CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. DEAN SPIELMANN

présentées le 4 juin 2026 (1)

Affaire C-179/25 P

Marina Tauber

contre

Conseil de l’Union européenne

« Pourvoi – Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) – Mesures restrictives prises en raison des actions déstabilisant la Moldavie – Gel des fonds – Interdiction d’entrée et de passage en transit sur le territoire de l’Union européenne – Inscription et maintien du nom de la requérante sur la liste des personnes concernées – Personnes physiques responsables d’actions ou de politiques compromettant et menaçant la souveraineté et l’indépendance ainsi que la démocratie, l’État de droit, la stabilité et la sécurité de la Moldavie – Critère relatif à l’organisation, la direction et la participation à des manifestations violentes – Notion d’“intentions violentes” – Force probante des articles de presse – Liberté de manifestation – Article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales »

Introduction

1. Par son pourvoi, M^me Marina Tauber (ci-après la « requérante ») demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 18 décembre 2024, Tauber/Conseil (T-493/23, ci-après l’« arrêt attaqué », EU:T:2024:913).

2. Par son arrêt, le Tribunal a rejeté le recours de la requérante visant à faire annuler, sur le fondement de l’article 263 TFUE, d’une part, la décision (PESC) 2023/1047 (2) et le règlement d’exécution (UE) 2023/1045 (3) (ci-après, pris ensemble, les « actes initiaux litigieux ») et, d’autre part, la décision (PESC) 2024/1242 (4) et le règlement d’exécution (UE) 2024/1243 (5) (ci-après, pris ensemble, les « actes de maintien litigieux »), en tant que ces actes (ci-après, pris ensemble, les « actes litigieux ») la concernent. En vertu desdits actes, le Conseil de l’Union européenne a soumis la requérante à une interdiction d’entrée ou de passage en transit sur le territoire des États membres et a gelé tous ses fonds et ses ressources économiques sur ce même territoire.

3. Le Tribunal a également rejeté le recours de la requérante pour autant qu’il visait à obtenir, sur le fondement de l’article 268 TFUE, la réparation du préjudice moral que cette dernière aurait subi du fait de l’adoption des actes initiaux litigieux.

4. Le présent pourvoi, qui s’inscrit dans le cadre des mesures restrictives prises par le Conseil à la demande de la République de Moldavie, pays candidat à l’adhésion à l’Union européenne, offre l’occasion à la Cour de se prononcer, notamment, sur l’interprétation effectuée par le Tribunal du critère d’inscription relatif à l’organisation, la direction et la participation à des manifestations violentes, prévu à l’article 1^er, paragraphe 1, sous a), point ii), de la décision (PESC) 2023/891 (6) [ci-après le « critère ii) »].

Le cadre juridique et les antécédents du litige

5. Le contexte factuel et juridique du litige est exposé aux points 2 à 13 de l’arrêt attaqué. Pour les besoins des présentes conclusions, ils peuvent être résumés par référence aux faits suivants.

6. La requérante est une femme politique de nationalité moldave. Elle est membre du Parlement de la République de Moldavie depuis le mois de mars 2019 et elle a été vice-présidente du parti politique moldave ȘOR jusqu’à sa dissolution le 19 juin 2023.

7. Le 28 avril 2023, le Conseil a adopté, sur le fondement de l’article 29 TUE, la décision 2023/891 et, sur le fondement de l’article 215, paragraphe 2, TFUE, le règlement (UE) 2023/888 concernant des mesures restrictives en raison des actions déstabilisant la République de Moldavie (7).

8. L’article 1^er, paragraphe 1, de la décision 2023/891 prévoit ce qui suit :

« Les États membres prennent les mesures nécessaires pour empêcher l’entrée ou le passage en transit sur leur territoire :

a) des personnes physiques qui sont responsables d’actions ou de politiques compromettant ou menaçant la souveraineté et l’indépendance de la République de Moldavie, ou la démocratie, l’État de droit, la stabilité ou la sécurité dans la République de Moldavie, ou qui soutiennent ou mettent en œuvre ces actions ou politiques, par l’un des agissements suivants :

i) faire obstacle ou porter atteinte au processus politique démocratique, notamment en faisant obstacle ou en portant gravement atteinte à la tenue d’élections ou en tentant de déstabiliser ou de renverser l’ordre constitutionnel ;

ii) organiser, diriger ou participer, directement ou indirectement, à des manifestations violentes ou autres actes de violence, ou apporter leur soutien à de tels manifestations ou actes ou les faciliter de toute autre manière ; ou

iii) commettre des manquements financiers graves concernant des fonds publics et procéder à l’exportation non autorisée de capitaux ;

[…] »

9. L’article 2, paragraphe 1, sous a), de cette décision prévoit que sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant à, ou possédés, détenus ou contrôlés par des personnes physiques, des entités ou des organismes responsables d’actions ou de politiques compromettant ou menaçant la souveraineté et l’indépendance de la République de Moldavie, ou la démocratie, l’État de droit, la stabilité ou la sécurité dans la République de Moldavie, ou qui soutiennent ou mettent en œuvre ces actions ou politiques par l’un des trois agissements visés au point précédent des présentes conclusions.

10. Par les actes initiaux litigieux, le nom de la requérante a été inscrit sur les listes des personnes, entités et organismes visés par les mesures restrictives qui figurent à l’annexe de la décision 2023/891 et à l’annexe I du règlement 2023/888, pour les motifs suivants :

« Marina Tauber est la vice-présidente du parti ŞOR et députée au Parlement de la République de Moldavie. Elle a été inculpée dans l’affaire de “fraude bancaire” et elle fait l’objet d’une enquête dans deux affaires pénales en République de Moldavie qui sont liées au financement illégal provenant d’un groupe criminel organisé et à la falsification du rapport sur la gestion financière du parti ŞOR.

Le 20 décembre 2022, les procureurs ont procédé à plusieurs perquisitions dans le cadre de l’affaire du financement illégal du parti d’Ilan Shor. Les autorités de la République de Moldavie ont ensuite identifié l’argent qui, selon les procureurs, devait être utilisé pour l’organisation de manifestations antigouvernementales et la rémunération des participants à ces manifestations.

En 2023, des couteaux, des substances inflammables et des dagues ont été saisis à la suite des manifestations organisées par le Mouvement pour le peuple, dont le parti ŞOR fait partie. Il a été répertorié des violences et des altercations entre la police et les manifestants, au cours desquelles 54 personnes ont été mises en détention, dont des mineurs. Selon l’Inspection générale de la police de la République de Moldavie, Marina Tauber figurait parmi les principaux organisateurs des manifestations du parti ŞOR et du Mouvement pour le peuple.

Selon les services du Parquet de la République de Moldavie chargés de la lutte contre la corruption, elle a eu recours à des instruments de communication particuliers pour donner des instructions directes aux présidents et vice-présidents des antennes territoriales du parti ŞOR à travers le pays sur la manière de faire venir des gens aux manifestations, d’organiser les transports et sur ce qu’il fallait faire pour recevoir l’argent permettant de rémunérer ces personnes.

En dirigeant et en organisant des manifestations violentes et du fait de ses manquements financiers graves concernant des fonds publics et de l’exportation non autorisée de capitaux, Marina Tauber est responsable d’actions qui compromettent et menacent la souveraineté et l’indépendance de la République de Moldavie, ainsi que la démocratie, l’[É]tat de droit, la stabilité et la sécurité en République de Moldavie. »

11. Le 14 juin 2023, le Conseil a communiqué à la requérante, à la demande de celle-ci, le document WK 6382/2023 REV 1, contenant les éléments de preuve la concernant (ci-après le « document WK 6382/2023 »).

12. Les mesures prises à l’encontre de la requérante dans les actes initiaux litigieux ont été prorogées par les actes de maintien litigieux jusqu’au 29 avril 2025, sur le fondement des mêmes éléments de preuve que ceux contenus dans le document WK 6382/2023.

La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué

13. Par requête déposée au greffe du Tribunal le 9 août 2023, la requérante a introduit un recours tenant, d’une part, à l’annulation des actes initiaux litigieux en ce que ces actes la concernent et, d’autre part, à la réparation du préjudice moral qu’elle aurait subi à la suite de l’adoption desdits actes. Par ailleurs, le 5 juillet 2024, la requérante a déposé un mémoire en adaptation afin de modifier le dispositif de sa requête, en y incluant une demande d’annulation des actes de maintien litigieux. Par décision du 11 décembre 2023, la Commission européenne a été admise à intervenir au soutien du Conseil.

14. Par l’arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté le recours dans son intégralité.

15. En ce qui concerne les conclusions en annulation, seules pertinentes dans le cadre du présent pourvoi, le Tribunal a relevé que les critères énoncés à l’article 1^er, paragraphe 1, sous a), et à l’article 2, paragraphe 1, sous a), de la décision 2023/891 présentaient un caractère alternatif. Il a dès lors examiné uniquement les moyens et arguments par lesquels la requérante contestait la légalité des actes litigieux en tant qu’ils étaient fondés sur le grief selon lequel elle aurait dirigé et organisé des manifestations violentes en République de Moldavie, au sens du critère prévu au point ii) de ces dispositions. En revanche, il ne s’est pas prononcé sur ceux qui contestaient la légalité de ces actes en tant qu’ils étaient fondés sur le grief selon lequel la requérante serait responsable de manquements financiers graves concernant des fonds publics et de l’exportation non autorisée de capitaux, au sens du point iii) desdites dispositions.

La procédure devant la Cour et les conclusions des parties

16. Par acte déposé au greffe de la Cour le 3 mars 2025, la requérante a formé un pourvoi contre l’arrêt attaqué. Elle conclut à ce qu’il plaise à la Cour :

– d’annuler l’arrêt attaqué ;

– de statuer elle-même définitivement sur le litige et d’annuler les actes litigieux en ce que ces actes la concernent ;

– à titre subsidiaire, de renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue de nouveau sur sa demande introduite au titre de l’article 263 TFUE ;

– en tout état de cause, de renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue sur sa demande introduite au titre de l’article 268 TFUE, et

– de condamner le Conseil aux dépens de la procédure devant la Cour ainsi qu’à ceux de la procédure devant le Tribunal.

17. Le Conseil et la Commission demandent à la Cour de rejeter le pourvoi et de condamner la requérante aux dépens.

18. La requérante, le Conseil et la Commission ont été entendus en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par la Cour lors de l’audience qui s’est tenue le 11 mars 2026.

Analyse

19. Au soutien de son pourvoi, la requérante invoque trois moyens. Le premier est tiré, en substance, d’erreurs de droit dans l’examen de l’exception d’illégalité dirigée contre la décision 2023/891 et le règlement 2023/888, ainsi que de l’absence de base juridique et d’un détournement de pouvoir. Le deuxième concerne l’appréciation des éléments de preuve aux fins de l’application du critère ii). Le troisième porte sur l’examen par le Tribunal du moyen tiré de la violation des droits fondamentaux.

Sur le premier moyen du pourvoi, tiré des erreurs de droit dans l’examen de l’exception d’illégalité de la décision 2023/891 et du règlement 2023/888

20. Le premier moyen s’articule en deux branches. Par celles-ci, la requérante reproche, en substance et essentiellement, au Tribunal de ne pas avoir cherché à établir l’objectif réel des mesures restrictives en cause, lequel aurait été, selon elle, non pas celui énoncé par le Conseil, mais celui de soutenir le gouvernement moldave contre certaines forces d’opposition internes. Elle soutient que le Tribunal n’a pas exercé le contrôle requis du choix de la base juridique, lequel suppose une vérification des objectifs réels des actes en cause, et que le régime de mesures restrictives litigieux viserait, en réalité, des dirigeants de partis d’opposition, constituant ainsi une ingérence directe dans le processus politique démocratique interne d’un État tiers. Dans cette perspective, la requérante fait grief au Tribunal d’avoir, d’une part, reconnu au Conseil une marge d’appréciation indue pour déterminer lui-même si ses actions sont conformes aux articles 2, 8 et 21 TUE et, d’autre part, écarté à tort l’existence d’un détournement de pouvoir.

21. Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste cette argumentation.

22. Avant d’examiner les erreurs de droit que ce moyen reproche au Tribunal d’avoir commises, il convient d’examiner deux griefs, formulés dans le cadre du premier moyen, qui ne portent pas, en eux-mêmes, sur de telles erreurs. En particulier, d’une part, la requérante reproche au Tribunal d’avoir procédé à une dénaturation du « cadre factuel ». Je rappelle que, selon une jurisprudence constante, une telle dénaturation doit ressortir de façon manifeste des pièces du dossier, sans qu’il soit nécessaire de procéder à une nouvelle appréciation des faits et des preuves. Par ailleurs, la partie requérante doit indiquer de façon précise les éléments qui auraient été dénaturés par le Tribunal et démontrer les erreurs d’analyse qui, dans son appréciation, auraient conduit celui-ci à cette dénaturation (8). Or, en l’espèce, la requérante n’indique pas de manière précise les prétendus éléments de fait dénaturés. J’estime donc que ce grief doit être rejeté comme irrecevable.

23. D’autre part, la requérante allègue une « erreur de procédure » de la part du Tribunal, en ce qu’il aurait refusé, au point 175 de l’arrêt attaqué, de se prononcer sur les demandes de mesures d’organisation de la procédure sollicitées par la requérante devant lui. Toutefois, il résulte d’une jurisprudence constante que le Tribunal est l’unique juge de la nécessité éventuelle de compléter les éléments d’information dont il dispose concernant les affaires dont il est saisi. Le caractère probant ou non des pièces de la procédure relève de son appréciation souveraine des faits, qui échappe au contrôle de la Cour dans le cadre du pourvoi, sauf en cas de dénaturation des éléments de preuve présentés au Tribunal ou lorsque l’inexactitude matérielle des constatations de celui-ci ressort des pièces du dossier (9), ce qui ne semble pas être le cas en l’espèce. J’estime donc que ce grief doit également être rejeté comme irrecevable.

24. J’en viens à présent aux erreurs de droit reprochées au Tribunal par le premier moyen. À titre liminaire, il me paraît nécessaire d’en préciser la portée exacte. En effet, la requérante ne conteste ni que l’objectif consistant à consolider et à soutenir la démocratie ainsi que l’État de droit dans un État tiers candidat à l’adhésion à l’Union relève des finalités de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), au sens de l’article 21, paragraphe 2, sous b), TUE, ni que le Conseil puisse, en principe, adopter des mesures restrictives destinées à prévenir l’organisation de manifestations violentes afin de poursuivre cet objectif. Son argumentation ne met donc en cause ni la compétence du Conseil pour adopter les actes litigieux ni la légalité du critère ii) en tant que tel. Elle porte, plus précisément, sur l’objectif qui aurait réellement été poursuivi par l’application des mesures en cause dans les circonstances de l’espèce.

25. Il en résulte que les deux branches du premier moyen reposent sur une même critique. Selon la requérante, le Conseil aurait fait usage du dispositif prévu par la décision 2023/891 afin d’affaiblir certaines forces d’opposition au profit du gouvernement moldave, et le Tribunal aurait omis de censurer cette utilisation. Ainsi comprise, l’argumentation tirée de la violation des articles 2, 8 et 21 TUE se rattache, dans les circonstances de l’espèce, au grief de détournement de pouvoir. C’est donc sous cet angle qu’il convient d’examiner conjointement les deux branches du premier moyen.

26. À cet égard, je rappelle, à l’instar du Tribunal au point 64 de l’arrêt attaqué, qu’il résulte d’une jurisprudence constante qu’un acte n’est entaché de détournement de pouvoir que s’il apparaît, sur la base d’indices objectifs, pertinents et concordants, qu’il a été pris exclusivement, ou à tout le moins de manière déterminante, à des fins autres que celles pour lesquelles le pouvoir en cause a été conféré, ou dans le but d’éluder une procédure spécialement prévue par les traités pour faire face aux circonstances de l’espèce (10).

27. En l’espèce, le Tribunal a examiné, aux points 50 à 57 de l’arrêt attaqué, conformément à ce qui est requis par la jurisprudence afférente aux mesures restrictives, si l’objectif poursuivi par le Conseil, tel qu’il ressortait du contenu et de la finalité des actes en cause, relevait de la PESC et, en particulier, de l’un des objectifs énoncés à l’article 21, paragraphe 2, TUE (11). À cette fin, il a relevé que la décision 2023/891 visait des personnes responsables d’actions compromettant ou menaçant la souveraineté, l’indépendance, la démocratie, l’État de droit, la stabilité ou la sécurité de la République de Moldavie. Il a également replacé ces mesures dans le contexte du soutien apporté par l’Union à un État tiers candidat à l’adhésion, confronté, selon l’appréciation du Conseil, à des actions de déstabilisation appelant une réaction immédiate. Dès lors, le Tribunal pouvait considérer, sans commettre d’erreur de droit, que, au regard de leur finalité et de leur contenu, les actes litigieux se rattachaient directement à l’objectif de consolidation et de soutien de la démocratie et de l’État de droit, au sens de l’article 21, paragraphe 2, sous b), TUE.

28. En outre, au point 65 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a constaté, dans l’exercice de son appréciation souveraine des faits, que la requérante n’avait produit aucun élément de nature à établir que le Conseil aurait poursuivi un objectif dissimulé, distinct de celui résultant de la décision 2023/891.

29. Le Tribunal a ensuite retenu, au même point, que le seul fait que le Conseil ait fait droit à une demande de soutien formulée par le gouvernement moldave, face à des actions menaçant de déstabiliser la République de Moldavie, ne saurait, à lui seul, constituer un indice d’un détournement de pouvoir. Il a également relevé que le critère ii) est formulé en termes généraux et peut s’appliquer à d’autres catégories de personnes que les seules personnalités politiques de l’opposition. À cet égard, j’observe que le libellé de ce critère vise des agissements, à savoir le fait de diriger ou d’organiser, directement ou indirectement, des manifestations violentes, et non l’appartenance à un parti politique d’opposition.

30. Dans ces conditions, et en l’absence d’indices objectifs, pertinents et concordants d’un détournement de pouvoir, j’estime que le Tribunal a pu considérer, sans commettre d’erreur de droit, que les actes litigieux reposaient sur une base juridique pertinente en matière de PESC et poursuivaient une finalité conforme à l’intérêt général, consistant à consolider et à soutenir la démocratie ainsi que l’État de droit dans un État tiers.

31. Certes, à l’appui de son argumentation, la requérante invoque l’arrêt Commission/Royaume-Uni (12)ainsi que la distinction qu’il établirait entre l’objet apparent d’un acte et l’objectif réellement poursuivi par celui-ci. Cette jurisprudence ne me paraît toutefois pas transposable au présent litige. Dans l’affaire précitée, la Cour était saisie d’une mesure nationale restrictive des échanges, dont la justification sanitaire alléguée était directement contredite par les circonstances de son adoption, son contexte économique et ses effets. En l’espèce, il s’agit d’actes de PESC instituant des mesures restrictives, dont la base juridique doit être appréciée au regard d’éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent la finalité et le contenu de ces actes (13).

32. Le contrôle de la base juridique permet ainsi de vérifier la compétence de l’auteur de l’acte et la régularité de la procédure suivie pour son adoption. Il ne consiste pas à rechercher, sous cet angle, l’existence d’une intention politique dissimulée. Cette dernière question relevait du grief tiré d’un détournement de pouvoir, qui a été examiné par le Tribunal. Or, ainsi qu’il a été constaté aux points 27 et 30 des présentes conclusions, celui-ci n’a pas, à mon sens, commis d’erreur de droit en considérant qu’un tel détournement n’était pas établi.

33. Au vu de ce qui précède, et dès lors que la requérante ne conteste pas que le Conseil pouvait adopter des mesures restrictives afin de soutenir la démocratie et l’État de droit en République de Moldavie, j’estime que le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit en rejetant, en l’absence de détournement de pouvoir, l’argumentation tirée de la violation des articles 2 et 8 TUE ainsi que de l’article 21, paragraphe 1, TUE. Par conséquent, je propose à la Cour de rejeter le premier moyen.

Sur le deuxième moyen du pourvoi, tiré des erreurs de droit dans la prise en considération des éléments de preuve et dans l’application du critère ii)

34. Par son deuxième moyen, subdivisé en quatre branches, la requérante fait grief au Tribunal d’avoir entaché son appréciation des éléments de preuve, retenus pour justifier son inscription sur la liste litigieuse au titre du critère ii), relatif, en substance, à l’organisation de manifestations violentes, de plusieurs erreurs de droit et dénaturations.

35. Dans le cadre de la première branche, elle critique le mode de preuve retenu, au motif que le Tribunal, en se fondant sur des articles de presse, n’aurait pas recouru à la méthode de preuve la plus fiable. Par la deuxième branche, elle conteste l’appréciation de ces éléments aux fins d’établir que le critère ii) était satisfait, notamment en ce qui concerne l’intention violente des manifestations en cause. Par la troisième branche, elle reproche au Tribunal d’avoir apprécié de manière erronée le lien entre son comportement et l’objectif des mesures restrictives, en jugeant qu’elle était responsable d’actions menaçant, dans l’intérêt de la Fédération de Russie, de compromettre la souveraineté et l’État de droit en République de Moldavie. Enfin, par la quatrième branche, elle soutient que le Tribunal n’a pas tiré les conséquences de la dissolution de son parti, alors que cette circonstance excluait, selon elle, qu’elle puisse encore remplir le critère ii).

36. Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste ces argumentations. En particulier, s’agissant de la deuxième branche du présent moyen, le Conseil estime que le Tribunal n’a commis aucune erreur de droit en qualifiant les faits retenus à l’encontre de la requérante comme établissant que celle-ci organise, dirige, participe à, apporte son soutien à, ou facilite des « manifestations violentes » ou « autres actes de violence », au sens du critère ii). Le Conseil ajoute que l’analyse des preuves effectuée par le Tribunal a démontré à suffisance de droit que la requérante était animée d’intentions violentes ou avait incité à la violence ou renié d’une autre manière les fondements de la société démocratique.

Sur la première branche du deuxième moyen

37. S’agissant de la première branche du deuxième moyen, visant les points 103 à 109 de l’arrêt attaqué, la requérante soulève, en substance, deux griefs. D’une part, elle soutient que le Tribunal aurait dû censurer le fait que le Conseil ne s’était pas fondé sur des sources officielles, alors que de telles sources auraient, selon elle, pu être obtenues en République de Moldavie. D’autre part, elle fait valoir que le Tribunal a méconnu un principe selon lequel, lorsque plusieurs méthodes de preuve sont disponibles, les institutions de l’Union seraient tenues de recourir à la plus fiable.

38. Je précise d’emblée qu’il est de jurisprudence constante que, dans le cadre d’un pourvoi, l’appréciation des faits et des éléments de preuve relève, en principe, de la compétence du Tribunal, sous réserve du cas de dénaturation. Toutefois, cette règle ne vaut qu’autant que le pourvoi tend, en réalité, à obtenir une nouvelle appréciation du dossier factuel. En revanche, un grief est recevable lorsqu’il ne remet pas en cause les constatations factuelles en tant que telles, mais critique la qualification juridique retenue par le Tribunal à partir de faits tenus pour établis (14).

39. Ainsi, dans le cadre de la première branche du présent moyen, dans la mesure où la requérante invite la Cour à remettre en cause l’appréciation concrète par le Tribunal de la valeur probante des pièces du dossier, son argumentation se heurte à la limite propre au pourvoi. En revanche, cette branche demeure recevable dans la mesure où elle reproche au Tribunal d’avoir validé l’application, par le Conseil, d’un critère juridique erroné pour apprécier la valeur probante des éléments produits.

40. Quant au fond, la Cour a déjà relevé que le principe qui prévaut en droit de l’Union est celui de la libre appréciation des preuves, dont il découle, d’une part, que, dès lors qu’un élément de preuve a été obtenu régulièrement, sa recevabilité ne peut être contestée devant le Tribunal et, d’autre part, que le seul critère pertinent pour apprécier la force probante des preuves régulièrement produites réside dans leur crédibilité (15).

41. Par ailleurs, s’agissant plus particulièrement du contrôle des mesures restrictives, l’effectivité du contrôle juridictionnel garanti par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne exige que, dans le cadre du contrôle de la légalité des motifs sur lesquels est fondée la décision d’inscrire le nom d’une personne sur la liste des personnes visées par de telles mesures, le juge de l’Union s’assure que cette décision, qui revêt une portée individuelle pour cette personne, repose sur une base factuelle suffisamment solide. À cette fin, il lui incombe de vérifier l’exactitude matérielle des faits allégués au regard des informations ou des éléments de preuve fournis, ainsi que d’apprécier la force probante de ces derniers en fonction des circonstances de l’espèce (16).

42. Au vu de cette jurisprudence, les deux griefs composant cette branche, rappelés au point 37 des présentes conclusions, reposent, à mon sens, sur une même prémisse erronée. La question pertinente n’était pas de savoir si le Conseil avait recherché les preuves les plus fiables en valeur absolue ni s’il aurait pu obtenir des éléments officiels supplémentaires. Le Tribunal était uniquement appelé à déterminer si les éléments effectivement produits présentaient un degré suffisant de précision, de fiabilité et de cohérence pour étayer les motifs d’inscription.

43. Il s’ensuit que l’argument formulé au point 35 du pourvoi, selon lequel la question pertinente aurait été de savoir si le Conseil pouvait obtenir, en République de Moldavie, des preuves officielles « plus fiables » que des articles de presse, ne saurait prospérer. Cet argument revient, en réalité, à transformer une exigence de fiabilité suffisante des éléments du dossier en une exigence de preuve optimale, ce qui ne ressort pas de la jurisprudence de la Cour.

44. L’analogie que la requérante entend tirer des arrêts Pays-Bas e.a./Commission (17), China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products e.a./Commission (18), PAN Europe (Closer) (19) et HSBC Holdings e.a./Commission (20) doit, à mon sens, être rejetée. Ces arrêts s’inscrivent dans des contentieux distincts et ne permettent pas d’inférer, en matière de mesures restrictives, l’existence d’une obligation imposant au Conseil de rechercher prioritairement des preuves officielles ou les éléments qui seraient, abstraitement, les plus fiables.

45. Une telle exigence serait d’ailleurs difficile à appliquer. La fiabilité d’un élément de preuve ne peut être appréciée en fonction d’une hiérarchie prédéterminée entre catégories de sources. Elle dépend de son origine, de son contenu, du contexte dans lequel il s’inscrit, ainsi que de sa concordance avec les autres éléments du dossier.

46. S’agissant plus particulièrement de l’arrêt PAN Europe (Closer) (21), la référence aux données scientifiques ou techniques disponibles les plus fiables est indissociable du cadre propre à l’évaluation scientifique des risques en matière de produits phytopharmaceutiques et du principe de précaution. Une telle formule ne saurait être transposée telle quelle au contrôle juridictionnel des motifs d’inscription dans la présente affaire. En effet, et ainsi qu’il a déjà été relevé au point précédent, ce qui importe dans ce dernier cadre n’est pas l’identification abstraite de la meilleure source possible, comme le soutient la requérante, mais l’existence d’un faisceau d’indices suffisamment concrets, précis et concordants pour étayer les constatations retenues (22).

47. Je ne vois pas non plus d’erreur de droit dans l’appréciation du Tribunal selon laquelle il appartenait à la requérante d’identifier avec précision les éléments de nature à faire naître des doutes quant à la fiabilité des articles de presse retenus. Dès lors que le Conseil avait produit des éléments de preuve circonstanciés, il ne suffisait pas à la requérante d’alléguer, de manière générale, que des preuves officielles ou plus fiables auraient pu être obtenues. Il lui appartenait, au contraire, de mettre concrètement en évidence les inexactitudes, contradictions ou omissions susceptibles d’affecter la crédibilité des pièces produites.

48. J’estime donc que la première branche du deuxième moyen doit être déclarée irrecevable en tant qu’elle tend, en réalité, à remettre en cause l’appréciation concrète, par le Tribunal, de la force probante des éléments du dossier. Elle doit, en revanche, être rejetée comme non fondée en tant qu’elle soutient que le Tribunal aurait commis des erreurs de droit en validant la prise en considération, par le Conseil, d’éléments de preuve provenant de sources non officielles et en ne sanctionnant pas l’absence de recours à la méthode probatoire que la requérante présente comme « la plus fiable ».

Sur la deuxième branche du deuxième moyen

49. S’agissant de la deuxième branche du deuxième moyen, visant les points 114 à 131 de l’arrêt attaqué, il me paraît utile, compte tenu de la diversité des griefs formulés par la requérante, d’en préciser d’emblée la portée. J’examinerai, tout d’abord, la recevabilité de cette branche. J’exposerai ensuite dans quelle mesure la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après la « Cour EDH ») relative aux « intentions violentes » peut éclairer l’analyse. J’expliquerai, enfin, pourquoi, à mon sens, même à supposer que le Tribunal ait pu déduire des éléments du dossier l’existence d’intentions violentes, une telle constatation ne permettait pas, à elle seule, de satisfaire le critère ii).

50. En premier lieu, au vu de la jurisprudence citée au point 38 des présentes conclusions, j’estime qu’il convient de distinguer plus nettement, au sein même de l’argumentation de la requérante, ce qui relève d’une véritable critique de dénaturation et ce qui procède, en réalité, d’une contestation de la qualification juridique retenue par le Tribunal.

51. S’agissant des griefs par lesquels la requérante vise les développements de l’arrêt attaqué relatifs aux éléments de preuve n^os 5, 6, 18, 20, 21 et 22 (23), je n’estime pas que ceux tirés d’une prétendue dénaturation puissent prospérer. La requérante reproche, en substance, au Tribunal d’avoir retenu, à partir de ces éléments, des constatations qu’elle conteste ou de leur avoir attribué une portée qu’elle estime excessive. Une telle argumentation ne met toutefois pas en évidence une appréciation manifestement erronée de ces éléments de preuve. Elle tend plutôt à contester la portée que le Tribunal leur a reconnue et, plus largement, la conséquence qu’il en a tirée au regard du critère d’inscription applicable.

52. Il en va de même des griefs formulés à l’encontre des éléments de preuve n^os 13, 14 et 17 (24). Là encore, la requérante n’établit pas que le Tribunal aurait altéré le contenu clair de ces pièces. Sous couvert d’un tel grief, elle conteste, en réalité, la portée qu’il leur a reconnue ainsi que la qualification juridique qu’il en a déduite. Il s’ensuit que, sur ce point également, la critique ainsi formulée ne relève pas véritablement de la dénaturation, mais de la contestation de l’appréciation et de la qualification retenues par le Tribunal.

53. En revanche, si les griefs de dénaturation doivent être écartés comme tels, la branche n’en demeure pas moins recevable en tant qu’elle met en cause la qualification juridique retenue par le Tribunal, tant à l’égard des faits qu’il tenait pour établis qu’à l’égard de la portée qu’il a reconnue à la notion d’« intentions violentes » au regard du critère ii).

54. En deuxième lieu, il convient de préciser dans quelle mesure la jurisprudence de la Cour EDH relative à l’article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (25), qui consacre la liberté de réunion et d’association, peut être prise en considération aux fins de l’examen de la présente branche. Est en particulier en cause la notion d’« intentions violentes » dans l’exercice de la liberté de manifestation, à laquelle le Tribunal s’est référé dans l’arrêt attaqué et que la requérante invoque au soutien de cette branche du deuxième moyen.

55. J’estime que cette jurisprudence présente un intérêt certain pour préciser la notion d’« intentions violentes » dans le contexte des manifestations et pour éviter qu’elle soit confondue avec la simple volonté de provoquer des troubles, de susciter de l’agitation ou d’attiser le mécontentement. Ainsi que le Tribunal l’a précisé au point 78 de l’arrêt attaqué, la Cour EDH a considéré que l’article 11 de la CEDH ne protège pas une manifestation lorsque les organisateurs ou les participants ont des intentions violentes, incitent à la violence ou rejettent d’une autre manière les fondements de la société démocratique (26). De même, je note que la Cour EDH a précisé que ni le seul risque de désordre ni la seule possibilité que des personnes animées d’intentions violentes rejoignent une manifestation ne suffisent, à eux seuls, à faire perdre à celle-ci sa protection (27).

56. Toutefois, je suis d’avis que cette jurisprudence ne saurait être transposée telle quelle à la présente affaire. Dans les arrêts précités, la question était de savoir si les actes en cause relevaient encore de l’exercice de la liberté de réunion pacifique protégée par l’article 11 de la CEDH. Or, en l’espèce, la question est différente. Il s’agit de déterminer si les conditions du critère ii) sont remplies. Certes, cette jurisprudence peut utilement éclairer la notion d’« intentions violentes » dans le contexte de manifestations. Elle ne saurait néanmoins, à elle seule, déterminer l’application du critère d’inscription en cause. Ce critère relève d’un cadre juridique distinct, susceptible, il est vrai, de présenter certains points de recoupement avec la liberté de manifestation, mais dont les conditions propres doivent être appréciées de manière autonome au regard des exigences particulières du contentieux des mesures restrictives.

57. À cet égard, et en troisième lieu, le grief tiré d’une application erronée du critère ii) doit, à mon sens, être examiné comme tel. C’est sur ce point que le Tribunal me paraît avoir commis une erreur de droit. Je relève que la requérante a soulevé ce grief de manière explicite dans l’intitulé précédant le point 46 du pourvoi, en invoquant des erreurs de droit relatives au caractère violent des manifestations. Il ressort également du point 8 de la réplique, ainsi que des échanges intervenus lors de l’audience, qu’elle reproche au Tribunal d’avoir fait une application erronée de ce critère, faute d’avoir établi l’existence de manifestations violentes.

58. Le critère ii), tel qu’énoncé dans la décision 2023/891, vise un comportement objectivement rattaché à des manifestations violentes ou à d’autres actes de violence. Il ne se réduit pas à un élément subjectif tenant à l’intention de la personne concernée. En réalité, il n’en souffle mot. Le critère, et, j’insiste, tout le critère, mais rien que le critère (« no less, but certainly not more ») exige un élément matériel, consistant à organiser, diriger, participer, soutenir ou faciliter de telles manifestations ou de tels actes (28). Cet élément matériel doit être prouvé.

59. Certes, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour EDH mentionnée au point 55 des présentes conclusions, des intentions violentes peuvent présenter une portée probatoire importante dans l’appréciation du caractère pacifique ou violent d’une manifestation. Elles peuvent ainsi constituer un indice utile pour apprécier la nature des manifestations en cause ou le rôle de la personne visée par les mesures restrictives. Elles ne sauraient toutefois se substituer à l’élément matériel exigé par le critère ii).

60. Or, en l’espèce, comme il ressort des points 114 et 115 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a centré son raisonnement sur la question de savoir s’il était établi que la requérante était animée d’« intentions violentes ». Il est vrai, à cet égard, que, contrairement à ce qui est allégué par la requérante, le Tribunal a considéré, à juste titre, que certains éléments du dossier, cités notamment aux points 117 à 122 de l’arrêt attaqué, faisaient apparaître des intentions violentes. Ces éléments, appréciés conjointement, pouvaient être regardés comme révélant une stratégie de confrontation (29). Toutefois, c’est précisément sur ce point que le Tribunal a, à mon sens, commis une erreur de droit, en regardant cette constatation comme suffisante pour considérer que le critère ii) était rempli. En d’autres termes, c’est l’autonomisation de l’élément subjectif par rapport à l’élément matériel, à laquelle procède le Tribunal, qui pose problème.

61. En effet, le Tribunal paraît avoir confondu deux plans distincts. Le premier est celui, emprunté à la jurisprudence relative à l’article 11 de la CEDH, de la délimitation du champ des manifestations pacifiques. À cet égard, comme je l’ai indiqué au point 55 des présentes conclusions, la notion d’« intentions violentes » est pertinente et peut jouer un rôle décisif pour déterminer si les actes en cause relèvent encore de la protection attachée à la liberté de réunion pacifique. Le second est celui, propre aux mesures restrictives de l’Union, de l’application du critère ii). Sur ce terrain, il appartenait au Tribunal de vérifier si les manifestations auxquelles la requérante aurait participé, ou qu’elle aurait organisées, dirigées, soutenues ou facilitées, présentaient elles-mêmes un caractère violent au sens du critère applicable, ce qu’il n’a pas fait.

62. Partant, la conclusion à laquelle le Tribunal est parvenu au point 128 de l’arrêt attaqué me paraît entachée d’une erreur dans la qualification juridique des faits. En particulier, le Tribunal considère que « l’indication dans les motifs des actes attaqués selon laquelle la requérante a donné des instructions afin de recruter […] des personnes en vue de participer aux manifestations au cours desquelles des actes de violence ont été commis n’est pas entachée d’une erreur d’appréciation » (30). Or, cette conclusion ne trouve pas de fondement dans l’appréciation des éléments de preuve effectuée aux points 116 à 127 de cet arrêt. En effet, il ne ressort pas de cette appréciation que des actes de violence aient effectivement été commis au cours des manifestations concernées (31).

63. Dans ces conditions, j’estime que la deuxième branche du deuxième moyen est fondée en ce qu’elle reproche, en substance, au Tribunal d’avoir méconnu la portée exacte du critère ii).

Sur la troisième branche du deuxième moyen

64. Par la troisième branche du deuxième moyen, dirigée contre les points 132 à 141 de l’arrêt attaqué, la requérante conteste, en substance, l’appréciation par laquelle le Tribunal a retenu que les manifestations en cause avaient été organisées dans l’intérêt et avec le concours de la Fédération de Russie, s’inscrivaient dans les actions de déstabilisation auxquelles les mesures restrictives visaient à répondre, et permettaient ainsi au Conseil de considérer, sans erreur d’appréciation, que la requérante était responsable d’actions compromettant ou menaçant la démocratie et l’État de droit en République de Moldavie.

65. À titre liminaire, j’estime que les griefs tirés d’une dénaturation des éléments de preuve ne sauraient prospérer. Il ressort en effet du point 70 du pourvoi que la requérante ne conteste pas véritablement le contenu matériel des éléments examinés par le Tribunal, notamment les preuves n^os 21 et 22 du document WK 6382/2023, mais la conclusion qu’il en a tirée au point 140 de l’arrêt attaqué, selon laquelle les manifestations en cause auraient été organisées dans l’intérêt et avec le concours de la Fédération de Russie. Son argumentation porte donc, en réalité, sur la qualification juridique des faits retenus par le Tribunal au regard des conditions d’application des mesures restrictives en cause. Or, conformément à la jurisprudence rappelée au point 38 des présentes conclusions, une telle question relève de la compétence de la Cour dans le cadre du pourvoi.

66. Sur le fond, les griefs de la requérante ne me paraissent pas prospérer. Celle-ci reproche, en substance, au Tribunal d’avoir accordé une importance excessive à la qualification de son parti de prorusse ou favorable à la Russie, alors qu’une telle caractérisation ne saurait, selon elle, établir ni une volonté de rattachement de la République de Moldavie à la Fédération de Russie ni un soutien aux actions illégales de celle-ci. Elle affirme également que la seule existence de liens avec la Fédération de Russie ne suffisait pas à satisfaire le critère d’inscription.

67. J’estime qu’une telle argumentation ne saurait être accueillie. Ainsi que le Conseil l’a relevé dans son mémoire en duplique, la qualification du parti de la requérante de prorusse ne constitue pas l’unique élément pris en considération par le Tribunal. Elle s’inscrit dans un faisceau d’indices concrets et concordants sur lequel celui-ci s’est fondé pour apprécier si les manifestations en cause compromettaient ou menaçaient la souveraineté et l’indépendance de la République de Moldavie ou, plus largement, la démocratie, l’État de droit, la stabilité ou la sécurité dans cet État.

68. En outre, cette qualification ne saurait être isolée du contexte normatif et factuel rappelé par la décision 2023/891. Il ressort notamment des considérants 4 et 7 de cette décision que les actions en cause s’inscrivaient, selon le Conseil, dans un contexte de tentatives de déstabilisation liées à la Fédération de Russie, visant à exploiter la dépendance énergétique de la République de Moldavie afin de susciter des troubles au sein de la population et d’exercer une pression sur le gouvernement moldave.

69. Il s’ensuit que la requérante n’est pas fondée à soutenir que le Tribunal se serait appuyé sur de simples liens abstraits entre elle et la Fédération de Russie. Aux points 134 à 139 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a retenu des liens précis, replacés dans le contexte politique et économique né de l’agression russe contre l’Ukraine, ainsi qu’un ensemble d’éléments de preuve tendant à établir que la Fédération de Russie cherchait, notamment par la formation de certaines personnes à la violence, à instrumentaliser les manifestations organisées par la requérante afin de déstabiliser la République de Moldavie. C’est à la lumière de cet ensemble que le Tribunal a estimé que ces manifestations pouvaient être regardées comme s’inscrivant dans de telles actions de déstabilisation.

70. Dans ces conditions, j’estime qu’il était loisible au Conseil, puis au Tribunal, de replacer les agissements reprochés dans le contexte général propre à en éclairer la portée. Partant, je suggère à la Cour de rejeter la troisième branche du deuxième moyen comme non fondée.

Sur la quatrième branche du deuxième moyen

71. Par la quatrième branche du deuxième moyen, la requérante critique les points 142 à 154 de l’arrêt attaqué, par lesquels le Tribunal a considéré, notamment aux points 149 et 150 de cet arrêt, que la dissolution de son parti politique n’avait pas rendu obsolètes les mesures restrictives en cause, y compris en l’absence d’organisation de manifestations violentes postérieurement à son inscription initiale sur les listes litigieuses.

72. À titre liminaire, le grief tiré d’une dénaturation des faits, invoqué au point 76 du pourvoi, me paraît devoir être rejeté comme irrecevable. Il est formulé en termes vagues et ne vise aucun élément de preuve précis, contrairement aux exigences rappelées au point 22 des présentes conclusions. En réalité, la requérante ne met pas en cause une dénaturation manifeste des faits ou des éléments de preuve, mais conteste les conséquences juridiques que le Tribunal a tirées de la dissolution du parti politique ȘOR et, plus largement, de l’évolution alléguée de la situation factuelle.

73. À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, le maintien d’une personne sur une liste de mesures restrictives suppose de vérifier si, depuis l’inscription initiale ou depuis le précédent réexamen, la situation factuelle a évolué d’une manière telle qu’il ne soit plus possible de tirer la même conclusion quant à l’implication de l’intéressé dans les activités visées (32).

74. Or, en l’espèce, la dissolution du parti ȘOR ne rendait pas, par elle-même, illégal le maintien des mesures litigieuses. Le critère ii) n’est pas formulé par référence à l’appartenance à une formation politique déterminée, mais vise le fait d’organiser, de diriger, de participer à, de soutenir ou de faciliter des manifestations violentes ou d’autres actes de violence. Ainsi, même si les agissements reprochés se sont inscrits, en fait, dans un cadre partisan, ils n’en dépendaient pas, en droit, de manière nécessaire. La disparition de ce cadre ne suffisait donc pas, à elle seule, à exclure que la requérante puisse encore relever du critère en cause.

75. Le Tribunal ne s’est d’ailleurs pas borné à écarter la pertinence de la dissolution, en juin 2023, du parti politique de la requérante, déclaré inconstitutionnel. Il a également pris en considération, au point 146 de l’arrêt attaqué, le comportement personnel récent de l’intéressée, notamment son implication dans l’organisation des manifestations en cause, ses déclarations susceptibles de provoquer des troubles à l’occasion de celles-ci, ainsi que ses activités sur les réseaux sociaux. C’est sur la base de cet ensemble qu’il a estimé, à bon droit, que le Conseil avait pu valablement considérer que la requérante demeurait susceptible de relever du critère ii).

76. L’argument tiré de l’absence de nouvelles manifestations violentes dans la période immédiatement postérieure à l’inscription initiale ne me paraît pas davantage convaincant. La jurisprudence rappelée au point 73 des présentes conclusions n’impose pas au Conseil de produire, à chaque réexamen, des faits nouveaux de même nature que ceux ayant fondé l’inscription initiale. Elle exige un réexamen actualisé, destiné à vérifier si les motifs initiaux conservent leur pertinence au regard de la situation existant à la date du maintien.

77. À cet égard, le Tribunal a relevé, en substance, aux points 149 à 152 de l’arrêt attaqué, que les manifestations en cause s’inscrivaient dans un passé très récent, qu’elles avaient produit des effets sérieux sur la situation en République de Moldavie et que ces effets n’avaient pas perdu leur pertinence, dès lors que le contexte géopolitique n’avait pas changé et que les objectifs poursuivis par les mesures restrictives n’avaient pas été atteints. Il a ainsi apprécié la dissolution du parti ȘOR et l’absence de nouvelles manifestations dans le cadre d’un réexamen actualisé de la situation, sans considérer que ces circonstances suffisaient, à elles seules, à priver les motifs initiaux de leur pertinence.

78. J’en déduis que la quatrième branche du deuxième moyen doit être rejetée comme irrecevable en tant qu’elle concerne une dénaturation des faits. Pour le surplus, en tant qu’elle est tirée d’une erreur de droit, j’estime que le Tribunal a pu considérer, sans commettre d’erreur de droit, que la situation n’avait pas évolué d’une manière telle qu’il ne fût plus possible de maintenir la même conclusion quant à l’implication de la requérante dans les activités visées par le critère ii). La quatrième branche du présent moyen ne me paraît donc pas fondée.

79. Au vu de ce qui précède, j’estime que le deuxième moyen doit être accueilli en ce qu’il reproche au Tribunal d’avoir commis une erreur de droit dans l’application du critère ii), en tenant l’existence d’« intentions violentes » pour suffisante afin de conclure que la condition tenant à l’organisation, à la direction, au soutien, à la facilitation ou à la participation à des manifestations violentes était remplie. Il doit être rejeté pour le surplus.

Sur le troisième moyen du pourvoi, tiré d’une erreur de droit dans l’appréciation de la violation des droits fondamentaux

80. Par le troisième moyen, la requérante soutient, en substance, que le Tribunal a commis une erreur de droit en concluant, aux points 164 à 167 de l’arrêt attaqué, que les mesures restrictives en cause ne portaient pas une atteinte disproportionnée, d’une part, à l’État de droit et à sa liberté de mener une activité politique, et, d’autre part, à son droit de propriété ainsi qu’à sa liberté d’entreprendre.

81. Le Conseil et la Commission contestent cette argumentation.

82. Avant d’examiner le fond de ce moyen, il convient d’en apprécier la recevabilité. Selon une jurisprudence constante, un pourvoi doit indiquer de façon précise les éléments critiqués de l’arrêt dont l’annulation est demandée ainsi que les arguments juridiques invoqués au soutien de cette demande, sous peine d’irrecevabilité du pourvoi ou du moyen concerné. Il appartient à la Cour, au besoin d’office, de vérifier si cette exigence est satisfaite (33).

83. En l’espèce, cette exigence me paraît remplie. La requérante vise clairement les points 164 à 167 de l’arrêt attaqué et soutient, en substance, que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que les mesures restrictives en cause ne lui imposaient pas des inconvénients démesurés au regard des objectifs poursuivis. À cet égard, elle invoque notamment la jurisprudence de la Cour EDH relative aux intentions violentes dans le cadre de l’article 11 de la CEDH et reproche au Tribunal de ne pas avoir tenu compte de la dissolution du parti ȘOR.

84. Il en résulte que le troisième moyen identifie avec une clarté suffisante tant les points critiqués de l’arrêt attaqué que les arguments juridiques invoqués à leur soutien. Il est donc, à mon sens, recevable.

85. Quant au fond, il convient de rappeler que le contrôle de la proportionnalité des mesures restrictives tient compte de la large marge d’appréciation dont dispose le Conseil en matière de PESC. Il implique de vérifier, premièrement, que les mesures en cause poursuivent un objectif d’intérêt général reconnu par l’Union, deuxièmement, qu’elles ne sont pas manifestement inappropriées au regard de cet objectif et, troisièmement, qu’elles ne vont pas manifestement au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre, en imposant à la personne concernée une charge excessive au regard du but poursuivi (34). C’est à la lumière de ce cadre qu’il convient d’examiner si le Tribunal a commis une erreur de droit dans son appréciation de la proportionnalité des actes litigieux.

86. En l’espèce, le Tribunal a considéré, aux points 163 à 165 de l’arrêt attaqué, que les mesures restrictives en cause poursuivaient un objectif d’intérêt général, consistant à soutenir les autorités moldaves face à des actions de déstabilisation susceptibles de faire obstacle au processus d’adhésion de la République de Moldavie à l’Union. Il a également estimé que ces mesures étaient appropriées, dès lors qu’elles visaient notamment les personnes qui, par la direction ou l’organisation de manifestations violentes, représentaient une menace pour la démocratie et l’État de droit dans cet État.

87. S’agissant du caractère prétendument excessif de ces mesures, le Tribunal a relevé, au point 167 de l’arrêt attaqué, qu’elles ne faisaient pas irrémédiablement obstacle à ce que la requérante poursuive une activité politique d’opposition en République de Moldavie. Elles ne lui interdisaient pas, en tant que telles, d’organiser des manifestations contre le gouvernement, pour autant que celles-ci demeurent pacifiques et ne s’inscrivent pas dans le cadre d’actions de déstabilisation menées par des acteurs extérieurs, tels que la Fédération de Russie.

88. Cette appréciation ne me paraît pas entachée d’une erreur de droit. Comme il a déjà été indiqué dans le cadre de l’analyse de la quatrième branche du deuxième moyen, les mesures litigieuses n’ont pas été adoptées en raison de l’appartenance de la requérante à un parti politique d’opposition, mais en raison d’agissements considérés comme relevant du critère ii). Elles ne la privent donc pas, par leur objet même, de la possibilité de continuer à exercer une activité politique licite. Elles ne portent pas davantage atteinte au contenu essentiel de ses droits fondamentaux, notamment de son droit de propriété et de sa liberté d’entreprendre, dès lors qu’elles sont limitées, réversibles et assorties des garanties propres au régime des mesures restrictives (35).

89. Enfin, l’argument selon lequel le Tribunal n’aurait pas tenu compte du changement de contexte résultant de la dissolution du parti ȘOR ne saurait prospérer. Le Tribunal a expressément examiné cette circonstance aux points 142 à 150 de l’arrêt attaqué. Ainsi qu’il a été relevé au point 77 des présentes conclusions, il a considéré, à bon droit, que cette dissolution ne suffisait pas à rendre obsolètes les mesures adoptées à l’égard de la requérante, compte tenu de leur objectif, de leur contexte et du comportement personnel de l’intéressée.

90. Sur la base de ces considérations, je propose à la Cour que le troisième moyen, tiré d’une erreur de droit dans l’appréciation de la proportionnalité des mesures restrictives et de l’atteinte alléguée aux droits fondamentaux de la requérante, soit rejeté.

Conclusion de l’analyse

91. En raison de l’erreur de droit commise par le Tribunal dans l’interprétation du critère ii), je suggère à la Cour d’accueillir la deuxième branche du deuxième moyen et, par conséquent, d’annuler l’arrêt attaqué. En effet, ainsi qu’il ressort des points 99 et 100 de l’arrêt attaqué, le caractère violent des manifestations a été contesté devant le Tribunal. Or, ce dernier n’a pas vérifié si les manifestations en cause avaient effectivement donné lieu à des actes pouvant être qualifiés de « violents » au sens du critère ii). Il a, pour rejeter le recours, déplacé son examen vers l’intention subjective de la requérante, alors qu’un tel élément ne relève pas des conditions propres à ce critère.

Sur le recours devant le Tribunal

92. Conformément à l’article 61, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, en cas d’annulation de la décision du Tribunal, la Cour peut soit statuer elle-même définitivement sur le litige, lorsque celui-ci est en état d’être jugé, soit renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue.

93. J’estime que le litige n’est pas en état d’être jugé. Ainsi que l’a montré l’examen de la deuxième branche du deuxième moyen, le Tribunal n’a pas appliqué le test juridique adéquat afin de déterminer si le critère ii) était rempli. Or, l’application du test pertinent suppose un examen d’éléments factuels relatifs à l’existence de « manifestations violentes ou d’autres actes de violence » au sens de ce critère. Ces éléments ne me paraissent pas ressortir de manière suffisante du dossier soumis à la Cour.

94. À cet égard, et ainsi que je l’ai rappelé au point 91 des présentes conclusions, la requérante a précisément contesté que les manifestations visées par le Conseil puissent être qualifiées de « violentes » au sens du critère ii). Dans ces conditions, je propose à la Cour de renvoyer l’affaire devant le Tribunal.

Sur les dépens

95. L’affaire devant, selon mon analyse, être renvoyée devant le Tribunal, il y a lieu de réserver les dépens.

Conclusion

96. Eu égard aux développements qui précèdent, je propose à la Cour de dire pour droit :

1) L’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 18 décembre 2024, Tauber/Conseil (T-493/23, EU:T:2024:904), est annulé.

2) L’affaire est renvoyée devant le Tribunal de l’Union européenne.

3) Les dépens sont réservés.

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1 Langue originale : le français.

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2 Décision du Conseil du 30 mai 2023 modifiant la décision (PESC) 2023/891 concernant des mesures restrictives en raison des actions déstabilisant la République de Moldavie (JO 2023, L 140 I, p. 9).

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3 Règlement du Conseil du 30 mai 2023 mettant en œuvre le règlement (UE) 2023/888 concernant des mesures restrictives en raison des actions déstabilisant la République de Moldavie (JO 2023, L 140 I, p. 1).

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4 Décision du Conseil du 26 avril 2024 modifiant la décision (PESC) 2023/891 concernant des mesures restrictives en raison des actions déstabilisant la République de Moldavie (JO L, 2024/1242).

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5 Règlement d’exécution du Conseil du 26 avril 2024 mettant en œuvre le règlement (UE) 2023/888 concernant des mesures restrictives en raison des actions déstabilisant la République de Moldavie (JO L, 2024/1243).

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6 Décision du Conseil du 28 avril 2023 concernant des mesures restrictives en raison des actions déstabilisant la République de Moldavie (JO 2023, L 114, p. 15).

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7 Règlement du Conseil du 28 avril 2023 (JO 2023, L 114, p. 1).

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8 Voir, entre autres, arrêts du 15 mai 2025, Kiene e.a./Parlement et Conseil (C-487/24 P, EU:C:2025:357, point 21), et du 26 mars 2026, Pumpyanskiy e.a./Conseil (C-696/23 P, C-704/23 P, C-711/23 P, C-35/24 P et C-111/24 P, ci-après l’« arrêt Pumpyanskiy », EU:C:2026:245, point 157).

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9 Voir arrêt du 26 janvier 2017, Mamoli Robinetteria/Commission (C-619/13 P, EU:C:2017:50, point 117 et jurisprudence citée).

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10 Voir arrêts du 28 mars 2017, Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236, point 135), et du 29 novembre 2018, Bank Tejarat/Conseil (C-248/17 P, EU:C:2018:967, point 86).

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11 Voir, en ce sens, arrêt du 5 mars 2015, Ezz e.a./Conseil (C-220/14 P, EU:C:2015:147, point 42 et jurisprudence citée).

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12 Arrêt du 15 juillet 1982 (40/82, EU:C:1982:285). Je relève que, dans cette affaire, la Cour, pour admettre que la mesure nationale contenait une restriction déguisée, s’est basée sur « certains faits établis » qui portaient à conclure que la réglementation britannique dissimulait un objectif protectionniste et ne visait pas réellement la santé (point 37 de cet arrêt). En particulier, le Royaume-Uni avait interdit l’importation de dindes de Noël en provenance de France en se prévalant de la protection de la santé animale contre la maladie de Newcastle. La Cour a toutefois considéré que cette restriction ne poursuivait pas réellement un objectif sanitaire, mais constituait une restriction déguisée répondant à des fins protectionnistes. Elle a notamment tenu compte du fait que la mesure avait été adoptée à l’approche des fêtes de Noël afin d’entraver les importations françaises, sous l’effet de pressions exercées par les producteurs britanniques.

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13 Voir, en ce sens, arrêts du 5 mars 2015, Ezz e.a./Conseil (C-220/14 P, EU:C:2015:147, point 42 et jurisprudence citée), ainsi que du 28 juillet 2016, Tomana e.a./Conseil et Commission (C-330/15 P, EU:C:2016:601, point 37).

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14 Voir, à cet égard, arrêt Pumpyanskiy (points 162 et 324). Voir, aussi, arrêt du 26 septembre 2018, Infineon Technologies/Commission (C-99/17 P, EU:C:2018:773, point 103), où la Cour rappelle qu’« [i]l y a dénaturation lorsque, sans avoir recours à de nouveaux éléments de preuve, l’appréciation des éléments existants apparaît manifestement erronée. Il appartient aux requérantes d’indiquer avec précision les preuves qui ont été dénaturées et d’exposer les erreurs d’appréciation qui auraient été commises ».

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15 Voir arrêt 26 septembre 2018, Infineon Technologies/Commission (C-99/17 P, EU:C:2018:773, point 65).

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16 Voir, en ce sens, arrêts du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi (C-584/10 P, C-593/10 P et C-595/10 P, EU:C:2013:518, points 119 et 124), ainsi que du 13 mars 2025, Shuvalov/Conseil (C-271/24 P, EU:C:2025:180, point 38).

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17 Arrêt du 24 septembre 2019 (T-760/15 et T-636/16, EU:T:2019:669, point 194).

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18 Arrêt du 21 septembre 2023 (C-478/21 P, EU:C:2023:685, point 143).

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19 Arrêt du 25 avril 2024 (C-308/22, EU:C:2024:350, points 90, 92 et 94).

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20 Arrêt du 27 novembre 2024 (T-561/21, EU:T:2024:869, points 132 et 137).

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21 Arrêt du 25 avril 2024 (C-308/22, EU:C:2024:350).

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22 Voir, entre autres, arrêt du 26 mars 2026, UC/Conseil (C-455/24 P, EU:C:2026:253, point 116 et jurisprudence citée).

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23 Voir points 117 à 124 de l’arrêt attaqué.

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24 Voir point 130 de l’arrêt attaqué.

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25 Signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »).

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26 Voir Cour EDH, 15 octobre 2015, Kudrevičius et autres c. Lituanie [GC] (CE:ECHR:2015:1015JUD003755305, § 92). Voir, plus généralement, sur l’article 11 de la CEDH, Keller, H., « Artikel 11. Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit », dans Frowein, J. O. et Peukert, W., Europäische MenschenRechtsKonvention. EMRK-Kommentar, N. P. Engel Verlag, Kehl, 2024, 4^e éd., p. 723 à 759.

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27 Voir Cour EDH, 12 juin 2014, Primov et autres c. Russie (CE:ECHR:2014:0612JUD001739106, § 155 et 157). Il convient également de mentionner, parmi d’autres, la décision de la Cour EDH du 11 octobre 2001, Osmani et autres c. « L’ex-République Yougoslave de Macédoine » (CE:ECHR:2001:1011DEC005084199). Dans cette affaire, les requérants avaient organisé des manifestations tout en ayant connaissance du risque qu’elles dégénèrent en émeutes, en troubles graves et en affrontements avec la police. De fait, ces manifestations ont donné lieu à une attaque dirigée contre les forces de l’ordre par un groupe muni de bâtons métalliques et ayant lancé des pierres, des rochers, des cocktails Molotov ainsi que des projectiles de gaz lacrymogène. Les requérants s’étaient par ailleurs faits remarquer par des prises de position radicales contre le gouvernement, par l’organisation de groupes de manifestants, par l’attribution de responsabilités et par les instructions données aux participants. La Cour EDH a, dans ce contexte, rejeté les recours introduits devant elle comme irrecevables.

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28 Tout en étant conscient du fait que les mesures restrictives présentent un caractère conservatoire [voir, en ce sens, arrêt du 3 septembre 2008, Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission (C-402/05 P et C-415/05 P, EU:C:2008:461, point 358)], et ne constituent donc pas des sanctions pénales, il peut être utile, à titre purement analytique, d’appréhender le critère ii) par analogie avec la structure d’une infraction pénale. En effet, sans revêtir lui-même une nature pénale, ce critère présente, dans sa formulation, une structure qui n’est pas sans rappeler celle d’une incrimination, ce qui peut éclairer la démarche suivie par le Tribunal dans l’application, selon moi erronée, dudit critère au cas d’espèce. Selon la conception majoritaire en droit pénal comparé, l’« infraction » est une notion complexe, comprenant à la fois un comportement, c’est-à-dire l’élément matériel de l’infraction, et un état d’esprit, c’est-à-dire l’élément intellectuel ou moral de celle-ci (voir Pradel, J., Droit pénal comparé, Dalloz, Paris, 2008, 3^e éd., p. 62 et 63, ainsi que p. 90 et suiv., pour une analyse des modalités selon lesquelles les différents droits nationaux appréhendent l’existence de l’élément psychologique de l’infraction. Voir, également, Tulkens, F. et van de Kerchove, M., Introduction au droit pénal. Aspects juridiques et criminologiques, Wolters Kluwer, Waterloo, 2007, 8^e éd., p. 358 à 359). En matière de crimes et de délits, l’élément moral se compose de deux éléments, à savoir la connaissance (sciens) et la volonté (volens), formant ainsi le dol pénal (voir Hennau, C. et Verhaegen, J., avec le concours de Spielmann, D. et Bruyndonckx, A., Droit pénal général, Bruylant, Bruxelles, 2003, 3^e éd., p. 320 ; voir, également, Spielmann, D. et Spielmann, A., Droit pénal général luxembourgeois, Bruylant, Bruxelles, 2004, 2^e éd., p. 325).

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Néanmoins, à la différence d’une incrimination pénale, le critère ii) ne contient pas de référence, fût-elle implicite, à l’état d’esprit et se limite à l’élément matériel. Ainsi, et en opérant un parallèle strictement théorique entre le critère ii) et la théorie pénale des éléments constitutifs de l’infraction, il me semble que le Tribunal a, en l’espèce, concentré son contrôle sur la recherche d’une forme de mens rea, alors que ce critère exigeait d’abord la caractérisation d’un actus reus, à savoir, notamment, l’organisation, la direction ou la participation à des manifestations ou autres actes, lesquels devaient eux-mêmes revêtir un caractère violent.

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29 Le Tribunal a ainsi relevé, aux points 117 à 121 de l’arrêt attaqué, sur la base notamment des éléments de preuve n^os 5, 6 et 18, l’existence d’une pratique consistant, pour le parti de la requérante, à sélectionner et à rémunérer des personnes afin qu’elles participent aux manifestations organisées par ce parti. Il a également retenu le rôle propre de la requérante dans l’organisation de ces rassemblements, ainsi que l’existence de techniques de dissimulation relatives au paiement et à l’acheminement des participants vers Chișinău (Moldavie). À ces éléments s’ajoutaient ceux tirés, d’une part, de la preuve n^o 22, citée au point 122 de l’arrêt attaqué, relatifs à l’arrestation de 24 personnes et à la saisie de fonds destinés au financement des manifestations, et, d’autre part, des éléments de preuve n^os 20 et 21, cités au point 123 de cet arrêt, selon lesquels des membres de groupes paramilitaires ainsi que d’anciens soldats et officiers de police auraient été sélectionnés afin de provoquer de l’agitation sociale lors de ces rassemblements.

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30 Mise en italique par mes soins.

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31 Pour la complétude de l’analyse, je relève que, au point 45 de son pourvoi, la requérante indique qu’un certain nombre des manifestations qu’elle avait organisées en sa qualité de vice-présidente d’un important parti d’opposition « ont donné lieu à des actes de violence ». En réponse à une question posée par la Cour lors de l’audience, la requérante a précisé que cette affirmation visait des actes qu’elle qualifiait d’« isolés, non planifiés et sporadiques ».

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32 Voir, en ce sens, arrêts du 26 juillet 2017, Conseil/LTTE (C-599/14 P, EU:C:2017:583, point 46), et du 13 mars 2025, PKK/Conseil (C-72/23 P, EU:C:2025:182, point 106).

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33 Voir arrêt Pumpyanskiy (point 157 et jurisprudence citée).

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34 Voir arrêt Pumpyanskiy (points 229 à 233).

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35 Je relève à cet égard que, au point 164 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a constaté, sans que cela soit contesté par la requérante, que celle-ci n’avait pas identifié de mesures moins contraignantes permettant d’atteindre avec la même efficacité l’objectif poursuivi.