Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

présentées le 11 septembre 2025 (1)

Affaire C-195/25 [Framholm] (i)

AA,

BA,

CA,

DA,

EA,

FA

contre

Migrationsverket

[demande de décision préjudicielle formée par le Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen (tribunal administratif siégeant à Göteborg, statuant en matière d’immigration, Suède)]

« Renvoi préjudiciel – Politique d’asile – Protection temporaire en cas d’afflux massif de personnes déplacées – Directive 2001/55/CE – Article 2, sous a), article 3, paragraphe 1, articles 17 et 19 – Protection internationale – Statut de réfugié ou statut conféré par la protection subsidiaire – Directive 2011/95/UE – Article 2 – Directive 2013/32/UE – Article 10, paragraphe 2 – Octroi du statut conféré par la protection subsidiaire aux bénéficiaires d’une protection temporaire – Limites »

1. Le litige à l’origine du présent renvoi préjudiciel porte sur le point de savoir si les personnes déplacées qui ont obtenu une protection temporaire au titre de la directive 2001/55/CE (2) dans un État membre peuvent y demander l’octroi du statut conféré par la protection subsidiaire au titre de la directive 2011/95/UE (3) et de la directive 2013/32/UE (4).

2. Le Migrationsverket (Office des migrations, Suède) (5) a rejeté les demandes de protection subsidiaire déposées par six personnes, ressortissants de pays tiers, qui, déplacées d’Ukraine à la suite de l’invasion de ce pays en 2022, avaient obtenu en Suède la protection temporaire prévue par la directive 2001/55.

3. Selon les autorités suédoises, le bénéficiaire de la protection temporaire peut à tout moment introduire une demande d’octroi du statut de réfugié (asile). Toutefois, s’il sollicite l’octroi du statut conféré par la protection subsidiaire, sa demande sera rejetée par l’autorité nationale sans examen au fond.

4. La juridiction de renvoi doute de la compatibilité du régime national de protection temporaire avec les règles du droit de l’Union régissant l’accès aux bénéfices de la protection internationale.

I. Le cadre juridique

A. Le droit de l’Union

1. La directive 2001/55

5. L’article 1^er de la directive 2001/55 dispose :

« La présente directive a pour objet d’instaurer des normes minimales relatives à l’octroi d’une protection temporaire en cas d’afflux massif de personnes déplacées en provenance de pays tiers qui ne peuvent rentrer dans leur pays d’origine et de contribuer à un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil. »

6. L’article 2 de cette directive énonce :

« Aux fins de la présente directive, on entend par :

a) “protection temporaire”, une procédure de caractère exceptionnel assurant, en cas d’afflux massif ou d’afflux massif imminent de personnes déplacées en provenance de pays tiers qui ne peuvent rentrer dans leur pays d’origine, une protection immédiate et temporaire à ces personnes, notamment si le système d’asile risque également de ne pouvoir traiter cet afflux sans provoquer d’effets contraires à son bon fonctionnement, dans l’intérêt des personnes concernées et celui des autres personnes demandant une protection ;

[…]

e) “réfugiés”, les ressortissants de pays tiers ou apatrides au sens de l’article 1A de la convention de Genève ;

[…] »

7. Aux termes de l’article 3 de ladite directive :

« 1. La protection temporaire ne préjuge pas de la reconnaissance du statut de réfugié au titre de la convention de Genève.

[…]

5. La présente directive ne porte pas préjudice à la prérogative des États membres de prévoir ou de maintenir des conditions plus favorables pour les personnes bénéficiant de la protection temporaire. »

8. Conformément à l’article 5 de la même directive :

« 1. L’existence d’un afflux massif de personnes déplacées est constatée par une décision du Conseil adoptée à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, qui examine également toute demande d’un État membre visant à ce qu’elle soumette une proposition au Conseil.

[…] »

9. L’article 17 de la directive 2001/55 prévoit :

« 1. Les bénéficiaires de la protection temporaire doivent avoir la possibilité de déposer une demande d’asile à tout moment.

2. L’examen des demandes d’asile, qui n’ont pas été traitées avant l’expiration de la période de protection temporaire, est achevé après l’expiration de cette période. »

10. L’article 19 de cette directive est libellé comme suit :

« 1. Les États membres peuvent prévoir que le bénéfice de la protection temporaire ne peut être cumulé avec le statut de demandeur d’asile pendant l’instruction de la demande.

2. Lorsque, à l’issue de l’examen d’une demande d’asile, le statut de réfugié ou, s’il y a lieu, un autre type de protection n’est pas accordé à une personne pouvant bénéficier ou bénéficiant de la protection temporaire, les États membres prévoient, sans préjudice de l’article 28, que le bénéfice de la protection temporaire lui est acquis ou lui reste acquis pour la durée de cette protection restant à courir. »

2. La directive 2011/95

11. L’article 1^er (intitulé « Objet ») de la directive 2011/95 dispose :

« La présente directive a pour objet d’établir des normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés et les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire et au contenu de cette protection. »

12. L’article 2 (intitulé « Définitions ») de cette directive énonce :

« Aux fins de la présente directive, on entend par :

a) “protection internationale”, le statut de réfugié et le statut conféré par la protection subsidiaire définis aux points e) et g) ;

b) “bénéficiaire d’une protection internationale”, une personne qui a obtenu le statut de réfugié ou le statut conféré par la protection subsidiaire définis aux points e) et g) ;

c) “convention de Genève”, la convention relative au statut des réfugiés signée à Genève le 28 juillet 1951, modifiée par le protocole de New York du 31 janvier 1967 ;

d) “réfugié”, tout ressortissant d’un pays tiers qui, parce qu’il craint avec raison d’être persécuté du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de ses opinions politiques ou de son appartenance à un certain groupe social, se trouve hors du pays dont il a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays, ou tout apatride qui, se trouvant pour les raisons susmentionnées hors du pays dans lequel il avait sa résidence habituelle, ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut y retourner et qui n’entre pas dans le champ d’application de l’article 12 ;

e) “statut de réfugié”, la reconnaissance, par un État membre, de la qualité de réfugié pour tout ressortissant d’un pays tiers ou apatride ;

f) “personne pouvant bénéficier de la protection subsidiaire”, tout ressortissant d’un pays tiers ou tout apatride qui ne peut être considéré comme un réfugié, mais pour lequel il y a des motifs sérieux et avérés de croire que la personne concernée, si elle était renvoyée dans son pays d’origine ou, dans le cas d’un apatride, dans le pays dans lequel il avait sa résidence habituelle, courrait un risque réel de subir les atteintes graves définies à l’article 15, l’article 17, paragraphes 1 et 2, n’étant pas applicable à cette personne, et cette personne ne pouvant pas ou, compte tenu de ce risque, n’étant pas disposée à se prévaloir de la protection de ce pays ;

g) “statut conféré par la protection subsidiaire”, la reconnaissance, par un État membre, d’un ressortissant d’un pays tiers ou d’un apatride en tant que personne pouvant bénéficier de la protection subsidiaire ;

h) “demande de protection internationale”, la demande de protection présentée à un État membre par un ressortissant d’un pays tiers ou un apatride, qui peut être comprise comme visant à obtenir le statut de réfugié ou le statut conféré par la protection subsidiaire, le demandeur ne sollicitant pas explicitement un autre type de protection hors du champ d’application de la présente directive et pouvant faire l’objet d’une demande séparée ;

[…]

m) “titre de séjour”, tout permis ou autorisation délivré par les autorités d’un État membre et sous la forme prévue par le droit de cet État, permettant à un ressortissant d’un pays tiers ou à un apatride de résider sur son territoire ;

[…] »

13. Aux termes de l’article 18 (intitulé « Octroi du statut conféré par la protection subsidiaire ») de ladite directive :

« Les États membres octroient le statut conféré par la protection subsidiaire à un ressortissant d’un pays tiers ou à un apatride pouvant bénéficier de la protection subsidiaire conformément aux chapitres II [intitulé “Évaluation des demandes de protection internationale”] et V [intitulé “Conditions de la protection subsidiaire”]. »

3. La directive 2013/32

14. Conformément à l’article 1^er (intitulé « Objet ») de la directive 2013/32 :

« La présente directive a pour objet d’établir des procédures communes d’octroi et de retrait de la protection internationale en vertu de la directive 2011/95/UE. »

15. L’article 2 (intitulé « Définitions ») de cette directive prévoit :

« Aux fins de la présente directive, on entend par :

[…]

b) “demande de protection internationale” ou “demande”, la demande de protection présentée à un État membre par un ressortissant d’un pays tiers ou un apatride, qui peut être comprise comme visant à obtenir le statut de réfugié ou le statut conféré par la protection subsidiaire, le demandeur ne sollicitant pas explicitement un autre type de protection hors du champ d’application de la directive 2011/95/UE et pouvant faire l’objet d’une demande séparée ;

[…]

g) “réfugié”, tout ressortissant d’un pays tiers ou apatride remplissant les conditions visées à l’article 2, point d), de la directive 2011/95/UE ;

h) “personne pouvant bénéficier de la protection subsidiaire”, tout ressortissant d’un pays tiers ou apatride remplissant les conditions visées à l’article 2, point f), de la directive 2011/95/UE ;

i) “protection internationale”, le statut de réfugié et le statut conféré par la protection subsidiaire définis aux points j) et k) ;

j) “statut de réfugié”, la reconnaissance par un État membre d’un ressortissant d’un pays tiers ou d’un apatride en tant que réfugié ;

k) “statut conféré par la protection subsidiaire”, la reconnaissance par un État membre d’un ressortissant d’un pays tiers ou d’un apatride en tant que personne pouvant bénéficier de la protection subsidiaire ;

[…] »

16. L’article 10 (intitulé « Conditions auxquelles est soumis l’examen des demandes ») de ladite directive est libellé comme suit :

« […]

2. Lors de l’examen d’une demande de protection internationale, l’autorité responsable de la détermination détermine d’abord si le demandeur remplit les conditions d’octroi du statut de réfugié et, si tel n’est pas le cas, détermine si le demandeur remplit les conditions pour pouvoir bénéficier de la protection subsidiaire.

[…] »

B. Le droit suédois : la loi relative aux étrangers

17. Le chapitre 21, article 5, de l’utlänningslagen (2005:716) (6) dispose :

« La délivrance d’un titre de séjour avec protection temporaire à un étranger ne fait pas obstacle à l’examen d’une demande de titre de séjour en tant que réfugié au sens du chapitre 4, article 1^er. Il en va de même pour la demande de reconnaissance du statut de réfugié visée au chapitre 4, article 3, et d’une demande de document de voyage visée au chapitre 4, article 4.

L’examen d’une demande en vertu du premier alinéa ne peut être ajourné que pour des raisons particulières. Si la demande n’a pas été examinée avant l’expiration de la protection temporaire, elle est examinée dès que possible après ce délai ».

II. Les faits, le litige et les questions préjudicielles

18. Le 24 février 2022, AA, ressortissant d’un pays tiers titulaire d’un titre de séjour permanent en Ukraine, ainsi que BA et leurs quatre enfants, les cinq derniers étant ressortissants ukrainiens, ont quitté l’Ukraine à la suite de l’invasion russe et se sont rendus en Suède, où ils ont obtenu un titre de séjour avec protection temporaire au titre de la directive 2001/55. Ils ont par la suite introduit des demandes de protection internationale en Suède.

19. L’Office des migrations a examiné les demandes de protection internationale et a décidé, dans deux décisions rendues le même jour, de :

– rejeter comme non fondée la demande d’octroi du statut de réfugié présentée par AA et déclarer irrecevable sa demande d’octroi du statut conféré par la protection subsidiaire ;

– rejeter comme non fondées les demandes d’octroi du statut de réfugié présentées par BA et ses enfants et rejeter (7) leurs demandes tendant à l’octroi du statut conféré par la protection subsidiaire.

20. Les demandeurs ont introduit un recours contre la décision de l’Office des migrations devant le Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen (tribunal administratif siégeant à Göteborg, statuant en matière d’immigration, Suède), par lequel ils demandaient :

– la reconnaissance du statut de réfugié et des documents de voyage ou la reconnaissance du statut conféré par la protection subsidiaire ;

– le renvoi de l’affaire à l’Office des migrations afin qu’il examine le bien-fondé de l’octroi de la protection subsidiaire ;

– la saisine de la Cour de justice de l’Union européenne d’une demande de décision préjudicielle.

21. Dans ce contexte, le Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen (tribunal administratif siégeant à Göteborg, statuant en matière d’immigration) a posé à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

« 1) La directive [2011/95] et la directive [2013/32] sont-elles applicables aux demandes tendant à l’octroi du statut de réfugié de même qu’aux demandes tendant à l’obtention du statut conféré par la protection subsidiaire après qu’une protection temporaire au titre de la directive 2001/55/CE a été octroyée ?

2) a. L’article 17, paragraphe 1, et l’article 19, paragraphe 2, de la directive [2001/55] doivent-ils être interprétés en ce sens que la possibilité de présenter une “demande d’asile” se réfère à la possibilité de présenter aussi bien une demande tendant à l’octroi du statut de réfugié qu’une demande en vue de l’obtention du statut conféré par la protection subsidiaire, et de faire examiner une telle demande à la lumière des directives 2011/95 et 2013/32 ?

b. L’article 3, paragraphe 1, de la directive 2001/55 doit-il être interprété en ce sens que la protection temporaire prévue par cette directive s’oppose à la reconnaissance du statut conféré par la protection subsidiaire prévu par la directive 2011/95 aux personnes pouvant bénéficier ou bénéficiant de la protection temporaire en vertu de la première directive ?

3) Si l’article 17, paragraphe 1, et l’article 19, paragraphe 2, de la directive 2001/55 s’appliquent également au droit de demander le statut conféré par la protection subsidiaire en vertu de la directive 2011/95, ces articles, considérés en combinaison avec l’article 10, paragraphe 2, de la directive 2013/32, sont-ils suffisamment clairs et précis pour avoir un effet direct ?

4) Une législation nationale, telle que la réglementation suédoise prévue au chapitre 21, article 5, de l’utlänningslagen (2005:716) (loi n^o 716 de 2005 relative aux étrangers), est-elle compatible avec le droit de l’Union lorsque, entre la demande tendant à l’octroi du statut de réfugié et celle tendant à l’obtention du statut conféré par la protection subsidiaire, elle ne reconnaît le droit de présenter que la première ? »

III. La procédure devant la Cour

22. La demande de décision préjudicielle a été enregistrée au greffe de la Cour le 11 mars 2025.

23. La Cour a décidé de soumettre le renvoi préjudiciel à la procédure accélérée.

24. Des observations écrites ont été déposées par les requérants dans le litige au principal, l’Office des migrations, le gouvernement suédois et la Commission européenne. Tous ceux-ci ainsi que le gouvernement bulgare ont comparu à l’audience qui s’est tenue le 10 juillet 2025.

IV. Appréciation

A. Observations liminaires

1. Précisions conceptuelles et terminologiques

25. Certaines des difficultés du présent renvoi préjudiciel découlent de la coexistence de régimes de « protection » dont les dénominations sont proches. Il y a donc lieu de préciser ce qu’il convient d’entendre, dans le cadre du droit de l’Union, par « protection internationale », « statut de réfugié », « protection subsidiaire » et « protection temporaire ».

26. L’article 78 TFUE prescrit que l’Union « développe une politique commune en matière d’asile, de protection subsidiaire et de protection temporaire » (paragraphe 1).

27. Les mesures relatives à un système européen commun comportent, aux termes de l’article 78, paragraphe 2, TFUE, a) un statut uniforme d’asile en faveur des ressortissants de pays tiers, valable dans toute l’Union ; b) un statut uniforme de protection subsidiaire pour les ressortissants de pays tiers qui, sans obtenir l’asile européen, ont besoin d’une protection internationale ; et c) un système commun visant, en cas d’afflux massif, une protection temporaire des personnes déplacées.

28. L’article 78, paragraphe 3, TFUE prévoit le cas dans lequel un ou plusieurs États membres se trouvent dans une situation d’urgence en raison d’un afflux soudain de ressortissants de pays tiers. Dans un tel cas, le Conseil peut adopter des mesures provisoires au profit des États membres concernés (8).

29. La définition de la « protection internationale » figurant à l’article 2, sous a) et h), de la directive 2011/95 englobe le statut de réfugié (asile au sens strict) et le statut conféré par la protection subsidiaire (9). Un bénéficiaire d’une protection internationale peut l’être parce qu’il s’est vu octroyer soit le statut de réfugié, soit le statut conféré par la protection subsidiaire.

30. Cela est cohérent avec la jurisprudence de la Cour en vertu de laquelle « la directive 2011/95 régit, dans le cadre de la notion de “protection internationale”, deux régimes distincts de protection, à savoir, d’une part, le statut de réfugié et, d’autre part, celui conféré par la protection subsidiaire » (10).

31. Dans ce système, la convention de Genève relative au statut des réfugiés (11) n’est pertinente qu’au regard des conditions d’octroi du statut de réfugié (12). Le régime prévu par cette convention « s’applique aux seuls réfugiés et non aux bénéficiaires du statut conféré par la protection subsidiaire » (13), laquelle a pour objet, « [a]insi qu’il ressort des considérants 6 et 33 de la directive 2011/95, […] de compléter la protection des réfugiés consacrée par [cette] convention » (14).

32. Dans le cadre de cette fonction complémentaire (15), la Cour confère une substance propre à la protection subsidiaire, qui a été introduite dans le droit dérivé par la directive 2004/83/CE (16), remplacée par la suite par la directive 2011/95 (17).

33. Enfin, le droit de l’Union comporte également un système commun d’octroi de la protection temporaire aux personnes déplacées en cas d’afflux massif, qui a ses caractéristiques propres et que j’examinerai ci-dessous (18). Les États membres peuvent, quant à eux, prévoir ou maintenir des conditions plus favorables pour les personnes bénéficiant de la protection temporaire.

2. Le système de protection temporaire de la directive 2001/55 et les personnes déplacées après l’invasion de l’Ukraine

34. La directive 2001/55 a instauré des « normes minimales relatives à l’octroi d’une protection temporaire en cas d’afflux massif de personnes déplacées en provenance de pays tiers qui ne peuvent rentrer dans leur pays d’origine » (article 1er) (19).

35. Ce système prévoit une « procédure de caractère exceptionnel assurant, en cas d’afflux massif ou d’afflux massif imminent de personnes déplacées en provenance de pays tiers qui ne peuvent rentrer dans leur pays d’origine, une protection immédiate et temporaire à ces personnes » (20).

36. En vertu de l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2001/55, « [l]’existence d’un afflux massif de personnes déplacées est constatée par une décision du Conseil adoptée à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission ».

37. Par la décision d’exécution (UE) 2022/382 (21), le Conseil a activé la protection temporaire. À cette fin :

– il a constaté « [l]’existence d’un afflux massif dans l’Union de personnes déplacées qui ont dû quitter l’Ukraine en raison d’un conflit armé » (22) ;

– il a instauré une protection temporaire pour certains groupes de personnes déplacées d’Ukraine à compter de la date de l’invasion (23).

38. La protection temporaire établie par la décision d’exécution 2022/382 est actuellement en vigueur (24) et a été invoquée par les requérants dans le litige au principal.

3. La délimitation du litige

39. L’Office des migrations a rejeté les demandes des requérants sur la base des arguments suivants :

– les demandeurs disposaient d’un titre de séjour avec protection temporaire en Suède en vertu du chapitre 21 de la loi relative aux étrangers ;

– ce chapitre instaure, conformément à la directive 2001/55, un régime spécial qui s’applique en priorité aux demandes d’octroi du statut de réfugié et de bénéficiaire de la protection subsidiaire ;

– le chapitre 21, article 5, de la loi relative aux étrangers ne permet pas l’examen d’une demande d’octroi du statut conféré par la protection subsidiaire introduite par un étranger bénéficiant d’une protection temporaire ;

– aucune place n’est laissée à une interprétation de la loi conforme au droit de l’Union permettant d’examiner une telle demande ; partant, il n’y a pas de droit à l’examen d’une demande d’octroi du statut conféré par la protection subsidiaire pendant la durée de la protection temporaire (25).

40. La juridiction de renvoi doute que le critère appliqué par l’Office des migrations soit compatible avec le droit de l’Union. Ses quatre questions préjudicielles concernent l’interprétation des directives 2001/55, 2011/95 et 2013/32 (première, deuxième et troisième questions, qu’il convient de traiter conjointement) et s’interrogent sur la compatibilité de la loi relative aux étrangers avec le droit de l’Union (quatrième question).

B. Sur les première, deuxième et troisième questions préjudicielles

41. La juridiction de renvoi souhaite, en substance, savoir si, une fois la protection temporaire accordée au titre de la directive 2001/55, les directives 2011/95 et 2013/32 s’appliquent aux demandes d’octroi du statut de réfugié ou du statut conféré par la protection subsidiaire.

42. En particulier, les questions de la juridiction de renvoi portent sur l’article 17, paragraphe 1, et l’article 19, paragraphe 2, de la directive 2001/55 et visent à déterminer si ces dispositions s’appliquent aux demandes de protection subsidiaire.

43. J’indique déjà à ce stade que, selon moi, à l’instar des requérants, de la Commission et de la juridiction de renvoi elle-même, l’octroi à une personne de la protection temporaire (au titre de la directive 2001/55) ne s’oppose pas à ce que cette personne demande l’octroi du statut de réfugié ou du statut conféré par la protection subsidiaire.

44. En ce qui concerne le statut de réfugié, la directive 2001/55 ne laisse place à aucun doute : aux termes de son article 3, paragraphe 1, « [l]a protection temporaire ne préjuge pas de la reconnaissance du statut de réfugié au titre de la convention de Genève ».

45. Le problème se pose en ce qui concerne le statut conféré par la protection subsidiaire. Lorsque la directive 2001/55 a été adoptée, la notion de « protection subsidiaire » n’existait pas encore dans le droit de l’Union) ; elle a été, comme je l’ai indiqué aux points précédents des présentes conclusions, introduite par la directive 2004/83 (26).

46. La directive 2001/55 n’a pas été adaptée à la nouvelle réglementation et, textuellement, limite ses références au « statut de réfugié » et à l’« asile » :

– en vertu de son article 3, paragraphe 1, « [l]a protection temporaire ne préjuge pas de la reconnaissance du statut de réfugié au titre de la convention de Genève » ;

– dans le chapitre IV, intitulé « Accès à la procédure d’asile dans le cadre de la protection temporaire », l’article 17, paragraphe 1, prévoit que les bénéficiaires de la protection temporaire doivent avoir la possibilité de déposer une « demande d’asile » à tout moment.

47. L’article 17, paragraphe 1, de la directive 2001/55, lu isolément, pourrait laisser penser que les bénéficiaires de la protection temporaire sont uniquement habilités à demander le statut de réfugié (asile), et non celui conféré par la protection subsidiaire. Si tel était le cas, les États membres pourraient refuser d’octroyer le statut conféré par la protection subsidiaire au motif que la directive 2001/55 ne le mentionne pas.

48. Le gouvernement suédois soutient, dans le même ordre d’idées, que la référence à d’« autres types de protection » figurant à l’article 19, paragraphe 2, de la directive 2001/55 concerne non pas la protection subsidiaire, mais les cas dans lesquels les États exercent la faculté d’appliquer des mesures plus favorables aux bénéficiaires de la protection temporaire conformément à l’article 3, paragraphe 5, de cette directive (27).

49. Je crois toutefois que cette thèse n’est pas correcte.

50. Une interprétation restrictive du terme « asile » figurant à l’article 17, paragraphe 1, de la directive 2001/55 méconnaîtrait le contexte dans lequel cette directive s’applique depuis l’entrée en vigueur du traité FUE ainsi que les objectifs et la portée de la réglementation relative à la « protection internationale » adoptée par la suite.

51. De ce point de vue, l’article 17 de la directive 2001/55 doit être interprété en ce sens que les personnes bénéficiant de la protection temporaire ont le droit d’introduire et de déposer une demande de protection internationale à tout moment.

52. Je rejoins dans cette appréciation l’approche préconisée par la Commission dans ses lignes directrices sur la décision d’exécution 2022/382 (28) et par la juridiction de renvoi, selon laquelle l’expression « demande d’asile » est synonyme de « demande de protection internationale » telle que cette dernière est définie dans les directives 2011/95 et 2013/32 (29).

53. Si la directive 2001/55 a été adoptée avant l’entrée en vigueur du traité FUE, sa base juridique est désormais, précisément, l’article 78 de ce traité, conformément auquel le droit dérivé doit être interprété.

54. L’article 78, paragraphe 2, TFUE prévoit un statut uniforme de protection subsidiaire et un système commun visant, en cas d’afflux massif, une protection temporaire des personnes déplacées. Le système de protection temporaire ne peut pas être uniquement centré sur le statut de réfugié et ignorer le statut conféré par la protection subsidiaire, dans la mesure où l’un et l’autre font partie de la même notion de « protection internationale ».

55. La Cour :

– a souligné que, lorsqu’une personne remplit les conditions minimales prévues par le droit de l’Union pour bénéficier soit du statut de réfugié, soit du statut conféré par la protection subsidiaire, les États membres doivent, sous réserve des causes d’exclusion, lui accorder ce statut (30) ;

– a également déclaré que « le statut conféré par la protection subsidiaire visé à cette directive [2011/95] doit, en principe, être octroyé à tout ressortissant d’un pays tiers ou à tout apatride qui court, en cas de renvoi dans son pays d’origine ou dans le pays de sa résidence habituelle, un risque réel de subir des atteintes graves, au sens de l’article 15 de ladite directive » (31).

56. Par conséquent, en règle générale, le respect des règles de l’Union en matière d’octroi du statut conféré par la protection subsidiaire oblige les États membres à examiner la demande et, le cas échéant, à octroyer ce statut, sauf en présence des motifs d’exclusion prévus par les directives 2011/95 et 2013/32, sur lesquels je me pencherai dans la suite des présentes conclusions.

57. Ce devoir des États membres implique, symétriquement, que les règles régissant la protection internationale, dans toute son étendue, confèrent aux bénéficiaires des droits individuels de manière claire, précise et inconditionnelle.

58. Bien que la troisième question préjudicielle porte sur l’effet direct de l’article 17, paragraphe 1, et de l’article 19, paragraphe 2, de la directive 2001/55, je crois que l’effet direct se rattache plutôt, conjointement, à la première de ces dispositions et aux règles des directives 2011/95 et 2013/32 qui concernent spécifiquement le droit d’introduire une demande de protection internationale.

1. La protection subsidiaire et la protection temporaire

59. Cette prémisse étant établie et le rapport entre le statut de réfugié et celui conféré par la protection subsidiaire étant défini en ce sens qu’il s’agit de deux éléments relevant de la notion générique de « protection internationale », il convient de vérifier comment les deux statuts s’articulent avec la protection temporaire régie par la directive 2001/55.

60. La Cour s’est penchée sur cette question dans l’arrêt Kaduna (32), dont on peut tirer les lignes directrices suivantes :

– la protection temporaire est liée au système de protection internationale dans son ensemble (statut de réfugié et protection subsidiaire), car, « s’agissant […] de la sauvegarde des objectifs et de l’effet utile de la directive 2001/55, il ressort de l’article 2, sous a), de cette dernière que le mécanisme de la protection temporaire a pour objet, notamment, de préserver le bon fonctionnement du système de protection internationale au sein des États membres » (33) ;

– à la lumière de ses articles 3 et 17, la directive 2001/55 « veille, notamment, à préserver la possibilité effective pour des ressortissants de pays tiers et des apatrides bénéficiant de la protection temporaire d’obtenir une protection internationale, au terme d’un examen approprié de leur situation individuelle » (34) ;

– les personnes bénéficiant de la protection temporaire se voient garantir de manière immédiate une protection de moindre ampleur que celle découlant de l’octroi de la protection internationale au sens de la directive 2011/95 (35) ;

– « Il serait […] contraire à [l’]objectif [de l’accès effectif à la protection internationale] et à l’effet utile de la directive 2001/55 que l’examen de la demande de protection internationale que [des] ressortissants de pays tiers et [des] apatrides ont, le cas échéant, présentée et sur laquelle il n’a pas encore été statué ne soit pas achevé, dans le strict respect des exigences découlant de la directive 2013/32, après l’expiration de la protection temporaire » (36).

61. Par conséquent, pour la Cour, les ressortissants de pays tiers ou les apatrides bénéficiant de la protection temporaire au titre de la directive 2001/55 jouissent du droit de demander la protection internationale (dans son double volet de statut de réfugié et de statut conféré par la protection subsidiaire).

62. Le point 129 de l’arrêt Kaduna contient une affirmation qui, en l’absence de nuances ultérieures, semblerait conditionner le droit à la demande de protection internationale au moment où la protection temporaire prend fin. Il y est indiqué que, « une fois que la protection temporaire […] a pris fin, ces ressortissants de pays tiers et ces apatrides ne sauraient être empêchés d’exercer, de manière effective, leur droit de présenter une demande de protection internationale, qui constitue une étape essentielle dans la procédure d’octroi de cette protection ».

63. Toutefois, eu égard au contexte dans lequel il s’inscrit, loin de restreindre les pouvoirs des intéressés, le point 129 de l’arrêt Kaduna souligne selon moi l’étendue de leur droit à accéder au statut de réfugié ou au statut conféré par la protection subsidiaire à tout moment, pendant la protection temporaire ou une fois que celle-ci a pris fin.

64. Si ma compréhension de l’arrêt Kaduna est correcte, l’introduction d’une demande de protection internationale par une personne bénéficiant déjà de la protection temporaire est possible.

65. Cette lecture est confirmée par le fait que, dans l’arrêt Kaduna, la Cour refuse que le séjour sur le territoire d’un État membre des personnes ayant bénéficié de la protection temporaire devienne automatiquement irrégulier à compter de la date à laquelle il est mis fin à cette protection. Elle indique que « certaines de ces personnes peuvent, notamment, avoir présenté une demande de protection internationale et disposer, en principe, à ce titre, d’un droit de demeurer sur le territoire de l’État membre concerné » (37).

66. En somme, les bénéficiaires de la protection temporaire au titre de la directive 2001/55 peuvent demander la protection internationale, dans sa double acception, à tout moment.

67. L’article 3, paragraphe 3, de la directive 2013/33/UE (38), qui exclut de son application les cas dans lesquels les dispositions de la directive 2001/55 ont été appliquées, ne s’oppose pas à cette règle (39). Cette exclusion peut être interprétée, a contrario, en ce sens que l’absence d’une telle disposition dans la directive 2013/32 rend cette directive applicable dans les cas de protection temporaire au titre de la directive 2001/55.

68. L’analyse des domaines matériels couverts par la directive 2001/55 et par la directive 2013/33 en ce qui concerne l’accueil des personnes demandant la protection internationale corrobore ce qui a été dit jusqu’à présent :

– la directive 2013/33, qui complète la directive 2011/95 et la directive 2013/32, prend en compte les situations individuelles des demandeurs de protection internationale afin de leur fournir des « conditions d’accueil » [définies à l’article 2, sous f), de la directive 2013/33] pendant le traitement de leur demande. En revanche, la directive 2001/55 vise des situations d’afflux massif de personnes déplacées ;

– la différence dans la désignation du bénéficiaire n’empêche pas qu’il puisse y avoir des chevauchements : une personne faisant partie d’un déplacement massif à la suite d’une guerre peut remplir les conditions pour prétendre à l’une des formes de protection internationale ;

– ce qui importe, c’est que, eu égard à l’équivalence entre le contenu et l’étendue de la protection prévue par la directive 2001/55 et les conditions d’accueil régies dans la directive 2013/33, il est logique que cette dernière prévoie sa non-application lorsqu’un autre système d’assistance est déjà en vigueur.

69. Cette même logique explique que l’article 19, paragraphe 1, de la directive 2001/55 permette aux États membres de ne pas cumuler le bénéfice de la protection temporaire avec le statut de demandeur d’asile pendant l’instruction de la demande.

2. Les limitations à l’octroi de la protection internationale

70. Les États membres sont tenus d’octroyer la protection internationale à ceux qui remplissent les conditions requises, sous réserve des motifs d’exclusion prévus par la directive 2011/95.

71. Les articles 12 et 17 de la directive 2011/95 énumèrent les motifs d’exclusion de l’octroi, respectivement, du statut de réfugié et du statut conféré par la protection subsidiaire. Aucun d’entre eux ne cite le fait d’être bénéficiaire de la protection temporaire.

72. La liste exhaustive (40) des motifs d’irrecevabilité de la demande de protection internationale figurant à l’article 33, paragraphe 2, de la directive 2013/32 ne mentionne pas non plus le fait d’être bénéficiaire de la protection temporaire (41).

73. La directive 2001/55 laisse toutefois aux États membres certains pouvoirs pour limiter l’accès à la protection internationale en cas d’afflux massif de personnes déplacées. Elle tient compte, à cet effet, de l’incidence que ce facteur pourrait avoir sur le système national d’asile. Son article 2, sous a), évoque, lors de la définition de la protection temporaire, l’éventualité que, en raison de l’afflux de personnes déplacées, le système d’asile « risque […] de ne pouvoir traiter cet afflux sans provoquer d’effets contraires à son bon fonctionnement ».

74. Le souci que la réglementation de la protection temporaire des personnes déplacées en raison de l’invasion de l’Ukraine n’entraîne pas l’effondrement des systèmes nationaux d’asile a été souligné dans la décision d’exécution 2022/382 et dans ses prorogations ultérieures. Il est reflété dans le considérant 16 de la décision d’exécution 2022/382 (42), le considérant 7 de la décision d’exécution 2023/2409 (43) et les considérants 7 et 8 de la décision d’exécution 2024/1836 (44).

75. Les États disposent donc d’une certaine latitude pour moduler le rythme de traitement des demandes de protection internationale afin de ne pas saturer leurs systèmes nationaux d’asile (45).

76. Ce risque de saturation peut justifier des limitations transitoires, sur décision du législateur de l’Union, au droit des bénéficiaires de la protection temporaire d’accéder à la protection internationale. Dans un tel cas, il s’agira d’adapter la réponse aux possibilités réelles de faire face à une situation exceptionnelle, provoquée par l’exode massif de personnes déplacées.

77. La directive 2001/55 s’inscrit ainsi dans le système commun d’examen des demandes de protection internationale, qui prévoit déjà la possibilité de reporter la décision à prendre lorsque, « du fait qu’un grand nombre de ressortissants de pays tiers ou d’apatrides demandent simultanément une protection internationale, il est très difficile, en pratique, de conclure la procédure dans le délai de six mois » [article 31, paragraphe 3, troisième alinéa, sous b), de la directive 2013/32] (46).

78. J’estime toutefois que ces limitations transitoires ne sauraient conduire à la déclaration d’irrecevabilité de toute demande de protection subsidiaire (47). Le système commun de protection internationale ne permet pas qu’une règle nationale oblige à écarter, en règle générale, toutes les demandes de protection subsidiaire de personnes bénéficiant d’une protection temporaire.

79. Le règlement (UE) n^o 604/2013 (48) vise, quant à lui, les situations caractérisées par l’arrivée d’un nombre exceptionnellement élevé de ressortissants de pays tiers souhaitant obtenir une protection internationale (49). Son article 33 instaure un « mécanisme d’alerte rapide, de préparation et de gestion de crise destiné à mettre en œuvre des actions préventives visant, notamment, à éviter que l’application de ce règlement soit compromise en raison d’un risque sérieux de pression particulière exercée sur le régime d’asile d’un État membre » (50).

80. Or, même dans de tels cas, le législateur de l’Union n’a pas permis que les États membres puissent décider à eux seuls de l’irrecevabilité automatique des demandes de protection internationale.

3. Conclusion intermédiaire

81. En définitive, la réponse que je suggère d’apporter aux trois premières questions préjudicielles est la suivante :

– l’interprétation de la directive 2001/55 à la lumière des directives 2011/95 et 2013/32 autorise les ressortissants de pays tiers ou les apatrides bénéficiant de la protection temporaire au titre de la directive 2001/55 à demander la protection internationale dans son double volet de statut de réfugié et de statut conféré par la protection subsidiaire ;

– l’article 17, paragraphe 1, de la directive 2001/55, l’article 18 de la directive 2011/95 et l’article 10 de la directive 2013/32, en ce qu’ils reconnaissent aux ressortissants de pays tiers ou aux apatrides le droit de présenter une demande de protection internationale, ont un effet direct.

C. Sur la quatrième question préjudicielle

82. À la lumière de la réponse que je propose d’apporter aux trois premières questions préjudicielles, la loi relative aux étrangers serait incompatible avec le droit de l’Union si elle interdisait totalement aux bénéficiaires de la protection temporaire de demander la protection subsidiaire.

83. Il appartient à la juridiction de renvoi d’interpréter le droit national. Sous réserve de son appréciation, j’estime que serait peut-être envisageable une lecture du chapitre 21, article 5, de la loi relative aux étrangers qui, pour le rendre conforme au droit de l’Union, applique, par analogie, aux demandes de protection subsidiaire le même régime d’examen qu’aux demandes d’octroi du statut de réfugié, au motif que les unes et les autres constituent des demandes de protection internationale (51).

84. Si, selon la juridiction de renvoi, une telle interprétation était impossible (contra legem), elle devrait laisser inappliquées les dispositions de la loi relative aux étrangers régissant le point litigieux en l’espèce.

85. Le gouvernement suédois et l’Office des migrations soulignent, dans leurs observations, l’objectif de défense du système national d’asile. Ils font valoir que, la protection temporaire étant un mécanisme exceptionnel, cet objectif serait compromis si la Suède était tenue d’examiner les demandes de protection subsidiaire pendant la période de protection temporaire (52).

86. Cet argument pourrait, le cas échéant, être accueilli (si le risque d’effondrement du système était démontré) pour retarder les décisions qui, après un examen au fond, tranchent les demandes de protection internationale ou pour activer le mécanisme d’alerte rapide, de préparation et de gestion des crises en matière d’asile, mais non pour justifier l’irrecevabilité de ces demandes lorsqu’elles visent à l’octroi du statut conféré par la protection subsidiaire.

87. Le gouvernement suédois et l’Office des migrations tentent de justifier que la limitation de l’examen aux demandes d’octroi du statut de réfugié a lieu dans le respect des obligations internationales de l’État suédois découlant de la convention de Genève (53).

88. Ce dernier argument ne saurait non plus être partagé. Le chapitre 21, article 5, de la loi relative aux étrangers est certes conforme à la convention de Genève et au droit de l’Union en ce qu’il permet aux bénéficiaires de la protection temporaire de demander l’octroi du statut de réfugié. La Suède respecte ainsi ses « obligations internationales », mais elle enfreint le droit de l’Union si elle refuse à ces bénéficiaires la possibilité de demander la protection subsidiaire, étrangère à la convention de Genève, mais imposée par l’article 78 TFUE ainsi que par les directives 2011/95 et 2013/32.

V. Conclusion

89. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose de répondre au Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen (tribunal administratif siégeant à Göteborg, statuant en matière d’immigration, Suède) de la manière suivante :

Les articles 3, 17 et 19 de la directive 2001/55/CE du Conseil, du 20 juillet 2001, relative à des normes minimales pour l’octroi d’une protection temporaire en cas d’afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil,

lus en combinaison avec l’article 1^er, l’article 2, sous a), f), g) et h), et l’article 18 de la directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection,

et en combinaison avec l’article 2, sous b), h), i) et k), et l’article 10, paragraphe 2, de la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale,

doivent être interprétés en ce sens que :

Les ressortissants de pays tiers ou les apatrides bénéficiant de la protection temporaire au titre de la directive 2001/55 peuvent demander la protection internationale dans son double volet de statut de réfugié et de statut conféré par la protection subsidiaire, conformément aux directives 2011/95 et 2013/32.

L’article 17, paragraphe 1, de la directive 2001/55, l’article 18 de la directive 2011/95 et l’article 10 de la directive 2013/32, en ce qu’ils reconnaissent aux ressortissants de pays tiers ou aux apatrides le droit de présenter une demande de protection internationale, ont un effet direct.

Ces dispositions s’opposent à une réglementation ou à une pratique administrative constante d’un État membre qui, lorsqu’une personne déplacée bénéficiant de la protection temporaire dépose une demande en vue d’obtenir le statut conféré par la protection subsidiaire, rejette une telle demande sans examiner si les conditions d’accès à ce statut sont réunies.

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1 Langue originale : l’espagnol.

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i Le nom de la présente affaire est un nom fictif. Il ne correspond au nom réel d’aucune partie à la procédure.

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2 Directive du Conseil du 20 juillet 2001 relative à des normes minimales pour l’octroi d’une protection temporaire en cas d’afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil (JO 2001, L 212, p. 12).

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3 Directive du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de cette protection (JO 2011, L 337, p. 9).

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4 Directive du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 60).

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5 L’Office des migrations est l’autorité responsable de l’octroi de permis de séjour au titre de la protection temporaire ainsi que de l’examen des demandes d’asile et de protection subsidiaire.

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6 Loi relative aux étrangers n^o 716 de 2005 (ci-après la « loi relative aux étrangers »).

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7 Lors de l’audience, la question a été soulevée de savoir si le droit suédois utilise la notion d’« irrecevabilité » ou de « rejet ». L’Office des migrations a reconnu qu’il rejette les demandes de protection subsidiaire introduites par les bénéficiaires de la protection temporaire sans examen au fond, c’est-à-dire sans vérifier s’ils remplissent ou non les conditions pour que leurs demandes soient accueillies. Il a également reconnu que, en réalité, cette décision équivaut à déclarer la demande de protection subsidiaire irrecevable. Il a ajouté que, dans des cas tels que celui-ci, les intéressés peuvent introduire une seconde demande de protection subsidiaire, qui sera examinée lorsque la protection temporaire aura pris fin au regard des conditions qui seront alors applicables.

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8 Sur la nature de ces mesures provisoires et leur lien avec le régime de la directive 2001/55, voir arrêt du 6 septembre 2017, Slovaquie et Hongrie/Conseil (C-643/15 et C-647/15, EU:C:2017:631, points 256 et 257).

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9 Aux points 8 à 10 de ses observations écrites et lors de l’audience, la Commission a soutenu que, lors de l’examen des demandes de protection internationale, il convient de déterminer tout d’abord si le demandeur satisfait aux conditions d’accès au statut de réfugié. Ce n’est que dans le cas où ces conditions ne sont pas remplies qu’il est possible d’examiner celles relatives à l’octroi du statut conféré par la protection subsidiaire. Je crois qu’il n’est pas nécessaire, pour le présent litige (dans lequel les demandes portaient sur les deux statuts), de déterminer si un demandeur, sachant qu’il n’a pas la possibilité d’accéder au statut de réfugié, peut demander directement la protection subsidiaire.

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10 Arrêt du 13 septembre 2018, Ahmed (C-369/17, EU:C:2018:713, point 38).

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11 Convention relative au statut des réfugiés signée à Genève le 28 juillet 1951 et modifiée par le protocole de New York du 31 janvier 1967.

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12 Arrêt du 1^er mars 2016, Alo et Osso (C-443/14 et C-444/14, EU:C:2016:127, point 28) : « [I]l ressort des considérants 4, 23 et 24 de la directive 2011/95 que la convention de Genève constitue la pierre angulaire du régime juridique international de protection des réfugiés et que les dispositions de cette directive relatives aux conditions d’octroi du statut de réfugié ainsi qu’au contenu de ce dernier ont été adoptées pour aider les autorités compétentes des États membres à appliquer cette convention en se fondant sur des notions et des critères communs ».

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13 Arrêt du 13 septembre 2018, Ahmed (C-369/17, EU:C:2018:713, point 42).

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14 Arrêts du 13 septembre 2018, Ahmed (C-369/17, EU:C:2018:713, point 39) ; du 30 janvier 2014, Diakité (C-285/12, EU:C:2014:39, point 33), et du 8 mai 2014, N. (C-604/12, EU:C:2014:302, point 31).

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15 Complémentarité énoncée au considérant 33 de la directive 2011/95 : « La protection subsidiaire devrait compléter la protection des réfugiés consacrée par la convention de Genève ».

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16 Directive du Conseil du 29 avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d’autres raisons, ont besoin d’une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts (JO 2004, L 304, p. 12). La base juridique de la protection subsidiaire n’était pas explicite dans le traité instituant la Communauté européenne (TCE). Bien que le préambule de la directive 2004/83 se réfère à ce traité « et notamment [à] son article 63, point 1 [sous] c), point 2 [sous] a), et point 3 [sous] a) », la réglementation de la protection subsidiaire découle des « conclusions de Tampere », c’est-à-dire de la réunion spéciale tenue par le Conseil européen à Tampere les 15 et 16 octobre 1999.

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17 Lors de la transposition en droit suédois des notions de « subsidiärt skyddsbehövande » (protection subsidiaire) et « status som subsidiärt skyddsbehövande » (statut conféré par la protection subsidiaire) de la directive 2011/95, les termes choisis ont été respectivement « alternativt skyddsbehövande » (protection alternative) et « alternativ skyddsstatusförklaring » (statut conféré par la protection alternative). Néanmoins, lorsque je ferai référence à la législation suédoise, j’utiliserai, conformément à la terminologie des directives 2011/95 et 2013/32, l’expression « protection subsidiaire ».

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18 La base juridique de la protection temporaire était explicitée à l’article 63, paragraphe 2, sous a), CE.

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19 Sur la genèse de la directive 2001/55, voir conclusions de l’avocat général Richard de la Tour dans les affaires jointes Kaduna (C-244/24 et C-290/24, EU:C:2024:911, point 6).

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20 Article 2, sous a), de la directive 2001/55.

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21 Décision d’exécution du Conseil du 4 mars 2022 constatant l’existence d’un afflux massif de personnes déplacées en provenance d’Ukraine, au sens de l’article 5 de la directive 2001/55/CE, et ayant pour effet d’introduire une protection temporaire (JO 2022, L 71, p. 1).

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22 La décision d’exécution 2022/382 a été adoptée en considération du fait que, « [l]e 24 février 2022, les forces armées russes ont lancé une invasion à grande échelle de l’Ukraine en plusieurs points depuis la Fédération de Russie, la Biélorussie et des régions de l’Ukraine qui ne sont pas contrôlées par le gouvernement » et que, « [e]n conséquence, des parties considérables du territoire ukrainien constituent désormais des zones de conflit armé d’où des milliers de personnes ont fui ou sont en fuite ».

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23 La décision d’exécution 2022/382 prévoit deux types de destinataires : a) les personnes bénéficiant d’une protection obligatoire découlant de la décision d’exécution elle-même ; et b) les personnes qui, parce que le droit national de chaque État membre les inclut, bénéficient d’une protection « facultative ».

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24 La décision d’exécution 2022/382 a été appliquée pour une période initiale d’un an, jusqu’au 4 mars 2023, puis a été prorogée jusqu’au 4 mars 2024. Le Conseil a décidé d’étendre la période de protection temporaire par la décision d’exécution (UE) 2023/2409 du Conseil, du 19 octobre 2023, prorogeant la protection temporaire introduite par la décision d’exécution (UE) 2022/382 (JO L, 2023/2409) jusqu’au 4 mars 2025. Cette période a de nouveau été prorogée, jusqu’au 4 mars 2026, par la décision d’exécution (UE) 2024/1836 du Conseil, du 25 juin 2024, prorogeant la protection temporaire introduite par la décision d’exécution (UE) 2022/382 (JO L, 2024/1836). Lors de l’audience, la Commission a mentionné une proposition du 4 juin 2025 invitant le Conseil à approuver une nouvelle prorogation jusqu’au 4 mars 2027.

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25 Comme je l’ai indiqué précédemment, l’Office des migrations entend différer l’examen des demandes de protection subsidiaire à la date à laquelle la protection temporaire prendra fin et sur la base de nouvelles demandes. Toutefois, à ce moment-là, le besoin de protection pourrait ne plus avoir d’objet, une fois la guerre en Ukraine terminée.

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26 Conformément à l’article 40 de la directive 2011/95, à l’égard des États membres liés par celle-ci, la directive 2004/83 a été abrogée avec effet au 21 décembre 2013.

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27 Observations écrites du gouvernement suédois, point 14.

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28 Voir communication de la Commission relative aux lignes directrices opérationnelles pour la mise en œuvre de la décision d’exécution 2022/382 du Conseil constatant l’existence d’un afflux massif de personnes déplacées en provenance d’Ukraine, au sens de l’article 5 de la directive 2001/55/CE, et ayant pour effet d’introduire une protection temporaire 2022/C 126 I/01 (JO 2022, C 126 I, p. 1), point 7.

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29 Comme indiqué dans la décision de renvoi dans la partie relative à la deuxième question préjudicielle.

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30 Arrêt du 29 juillet 2019, Torubarov (C-556/17, EU:C:2019:626, point 50) : « [L]orsqu’une personne satisfait aux normes minimales établies par le droit de l’Union pour bénéficier de l’un de ces statuts, dès lors qu’elle remplit les conditions prévues respectivement aux chapitres II et III [réfugié], ou aux chapitres II et V [bénéficiaire de la protection subsidiaire] de la directive 2011/95, les États membres sont tenus, sous réserve des causes d’exclusion prévues par cette directive, d’octroyer la protection internationale sollicitée, ces États ne disposant pas d’un pouvoir discrétionnaire à cet égard ».

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31 Arrêt du 23 mai 2019, Bilali (C-720/17, EU:C:2019:448, point 36), citant l’arrêt du 4 octobre 2018, Ahmedbekova (C-652/16, EU:C:2018:801, point 47).

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32 Arrêt du 19 décembre 2024, Kaduna (C-244/24 et C-290/24, ci-après l’« arrêt Kaduna », EU:C:2024:1038).

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33 Arrêt Kaduna, point 125.

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34 Arrêt Kaduna, points 126 et 127.

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35 Arrêt Kaduna, point 127, lu en combinaison avec le point 82. Lors de l’audience, le gouvernement suédois a reconnu que les bénéficiaires du statut conféré par la protection subsidiaire ont accès à un niveau de prestations (sociales et autres) supérieur à celui des bénéficiaires de la protection temporaire. L’Office des migrations a affirmé que, même si c’est le cas, ce niveau inférieur lui semble suffisant pour ces derniers.

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36 Arrêt Kaduna, point 128.

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37 Arrêt Kaduna, point 154.

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38 Directive du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 96). Aux termes de son article 3, paragraphe 3, « [l]a présente directive n’est pas applicable lorsque s’applique la directive 2001/55[…] ». L’article 3, paragraphe 3, de la directive ayant précédé la directive 2013/33, à savoir la directive 2003/9/CE du Conseil, du 27 janvier 2003, relative à des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans les États membres (JO 2003, L 31, p. 18), se prononçait dans le même sens.

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39 Disposition citée dans les observations écrites de l’Office des migrations.

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40 En ce qui concerne son caractère exhaustif, voir arrêt du 19 mars 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) (C-564/18, EU:C:2020:218, point 30).

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41 Conformément au point 51 de l’arrêt du 1^er août 2022, Bundesrepublik Deutschland (Enfant de réfugiés, né hors de l’État d’accueil) (C-720/20, EU:C:2022:603), « il découle tant du caractère exhaustif de l’énumération figurant à l’article 33, paragraphe 2, de la directive [2013/32] que du caractère dérogatoire des motifs d’irrecevabilité que cette énumération comporte que […] cette directive doit faire l’objet d’une interprétation stricte et ne saurait dès lors être appliqué[e] à une situation ne correspondant pas à son libellé ».

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42 « L’introduction d’une protection temporaire devrait servir […] les intérêts des États membres puisque, jouissant des droits associés à la protection temporaire, les personnes déplacées ont moins besoin de demander immédiatement une protection internationale, ce qui limite le risque de submerger leurs régimes d’asile » (mise en italique par mes soins).

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43 « La prorogation de la protection temporaire permettra également d’éviter que les systèmes d’asile des États membres ne soient submergés par une augmentation sensible des demandes de protection internationale qui pourraient être introduites par les personnes qui bénéficiaient de la protection temporaire jusqu’au 4 mars 2024, si cette protection devait cesser à cette date, ou par des personnes fuyant la guerre en Ukraine qui arriveraient dans l’Union après cette date et avant le 4 mars 2025 ».

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44 « [U]n risque pour le bon fonctionnement des systèmes d’asile nationaux persiste […] ; si la protection temporaire venait à cesser bientôt, tous les bénéficiaires se mettraient à demander simultanément une protection internationale ».

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45 La demande de décision préjudicielle C-249/25 (affaire pendante devant la Cour) porte sur le point de savoir si les États membres peuvent suspendre l’examen d’une demande de protection internationale introduite par une personne bénéficiant d’une protection temporaire. Dans le présent renvoi préjudiciel, en revanche, les autorités suédoises ont non pas suspendu cet examen, mais simplement rejeté, dans les termes exposés aux points précédents des présentes conclusions, la demande d’octroi du statut conféré par la protection subsidiaire. En réponse à une question qui lui a été posée lors de l’audience visant à savoir si la suspension du délai pour se prononcer ne serait pas plus conforme au principe de proportionnalité que l’irrecevabilité des demandes de protection subsidiaire, le gouvernement suédois a répondu que ce point relevait de la compétence de l’Office des migrations, en tant qu’autorité indépendante, et qu’il n’appartenait pas au gouvernement d’apprécier la manière dont cet office appliquait la réglementation.

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46 Arrêt du 8 mai 2025, Zimir (C-662/23, EU:C:2025:326, point 32).

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47 Dans le sens évoqué dans la note en bas de page 7 des présentes conclusions.

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48 Règlement du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (« règlement Dublin III ») (JO 2013, L 180, p. 31).

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49 Arrêt du 26 juillet 2017, Jafari (C-646/16, EU:C:2017:586, point 96).

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50 Arrêt du 26 juillet 2017, Jafari (C-646/16, EU:C:2017:586, point 95).

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51 Le chapitre 21, article 5, premier alinéa, de la loi relative aux étrangers concerne la compatibilité de la délivrance d’un titre de séjour à un bénéficiaire de la protection temporaire avec l’examen d’une demande par la même personne d’un titre de séjour en tant que réfugié. Aux termes de son deuxième alinéa, « [l]’examen d’une demande en vertu du premier alinéa ne peut être ajourné que pour des raisons particulières ».

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52 Observations du gouvernement suédois (points 4, 6, 7, 8 et 10) et observations de l’Office des migrations (dans différents points non numérotés). Lors de l’audience, tant le gouvernement suédois que l’Office des migrations ont évoqué des risques potentiels pour leur système d’asile, mais n’ont pas précisé quels éléments objectifs pourraient mettre en péril ce système de manière à rendre indispensable le rejet automatique, sans examen préalable, des demandes d’octroi du statut conféré par la protection subsidiaire déposées par les bénéficiaires de la protection temporaire.

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53 Observations du gouvernement suédois (point 13) et observations de l’Office des migrations (dans un point non numéroté).