DOCUMENT DE TRAVAIL

ORDONNANCE DU PRÉSIDENT DU TRIBUNAL

14 mai 2025 (*)

« Référé – Aides d’État – Décision déclarant l’aide incompatible avec le marché intérieur et ordonnant sa récupération – Demande de sursis à exécution – Défaut d’urgence »

Dans l’affaire T-59/25 R,

Tartu Agro AS, établie à Tartu (Estonie), représentée par M^es T. Järviste, M.-A. Rohtla, L. Hääl et B. Koppel, avocates,

partie requérante,

contre

Commission européenne, représentée par MM. A. Bouquet, C. Faroghi et M^me E. Randvere, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL

vu l’ordonnance du 14 février 2025, Tartu Agro/Commission (T-59/25 R, non publiée),

rend la présente

Ordonnance

1 Par sa demande fondée sur les articles 278 et 279 TFUE, la requérante, Tartu Agro AS, sollicite le sursis à l’exécution de la décision C(2024) 8047 final de la Commission, du 25 novembre 2024, relative à l’aide d’État SA.39182 (2017/C) (ex 2017/NN) (ex 2014/CP) qui lui a été accordée par la République d’Estonie (ci-après la « décision attaquée »).

Antécédents du litige et conclusions des parties

2 La requérante est une société estonienne à responsabilité limitée qui produit et met sur le marché du lait, de la viande et des semences.

3 Le 24 janvier 2020, la Commission européenne a adopté la décision C(2020) 252 final, relative à l’aide d’État SA.39182 (2017/C) (ex 2017/NN) (ex 2014/CP) accordée par la République d’Estonie à la requérante.

4 Par l’arrêt du 13 juillet 2022, Tartu Agro/Commission (T-150/20, EU:T:2022:443), la décision C(2020) 252 final de la Commission, du 24 janvier 2020, a été annulée.

5 Le 25 novembre 2024, la Commission a adopté la décision attaquée.

6 Selon l’article 1^er de la décision attaquée, la République d’Estonie a octroyé à la requérante une aide d’État incompatible avec le marché intérieur en lui louant des terrains agricoles en contrepartie d’un loyer qui, depuis le 14 août 2004 jusqu’au 31 décembre 2019, était inférieur au prix du marché. Conformément à l’article 4 de la décision attaquée, la récupération de l’aide accordée au titre de la mesure visée à l’article 1^er est immédiate et effective.

7 En application du point 99 de la communication 2019/C 247/01 de la Commission sur la récupération des aides d’État illégales et incompatibles avec le marché intérieur (JO 2019, C 247, p. 1), la décision attaquée ne quantifie pas le montant exact de l’aide à récupérer, mais énonce les critères en fonction desquels l’avantage et les intérêts qui y sont afférents doivent être calculés.

8 Selon l’article 5 de la décision attaquée, la République d’Estonie veillera à ce que la décision attaquée soit appliquée dans un délai de quatre mois à compter du jour de sa notification.

9 Le 29 janvier 2025, les autorités estoniennes ont informé la Commission que le montant de l’aide à récupérer avait été fixé à 1 093 278,67 euros et qu’elles enverraient un ordre de récupération à la requérante dans les meilleurs délais afin de respecter le délai fixé dans la décision attaquée.

10 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 24 janvier 2025, la requérante a introduit un recours visant à l’annulation de la décision attaquée.

11 Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 12 février 2025, la requérante a introduit la présente demande en référé, dans laquelle elle conclut, en substance, à ce qu’il plaise au président du Tribunal :

– ordonner le sursis à l’exécution de la décision attaquée jusqu’à ce que la Cour de justice de l’Union européenne ait statué de manière définitive sur le fond ;

– à titre subsidiaire, ordonner le sursis à l’exécution de la décision attaquée jusqu’à une date fixée par le président du Tribunal ;

– décider que la décision du Tribunal statuant au principal devra condamner la Commission à l’intégralité des dépens liés à la présente demande en référé.

12 Dans ses observations sur la demande en référé, déposées au greffe du Tribunal 28 février 2025, la Commission conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :

– rejeter la demande de sursis à exécution ;

– condamner la requérante aux dépens.

En droit

Considérations générales

13 Il ressort d’une lecture combinée des articles 278 et 279 TFUE, d’une part, et de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, d’autre part, que le juge des référés peut, s’il estime que les circonstances l’exigent, ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire les mesures provisoires nécessaires, et ce en application de l’article 156 du règlement de procédure du Tribunal. Néanmoins, l’article 278 TFUE pose le principe du caractère non suspensif des recours, les actes adoptés par les institutions de l’Union européenne bénéficiant d’une présomption de légalité. Ce n’est donc qu’à titre exceptionnel que le juge des référés peut ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire des mesures provisoires (ordonnance du 19 juillet 2016, Belgique/Commission, T-131/16 R, EU:T:2016:427, point 12).

14 L’article 156, paragraphe 4, première phrase, du règlement de procédure dispose que les demandes en référé doivent spécifier « l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent ».

15 Ainsi, le sursis à exécution et les autres mesures provisoires peuvent être accordés par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’ils sont urgents, en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts de la partie qui les sollicite, qu’ils soient édictés et produisent leurs effets avant la décision dans l’affaire principale. Ces conditions sont cumulatives, de telle sorte que les demandes de mesures provisoires doivent être rejetées dès lors que l’une d’elles fait défaut. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en présence (voir ordonnance du 2 mars 2016, Evonik Degussa/Commission, C-162/15 P-R, EU:C:2016:142, point 21 et jurisprudence citée).

16 Dans le cadre de cet examen d’ensemble, le juge des référés dispose d’un large pouvoir d’appréciation et reste libre de déterminer, au regard des particularités de l’espèce, la manière dont ces différentes conditions doivent être vérifiées ainsi que l’ordre de cet examen, dès lors qu’aucune règle de droit ne lui impose un schéma d’analyse préétabli pour apprécier la nécessité de statuer provisoirement [voir ordonnance du 19 juillet 2012, Akhras/Conseil, C-110/12 P(R), non publiée, EU:C:2012:507, point 23 et jurisprudence citée].

17 Compte tenu des éléments du dossier, le président du Tribunal estime qu’il dispose de tous les éléments nécessaires pour statuer sur la présente demande en référé, sans qu’il soit utile d’entendre, au préalable, les parties en leurs explications orales.

18 Dans les circonstances du cas d’espèce, il convient d’examiner d’abord si la condition relative à l’urgence est remplie.

Sur la condition relative à l’urgence

19 Afin de vérifier si les mesures provisoires demandées sont urgentes, il convient de rappeler que la finalité de la procédure de référé est de garantir la pleine efficacité de la future décision définitive, afin d’éviter une lacune dans la protection juridique assurée par le juge de l’Union. C’est pour atteindre cet objectif que l’urgence doit s’apprécier par rapport à la nécessité qu’il y a de statuer provisoirement, afin d’éviter qu’un préjudice grave et irréparable soit occasionné à la partie qui sollicite la protection provisoire. Il appartient à cette partie d’apporter la preuve qu’elle ne saurait attendre l’issue de la procédure au fond, sans avoir à subir un préjudice de cette nature. S’il est exact que, pour établir l’existence de ce préjudice, il n’est pas nécessaire d’exiger que la survenance et l’imminence de celui-ci soient établies avec une certitude absolue et qu’il suffit que ledit préjudice soit prévisible avec un degré de probabilité suffisant, il n’en reste pas moins que la partie qui sollicite une mesure provisoire demeure tenue de prouver les faits qui sont censés fonder la perspective d’un tel préjudice [voir ordonnance du 16 juillet 2021, Symrise/ECHA, C-282/21 P(R), non publiée, EU:C:2021:631, point 40 et jurisprudence citée].

20 Par ailleurs, aux termes de l’article 156, paragraphe 4, seconde phrase, du règlement de procédure, les demandes en référé « contiennent toutes les preuves et offres de preuves disponibles, destinées à justifier l’octroi des mesures provisoires ».

21 C’est à la lumière de ces critères qu’il convient d’examiner si la requérante parvient à démontrer l’urgence.

22 En l’espèce, en premier lieu, la requérante allègue que la procédure d’exécution de la décision attaquée est contraire au droit national. En effet, elle n’aurait disposé que de trois jours pour présenter des observations au ministère des Affaires rurales estonien sur le projet de décision de récupération de l’aide. Elle aurait ainsi été privée de garanties procédurales, telles que le droit d’être entendue et le droit de produire des éléments de preuve supplémentaires dans le cadre d’une procédure la concernant. Certes, elle reconnaît qu’elle a la possibilité de contester la décision de récupération devant les juridictions nationales. Toutefois, il serait peu probable qu’elle puisse obtenir des mesures provisoires auprès des juridictions estoniennes en raison de l’obligation d’exécution imposée par la décision attaquée. En outre, la requérante se plaint de l’incertitude de la procédure d’exécution. Non seulement le montant à récupérer serait incertain, mais la Commission aurait également prolongé le délai de récupération en engageant des discussions avec la République d’Estonie sur le montant de l’aide à récupérer qui tiendraient compte d’une partie des investissements de la requérante.

23 En deuxième lieu, la requérante fait valoir qu’elle n’a pas de ressources disponibles pour rembourser l’aide présumée illégale que l’État estonien demande à récupérer. Selon la requérante, le produit de ses ventes pour l’année 2023 a atteint un total de 10 565 230 euros et, pour l’année 2024, le produit des ventes a été de 9 891 484 euros. De plus, elle manque d’immobilisations significatives qu’elle pourrait vendre afin de rembourser la somme correspondant à la restitution exigée. Elle possède quelques parcelles de faible valeur, dont il est peu probable qu’elles puissent être rapidement vendues à un prix raisonnable. Les actifs restants, par exemple les animaux, les équipements mécaniques et de transport, les machines agricoles, les autres machines et équipements, sont des éléments d’actif essentiels à la poursuite de son activité et au maintien d’un chiffre d’affaires. Selon elle, la seule possibilité de trouver des ressources financières pour rembourser l’aide est de réduire la masse salariale. Toutefois, la requérante fait valoir qu’elle n’est pas en mesure de fonctionner avec un nombre réduit de salariés, car ceux-ci sont nécessaires pour assurer la continuité de ses différentes activités. L’exécution de la décision attaquée la mènerait donc à la cessation de son activité.

24 En troisième lieu, la requérante soutient qu’elle ne peut compter ni sur des partenaires de coopération ni sur les établissements de crédit.

25 Dans ce cadre, la requérante allègue que le grand public, au niveau de l’Union et de l’Estonie, a déjà eu connaissance de la décision attaquée et que, partant, sa réputation a déjà subi un préjudice, auquel les litiges avec la Commission ont contribué.

26 En quatrième lieu, la requérante estime que le dommage irréversible qu’elle subira ne saurait être réparé au moyen des recours prévus aux articles 268 et 340 TFUE, car l’exécution immédiate de la décision attaquée entraînera la cessation de son activité.

27 La Commission conteste l’argumentation de la requérante.

28 À cet égard, en premier lieu, il convient de constater que, selon l’article 16, paragraphe 1, du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (JO 2015, L 248, p. 9), en cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l’État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l’aide auprès de son bénéficiaire. La Commission n’exige pas la récupération de l’aide si, ce faisant, elle allait à l’encontre d’un principe général du droit de l’Union.

29 De plus, selon l’article 16, paragraphe 3, du règlement 2015/1589, sans préjudice d’une ordonnance de la Cour de justice de l’Union européenne prise en application de l’article 278 TFUE, la récupération s’effectue sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit national de l’État membre concerné, pour autant que ces dernières permettent l’exécution immédiate et effective de la décision de la Commission. À cette fin, et en cas de procédure devant les tribunaux nationaux, les États membres concernés prennent toutes les mesures prévues par leurs systèmes juridiques respectifs, y compris les mesures provisoires, sans préjudice du droit de l’Union.

30 En l’espèce, la requérante prétend que le délai de récupération de l’aide violerait les droits procéduraux qui lui sont conférés par le droit national, notamment le droit d’être entendue et le droit de produire des éléments de preuve supplémentaires dans le cadre d’une procédure la concernant. En outre, selon la requérante, le montant à récupérer est incertain et la décision attaquée n’est pas exécutoire.

31 Or, à cet égard, il y a lieu de relever que la requérante se limite à faire état de certaines violations du droit procédural national sans pour autant préciser si ces irrégularités constituent une atteinte à un principe général du droit de l’Union susceptible de justifier l’interruption de la procédure de récupération de l’aide au sens de l’article 16, paragraphe 1, du règlement 2015/1589.

32 En outre, s’il est certes vrai, comme mentionné au point 7 ci-dessus, que la décision attaquée ne quantifie pas le montant exact de l’aide à récupérer, il n’en demeure pas moins que cette décision énonce, dans le respect du point 99 de la communication 2019/C 247/01, les critères en fonction desquels l’avantage et les intérêts qui y sont afférents doivent être calculés. De plus, le 29 janvier 2025, les autorités estoniennes ont informé la Commission que le montant de l’aide à récupérer avait été fixé à 1 093 278,67 euros.

33 Par ailleurs, la requérante n’explique pas les raisons pour lesquelles les irrégularités et imprécisions dont elle se plaint donneraient lieu à un préjudice grave et irréparable qui justifierait la suspension de la décision attaquée.

34 En deuxième lieu, s’agissant de l’argument de la requérante selon lequel elle n’a pas de ressources disponibles pour rembourser l’aide présumée illégale, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence bien établie, un préjudice purement pécuniaire ne saurait, en principe, être regardé comme irréparable ou même difficilement réparable, dès lors qu’il peut faire l’objet d’une compensation financière ultérieure [voir ordonnance du 15 décembre 2009, Dow AgroSciences e.a./Commission, C-391/08 P(R), non publiée, EU:C:2009:785, point 74 et jurisprudence citée]. Il n’en va autrement que s’il apparaît que, en l’absence des mesures provisoires sollicitées, la partie requérante se trouverait dans une situation susceptible de mettre en péril sa viabilité financière avant l’intervention de la décision mettant fin à la procédure au fond ou que ses parts de marché seraient modifiées de manière importante au regard, notamment, de la taille et du chiffre d’affaires de son entreprise ainsi que des caractéristiques du groupe auquel elle appartient. En effet, l’existence de telles circonstances permet de considérer qu’un préjudice d’ordre financier est irréparable (ordonnance du 19 décembre 2013, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission, C-506/13 P-R, non publiée, EU:C:2013:882, point 20).

35 Il est également de jurisprudence constante que, pour pouvoir apprécier si le préjudice allégué présente un caractère grave et irréparable et justifie donc de suspendre, à titre exceptionnel, l’exécution de l’acte en cause, le juge des référés doit, dans tous les cas, disposer d’indications concrètes et précises, étayées par des preuves documentaires détaillées et certifiées, qui démontrent la situation dans laquelle se trouve la partie sollicitant les mesures provisoires et permettent d’apprécier les conséquences qui résulteraient vraisemblablement de l’absence des mesures demandées. Il s’ensuit que ladite partie, notamment lorsqu’elle invoque la survenance d’un préjudice de nature financière, doit, en principe, produire, pièces à l’appui, une image fidèle et globale de sa situation financière (voir, en ce sens, ordonnance du 10 juillet 2018, Synergy Hellas/Commission, T-244/18 R, non publiée, EU:T:2018:422, point 27 et jurisprudence citée).

36 En l’espèce, la requérante indique que le produit de ses ventes pour les années 2023 et 2024 s’élève, respectivement, à 10 565 230 euros et 9 891 484 euros. Elle possède quelques parcelles d’une valeur totale de 78 229,27 euros, des animaux, d’une valeur totale de 1 128 996 euros, des équipements mécaniques et de transport, d’une valeur totale de 262 005,66 euros et des machines agricoles, d’autres machines et équipements, d’une valeur totale de 4 577 724,01 euros, qui sont des éléments de l’actif essentiels à la poursuite de son activité.

37 À cet égard, premièrement, il y a lieu de constater que les données issues de la base de données « Orbis », fournies par la Commission à la page 14 de l’annexe IM.D.2 à ses observations, confirment que le ratio de solvabilité de la requérante était de 87,80 % en 2023, soit un niveau plus élevé qu’en 2019 (82,85 %), et que, compte tenu de son chiffre d’affaires pour les années 2023 et 2024, le remboursement de l’aide ne soulève pas un risque sérieux de faillite.

38 Surtout, ces données financières permettent de supposer que la requérante peut poursuivre ses activités avec un ratio d’endettement plus élevé. Il lui serait ainsi possible de contracter un prêt bancaire pour le financement du montant de l’aide à récupérer et d’étaler le remboursement de ce prêt sur plusieurs exercices financiers.

39 Deuxièmement, bien que la requérante n’ait pas fourni d’informations sur la situation financière du groupe de sociétés auquel elle appartient ou sur la capacité financière de ses actionnaires de nature à étayer l’existence d’un préjudice grave et irréparable, la Commission a fourni, dans les annexes IM.D.2 et IM.D.3 à ses observations, des données chiffrées relatives à la situation financière du groupe en question. Selon ces informations, la requérante est détenue à 50 % par Almantika OÜ, à 10,19 % par chacun des deux directeurs et à 29,62 % par d’autres personnes. Au 31 décembre 2023, Almantika affichait un ratio de solvabilité de 100 % et n’avait aucune dette à court ou à long terme. À cette date, l’actif total d’Almantika s’élevait à 6 698 000 euros.

40 Il ressort ainsi de l’état financier d’Almantika que celle-ci est en mesure de soutenir financièrement la requérante, de se porter garant du prêt que la requérante pourrait éventuellement contracter auprès d’un établissement financier pour le remboursement de l’aide en cause ou, encore, de contracter elle-même un prêt bancaire pour se procurer les fonds nécessaires au paiement du montant de l’aide en cause.

41 Dans ces circonstances, il y a lieu de constater que la requérante n’est pas parvenue à démontrer que la condition relative à l’urgence était remplie en raison du préjudice financier invoqué.

42 En troisième lieu, par son argument selon lequel elle ne peut compter ni sur des partenaires de coopération ni sur les établissements de crédit, la requérante semble affirmer en substance que la décision attaquée a porté atteinte à sa réputation.

43 La requérante ne produit cependant aucun élément de preuve à l’appui de cette allégation et n’explique pas dans quelle mesure la décision attaquée aurait porté atteinte à sa réputation. Elle se limite à avancer que le grand public, au niveau de l’Union et de l’Estonie, aurait connaissance de la décision attaquée.

44 À cet égard, force est de relever que, selon une jurisprudence constante, l’éventuel sursis à l’exécution d’une décision ne pourrait réparer le préjudice à la réputation (voir ordonnance du 17 février 2017, Janssen-Cases/Commission, T-688/16 R, non publiée, EU:T:2017:107, point 20 et jurisprudence citée).

45 De plus, il y a lieu de souligner que la finalité d’une procédure de référé ne consiste pas à assurer la réparation d’un préjudice qui s’est déjà réalisé (voir, en ce sens, ordonnance du 16 juin 2015, Alcogroup et Alcodis/Commission, T-274/15 R, non publiée, EU:T:2015:389, point 16), un tel préjudice ne pouvant plus être évité par l’octroi des mesures provisoires sollicitées.

46 À supposer que la réputation de la requérante soit effectivement indirectement compromise par la décision attaquée, il est de jurisprudence bien établie que son annulation au terme de la procédure principale constituerait une réparation suffisante du préjudice moral allégué [voir, en ce sens, ordonnances du 25 mars 1999, Willeme/Commission, C-65/99 P(R), EU:C:1999:176, points 14 et 61 ; du 22 juillet 2010, H/Conseil e.a., T-271/10 R, non publiée, EU:T:2010:315, point 36, et du 18 novembre 2011, EMA/Commission, T-116/11 R, non publiée, EU:T:2011:681, point 21].

47 En quatrième lieu, s’agissant de l’argument de la requérante selon lequel le dommage irréversible qu’elle subira ne saurait être réparé au moyen des recours prévus aux articles 268 et 340 TFUE, il y a lieu, d’une part, de constater que la requérante n’est pas parvenue à démontrer que la condition relative à l’urgence était remplie en raison du préjudice financier invoqué et, d’autre part, de rappeler que les autorités estoniennes ont chiffré le montant de l’aide à récupérer à 1 093 278,67 euros. Il convient dès lors de souligner que le préjudice financier allégué est susceptible d’être identifié et chiffré de manière adéquate. Ainsi, ce préjudice pourrait donc faire l’objet d’un recours en indemnité que la requérante pourrait introduire si elle devait obtenir gain de cause dans le cadre de la procédure au principal.

48 Il résulte de tout ce qui précède que la demande en référé doit être rejetée à défaut, pour la requérante, d’établir l’urgence, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur le fumus boni juris ou de procéder à la mise en balance des intérêts.

49 La présente ordonnance clôturant la procédure de référé, il y a lieu de rapporter l’ordonnance du 14 février 2025, Tartu Agro/Commission (T-59/25 R, non publiée), adoptée sur le fondement de l’article 157, paragraphe 2, du règlement de procédure, en vertu de laquelle il avait été ordonné à la Commission de surseoir à l’exécution de la décision attaquée jusqu’à la date de l’ordonnance mettant fin à la présente procédure de référé.

50 En vertu de l’article 158, paragraphe 5, du règlement de procédure, il convient de réserver les dépens.

Par ces motifs,

LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL

ordonne :

1) La demande en référé est rejetée.

2) L’ordonnance du 14 février 2025, Tartu Agro/Commission (T-59/25 R), est rapportée.

3) Les dépens sont réservés.

Fait à Luxembourg, le 14 mai 2025.

* Langue de procédure : l’estonien.