blanc. Ses exportations de rouleaux d’acier laminé à chaud vers l’Union européenne sont exclusivement destinées à Lusosider.

3 Le 7 juillet 2016, la Commission a ouvert une enquête antidumping portant sur les importations vers l’Union de certains produits plats laminés à chaud en fer, en aciers non alliés ou en autres aciers alliés, originaires du Brésil, d’Iran, de Russie, de Serbie et d’Ukraine (ci-après l’« enquête initiale ») sur le fondement de l’article 5 du règlement (UE) 2016/1036 du Parlement européen et du Conseil, du 8 juin 2016, relatif à la défense contre les importations qui font l’objet d’un dumping de la part de pays non membres de l’Union européenne (JO 2016, L 176, p. 21, ci-après le « règlement de base »).

4 Le 5 octobre 2017, la Commission a adopté le règlement d’exécution (UE) 2017/1795 instituant un droit antidumping définitif sur les importations de certains produits plats laminés à chaud en fer, en aciers non alliés ou en autres aciers alliés, originaires du Brésil, d’Iran, de Russie et d’Ukraine et clôturant l’enquête sur les importations de certains produits plats laminés à chaud en fer, en aciers non alliés ou en autres aciers alliés, originaires de Serbie (JO 2017, L 258, p. 24). Ce droit antidumping (ci-après les « mesures initiales ») a été adopté sur la base de l’article 9, paragraphe 4, du règlement de base.

5 Les mesures initiales venaient à expiration le 7 octobre 2022.

6 Par le règlement d’exécution (UE) 2019/159 de la Commission, du 31 janvier 2019, instituant des mesures de sauvegarde définitives à l’encontre des importations de certains produits sidérurgiques (JO 2019, L 31, p. 27), la Commission a institué une mesure de sauvegarde concernant certains produits sidérurgiques (ci-après la « mesure de sauvegarde »).

7 Le 18 janvier 2021, à la suite d’une demande introduite par l’Association européenne de l’acier (Eurofer), la Commission a ouvert un réexamen intermédiaire partiel portant uniquement sur l’examen du dumping en ce qui concernait un producteur russe, PAO Severstal. Toutefois, le 18 mars 2022, Eurofer a retiré sa demande et l’enquête de réexamen a ensuite été clôturée par la décision d’exécution (UE) 2022/624 de la Commission, du 12 avril 2022, clôturant le réexamen intermédiaire partiel des mesures antidumping applicables aux importations de certains produits plats laminés à chaud en fer, en aciers non alliés ou en autres aciers alliés, originaires de Russie (JO 2022, L 115, p. 185).

8 Le 21 janvier 2022, la Commission a publié un avis relatif à l’expiration prochaine des mesures initiales et a reçu une demande de réexamen de ces mesures au titre de leur expiration conformément à l’article 11, paragraphe 2, du règlement de base.

9 Le 4 juillet 2022, Eurofer a déposé une demande de réexamen des mesures initiales parvenant à expiration au motif que l’expiration des mesures initiales entraînerait la réapparition et la continuation du dumping ainsi que la réapparition du préjudice causé à l’industrie de l’Union.

10 Le 5 octobre 2022, ayant établi qu’il existait des éléments de preuve suffisants pour procéder à un réexamen au titre de l’expiration des mesures initiales, la Commission a ouvert un tel réexamen concernant les importations, dans l’Union, de certains produits plats laminés à chaud en fer, en aciers non alliés ou en autres aciers alliés originaires du Brésil, d’Iran, de Russie et d’Ukraine sur la base de l’article 11, paragraphe 2, du règlement de base.

11 La Commission a sélectionné un groupe représentatif de trois producteurs de l’Union en choisissant des producteurs qui représentaient 25 % des volumes totaux estimés de production et 26 % des ventes du produit similaire au sein de l’Union. En ce qui concerne les importateurs, aucun importateur indépendant n’a répondu à la demande d’informations spécifiées figurant dans l’avis d’ouverture visant à permettre à la Commission de décider s’il était nécessaire de procéder par échantillonnage. En ce qui concerne les producteurs brésiliens, à la suite des informations fournies par les producteurs qui ont accepté d’être inclus dans l’échantillon, la Commission a constitué un échantillon de deux groupes de producteurs composés de trois producteurs, couvrant 98 % du volume total des exportations du Brésil vers l’Union au cours de la période d’enquête de réexamen (ci-après la « PER »).

12 L’enquête relative à la continuation ou à la réapparition du dumping a porté sur la PER, définie comme étant la période allant du 1^er juillet 2021 au 30 juin 2022. L’analyse des tendances utiles à l’évaluation de la probabilité d’une continuation ou d’une réapparition du préjudice a porté sur la période comprise entre le 1^er janvier 2019 et la fin de la PER, soit le 30 juin 2022.

13 Le 11 novembre 2022, le gouvernement brésilien et Usinas Siderúrgicas de Minas Gerais S.A. ont présenté leurs observations, faisant valoir en substance que les effets potentiellement préjudiciables des importations brésiliennes ne devaient pas être évalués cumulativement avec les effets des importations en provenance des autres pays visés par l’enquête et qu’il n’était pas probable que le préjudice causé par les importations brésiliennes réapparaisse.

14 Le 23 novembre 2022, Eurofer a retiré sa demande de réexamen au titre de l’expiration des mesures en ce qui concernait l’Ukraine. Par la suite, le 16 février 2023, la Commission, après avoir préalablement informé toutes les parties intéressées, a décidé de clore l’enquête de réexamen au titre de l’expiration des mesures en ce qui concernait les importations en provenance d’Ukraine, conformément à l’article 9, paragraphe 1, du règlement de base, et de poursuivre l’enquête de réexamen en ce qui concernait les importations en provenance du Brésil, d’Iran et de Russie.

15 Le 25 octobre 2023, la Commission a communiqué les faits et considérations sur la base desquels elle envisageait de maintenir les droits antidumping en vigueur. Les observations formulées par les parties intéressées sur ces informations ont été examinées par la Commission et ont, le cas échéant, été prises en considération.

16 Le 8 novembre 2023, CSN a présenté des observations sur le document d’information générale de la Commission.

17 Le 12 décembre 2023, la Commission a adopté le règlement attaqué par lequel, sur la base d’une constatation de continuation du dumping et de la probabilité de réapparition du préjudice, elle a prorogé les mesures initiales.

18 L’enquête de réexamen au titre de l’expiration des mesures a également confirmé que correspondaient à la définition du produit similaire les produits présentant les mêmes caractéristiques physiques, chimiques et techniques essentielles et destinés aux mêmes usages de base, à savoir le produit concerné exporté vers l’Union, le produit faisant l’objet du réexamen produit et vendu sur le marché intérieur du Brésil, de l’Iran et de la Russie, le produit faisant l’objet du réexamen fabriqué et vendu par les producteurs-exportateurs au reste du monde et le produit faisant l’objet du réexamen fabriqué et vendu dans l’Union par l’industrie de l’Union.

Conclusions des parties

19 Les requérantes concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler le règlement attaqué, dans son intégralité ou dans la mesure où il les concerne ;

– condamner la Commission aux dépens.

20 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours ;

– condamner les requérantes aux dépens.

En droit

21 À l’appui de leur recours, les requérantes soulèvent quatre moyens. Le premier moyen est tiré de ce que le règlement attaqué a été adopté sur le fondement de la mauvaise base juridique, en ne tenant pas compte du changement fondamental de circonstances survenu depuis l’adoption des mesures initiales. Le deuxième moyen est tiré de ce que l’examen effectué par la Commission de la probabilité d’une réapparition du préjudice est entaché d’erreurs manifestes d’appréciation des faits. Le troisième moyen est tiré d’une appréciation asymétrique de la Commission relative aux ventes captives fondée sur un calcul erroné de la part de marché des importations et d’une violation du principe de non-discrimination. Enfin, le quatrième moyen est tiré d’un défaut de motivation du règlement attaqué en ce que ce dernier ne répond pas aux exigences définies par l’article 296 TFUE.

22 Il convient d’analyser d’abord le quatrième moyen.

Sur le quatrième moyen, tiré d’un défaut de motivation du règlement attaqué

23 Les requérantes prétendent que le règlement attaqué viole l’obligation de motivation pour quatre raisons.

24 En premier lieu, les requérantes considèrent que le règlement attaqué n’explique pas adéquatement les raisons pour lesquelles la Commission a conclu qu’il serait « probable que les producteurs exportateurs des pays concernés augmenteraient leurs ventes à l’exportation vers l’Union », spécialement en ce qui concerne le Brésil. Dans le même temps, la Commission aurait également considéré que « les deux producteurs brésiliens retenus dans l’échantillon fonctionnaient presque à pleine capacité au cours de la [PER] », de sorte qu’il n’y aurait presque aucune marge de progression pour les exportations brésiliennes de produits plats laminés à chaud vers l’Union.

25 En deuxième lieu, les requérantes font valoir que le règlement attaqué fournit une motivation extrêmement vague en ce qui concerne la situation « fragile » de l’industrie de l’Union.

26 En troisième lieu, les requérantes soutiennent que le règlement attaqué n’explique pas adéquatement pourquoi les sanctions de l’Union contre la Russie et la mesure de sauvegarde ne seraient pas prises en compte dans l’analyse prospective de la Commission sur la probabilité de survenance d’un préjudice.

27 En quatrième lieu, les requérantes font valoir que la Commission n’a pas tenu compte, au moment d’envisager la prorogation des mesures initiales, des intérêts de Lusosider, qui importerait les produits plats laminés à chaud de CSN en vue de les traiter.

28 La Commission conteste cette argumentation.

29 Il ressort de la jurisprudence que la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteure de l’acte incriminé, de façon à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise afin de défendre leurs droits et au juge d’exercer son contrôle. Il ne saurait, toutefois, être exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si elle satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt du 2 octobre 2024, CCCME e.a./Commission, T-263/22, EU:T:2024:663, point 261 et jurisprudence citée).

30 En particulier, il n’est pas exigé que la motivation des règlements antidumping spécifie les différents éléments de fait et de droit, parfois très nombreux et complexes, qui en font l’objet, dès lors que ces règlements entrent dans le cadre systématique de l’ensemble des mesures dont ils font partie. À cet égard, il suffit que le raisonnement des institutions dans les règlements apparaisse de façon claire et non équivoque (arrêt du 6 juillet 2022, Zhejiang Hangtong Machinery Manufacture et Ningbo Hi-Tech Zone Tongcheng Auto Parts/Commission, T-278/20, EU:T:2022:417, point 99).

31 On ne saurait, en particulier, exiger que la motivation des règlements, actes de portée générale, spécifie les différents éléments de fait ou de droit, parfois très nombreux et complexes, qui font leur objet. Par conséquent, si l’acte contesté fait ressortir l’essentiel de l’objectif poursuivi par l’institution, il serait excessif d’exiger une motivation spécifique pour chacun des choix techniques que cette dernière a opérés (arrêt du 30 avril 2015, VTZ e.a./Conseil, T-432/12, non publié, EU:T:2015:248, point 191).

32 À cet égard, en premier lieu, les requérantes affirment que le règlement attaqué n’explique pas de manière adéquate pourquoi la Commission a conclu qu’il était probable que les producteurs-exportateurs du Brésil augmenteraient leurs ventes à l’exportation vers l’Union en cas d’expiration des mesures.

33 Il ressort des considérants du règlement attaqué que la Commission a tout d’abord évalué la probabilité d’une augmentation des exportations brésiliennes à prix de dumping vers l’Union en cas d’expiration des mesures, en comparant les prix intérieurs et les prix d’exportation des producteurs brésiliens aux prix pratiqués par l’industrie de l’Union (considérant 79 du règlement attaqué). L’enquête a montré que les prix intérieurs des producteurs brésiliens étaient généralement plus élevés que ceux de l’industrie de l’Union, à l’exception de ceux d’un producteur en 2020 (considérant 80 de ce règlement). En revanche, les exportations brésiliennes vers des pays tiers étaient vendues à des prix en moyenne 12 % inférieurs à ceux de l’Union, démontrant ainsi une tendance à l’exportation à des prix plus bas (considérant 81 du même règlement). De plus, la comparaison des prix d’exportation vers ces pays tiers avec la valeur normale brésilienne a révélé une différence d’environ 20 %, signalant la probabilité d’un dumping en l’absence de mesures (considérant 82 dudit règlement). Les producteurs brésiliens ont d’ailleurs augmenté leurs exportations vers l’Union à des prix de dumping, ce qui laisse supposer que ces importations auraient continué de croître sans l’application de mesures (considérant 83 du règlement attaqué). Bien qu’ils écoulent la majeure partie de leur production sur le marché intérieur, les producteurs brésiliens ont accru leurs ventes vers l’Union, et ce alors même que leurs prix intérieurs sont plus élevés (considérant 85 de ce même règlement). La Commission a ensuite rejeté les arguments du gouvernement brésilien, qui invoquait la concentration sur les marchés locaux, les capacités limitées, le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (ci-après le « MACF ») et l’existence de mesures de sauvegarde de l’Union. Elle a enfin noté que le marché de l’Union demeurait attractif et que les capacités de production inutilisées n’empêcheraient pas une hausse des exportations brésiliennes vers l’Union (considérants 86 et 87 dudit règlement).

34 La Commission a donc exposé les raisons qui ont fondé son appréciation, en indiquant notamment le rôle prépondérant de la différence de prix entre le marché de l’Union et les autres débouchés, l’historique des exportations brésiliennes vers l’Union, même à des prix souvent proches du dumping, et le lien entre la fin éventuelle des mesures initiales et la possibilité pour les exportateurs brésiliens de conquérir ou de regagner des parts de marché dans l’Union.

35 En deuxième lieu, les requérantes estiment que le règlement attaqué fournit une motivation trop vague quant à la situation « fragile » de l’industrie de l’Union.

36 À cet égard, il ressort des considérants du règlement attaqué que de faibles sous-cotations de prix, associées à de gros volumes d’importations de produits plats laminés à chaud, peuvent rapidement causer un préjudice important à l’industrie de l’Union (considérant 201 du règlement attaqué). Par ailleurs, il est indiqué que l’industrie de l’Union, encore fragile après les pertes subies en raison de la pandémie de COVID-19, risque de connaître un préjudice important si les importations à des prix de dumping en provenance du Brésil, de Russie et d’Iran se poursuivent ou reprennent (considérant 202 du même règlement). Usinas Siderúrgicas de Minas Gerais et CSN avaient contesté cette appréciation en invoquant une amélioration de la rentabilité malgré l’augmentation des importations. Toutefois, la Commission a rejeté ces arguments, considérant que, sans renouvellement des mesures initiales, le Brésil exercerait une pression sur les prix. Selon la Commission, cette situation justifie donc le maintien des mesures antidumping (considérants 203 et 204 dudit règlement).

37 Ainsi, la Commission a suffisamment précisé les motifs pour lesquels elle jugeait l’industrie de l’Union encore vulnérable et potentiellement exposée à un risque de préjudice rapide en cas de reprise des importations, si celles-ci étaient sous-évaluées.

38 En troisième lieu, les requérantes soutiennent que le règlement attaqué n’explique pas de manière adéquate pourquoi les sanctions de l’Union contre la Russie et la mesure de sauvegarde concernant les produits plats laminés à chaud n’ont pas été prises en compte dans l’analyse prospective de la Commission relative à la probabilité de survenance d’un préjudice.

39 À cet égard, la Commission expose, au considérant 14 du règlement attaqué, que les sanctions évoquées n’ont pas entièrement empêché les importations en provenance de Russie pendant la PER, car certaines interdictions ne s’appliquaient pas aux contrats existants et d’autres sont entrées en vigueur après cette période. De plus, étant donné que les sanctions sont imprévisibles en matière de portée et de durée, elles n’empêchent pas l’ouverture d’une enquête de réexamen ni n’affectent les conclusions sur la probabilité de continuation ou de réapparition du dumping. Selon la Commission, les autorités russes n’ont pas fourni de preuves que la reprise des importations faisant l’objet d’un dumping depuis la Russie nécessiterait beaucoup de temps et d’efforts.

40 Ainsi, la Commission ayant explicitement expliqué pourquoi elle avait estimé que les sanctions ne faisaient pas obstacle à la réapparition du dumping et du préjudice, il ne peut être valablement soutenu que la motivation du règlement attaqué n’est pas suffisante à cet égard.

41 Enfin, en quatrième lieu, les requérantes reprochent à la Commission de ne pas avoir tenu compte, lors de l’évaluation de l’intérêt de l’Union, des intérêts de Lusosider, qui importe des produits plats laminés à chaud de CSN pour les transformer.

42 Il convient de rappeler à cet égard que l’obligation de motivation prévue à l’article 296 TFUE constitue une formalité substantielle qui doit être distinguée de la question du bien-fondé de la motivation, celui-ci relevant de la légalité au fond de l’acte litigieux (arrêt du 11 septembre 2014, Gold East Paper et Gold Huasheng Paper/Conseil, T-444/11, EU:T:2014:773, point 343 et jurisprudence citée).

43 Dans la mesure où, par leur argumentation, les requérantes visent en réalité à contester le bien-fondé du règlement attaqué, et non sa motivation, cette argumentation sera traitée dans le cadre de l’analyse du bien-fondé du règlement attaqué.

44 Au vu de ce qui précède, il convient de rejeter le quatrième moyen.

Sur le premier moyen, tiré de ce que le règlement attaqué a été adopté sur le fondement de la mauvaise base juridique, en ne tenant pas compte du changement fondamental de circonstances survenu depuis l’adoption des mesures initiales

45 Les requérantes soutiennent que l’article 11, paragraphe 2, du règlement de base ne constitue pas la base juridique adéquate pour la prorogation des mesures initiales.

46 Les requérantes affirment qu’il y a eu un changement fondamental de circonstances entre l’enquête initiale et l’enquête de réexamen au titre de l’expiration des mesures. En particulier, la Russie et l’Ukraine, deux des quatre pays couverts par les mesures initiales, auraient été gravement affectées par les répercussions de la guerre d’agression de la Russie contre l’Ukraine sur les échanges commerciaux. Pendant la PER, les importations de produits plats laminés à chaud originaires de Russie et d’Ukraine auraient représenté 55 % du total des importations de ces produits en provenance des pays concernés. Depuis le 15 mars 2022, toutes les importations de produits plats laminés à chaud de Russie vers l’Union feraient l’objet d’une interdiction d’importation, ce qui signifierait qu’elles ne pourraient contribuer à un quelconque préjudice pour l’industrie de l’Union.

47 L’économie générale de l’article 11 du règlement de base et, en particulier, les interactions entre ses paragraphes 2 et 3 imposeraient à la Commission d’intégrer ce changement fondamental de circonstances à son réexamen. Conformément à sa pratique antérieure dans des circonstances analogues, la Commission aurait dû procéder de sa propre initiative à un réexamen intermédiaire conjointement avec le réexamen au titre de l’expiration.

48 En deuxième lieu, les requérantes considèrent que le réexamen intermédiaire et le réexamen au titre de l’expiration diffèrent quant à leurs conséquences. Alors qu’un réexamen au titre de l’expiration ne pourrait déboucher que sur l’abrogation ou le maintien des droits en vigueur, ce qui signifierait que la Commission ne pourrait pas modifier la portée des mesures existantes ni le niveau ou la forme des droits, les réexamens intermédiaires pourraient modifier la portée, la forme et le niveau des mesures.

49 En outre, l’absence de réexamen intermédiaire violerait le droit des requérantes à une bonne administration, protégé par l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

50 La Commission conteste cette argumentation.

51 À titre liminaire, il convient de rappeler que, si l’article 11, paragraphe 2, du règlement de base sert de fondement juridique pour la procédure de réexamen des mesures arrivant à expiration, l’article 11, paragraphe 3, du même règlement régit la procédure de réexamen intermédiaire visant à évaluer la nécessité du maintien des mesures toujours en vigueur.

52 En effet, selon l’article 11, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement de base, une mesure antidumping définitive expire cinq ans après son institution ou cinq ans après la date de la conclusion du réexamen le plus récent ayant couvert à la fois le dumping et le préjudice, à moins qu’il n’ait été établi lors d’un réexamen que l’expiration de la mesure favoriserait probablement la continuation ou la réapparition du dumping et du préjudice. Un réexamen de mesures parvenant à expiration a lieu soit à l’initiative de la Commission, soit sur demande présentée par des producteurs de l’Union ou en leur nom, et la mesure reste en vigueur en attendant les résultats de ce réexamen.

53 L’article 11, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement de base dispose, quant à lui, que la nécessité du maintien des mesures peut aussi être réexaminée, si cela se justifie, à l’initiative de la Commission ou à la demande d’un État membre ou, sous réserve qu’une période raisonnable d’au moins un an se soit écoulée depuis l’institution de la mesure définitive, à la demande d’un exportateur, d’un importateur ou des producteurs de l’Union contenant des éléments de preuve suffisants établissant la nécessité d’un réexamen intermédiaire.

54 Selon la jurisprudence, dans le cadre du réexamen des mesures antidumping parvenant à expiration, effectué au titre de l’article 11, paragraphe 2, du règlement de base, les institutions sont seulement tenues d’établir si l’expiration de ces mesures favoriserait la continuation ou la réapparition du dumping et du préjudice, de sorte que lesdites mesures devraient être maintenues. Dans le cas contraire, les mesures antidumping sont abrogées. Par conséquent, un réexamen des mesures parvenant à expiration ne peut pas entraîner la modification des mesures en vigueur. En revanche, s’agissant d’un réexamen intermédiaire au titre de l’article 11, paragraphe 3, de ce règlement, la Commission peut, notamment, examiner si les circonstances concernant le dumping et le préjudice ont sensiblement changé et elle peut non seulement abroger ou maintenir les mesures antidumping, mais également les modifier (voir arrêt du 14 juillet 2021, Interpipe Niko Tube et Interpipe Nizhnedneprovsky Tube Rolling Plant/Commission, T-716/19, EU:T:2021:457, point 200 et jurisprudence citée).

55 En l’espèce, dès lors que les mesures initiales parvenaient à expiration, l’article 11, paragraphe 2, du règlement de base constituait la base juridique adéquate sur laquelle la Commission pouvait ouvrir et mener la procédure de réexamen pour déterminer si l’expiration de la mesure favoriserait la probabilité de la continuation ou de la réapparition du dumping et du préjudice.

56 Par ailleurs, l’enquête menée au titre de l’article 11, paragraphe 2, du règlement de base a précisément pour objet de vérifier si l’abrogation des mesures conduirait à une continuation ou à une réapparition du dumping et du préjudice.

57 Dès lors, les requérantes ne sauraient reprocher à la Commission d’avoir choisi une base juridique inadéquate. Au contraire, la Commission était tenue, après réception de la demande de réexamen présentée par Eurofer, de procéder au réexamen des mesures arrivant à expiration sur le fondement de l’article 11, paragraphe 2, du règlement de base.

58 S’agissant de l’argument tiré de la non-application de l’article 11, paragraphe 3, du règlement de base, premièrement, force est de constater que les requérantes l’invoquent essentiellement comme un défaut d’avoir ouvert un réexamen intermédiaire. En l’espèce, l’argument avancé ne vise donc pas la légalité du règlement attaqué, mais le défaut d’action de la Commission. Dès lors, il ne relève pas d’un recours en annulation fondé sur l’article 263 TFUE et ne saurait prospérer dans ce cadre (voir, en ce sens, arrêt du 7 février 2013, EuroChem MCC/Conseil, T-459/08, non publié, EU:T:2013:66, point 35).

59 Ainsi les requérantes ne démontrent pas que l’absence de réexamen intermédiaire est susceptible d’affecter la légalité du règlement attaqué et, par conséquent, n’établissent pas l’impact que la non-application de l’article 11, paragraphe 3, du règlement de base pourrait avoir sur le règlement attaqué, adopté en vertu de l’article 11, paragraphe 2, du règlement de base.

60 Il ressort d’ailleurs du règlement attaqué que, dans le cadre du réexamen au titre de l’expiration, la Commission a pris en compte les circonstances mises en avant par les requérantes, telles que l’impact de la guerre d’agression de la Russie contre l’Ukraine, la clôture de l’enquête concernant l’Ukraine ou encore la mesure de sauvegarde couvrant les produits plats laminés à chaud en provenance du Brésil.

61 Les requérantes font en outre valoir que, dans certaines affaires antérieures, la Commission a mené simultanément un réexamen au titre de l’expiration et un réexamen intermédiaire dans des circonstances similaires. Toutefois, il est de jurisprudence constante que la légalité d’un règlement instituant ou prorogeant des droits antidumping doit s’apprécier au regard des règles de droit applicables, et non sur la base d’une prétendue pratique décisionnelle antérieure (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 9 juin 2021, Roland/Commission, T-132/18, non publié, EU:T:2021:329, point 110 et jurisprudence citée).

62 Deuxièmement, il convient de remarquer que les requérantes n’ont déposé aucune demande d’ouverture d’un réexamen intermédiaire, possibilité pourtant expressément prévue à l’article 11, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement de base. Or, ce n’est qu’en présence d’une telle demande, ou si elle l’estimait elle-même justifié, que la Commission pouvait envisager d’engager un réexamen intermédiaire.

63 Dans ces conditions, et en l’absence d’une demande formelle, la Commission n’était nullement tenue de justifier, dans le cadre du règlement attaqué, les motifs pour lesquels elle n’avait pas recouru à la procédure prévue à l’article 11, paragraphe 3, du règlement de base.

64 Par ailleurs, la référence que font les requérantes à l’article 62 de la convention de Vienne sur le droit des traités, du 23 mai 1969, lequel se borne à définir la notion de « changement fondamental de circonstances » au sens de ladite convention et ne porte pas en lui-même sur les conditions dans lesquelles il peut être mis fin à un traité, ne remet pas en cause cette conclusion. En effet, en matière de politique antidumping, c’est l’article 11, paragraphe 3, du règlement de base qui envisage l’hypothèse d’un changement de circonstances, sans pour autant exiger de la Commission qu’elle engage nécessairement une procédure de réexamen intermédiaire.

65 En ce qui concerne la violation alléguée du principe de bonne administration, consacré par l’article 41 de la charte des droits fondamentaux, il convient de rappeler que la Commission et le Conseil sont tenus de respecter les droits fondamentaux dans toute procédure administrative en matière de défense commerciale [voir arrêt du 12 décembre 2014, Crown Equipment (Suzhou) et Crown Gabelstapler/Conseil, T-643/11, EU:T:2014:1076, point 45 et jurisprudence citée]. Selon la jurisprudence relative au principe de bonne administration, dans les cas où les institutions de l’Union disposent d’un pouvoir d’appréciation, le respect des garanties conférées par l’ordre juridique de l’Union dans les procédures administratives revêt une importance d’autant plus fondamentale. Parmi ces garanties figure, notamment, l’obligation pour l’institution compétente d’examiner, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents du cas d’espèce (arrêt du 21 novembre 1991, Technische Universität München, C-269/90, EU:C:1991:438, point 14).

66 Toutefois, le droit à une bonne administration n’implique pas, en l’espèce, que la Commission soit tenue de justifier, dans le règlement attaqué, le fait de ne pas avoir procédé à un réexamen intermédiaire, notamment faute de demande en ce sens de la part d’une partie intéressée.

67 Par conséquent, le premier moyen doit être rejeté.

Sur les première, deuxième et quatrième à septième branches du deuxième moyen, tirées d’erreurs manifestes d’appréciation dans l’examen, par la Commission, des conditions d’une prorogation des mesures initiales

68 Par la première branche du deuxième moyen, les requérantes prétendent que c’est à tort que la Commission a conclu que les importations brésiliennes de produits plats laminés à chaud dans l’Union avaient augmenté de manière considérable. La Commission aurait accordé une importance disproportionnée à la hausse temporaire des volumes d’importations brésiliennes observée en juin 2022 (soit durant le dernier mois de la PER), conséquence du vide causé par l’interruption soudaine des importations russes et ukrainiennes à destination de l’Union à la suite de l’agression russe de l’Ukraine.

69 À cet égard, les requérantes indiquent que le volume mensuel moyen des importations de produits plats laminés à chaud du Brésil, entre juillet 2021 et juin 2022, s’est élevé à 32 610 tonnes (t), sauf en juin 2022, où les importations ont atteint 122 837 t. Le volume mensuel moyen de ces importations entre juillet 2021 et mai 2022 aurait été de 24 407 t. En outre, l’évaluation prospective requise dans le cadre du réexamen au titre de l’expiration, que la Commission aurait ignorée, indiquerait que le volume mensuel moyen des importations entre juillet 2022 et juin 2023, soit dans l’année qui a suivi la PER, se serait élevé à 24 468 t. En effet, le pic de juillet 2022 ne serait pas représentatif des volumes totaux d’importations brésiliennes de produits plats laminés à chaud durant la PER et sur le long terme.

70 Ainsi, les requérantes font valoir que, pour déterminer s’il y avait eu une hausse importante des volumes d’importations du Brésil durant la PER au regard du préjudice, la Commission aurait dû considérer que les importations de juin 2022 avaient été anormalement élevées en raison de circonstances exceptionnelles. Dans ce contexte, elles relèvent que la Commission n’a pas invoqué la crise de l’énergie lors de l’enquête, dans le document d’information générale ou dans le règlement attaqué.

71 En effet, les requérantes avancent que, si les renseignements relatifs à une période postérieure à la PER ne sont pas, normalement, pris en compte, l’emploi du terme « normalement » à l’article 6, paragraphe 1, du règlement de base implique que, dans des circonstances anormales ou exceptionnelles, la Commission peut prendre en compte les évolutions postérieures.

72 Les requérantes ajoutent que les règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) exigent que le maintien d’un droit antidumping après cinq ans repose sur une analyse fondée sur des preuves positives établissant la probabilité réelle, et non la simple possibilité, de la poursuite ou de la réapparition du dumping et du préjudice.

73 Par la deuxième branche du deuxième moyen, les requérantes arguent que les producteurs-exportateurs brésiliens n’ont pas de capacité de réserve pour augmenter leurs ventes dans l’Union. La Commission aurait confirmé que les producteurs brésiliens retenus dans l’échantillon représentant environ 90 % du total des ventes à l’exportation vers l’Union auraient opéré presque à pleine capacité au cours de la PER. Toutefois, elle n’aurait pas tiré la bonne conclusion de ce constat.

74 Par la quatrième branche du deuxième moyen, les requérantes prétendent que c’est à tort que la Commission a conclu que l’industrie de l’Union était « fragile » et que, pendant la PER, cette industrie n’avait pas subi de préjudice important. Il serait clair que les mesures initiales auraient eu un impact positif sur l’industrie de l’Union, en lui permettant de récupérer après le dumping exercé.

75 Par la cinquième branche du deuxième moyen, les requérantes soutiennent que les sanctions de l’Union contre la Fédération de Russie anéantissent toute probabilité de réapparition du préjudice causé par les importations russes.

76 Par la sixième branche du deuxième moyen, les requérantes font valoir que la mesure de sauvegarde sur l’acier adoptée par l’Union fait obstacle à toute probabilité de réapparition du préjudice causé par les importations brésiliennes.

77 Selon les requérantes, la mesure de sauvegarde aurait incontestablement une incidence sur l’évaluation de la probabilité d’une réapparition du préjudice en raison d’une hausse des importations dans l’Union. C’est parce qu’un droit de sauvegarde de 25 % s’appliquerait depuis juin 2023 aux importations brésiliennes de produits plats laminés à chaud qu’une hausse des volumes d’importations brésiliennes dans l’Union serait très improbable. En outre, le droit de sauvegarde de 25 % serait plus élevé que la marge cumulée de dumping et de préjudice calculée lors de l’enquête de réexamen au titre de l’expiration. Cela signifierait que l’industrie de l’Union serait déjà suffisamment protégée par la mesure de sauvegarde de 25 % prévue contre tout préjudice prétendument causé par les importations de produits plats laminés à chaud.

78 Enfin, par la septième branche du deuxième moyen, les requérantes font valoir, en ce qui concerne le caractère prétendument temporaire de la mesure de sauvegarde, que la durée de cette mesure avait été de cinq ans au moment de son expiration le 30 juin 2024 et que, le 9 février 2024, la Commission avait ouvert une enquête afin d’étudier sa nouvelle prolongation. Lors du réexamen temporaire de 2018 relatif au nitrate d’ammonium en provenance de Russie, la Commission aurait considéré que « [c]es changements intervenus à l’échelle mondiale sur le marché du nitrate d’ammonium présent[ai]ent un caractère durable et [étaie]nt susceptibles d’avoir une incidence sur le préjudice, y compris sur la probabilité de réapparition du préjudice ».

79 La Commission conteste cette argumentation.

80 À titre liminaire, il convient de rappeler que, en vertu d’une jurisprudence constante de la Cour, dans le domaine de la politique commerciale commune, et tout particulièrement en matière de mesures de défense commerciale, les institutions de l’Union disposent d’un large pouvoir d’appréciation en raison de la complexité des situations économiques et politiques qu’elles doivent examiner (arrêt du 10 juillet 2019, Caviro Distillerie e.a./Commission, C-345/18 P, non publié, EU:C:2019:589, point 14 et jurisprudence citée).

81 Ce large pouvoir d’appréciation porte notamment sur la détermination de l’existence d’un préjudice causé à l’industrie de l’Union dans le cadre d’une procédure antidumping. Le contrôle juridictionnel d’une telle appréciation doit ainsi être limité à la vérification du respect des règles de procédure, de l’exactitude matérielle des faits retenus, de l’absence d’erreur manifeste d’appréciation de ces faits ou de l’absence de détournement de pouvoir. Tel est, notamment, le cas en ce qui concerne la détermination des facteurs qui causent un préjudice à l’industrie de l’Union dans le cadre d’une enquête antidumping (arrêt du 10 juillet 2019, Caviro Distillerie e.a./Commission, C-345/18 P, non publié, EU:C:2019:589, point 15 et jurisprudence citée).

82 La Cour a aussi jugé que le contrôle par le Tribunal des éléments de preuve sur lesquels les institutions de l’Union fondaient leurs constatations ne constituait pas une nouvelle appréciation des faits remplaçant celle de ces institutions. Ce contrôle n’empiète pas sur le large pouvoir d’appréciation desdites institutions dans le domaine de la politique commerciale, mais se limite à relever si ces éléments sont de nature à étayer les conclusions tirées par celles-ci. Il appartient, dès lors, au Tribunal non seulement de vérifier l’exactitude matérielle des éléments de preuve invoqués, leur fiabilité et leur cohérence, mais également de contrôler si ces éléments constituent l’ensemble des données pertinentes devant être prises en considération pour apprécier une situation complexe et s’ils sont de nature à fonder les conclusions qui en sont tirées (arrêt du 10 juillet 2019, Caviro Distillerie e.a./Commission, C-345/18 P, non publié, EU:C:2019:589, point 16 et jurisprudence citée).

83 Il en va, en particulier, ainsi s’agissant de la détermination de l’existence d’un préjudice causé à l’industrie de l’Union, qui suppose l’appréciation de situations économiques complexes (voir arrêt du 10 septembre 2015, Bricmate, C-569/13, EU:C:2015:572, point 46 et jurisprudence citée).

84 Dès lors, si, dans le domaine des mesures de défense commerciale et, en particulier, des mesures antidumping, le juge de l’Union ne peut intervenir dans l’appréciation réservée aux autorités compétentes de l’Union, il lui appartient cependant de s’assurer que les institutions ont tenu compte de toutes les circonstances pertinentes et qu’elles ont évalué les éléments du dossier avec toute la diligence requise [voir arrêt du 18 septembre 2012, Since Hardware (Guangzhou)/Conseil, T-156/11, EU:T:2012:431, point 184 et jurisprudence citée].

85 En revanche, s’agissant des questions de droit, le Tribunal exerce un contrôle entier, ce qui inclut l’interprétation qu’il convient de faire de dispositions juridiques sur la base d’éléments objectifs ainsi que la vérification que les conditions d’application d’une telle disposition se trouvent ou non réunies (voir arrêt du 11 septembre 2024, Vyatsky Plywood Mill/Commission, T-32/22, non publié, EU:T:2024:617, point 24 et jurisprudence citée).

86 Par la première branche du deuxième moyen, les requérantes font valoir que le mois de juin 2022 a représenté un pic exceptionnel des importations brésiliennes dans l’Union de produits plats laminés à chaud et que la Commission a accordé « une importance disproportionnée à la hausse temporaire des volumes d’importations brésiliennes » observée à ce moment-là.

87 Il convient de rappeler que, selon le considérant 9 du règlement attaqué, la PER a été déterminée comme suit :

« L’enquête relative à la continuation ou à la réapparition du dumping a porté sur la période allant du 1^er juillet 2021 au 30 juin 2022 […]. »

88 Selon le règlement attaqué, l’une des principales raisons de l’augmentation des importations de produits plats laminés à chaud en provenance du Brésil, soumis aux mesures antidumping, résidait, notamment, dans la hausse des prix de l’énergie et des matières premières ainsi que dans l’augmentation de la demande pour ces produits durant la période post-COVID-19. Le considérant 169 du règlement attaqué expose les raisons de cette augmentation comme suit :

« Le coût unitaire de production a fortement augmenté en 2021 en raison d’une montée en flèche des prix de l’énergie et des produits de base. Cette tendance s’est poursuivie tout au long de la période d’enquête de réexamen, lors de laquelle l’agression militaire non provoquée de la Russie contre l’Ukraine a exacerbé la crise énergétique qui existait déjà depuis 2021. Toutefois, en raison du redressement post-COVID[-19], la demande a connu également une hausse soudaine et, en conséquence, les prix ont également augmenté de manière significative (en doublant presque entre 2020 et la période d’enquête de réexamen), pour atteindre un niveau bien supérieur à l’augmentation des coûts de production durant la même période. »

89 Il s’ensuit que l’argument des requérantes selon lequel la Commission n’a pas invoqué la crise de l’énergie lors de l’enquête ou dans le règlement attaqué doit être écarté.

90 Par ailleurs, la Commission relève que, d’après les données sur lesquelles les requérantes se fondent elles-mêmes, les importations totales de produits plats laminés à chaud dans l’Union en provenance du Brésil se sont élevées à 91 725 t en 2019, 174 104 t en 2020, 185 506 t en 2021 et 478 692 t pendant la PER. Il en ressort que les importations ont augmenté au cours de la PER.

91 Le pic observé en juin 2022, bien qu’exceptionnel, pouvait dès lors, à juste titre, être interprété par la Commission comme la confirmation d’une évolution déjà amorcée, et non comme un épisode isolé. Il était donc loisible à la Commission de considérer que la hausse substantielle des importations enregistrée ce mois-là, inclus dans la PER, suffisait à étayer la conclusion d’une « augmentation significative », pertinente pour établir la continuation probable du dumping et la réapparition probable du préjudice.

92 Les requérantes soutiennent néanmoins que, puisque le mois de juin 2022 était disproportionné par rapport aux autres mois, la Commission aurait dû prendre en compte également les mois postérieurs à la PER. Elles font valoir que, si, selon le règlement attaqué, « les renseignements relatifs à une période postérieure à la PER ne sont pas, normalement, pris en compte, l’emploi du terme “normalement” implique que, dans des circonstances anormales ou exceptionnelles, la Commission peut prendre en compte les évolutions postérieures ».

93 À cet égard, il convient de noter que le terme « normalement » ne figure pas à l’article 11, paragraphe 2, du règlement de base, qui régit la procédure de réexamen au titre de l’expiration des mesures.

94 Par ailleurs, il ressort de la jurisprudence que les institutions de l’Union ne sont pas tenues de prendre en compte des éléments relatifs à une période postérieure à celle de l’enquête, à moins que ces éléments ne révèlent de nouveaux développements rendant manifestement inadaptée l’institution envisagée d’un droit antidumping (arrêts du 11 juillet 1996, Sinochem Heilongjiang/Conseil, T-161/94, EU:T:1996:101, point 88, et du 20 juin 2001, Euroalliages/Commission, T-188/99, EU:T:2001:166, point 75).

95 En tout état de cause, même si la Commission avait pris ces données postérieures en compte, il convient de relever, comme le soutient la Commission, que les données produites par les requérantes confirment que, après un repli constaté entre juin et août 2022, les importations de produits plats laminés à chaud en provenance du Brésil ont globalement augmenté entre septembre 2022 et juillet 2023. Cette hausse a porté, après la PER, les importations brésiliennes à un niveau comparable, voire supérieur, à celui de juillet 2021, lequel constituait le point de départ de l’analyse des requérantes. La Commission n’était donc pas tenue de prendre en compte cet élément de fait dans son analyse.

96 Il ressort donc de ce qui précède que, même si l’augmentation des importations en juin 2022 pouvait s’expliquer par la « conséquence du vide causé par l’interruption soudaine des importations russes et ukrainiennes à destination de l’Union, [à la] suite [de] l’agression russe de l’Ukraine », l’augmentation des importations des produits couverts par le règlement attaqué était déjà notable pendant toute la durée de la PER, ainsi que les requérantes l’ont elles-mêmes confirmé, et demeurait également visible après cette période.

97 Ainsi, les données postérieures à la PER n’infirment pas les conclusions de la Commission quant à la probabilité de continuation ou de réapparition du dumping et du préjudice. Au contraire, elles tendent à les confirmer.

98 Enfin, s’agissant de l’argument des requérantes concernant une violation alléguée des règles de l’OMC, il y a lieu de relever que, selon une jurisprudence constante, compte tenu de leur nature et de leur économie, les accords de l’OMC ne figurent pas, en principe, parmi les normes au regard desquelles la Cour contrôle la légalité des actes des institutions de l’Union. Ce n’est que dans l’hypothèse où l’Union a entendu donner exécution à une obligation particulière assumée dans le cadre de l’OMC ou dans l’occurrence où l’acte de l’Union renvoie expressément à des dispositions précises des accords de l’OMC qu’il appartient à la Cour de contrôler la légalité de cet acte au regard des règles de l’OMC (voir, en ce sens, arrêt du 13 septembre 2023, Venezuela/Conseil, T-65/18 RENV, EU:T:2023:529, point 107 et jurisprudence citée).

99 Par la deuxième branche du deuxième moyen, les requérantes soutiennent que les producteurs-exportateurs brésiliens n’ont pas de capacité de réserve pour augmenter leurs ventes dans l’Union, car ils opèrent presque à pleine capacité. Elles en concluent que la Commission aurait dû déterminer qu’une augmentation des exportations vers l’Union n’était pas probable.

100 À cet égard, il convient d’observer que les requérantes n’ont pas fourni de preuves concrètes démontrant que les producteurs brésiliens étaient incapables de réorienter leurs exportations vers l’Union.

101 Dans le règlement attaqué, la Commission a reconnu que les producteurs brésiliens inclus dans l’échantillon opéraient presque à pleine capacité pendant la période d’enquête. Néanmoins, elle a estimé que les capacités inutilisées, bien que limitées, n’empêchaient pas une augmentation des exportations vers l’Union. Elle a expliqué que, en raison de l’attractivité du marché de l’Union, les producteurs-exportateurs brésiliens pouvaient réorienter leurs exportations depuis d’autres marchés tiers vers l’Union sans augmenter leur production totale, même en présence des mesures antidumping en vigueur (considérant 189 de ce règlement). De plus, la Commission a souligné que les producteurs brésiliens pourraient améliorer leur taux d’utilisation des capacités existantes ou investir dans l’augmentation de leurs capacités de production si le marché de l’Union devenait suffisamment attractif. En comparant les marchés ciblés et les capacités inutilisées disponibles, il apparaissait que le marché de l’Union était plus attrayant que les autres marchés d’exportation pour les producteurs brésiliens. Par conséquent, les capacités inutilisées limitées au Brésil n’auraient pas constitué un obstacle à une nouvelle augmentation des exportations vers l’Union (considérant 87 du même règlement).

102 Par ailleurs, ainsi qu’il ressort de l’argumentation de la Commission, une augmentation des exportations brésiliennes vers l’Union a effectivement eu lieu en 2022, ce qui démontre que les producteurs brésiliens disposaient d’une capacité de réserve pour augmenter leurs ventes dans l’Union.

103 Au vu de l’analyse exposée ci-dessus, il y a lieu de conclure que les éléments dont la Commission disposait lui ont permis de considérer, à juste titre, que, malgré un taux d’utilisation des capacités élevé, les producteurs-exportateurs brésiliens étaient en mesure d’augmenter leurs ventes vers l’Union, notamment en réorientant leurs exportations depuis d’autres marchés tiers ou en investissant dans l’accroissement de leurs capacités.

104 Par la quatrième branche du deuxième moyen, les requérantes soutiennent que la Commission a conclu à tort que l’industrie de l’Union était « fragile », alors que les indicateurs économiques montraient une amélioration significative de sa situation.

105 Selon l’article 11, paragraphe 2, du règlement de base, le réexamen vise à déterminer si l’expiration des mesures antidumping est susceptible de conduire à la continuation ou à la réapparition du dumping et du préjudice (voir point 54 ci-dessus).

106 En l’espèce, il ressort du règlement attaqué que la Commission a identifié deux éléments principaux appuyant la conclusion selon laquelle l’industrie de l’Union se trouvait dans une position qui demeurait fragile. En premier lieu, la Commission a constaté que, malgré une rentabilité élevée durant la PER, l’amélioration de la situation de l’industrie de l’Union reposait sur des conditions de marché qualifiées d’« exceptionnellement favorables ». En second lieu, la Commission a relevé que l’industrie de l’Union n’était pas éloignée d’une période « turbulente et économiquement difficile », notamment liée à la pandémie de COVID-19, période au cours de laquelle de nombreuses pertes avaient été accumulées (considérants 203 et 204 du règlement attaqué).

107 Dans ce contexte, l’argument des requérantes selon lequel la hausse de la rentabilité jusqu’à 18,3 % au cours de la PER exclurait tout risque de préjudice futur n’est pas fondé. En effet, il ressort du règlement attaqué que cette rentabilité a été en grande partie alimentée par la très forte demande post-COVID-19 et par une offre internationale perturbée, ce qui a pu permettre une hausse significative des prix de vente. Par ailleurs, dans le règlement attaqué, la Commission a fait valoir que le retour à la rentabilité était relativement récent et que les pertes antérieures avaient affecté la situation financière globale de l’industrie. Par conséquent, l’éventuelle reprise des importations sous-évaluées en provenance des pays concernés, à des volumes potentiellement importants et à des prix plus bas, aurait risqué d’avoir un effet immédiat sur les parts de marché et la rentabilité de l’industrie de l’Union (considérant 202 du règlement attaqué).

108 L’analyse de la Commission s’est également appuyée sur les éléments recueillis concernant la politique de prix des producteurs-exportateurs brésiliens sur leurs marchés d’exportation vers des pays tiers. Comme il est indiqué au considérant 204 du règlement attaqué, cette analyse a révélé que les exportateurs brésiliens avaient la capacité de pratiquer des prix inférieurs à ceux de l’industrie de l’Union, renforçant ainsi la probabilité d’une pression à la baisse sur les prix de l’Union en l’absence de mesures. Dans ces conditions, le fait, allégué par les requérantes, que la rentabilité ait pu dépasser l’objectif de 7,9 % pendant la PER n’anéantit pas le risque sérieux d’une détérioration rapide de cette rentabilité à l’expiration des mesures initiales.

109 La conclusion de la Commission selon laquelle l’industrie de l’Union reste « fragile » doit donc s’apprécier à la lumière de l’objectif même du réexamen, qui est de déterminer si la disparition des droits antidumping est susceptible d’entraîner une réapparition du préjudice. En l’espèce, la Commission a pris en compte les données objectives qui, à son avis, pouvaient étayer les allégations relatives à la rentabilité de l’industrie de l’Union, tout en relevant le caractère exceptionnel et conjoncturel de la situation.

110 Au vu de ces éléments, la Commission a pu considérer que, malgré les bons résultats observés durant la PER, l’industrie de l’Union demeurait exposée aux aléas d’une reprise des importations faisant l’objet d’un dumping à grande échelle et à bas prix.

111 Par la cinquième branche du deuxième moyen, les requérantes font valoir que, en raison des sanctions de l’Union imposées à la Fédération de Russie, il n’existe aucune probabilité raisonnablement prévisible de réapparition du préjudice lié aux importations de produits plats laminés à chaud en provenance de Russie. Elles soutiennent que ces sanctions, qui visent notamment l’interdiction d’importer lesdits produits dans l’Union et le gel des avoirs de plusieurs grandes entreprises sidérurgiques russes, sont durables et rendent inutile la prolongation des mesures antidumping, dès lors qu’elles frappent les principaux groupes sidérurgiques russes.

112 En l’espèce, la Commission s’est fondée, d’une part, sur la nature même des sanctions de l’Union, qui sont indissociables de la situation géopolitique, et, d’autre part, sur l’expérience passée montrant que les importations russes de produits plats laminés à chaud ont historiquement pu atteindre des volumes considérables sur le marché de l’Union, notamment lorsqu’elles n’étaient pas soumises à des sanctions. Elle a également relevé, au considérant 14 du règlement attaqué, qu’il n’existait pas d’éléments démontrant qu’une éventuelle reprise des échanges nécessiterait, pour les producteurs-exportateurs russes, un délai ou des efforts extraordinaires.

113 Il n’est pas contesté que, au moment de l’adoption du règlement attaqué, l’interdiction d’importer dans l’Union des produits plats laminés à chaud en provenance de Russie concernait la quasi-totalité des codes de la nomenclature combinée (NC) pertinents. Il n’est pas davantage contesté que certaines entreprises sidérurgiques russes font l’objet d’un gel de leurs avoirs et d’interdictions de fournir directement ou indirectement des produits sidérurgiques dans l’Union.

114 À cet égard, il est important de noter que les mesures restrictives imposées à la Russie, auxquelles les requérantes se réfèrent, ont un caractère temporaire et réversible (voir, en ce sens, arrêt du 27 juillet 2022, RT France/Conseil, T-125/22, EU:T:2022:483, point 154).

115 En outre, l’article 9 de la décision 2014/512/PESC du Conseil, du 31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2014, L 229, p. 13), telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/327 du Conseil, du 25 février 2022 (JO 2022, L 48, p. 1), précise que l’application des mesures restrictives est limitée dans le temps, avec la possibilité d’une révision régulière et de nouvelles décisions du Conseil quant à la prolongation ou à l’adaptation desdites mesures.

116 Quant à la mesure antidumping, il ressort de l’article 11, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement de base qu’elle expire cinq ans après son institution, « à moins qu’il n’ait été établi lors d’un réexamen que l’expiration de la mesure favoriserait probablement la continuation ou la réapparition du dumping et du préjudice ».

117 Il s’ensuit, d’une part, que le maintien d’une mesure dépend du résultat d’une appréciation des conséquences de son expiration, donc d’un pronostic fondé sur des hypothèses quant à des développements futurs de la situation du marché concerné. Il en ressort, d’autre part, qu’une simple possibilité de continuation ou de réapparition du préjudice ne suffit pas pour justifier le maintien d’une mesure, celui-ci étant subordonné à ce que la probabilité d’une continuation ou d’une réapparition du préjudice ait été établie (voir arrêt du 30 avril 2015, VTZ e.a./Conseil, T-432/12, non publié, EU:T:2015:248, point 21 et jurisprudence citée).

118 Il convient de rappeler également que, à l’issue d’une procédure de réexamen au titre de l’expiration des mesures antidumping, les institutions établissent que l’expiration desdites mesures favoriserait la réapparition du préjudice, en démontrant uniquement la probabilité d’une telle réapparition, au regard, notamment, d’une évaluation prospective des importations en provenance du ou des pays concernés par ladite procédure (voir arrêt du 30 avril 2015, VTZ e.a./Conseil, T-432/12, non publié, EU:T:2015:248, point 73 et jurisprudence citée).

119 Contrairement à ce que soutiennent les requérantes, la Commission n’a pas ignoré le fait que l’interdiction d’importation de la plupart des codes NC s’appliquait effectivement depuis le printemps 2022. Elle a simplement estimé que cette circonstance, bien que pertinente à la date de l’adoption du règlement attaqué, ne constituait pas un facteur durable éliminant définitivement le risque de reprise du dumping. À cet effet, la Commission a souligné que les sanctions faisaient l’objet d’un réexamen régulier par le Conseil et que l’évolution du conflit armé en Ukraine pourrait entraîner à tout moment une révision de ces mesures.

120 Enfin, s’agissant de l’argument selon lequel les restrictions à l’importation d’acier et le gel d’avoirs rendraient inutile la prolongation des mesures antidumping, il convient de rappeler que la finalité des mesures antidumping, à savoir la lutte contre les pratiques de dumping et la protection durable de l’industrie de l’Union contre le préjudice qui en résulte, est spécifique. Les sanctions, quant à elles, qui peuvent être modifiées ou supprimées indépendamment de toute évolution sur le marché de l’acier, poursuivent un objectif relatif à la politique étrangère et de sécurité commune.

121 Par conséquent, la Commission a pu estimer que, au moment du réexamen, les sanctions ne constituaient pas un élément suffisamment stable et fiable pour écarter la probabilité de réapparition du préjudice en lien avec les importations russes.

122 Par la sixième branche du deuxième moyen, les requérantes soutiennent que la mesure de sauvegarde adoptée par l’Union dans le secteur de l’acier empêche toute probabilité de réapparition du préjudice qui aurait été causé, le cas échéant, par des importations brésiliennes de produits plats laminés à chaud.

123 La Commission rétorque, à titre liminaire, que la sixième branche du deuxième moyen manque de clarté et devrait être déclarée irrecevable, conformément à l’article 76, sous d), du règlement de procédure du Tribunal, en raison de l’insuffisance de l’exposé des moyens et des éléments de fait et de droit sur lesquels il repose.

124 À cet égard, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 76, sous d), du règlement de procédure, la requête doit, notamment, contenir l’objet du litige et un exposé sommaire des moyens invoqués. Il ressort de la jurisprudence que cet exposé doit être suffisamment clair et précis pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et au Tribunal d’exercer son contrôle. Il en découle que les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels un recours est fondé doivent ressortir d’une façon cohérente et compréhensible du texte de la requête elle-même. La requête doit, de ce fait, expliciter en quoi consiste le moyen sur lequel le recours est fondé, de sorte que sa seule énonciation abstraite ne répond pas aux exigences du règlement de procédure (ordonnance du 18 septembre 2018, eSlovensko/Commission, T-664/17, non publiée, EU:T:2018:559, point 29).

125 Il convient encore de rappeler que, selon la jurisprudence, la requête doit être interprétée dans le souci de lui donner un effet utile, en procédant à une appréciation d’ensemble de celle-ci (voir, en ce sens, ordonnance du 28 juin 2011, Verein Deutsche Sprache/Conseil, C-93/11 P, non publiée, EU:C:2011:429, points 20 et 21).

126 En l’espèce, ainsi qu’il ressort de la présentation des arguments des requérantes (voir points 76 et 77 ci-dessus), ces dernières exposent de manière suffisamment claire et précise les raisons pour lesquelles elles estiment que la mesure de sauvegarde de 25 % fait obstacle à la réapparition du préjudice lié à des importations brésiliennes.

127 Dans ces conditions, il y a lieu de constater que la sixième branche du deuxième moyen est suffisamment étayée et compréhensible pour permettre à la Commission de répondre en connaissance de cause et au Tribunal d’exercer son contrôle juridictionnel. Partant, la fin de non-recevoir soulevée par la Commission doit être écartée.

128 Sur le fond, il convient de relever que, selon le considérant 5 du règlement (UE) 2015/477 du Parlement européen et du Conseil, du 11 mars 2015, relatif aux mesures que l’Union peut prendre au regard de l’effet combiné des mesures antidumping ou compensatoires et des mesures de sauvegarde (JO 2015, L 83, p. 11), l’importation de certains biens peut donner lieu à la fois à des mesures antidumping et compensatoires, d’une part, et à des mesures tarifaires de sauvegarde, d’autre part. L’objectif des premières est de remédier aux distorsions du marché créées par des pratiques commerciales déloyales, alors que l’objectif des secondes est de protéger l’Union contre un fort accroissement des importations.

129 Il convient également de noter que la Commission s’est expressément prononcée sur l’incidence de la mesure de sauvegarde dans le règlement attaqué, en particulier au considérant 211. Elle y a expliqué que cette mesure, introduite en 2019 et régulièrement adoptée, n’avait pas empêché la montée en puissance des importations brésiliennes tout au long de la PER, y compris une hausse soudaine en juin 2022. Elle a estimé que la nature temporaire de cette mesure, de même que son champ d’application global, ne permettrait pas de conclure à l’absence de probabilité de réapparition du préjudice.

130 Il ressort également des considérants 210 et 211 du règlement attaqué que le taux de 25 % mentionné par les requérantes ne procède pas uniquement de la mesure de sauvegarde. Ce pourcentage peut être influencé par d’autres facteurs susceptibles de renchérir le coût des importations, tels que la mise en œuvre progressive du MACF. Or, la Commission a souligné que ce mécanisme n’impliquait, jusqu’en 2026, qu’une obligation de déclaration pour les importateurs, sans coût immédiat, et que son effet futur sur les flux d’importation restait largement incertain. Les requérantes n’apportent pas d’éléments de preuve démontrant, de façon convaincante, que la combinaison de la mesure de sauvegarde et du MACF a déjà dissuadé ou est susceptible de dissuader toute exportation brésilienne à prix de dumping.

131 Par ailleurs, les requérantes invoquent l’argument selon lequel la mesure de sauvegarde, couplée au MACF, décourage plus encore les flux d’importation de produits plats laminés à chaud à des prix de dumping. La Commission a toutefois estimé, au considérant 211 du règlement attaqué, qu’il était prématuré de tirer des conclusions quant à l’impact effectif du MACF, celui-ci n’entraînant aucune charge financière obligatoire avant 2026 et n’étant pas spécifiquement conçu pour lutter contre le dumping. Les requérantes ne contestent pas utilement cette analyse ni n’expliquent comment, dès 2023, le MACF et la mesure de sauvegarde auraient interagi pour éliminer le risque de pratiques de dumping.

132 Il s’ensuit que la Commission a pu conclure, à la lumière des éléments qui précèdent, que le maintien de mesures antidumping demeurait nécessaire pour prévenir la reprise d’importations brésiliennes à des prix de dumping et protéger l’industrie de l’Union du préjudice qui en résulterait.

133 Par la septième branche du deuxième moyen, les requérantes soutiennent que, loin d’être « temporaire », la mesure de sauvegarde démontre un caractère durable qui justifie d’en tenir compte pour conclure à l’absence de risque de réapparition du préjudice.

134 La Commission rétorque, d’abord, que la septième branche du deuxième moyen manque de clarté et doit être écartée comme étant irrecevable.

135 À titre liminaire, il convient de constater que, même si la présente branche est présentée de manière succincte, sa portée peut être comprise sans que des développements additionnels soient nécessaires. Force est d’ailleurs de constater que la Commission a pu utilement se défendre sur le fond. Par conséquent, il convient d’écarter la fin de non-recevoir soulevée par la Commission et d’examiner ladite branche au fond.

136 À cet égard, les requérantes se réfèrent à d’autres procédures de réexamen, mais menées dans le cadre de mesures de sauvegarde. Toutefois, ces mesures ont des objectifs différents de ceux des mesures antidumping contestées dans la présente affaire. Les objectifs, les critères juridiques et les conditions d’application de ces deux types de mesures diffèrent (voir point 128 ci-dessus).

137 De même, l’analogie opérée par les requérantes avec l’enquête menée en 2018 au sujet du nitrate d’ammonium originaire de Russie, laquelle portait sur l’existence de mesures antidumping dans plusieurs pays tiers, n’est pas pertinente, dès lors qu’il s’agissait précisément de constater que, à l’échelle mondiale, plusieurs États imposaient des mesures antidumping ciblées sur un produit particulier ayant la même origine, ce qui pouvait affecter la capacité d’écoulement des exportateurs russes. Tel n’est pas le cas s’agissant de mesures de sauvegarde de l’Union, qui ont vocation à s’appliquer aux importations d’acier quelle que soit leur origine et dont la prolongation éventuelle répond à d’autres critères juridiques que ceux applicables à la prolongation des mesures antidumping.

138 En conséquence, à l’issue de l’analyse des arguments soulevés par les requérantes dans le cadre des première, deuxième et quatrième à septième branches du deuxième moyen, il convient de constater que la Commission n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation dans son examen de la probabilité d’une réapparition du préjudice dans le règlement attaqué.

139 Partant, les première, deuxième et quatrième à septième branches du deuxième moyen doivent être rejetées.

Sur la troisième branche du deuxième moyen et le troisième moyen, tirés de l’erreur manifeste commise lors de l’appréciation par la Commission des ventes captives et de la violation du principe de non-discrimination

140 Par la troisième branche du deuxième moyen, les requérantes font valoir que les ventes captives ne causent pas de préjudice à l’industrie de l’Union. Au cours de la PER, tous les produits plats laminés à chaud exportés par CSN seraient destinés à Lusosider, sa société correspondante dans l’Union, en vue d’y être traités. La Commission aurait constaté que, durant la PER, aucune vente n’aurait été faite à des clients non liés dans l’Union et Lusosider n’aurait acheté aucun produit plat laminé à chaud auprès d’un autre fournisseur que CSN.

141 La Commission aurait reconnu que les ventes captives n’entraient pas en concurrence avec les ventes non captives. En suivant ce raisonnement, la Commission aurait dû conclure que les ventes de CSN vers l’Union ne pourraient pas causer de préjudice à l’industrie de l’Union.

142 En outre, les requérantes font valoir que la Commission a ignoré le fait que Lusosider était de facto incapable d’acheter des produits plats laminés à chaud auprès de producteurs de l’Union, dès lors que ces derniers refusaient de l’approvisionner.

143 Par leur troisième moyen, les requérantes font valoir que la Commission a fait une appréciation asymétrique relative aux ventes captives et non captives originaires du Brésil par rapport aux ventes non captives de l’Union, qui augmente de manière artificielle la part de marché des produits plats laminés à chaud originaires du Brésil au sein de l’Union. Cette erreur aurait conduit la Commission à conclure qu’il était probable que réapparaisse le préjudice causé par les importations en provenance du Brésil. En agissant ainsi, la Commission opérerait une discrimination injustifiée entre les produits plats laminés à chaud brésiliens et ceux fabriqués par les producteurs de l’Union.

144 Les requérantes ne contestent pas l’approche de la Commission consistant à évaluer séparément, lorsque cela est possible, le marché captif et le marché libre. Elles contestent toutefois le traitement asymétrique entre ventes captives de producteurs de l’Union et ventes captives de producteurs brésiliens sur le marché de l’Union.

145 Les requérantes font valoir que les volumes d’importations brésiliennes ont été calculés en additionnant les volumes d’importations issus des réponses au questionnaire de CSN aux volumes d’importations provenant du reste du Brésil sur la base des données d’Eurostat. La consommation du marché libre de l’Union aurait été établie en additionnant les ventes du marché libre des producteurs de l’Union aux importations dans l’Union tant des ventes captives que des ventes du marché libre en provenance de tous les pays tiers, telles qu’enregistrées par Eurostat. En d’autres termes, la Commission aurait, de manière injustifiable, exclu de la consommation totale de l’Union les ventes captives des producteurs de l’Union, qui représenteraient plus de 50 % du total des ventes qu’ils auraient réalisées sur le marché de l’Union au cours de la PER.

146 La Commission conteste l’argumentation des requérantes.

147 Selon le considérant 121 du règlement attaqué, la distinction entre le marché captif et le marché libre est pertinente pour l’analyse du préjudice, car les produits destinés au marché captif ne sont pas exposés à la concurrence directe des importations et les prix de transfert sont définis au sein des groupes en fonction de diverses politiques tarifaires. En revanche, la production destinée au marché libre est en concurrence directe avec les importations du produit concerné et les prix sont fixés en fonction des conditions du marché. Le marché libre total inclut des ventes de producteurs de l’Union à des clients non liés et des ventes non captives à des sociétés liées.

148 Au considérant 137 du règlement attaqué, la Commission rappelle que les ventes captives et les ventes à des parties liées sont deux concepts différents. Pour que les ventes soient considérées comme captives, l’acheteur (lié) ne doit pas avoir le libre choix du fournisseur.

149 La Commission a donc estimé que, en l’espèce, rien n’indiquait ou ne prouvait que les ventes entre les requérantes étaient exclusives. En fait, les requérantes semblaient être en mesure de s’approvisionner auprès de tiers lors de l’enquête initiale et elles l’ont effectivement fait (considérant 137 du règlement attaqué).

150 Les requérantes contestent la position de la Commission en affirmant que Lusosider n’avait pas la possibilité d’acheter auprès d’autres fournisseurs de l’Union et que les ventes entre CSN et Lusosider devaient donc être considérées comme des ventes captives.

151 Les requérantes présentent une série de correspondances électroniques entre Lusosider et d’autres fournisseurs potentiels, visant à démontrer que Lusosider ne pouvait pas s’approvisionner ailleurs qu’auprès de CSN. Ces échanges montrent que plusieurs fournisseurs de l’Union ont signalé des limitations de production, réduisant leurs capacités d’approvisionnement et augmentant leurs prix. D’autres fournisseurs ont proposé des bobines laminées à chaud non originaires de l’Union, en raison de l’indisponibilité des produits de l’Union à cette période.

152 Dans ce contexte, la Commission relève à juste titre que les démarches de Lusosider relèvent de sollicitations ponctuelles plutôt que d’une volonté de nouer des relations commerciales durables avec les producteurs de l’Union. Ces demandes, souvent limitées à de petites quantités avec des délais courts, visaient probablement à combler des besoins temporaires. Les réponses reçues ne constituaient pas des refus catégoriques, mais reflétaient plutôt des ajustements logistiques. Par ailleurs, le fait que Lusosider ait malgré tout réussi à s’approvisionner auprès de l’industrie de l’Union, y compris durant la même année que celle au cours de laquelle sont intervenus certains des refus dont elle se prévaut, montre qu’elle disposait de solutions de remplacement réelles à CSN et qu’elle agissait dans un marché ouvert.

153 Il en découle que, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur le caractère prétendument inopérant de l’argument des requérantes à cet égard, la Commission a pu considérer que les ventes entre CSN et Lusosider ne pouvaient être qualifiées de ventes captives au sens des points 147 et 148 ci-dessus et qu’elles devaient plutôt être considérées comme des ventes à des parties liées opérant sur le marché libre.

154 En tout état de cause, il convient de préciser que, même si les ventes réalisées entre les requérantes devaient être qualifiées de « captives », les requérantes reconnaissent elles-mêmes que la Commission a appliqué lors du réexamen la même méthodologie que celle retenue dans l’enquête initiale.

155 Or, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, le respect des principes d’égalité et de non-discrimination requiert que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié (voir arrêt du 20 mars 2019, Foshan Lihua Ceramic/Commission, T-310/16, EU:T:2019:170, point 80 et jurisprudence citée).

156 En l’occurrence, les ventes captives de l’industrie de l’Union ne sont exposées à aucune concurrence extérieure tant qu’elles restent internes et échappent ainsi à l’impact des importations, tandis que les importations, captives ou non, se trouvent en concurrence directe avec les ventes libres de l’industrie de l’Union et peuvent leur causer un préjudice, chaque importation représentant une vente potentiellement perdue. Dès lors, la différence de traitement consistant à exclure du calcul de la consommation les ventes captives de l’industrie de l’Union tout en incluant, dans le volume des importations, les achats effectués par des sociétés liées est justifiée par la logique même des enquêtes antidumping.

157 En ce qui concerne l’argument des requérantes selon lequel elle a exclu à tort les ventes captives de la consommation totale, alors même qu’elle a combiné les données d’Eurostat et des questionnaires pour calculer les importations brésiliennes, la Commission fait valoir, à juste titre, que deux questions distinctes sont ici confondues. D’une part, ainsi qu’il est relevé à la note de bas de page n^o 38 du règlement attaqué, les données d’Eurostat ont été ajustées sur la base des volumes vérifiés des deux sociétés échantillonnées, par le biais du système Surveillance et des codes des tarifs intégrés de l’Union européenne (TARIC), en raison de divergences. D’autre part, la consommation retenue pour le calcul de la part de marché est celle du marché libre, selon la méthode déjà appliquée lors de l’enquête initiale, conformément à l’article 11, paragraphe 9, du règlement de base.

158 Compte tenu de ce qui précède, la troisième branche du deuxième moyen et le troisième moyen doivent être rejetés.

159 Partant, le présent recours doit être rejeté dans son ensemble.

Sur les dépens

160 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Les requérantes ayant succombé, il y a lieu de les condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (quatrième chambre)

déclare et arrête :

1) Le recours est rejeté.

2) Companhia Siderúrgica Nacional et Lusosider-Aços Plan^osS.A. sont condamnées aux dépens.

da Silva Passos

Półtorak

Pynnä

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 12 novembre 2025

Signatures

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* Langue de procédure : l’anglais.