Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE

M^ME JULIANE KOKOTT

présentées le 21 mai 2026 (1)

Affaire C-189/25

Umweltorganisation VIRUS – Verein Projektwerkstatt für Umwelt und Soziales e.a.

[demande de décision préjudicielle formée par le Bundesverwaltungsgericht (tribunal administratif fédéral, Autriche)]

« Renvoi préjudiciel – Environnement – Directive 2001/42/CE – Évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement – Champ d’application – Plan ou programme dans le secteur des transports – Cadre dans lequel la mise en œuvre des projets pourra être autorisée à l’avenir – Premier acte préparatoire formel – Autorisation en plusieurs étapes d’un projet de construction de route – Conséquences de l’absence d’une évaluation environnementale du plan ou du programme pour les autorisations subséquentes – Liste des routes fédérales – Périphérique extérieur de Vienne S1 »

I. Introduction

1. Peu après l’expiration du délai de transposition de la directive ESIE (ESIE étant l’acronyme de « évaluation stratégique des incidences sur l’environnement ») (2), l’Autriche a modifié les points de passage d’un projet de voie rapide aux fins du contournement Est de Vienne (Autriche). Dans le cadre d’un litige portant sur les autorisations délivrées au titre de la législation sur la protection des eaux pour une section de ce contournement, la question se pose de savoir si cette modification des points de passage aurait dû faire l’objet d’une évaluation environnementale. C’est pourquoi le Bundesverwaltungsgericht (tribunal administratif fédéral) autrichien demande à la Cour

– si cette modification en tant que telle aurait dû faire l’objet d’une évaluation environnementale,

– si l’obligation d’effectuer une telle évaluation était applicable d’un point de vue temporel et

– si une violation de l’obligation d’effectuer une évaluation aurait des conséquences pour la légalité de l’autorisation délivrée au titre de la législation sur la protection des eaux.

2. La dernière question, en particulier, peut avoir une importance pratique considérable, car il s’agit de déterminer si l’absence d’évaluation environnementale peut remettre en cause la validité de décisions subséquentes même longtemps après.

II. Le cadre juridique

3. Les objectifs de la directive ESIE sont énoncés en particulier à son article 1^er :

« La présente directive a pour objet d’assurer un niveau élevé de protection de l’environnement, et de contribuer à l’intégration de considérations environnementales dans l’élaboration et l’adoption de plans et de programmes en vue de promouvoir un développement durable en prévoyant que, conformément à la présente directive, certains plans et programmes susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement soient soumis à une évaluation environnementale ».

4. La notion de « plans et programmes » est définie à l’article 2, sous a), de la directive ESIE :

« Aux fins de la présente directive, on entend par :

a) “plans et programmes” : les plans et programmes, y compris ceux qui sont cofinancés par la Communauté européenne, ainsi que leurs modifications,

– élaborés et/ou adoptés par une autorité au niveau national, régional ou local ou élaborés par une autorité en vue de leur adoption par le parlement ou par le gouvernement, par le biais d’une procédure législative, et

– exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives ».

5. L’obligation d’effectuer une évaluation environnementale stratégique des activités stratégiques est énoncée à l’article 3 de la directive ESIE :

« (1) Une évaluation environnementale est effectuée, conformément aux articles 4 à 9, pour les plans et programmes visés aux paragraphes 2, 3 et 4 susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.

(2) Sous réserve du paragraphe 3, une évaluation environnementale est effectuée pour tous les plans et programmes :

a) qui sont élaborés pour les secteurs de l’agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l’énergie, de l’industrie, des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l’eau, des télécommunications, du tourisme, de l’aménagement du territoire urbain et rural ou de l’affectation des sols et qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la [directive EIE (3)] pourra être autorisée à l’avenir ; ou

b) […] ».

6. En vertu de l’article 4, paragraphe 1, et de l’annexe I, point 7, sous b), de la directive EIE, la « construction d’autoroutes et de voies rapides » suppose la réalisation d’une évaluation des incidences sur l’environnement.

7. L’article 4 de la directive ESIE énonce des obligations générales relatives à la réalisation d’une évaluation environnementale :

« (1) L’évaluation environnementale visée à l’article 3 est effectuée pendant l’élaboration du plan ou du programme et avant qu’il ne soit adopté ou soumis à la procédure législative.

(2) […]

(3) Lorsque les plans et les programmes font partie d’un ensemble hiérarchisé, les États membres, en vue d’éviter une répétition de l’évaluation, tiennent compte du fait qu’elle sera effectuée, conformément à la présente directive, à différents niveaux de l’ensemble hiérarchisé. Afin, entre autres, d’éviter une répétition de l’évaluation, les États membres appliquent l’article 5, paragraphes 2 et 3 ».

8. L’article 13, paragraphes 1 et 3, de la directive ESIE régit la question de l’application de cet acte dans le temps :

« (1) Les États membres prennent les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive avant le 21 juillet 2004. Ils en informent immédiatement la Commission.

(2) […]

(3) L’obligation prévue à l’article 4, paragraphe 1, s’applique aux plans et programmes dont le premier acte préparatoire formel est postérieur à la date visée au paragraphe 1. Les plans et programmes dont le premier acte préparatoire est antérieur à cette date et qui sont adoptés ou présentés plus de vingt-quatre mois après cette date sont soumis à l’obligation prévue à l’article 4, paragraphe 1, à moins que les États membres ne décident au cas par cas que cela n’est pas possible et n’informent le public de cette décision ».

III. Les faits et la demande de décision préjudicielle

9. Le réseau national autrichien des routes fédérales est constitué des tronçons décrits dans les listes 1 (autoroutes) et 2 (voies rapides) du Bundesstraßengesetz 1971 (loi fédérale sur les routes fédérales de 1971 ; ci-après le « BStG »). Ces tronçons y sont décrits sous la forme de points fixes topographiques, appelés points de passage, entre lesquels la route fédérale établit une liaison. Ces deux listes du BStG constituent un plan à adopter obligatoirement dans le domaine des transports.

10. Le 29 mars 2002, soit avant l’expiration du délai de transposition de la directive ESIE, la voie rapide du périphérique extérieur de Vienne S1 a été inscrite sur la liste 2 du BStG, avec la description suivante de son tracé : « Échangeur de Vösendorf (A 2, A 21) – Échangeur de Schwechat (A 4) – Vienne [Albern – Lobau/Port pétrolier (A 22)] – Großebersdorf (A 5) – Korneuburg (A 22) ».

11. Le 9 mai 2006, soit après l’expiration du délai de transposition de la directive ESIE, une nouvelle version du tracé de la voie rapide du périphérique extérieur de Vienne S1 a été inscrite sur la liste 2 du BStG avec la description suivante : « Échangeur de Vösendorf (A 2, A 21) – Échangeur de Rothneusiedl (A 24) – Échangeur de Rustenfeld – Échangeur de Schwechat (A 4) – Échangeur de Raasdorf (A 23) – Échangeur de Raasdorf (S 8) – Échangeur de Vienne/Süßenbrunn (S 2) – Échangeur de Eibesbrunn (A 5) – Échangeur de Korneuburg/West (A 22), y compris Échangeur de Rustenfeld – Leopoldsdorf (B 16) ». Cependant, ces modifications du BStG n’ont fait l’objet ni d’une évaluation environnementale, ni d’un screening, c’est-à-dire d’une évaluation préalable de la nécessité de procéder à une évaluation environnementale.

12. Le 26 mars 2009, la candidate au projet, la société Autobahnen- und Schnellstraßen-Finanzierungs-Aktiengesellschaft (ASFINAG), a demandé auprès du ministre fédéral (de l’époque) des Transports, de l’Innovation et de la Technologie le projet « S1 Wiener Außenring Schnellstraße, Abschnitt Schwechat – Süßenbrunn » (S1 voie rapide du périphérique extérieur de Vienne, tronçon Schwechat – Süssenbrunn) dans les Länder de Vienne et de Basse Autriche. En rapport avec ce projet, le ministre fédéral des Transports, de l’Innovation et de la Technologie a réalisé une évaluation des incidences sur l’environnement (EIE) et mené une procédure d’autorisation. Par décision du 26 mars 2015, il a accordé l’autorisation conformément à l’Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 (loi de 2000 relative à l’évaluation des incidences sur l’environnement ; ci-après l’« UVP-G 2000 ») et au Forstgesetz 1975 (loi de 1975 sur les forêts). Il y a déterminé le tracé de la route conformément au BStG, autorisé l’avant-projet de tunnel conformément au Straßentunnel-Sicherheitsgesetz (loi sur la sécurité des tunnels routiers) et accordé une autorisation conformément au Luftfahrtgesetz (loi sur l’aviation) (ci-après l’« autorisation EIE »).

13. Le 18 mai 2018, le Bundesverwaltungsgericht (tribunal administratif fédéral) a modifié l’autorisation EIE, prescrit de nouvelles dispositions annexes ou réécrit les dispositions annexes existantes. À la question de savoir si les modifications du tracé datées du 9 mai 2006 auraient dû faire l’objet d’une évaluation environnementale stratégique ou d’une évaluation préalable au titre de la directive ESIE, et si, dans l’affirmative, cela aurait eu des répercussions sur l’autorisation, le Bundesverwaltungsgericht (tribunal administratif fédéral) a répondu par la négative dans cette décision statuant sur l’autorisation EIE, au motif qu’il s’agissait de modifications simplement rédactionnelles, et non de modifications de réseau au sens de la directive ESIE. L’autorisation EIE est définitive.

14. Par la suite, d’autres autorisations ont été délivrées au titre de la législation sur la protection des eaux et de la législation sur la protection de la nature pour la première tranche de réalisation, entre Süßenbrunn et Groß-Enzersdorf. Ces autorisations sont elles aussi définitives.

15. Le Landeshauptmann von Wien (chef du gouvernement du Land de Vienne) et la Landeshauptfrau von Niederösterreich (cheffe du gouvernement du Land de Basse Autriche) ont délivré les autorisations au titre de la législation sur la protection des eaux pour la deuxième tranche de réalisation, entre Schwechat et Groß-Enzersdorf, lesquelles sont attaquées dans la procédure au principal.

16. Dans le cadre du litige au principal, plusieurs organisations environnementales et particuliers (les parties requérantes) ont introduit le recours contre ces autorisations.

17. Les parties requérantes contestent, notamment, l’inscription de la S1 sur la liste 2 du BStG, toutes modifications incluses, inscription sur laquelle est fondée l’autorisation du projet. Selon elles, c’est à tort que ce plan n’a été soumis ni à une évaluation environnementale stratégique, ni à une évaluation préalable au titre de la directive ESIE.

18. Pour sa part, l’ASFINAG estime que le premier acte préparatoire formel des modifications de l’inscription de la S1 est antérieur à l’expiration du délai de transposition de la directive ESIE, de sorte que cette dernière n’est pas applicable. En effet, selon l’ASFINAG, ces modifications ont été discutées depuis le 31 mars 2003 dans le cadre de nombreuses consultations d’experts, et décidées lors d’une réunion des gouvernements des Länder concernés avec un « conseil des experts » le 8 mars 2004. Le procès-verbal de cette réunion consigne expressément qu’il n’y aura pas d’échangeur au port pétrolier. Lors de cette réunion, il a en outre été décidé, après consultation des autorités et des experts, que, en l’absence de raccordement à l’A22, l’option du tunnel devrait être maintenue. De plus, l’ASFINAG renvoie à l’autorisation EIE définitive telle que modifiée par le Bundesverwaltungsgericht (tribunal administratif fédéral).

19. C’est pourquoi le Bundesverwaltungsgericht (tribunal administratif fédéral) adresse les questions suivantes à la Cour :

1) Faut-il interpréter le droit de l’Union et en particulier l’article 2, sous a), et l’article 3, paragraphe 2, sous a), de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (directive ESIE) en ce sens qu’une annexe à une disposition législative nationale (liste), qui déclare des tronçons de routes « routes fédérales » en fixant certains points géographiques (points initial, intermédiaire [de passage] et terminal), ce qui définit de manière obligatoire le droit d’introduire une demande de détermination du tracé de la route dans le cadre d’un projet concret qui sera soumis ultérieurement à autorisation et la compétence de l’autorité habilitée à délivrer l’autorisation, établit un « cadre dans lequel la mise en œuvre » de projets énumérés aux annexes I et II de la directive 2011/92/UE (directive EIE) « pourra être autorisée à l’avenir », même si cette disposition légale prévoit certes des conditions spécifiques requises pour l’autorisation du projet, parmi lesquelles figurent notamment la sécurité routière, l’importance fonctionnelle ou le respect de l’environnement, mais que lesdites conditions ne visent pas davantage la fixation du tronçon de route par des points géographiques ?

Si la première question appelle une réponse affirmative :

2) Faut-il interpréter l’article 13, paragraphe 3, de la directive ESIE en ce sens qu’un premier acte préparatoire formel au sens de cette disposition aura été accompli dès que les documents à établir en vertu du droit spécifique applicable dans l’État membre avant d’apporter une modification à un plan, ont été en préparation et que, au cours de leur préparation, ceux-ci ont été présentés à plusieurs reprises à des collectivités territoriales, des communes susceptibles d’accueillir un projet et des autorités habilitées à délivrer l’autorisation et qu’un groupe consultatif d’experts en a délibéré ?

3) Faut-il interpréter l’article 3, paragraphe 2, sous a), de la directive ESIE en ce sens que, lorsqu’un projet concret est autorisé en plusieurs étapes en vertu de la directive EIE, un plan dont les critères et les modalités ne constituent directement le fondement que de la première autorisation établit également un cadre pour toutes les autres autorisations nécessaires à la réalisation du projet ?

20. L’organisation environnementale VIRUS, l’ASFINAG, la République d’Autriche ainsi que la Commission européenne ont présenté leurs observations dans le cadre de la procédure écrite devant la Cour. Deux autres associations ont déposé des mémoires, dans lesquels elles se sont ralliées aux arguments de VIRUS sans présenter leurs propres observations sur le fond. En application de l’article 76, paragraphe 2, de son règlement de procédure, la Cour, s’estimant suffisamment informée pour statuer, a renoncé à la tenue d’une audience de plaidoiries.

IV. Appréciation juridique

21. Les questions préjudicielles portent sur le point de savoir si la fixation des points de passage relève du champ d’application matériel de l’obligation d’évaluation au titre de la directive ESIE au motif qu’elle définit un cadre dans lequel les projets pourront être autorisés à l’avenir (partie A), et, le cas échéant, si l’obligation d’évaluation était applicable d’un point de vue plan temporel (partie B). S’il existait une obligation d’évaluation, se pose alors la question de savoir si l’absence d’une telle évaluation remet en cause les autres autorisations liées à ce projet (partie C).

A. Première question : sur la nécessité de procéder à une évaluation environnementale stratégique des points de passage fixés

22. Par la première question, le Bundesverwaltungsgericht (tribunal administratif fédéral) souhaite savoir si la modification des points de passage effectuée le 9 mai 2006 relevait du champ d’application matériel de l’obligation d’effectuer une évaluation environnementale stratégique.

23. Aux termes de l’article 2, sous a), de la directive ESIE, l’expression « plans et programmes » inclut les modifications de ces derniers qui ont été élaborées par une autorité en vue de leur adoption par le parlement, par le biais d’une procédure législative et qui sont exigées par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives.

24. Par conséquent, des modifications de plans et programmes peuvent nécessiter la réalisation d’une évaluation environnementale (4). Les autres conditions de cette disposition sont elles aussi remplies. La modification des points de passage a été élaborée par une autorité en vue de son adoption par le Parlement, par le biais d’une procédure législative. S’il n’existe aucune obligation de procéder à la modification, il suffit néanmoins, selon la jurisprudence de la Cour, que l’adoption soit encadrée par des dispositions législatives ou réglementaires nationales, lesquelles déterminent les autorités compétentes pour les adopter et leur procédure d’élaboration (5). Tel était également le cas de la modification litigieuse.

25. En vertu de l’article 3, paragraphe 2, sous a), de la directive ESIE, une évaluation environnementale est effectuée pour tous les plans et programmes qui sont élaborés, notamment, pour le secteur des transports et qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive EIE pourra être autorisée à l’avenir.

26. Il est constant que la voie rapide litigieuse relève du secteur des transports et représente un projet au sens de l’annexe I, point 7, sous b, de la directive EIE.

27. Les doutes du Bundesverwaltungsgericht (tribunal administratif fédéral) portent plutôt sur le point de savoir si la fixation de ces points de passage contient déjà, en soi, des dispositions concernant le contenu, l’élaboration et la mise en œuvre d’un tel projet qui sont suffisamment détaillées pour être considérées comme un cadre.

28. La Cour a précisé les conditions dans lesquelles un acte juridique définit un cadre dans lequel la mise en œuvre des projets pourra être autorisée à l’avenir. Pour cela, il doit définir les règles et procédures de contrôle applicables au secteur concerné et, ce faisant, établir un ensemble significatif de critères et de modalités pour l’autorisation et la mise en œuvre d’un ou de plusieurs projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement (6). Une telle interprétation vise à assurer que des prescriptions susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement fassent l’objet d’une évaluation environnementale (7). Par conséquent, la notion d’« ensemble significatif de critères et de modalités » doit être entendue de manière qualitative et non pas quantitative (8). Ce qui est déterminant n’est donc pas le nombre de prescriptions, mais les incidences qu’elles pourraient avoir sur l’environnement.

29. La Cour en a déduit qu’un cadre est défini lorsque la mesure établit en particulier des critères et des modalités en ce qui concerne la localisation, la nature, la taille et les conditions de fonctionnement de projets, ou l’allocation de ressources liée à ces projets (9).

30. En revanche, selon la Cour, l’objectif de protection, énoncé en des termes généraux, d’une zone de protection en vertu du droit national, qui correspondait en substance à une disposition légale de protection, n’atteignait pas ce seuil, car il ne pouvait avoir qu’une certaine influence sur la localisation des projets, en la rendant plus difficile à l’intérieur de la zone de protection et, à l’inverse, plus aisée à l’extérieur de cette zone (10).

31. Le Bundesverwaltungsgericht (tribunal administratif fédéral) n’est pas sûr, en particulier à la lumière de ces dernières constatations relatives à la désignation d’une zone de protection, que la fixation de points de passage pour une voie rapide établisse un ensemble suffisamment significatif de critères et de modalités pour l’autorisation et la mise en œuvre du projet. Il estime en outre qu’il n’existe pas d’exigences concrètes liées aux points de passage pour l’autorisation et à la mise en œuvre du projet routier.

32. Ceci étant, il ressort de la décision de renvoi que les points de passage définissent un corridor à l’intérieur duquel la route doit passer. Cela représente une contrainte essentielle en termes de localisation. La concrétisation du projet doit s’effectuer à l’intérieur de ce corridor et avoir pour objectif la réalisation du projet global défini par les points de passage.

33. Cependant, c’est dans le choix du tracé d’une voie rapide que réside le plus gros potentiel d’incidences (négatives) sur l’environnement d’un tel projet. Bien que ces incidences se manifestent ultérieurement, le plus important est de savoir de quel type de route il s’agit, par où passe la route et, donc, où se manifesteront ses incidences environnementales.

34. Ainsi que le Bundesverwaltungsgericht (tribunal administratif fédéral) le constate lui-même, le projet affecte notamment la biodiversité, le sol et l’utilisation des surfaces dans la zone du tracé. En outre, les routes sont sources de bruit et de pollution atmosphérique dans leurs environs. S’agissant d’une voie rapide, donc d’un gros projet générant un trafic important, il faut s’attendre à des incidences négatives graves sur l’environnement.

35. Ainsi que l’Autriche le reconnaît elle aussi, la fixation de certains points de passage d’un projet de construction de route, qui définit de manière obligatoire le droit d’introduire une demande de détermination du tracé de la route dans le cadre d’un projet concret qui devra ultérieurement être soumis à autorisation, établit un cadre dans lequel la mise en œuvre de projets pourra être autorisée à l’avenir, au sens de l’article 3, paragraphe 2, sous a), de la directive ESIE.

36. Toutefois, l’Autriche et l’ASFINAG font valoir que la modification des points de passage en mars 2006 était si mineure par rapport à la version initiale que la modification n’exigeait pas une évaluation environnementale.

37. À cet égard, il convient tout d’abord de relever que cette question ne fait pas l’objet de la demande de décision préjudicielle. La Cour est donc libre de décider si elle souhaite l’examiner afin d’apporter une réponse utile à la juridiction de renvoi (11).

38. L’Autriche soutient, de manière convaincante, que des modifications ne nécessitent elles aussi une évaluation environnementale que si, d’un point de vue qualitatif, elles établissent un ensemble significatif de critères et de modalités susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement (12). Cela découle également, a contrario, de l’article 3, paragraphe 3, de la directive ESIE (13).

39. Cependant, la décision de renvoi ne permet pas de savoir si les points de passage modifiés peuvent avoir des incidences notables sur l’environnement. D’un côté, selon l’Autriche et l’ASFINAG, il s’agit seulement de modifications rédactionnelles. Il ressort de la décision de renvoi que le Bundesverwaltungsgericht (tribunal administratif fédéral) est parvenu à une conclusion similaire dans une décision antérieure (14). D’un autre côté, les éléments ajoutés sont non seulement des points de passage, mais aussi des échangeurs, c’est-à-dire des points de jonction avec d’autres routes. Mais surtout, le point de passage « Wien [Albern Lobau/port pétrolier (A 22)] », supprimé selon la décision de renvoi, concerne un aspect particulièrement sensible de la route. En effet, à cet endroit, le projet routier traverse le Danube et le parc national de Donau-Auen. Il semble que la suppression de ce point de passage soit associée à des modifications importantes du plan de franchissement du Danube à cet endroit. Il appartient donc à la juridiction de renvoi de vérifier si les modifications sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.

40. Il convient d’ajouter que précisément ce point de franchissement du Danube, dans le corridor situé entre les points de passage « Échangeur de Schwechat (A 4) » et « Échangeur de Raasdorf (A 23) », pourrait, à première vue, avoir des incidences notables sur des sites Natura 2000. Comme indiqué ci-dessus, à cet endroit se trouve le parc national de Danube-Auen (partie viennoise) (site Natura 2000 AT1301000) et il se peut que la partie du territoire de ce parc située à l’Est de Vienne (sites Natura 2000 AT1204000 et AT1204V00) soit également concernée. Par conséquent, si la modification des points de passage avait eu des répercussions sur les incidences de ce point de franchissement, en vertu de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « Habitats » (15), elle aurait dû faire l’objet d’une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. Dans ce cas, en application de l’article 3, paragraphe 2, sous b), de la directive ESIE, la modification des points de passage aurait nécessairement dû donner lieu à la réalisation d’une évaluation environnementale.

B. Deuxième question : sur le premier acte préparatoire formel

41. Étant donné que la fixation des points de passage relève potentiellement du champ d’application matériel de l’obligation d’effectuer une évaluation environnementale, il y a lieu d’examiner la deuxième question. Celle-ci concerne l’application dans le temps de l’obligation d’effectuer une évaluation environnementale.

42. Les modifications concernant la fixation des points de passage ont été adoptées le 9 mai 2006, soit après l’expiration du délai de transposition de la directive ESIE, le 21 juillet 2004.

43. Cependant, l’ASFINAG fait valoir que ces modifications des points de passage avaient déjà été discutées après une réunion de lancement du projet tenue le 31 mars 2003, dans le cadre de nombreuses consultations d’experts. En particulier, selon elle, certaines décisions ont été prises lors d’une réunion des gouvernements des Länder concernés avec un conseil des experts, tenue le 8 mars 2004.

44. Cet argument pourrait remettre en cause l’existence d’une obligation d’effectuer une évaluation environnementale, laquelle ne s’applique pas à tous les plans et programmes adoptés après l’expiration du délai de transposition de la directive ESIE. En vertu de l’article 13, paragraphe 3, de cette directive, une évaluation environnementale s’impose seulement pour les plans et programmes dont le premier acte préparatoire formel est postérieur à l’expiration du délai de transposition de cette directive. Si le premier acte préparatoire formel est antérieur à cette date, la mesure n’est soumise à cette obligation que si elle a été adoptée ou soumise à la procédure législative plus de 24 mois après. Cependant, tel n’est pas le cas dans la présente affaire, car les modifications ont été adoptées dès le 9 mai 2006, donc dans les 24 mois suivant l’expiration du délai de transposition de la directive ESIE.

45. Selon l’ASFINAG, les modifications des points de passage ont été préparées tant lors de la réunion de lancement du projet que lors des consultations subséquentes des experts et de la réunion du 8 mars 2004.

46. On peut néanmoins se demander s’il s’agissait-là d’« actes préparatoires formels ». Pour les requérantes au principal, le premier acte préparatoire formel est plutôt le projet ministériel de modification des points de passage, de 2005.

47. L’ASFINAG fonde son point de vue sur un guide publié par la Commission. En vertu de ce guide, le terme « formel » ne signifie pas nécessairement que l’acte doit être exigé par la législation nationale. Il n’y a aucune indication sur l’effet juridique de l’acte dans la législation nationale. Chaque situation doit être appréciée au cas par cas. Il convient de tenir compte de facteurs tels que la nature de l’acte en question, la nature des étapes préalables à celui-ci, et l’objectif apparent de la disposition transitoire, à savoir la garantie de la sécurité juridique et de la bonne administration (16).

48. Si un tel guide peut être pris en considération pour l’interprétation de la directive ESIE, il n’est toutefois pas contraignant (17).

49. Il convient d’approuver les affirmations susmentionnées de la Commission dans la mesure où la sécurité juridique revêt une importance décisive dans l’interprétation de la notion de « premier acte préparatoire formel » (18). C’est ce que montrent la genèse de l’article 13, paragraphe 3, de la directive ESIE, l’utilisation du terme « formel » ainsi que le contexte dans lequel ce terme est employé.

50. L’article 13, paragraphe 3, de la directive ESIE reprend la jurisprudence de la Cour par laquelle cette dernière a déduit, par son interprétation, l’existence d’une disposition transitoire similaire dans la directive EIE initiale (19). La Cour avait alors jugé qu’il n’existait aucune obligation d’effectuer une évaluation des incidences sur l’environnement dans le cadre d’une procédure d’autorisation lorsque la date d’introduction formelle de la demande d’autorisation d’un projet se situe avant l’expiration du délai de transposition (20). Elle avait justifié cette conclusion par le fait que la directive vise dans une large mesure des projets d’une envergure certaine, dont la réalisation nécessite très souvent une longue période de temps. Ces procédures sont déjà complexes au niveau national. Il ne serait pas opportun qu’elles soient alourdies et retardées du fait des exigences spécifiques imposées par la directive lorsqu’elles ont été formellement entamées avant la date d’expiration du délai de transposition de la directive. Dans un tel cas, une application de la directive EIE pourrait affecter des situations déjà formées (21). Par la suite, le législateur a intégré des dispositions transitoires similaires à l’occasion de certaines modifications ultérieures de la directive EIE (22), mais pas de toutes (23).

51. Cependant, la Cour a refusé de reconnaître des contacts et des entretiens informels entre l’autorité compétente et le maître d’ouvrage avant l’expiration du délai de transposition comme marquant le point de départ d’une procédure d’autorisation. Selon elle, de tels contacts ne sauraient être retenus, aux fins de l’application de la directive, comme un critère certain en vue de la détermination de la date d’engagement de la procédure. Ils peuvent, certes, concerner le contenu et le dépôt envisagé d’une demande d’autorisation d’un projet. Il n’en reste pas moins que la date d’introduction formelle de la demande d’autorisation constitue le seul critère susceptible d’être retenu. Ce critère est conforme au principe de sécurité juridique et de nature à préserver l’effet utile de la directive (24).

52. Ne serait-ce que parce que l’article 13, paragraphe 3, de la directive ESIE est manifestement inspiré de cette jurisprudence, il convient qu’un acte préparatoire formel au sens de cette disposition soit d’une qualité comparable à une demande formelle qui ouvre une procédure d’autorisation. Pour des raisons tenant à la sécurité juridique et afin d’éviter tout contournement de l’obligation d’effectuer une évaluation environnementale, il faut aussi qu’il existe des critères clairs permettant de déterminer quand commence à s’appliquer cette obligation.

53. Les autres critères pertinents pour l’application de l’article 13, paragraphe 3, de la directive ESIE, c’est-à-dire la fin du délai de transposition, la période de 24 mois après cette date ainsi que l’adoption du plan ou du programme ou le cas échéant sa présentation à la procédure législative, possèdent une telle qualité. Ils correspondent à des dates clairement identifiables qui sont généralement publiquement annoncées. C’est pourquoi il ne serait pas cohérent d’accepter des exigences moins strictes pour le dernier critère, à savoir l’acte préparatoire, lequel doit expressément être de nature « formelle ».

54. Cette interprétation est étayée par l’article 2, sous a), second tiret, de la directive ESIE. En vertu de cette disposition, les plans ou programmes exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives sont soumis à évaluation. Par conséquent, leur adoption est encadrée par des dispositions législatives ou réglementaires nationales, lesquelles déterminent les autorités compétentes pour les adopter ainsi que leur procédure d’élaboration (25). À défaut d’une telle détermination, il n’y a pas de plan ou de programme nécessitant une évaluation (26). En revanche, si la procédure d’élaboration a été définie, il faut aussi qu’il existe un acte préparatoire qui ouvre formellement cette procédure.

55. Par conséquent, le premier acte préparatoire formel doit s’inscrire dans une procédure « formelle ». Cette dernière comporte des étapes précises, définies dans leur forme, en particulier une première étape qui marque clairement le début de la procédure.

56. Il appartient à la juridiction de renvoi de décider si l’un des actes préparatoires mentionnés dans le cadre de la deuxième question doit, au regard de ces critères, être considéré comme un acte préparatoire formel.

57. Pour ce faire, elle doit en particulier vérifier si, en vertu du droit national applicable, ces actes font ou non partie d’une procédure formelle d’élaboration de modifications des points de passage d’un projet de construction de route.

58. Il ne suffit pas, pour reconnaître l’ouverture d’une telle procédure, que les parties prenantes se fondent sur une base juridique et que les actes préparatoires relèvent en principe de leur domaine de compétence. En effet, les autorités prévues par la loi peuvent aussi agir de manière informelle dans le cadre de l’exercice de leurs fonctions.

59. À l’inverse, le fait que la modification des points de passage ait été déterminée dans le cadre d’une procédure législative incite à considérer la présentation du projet législatif comme étant le premier acte préparatoire formel si le droit national ne prévoit pas d’actes préparatoires formels antérieurs pour cette modification.

60. Par conséquent, un premier acte préparatoire formel au sens de l’article 13, paragraphe 3, de la directive ESIE doit, en vertu des dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, engager la procédure d’élaboration du plan ou du programme concerné qui y est prévue.

C. Troisième question : sur les conséquences de l’absence d’évaluation environnementale

61. Par la troisième question, le Bundesverwaltungsgericht (tribunal administratif fédéral) souhaite savoir si, en vertu de l’article 3, paragraphe 2, sous a), de la directive ESIE, un plan dont les critères et les modalités ne constituent directement le fondement que de la première autorisation d’un projet, qui est autorisé en plusieurs étapes en vertu de la directive EIE, établit également un cadre pour toutes les autres autorisations nécessaires à la réalisation du projet.

62. Cette question vise à déterminer si des erreurs commises dans la mise en œuvre de la directive ESIE en lien avec la modification des points de passage affectent également la légalité des autorisations délivrées au titre de la législation sur la protection des eaux faisant l’objet du litige dans l’affaire au principal.

63. Ces autorisations sont la dernière étape d’une série de plusieurs décisions qui sont toutes nécessaires pour permettre la construction de la route. Tout d’abord, le parlement autrichien a fixé, ou modifié, dans une loi, les points de passage, puis le ministre des Transports autrichien a déterminé, en particulier, le tracé exact au moyen de l’autorisation EIE du 26 mars 2015, telle que modifiée par le Bundesverwaltungsgericht (tribunal administratif fédéral) le 18 mai 2018, et enfin, dernière étape, deux Länder autrichiens ont accordé au projet les autorisations au titre de la législation sur la protection des eaux.

64. Par conséquent, la question préjudicielle vise à déterminer si un recours contre ces dernières autorisations en raison d’une erreur commise à la première étape peut déclencher un « effet domino » empêchant l’application de toutes les décisions adoptées jusqu’alors en faveur du projet.

65. Le point de départ pour répondre à cette question est le principe de coopération loyale ancré à l’article 4, paragraphe 3, TUE. En vertu de ce principe, les États membres doivent effacer les conséquences d’une violation du droit de l’Union (27). Ainsi, si la directive ESIE a été violée parce qu’un plan ou un programme n’a pas fait l’objet de l’évaluation environnementale stratégique requise par cette directive, le plan ou le programme doit être suspendu ou annulé (28) afin d’effectuer une telle évaluation (29).

66. Sur cette base, la Cour a jugé que les juridictions nationales doivent adopter les mesures prévues par leur droit national, propres à empêcher qu’un tel plan ou programme, y compris les projets devant être déployés dans le cadre de ce programme, puisse être mis en œuvre en l’absence d’une évaluation environnementale (30). Elle en a déduit qu’une juridiction nationale est en règle générale tenue de retirer ou de suspendre une autorisation adoptée sur le fondement du plan ou du programme lui-même adopté en méconnaissance de l’obligation de procéder à une évaluation environnementale (31).

67. Selon le Bundesverwaltungsgericht (tribunal administratif fédéral), en vertu du droit autrichien, les autorisations délivrées au titre de la législation sur la protection des eaux ne reposent pas directement sur la fixation des points de passage. Ces derniers servent de fondement uniquement à l’autorisation EIE. Cette décision définitive ne peut plus être modifié par les autorisations délivrées au titre de la législation sur la protection des eaux.

68. C’est également dans ce sens que va l’argument de l’ASFINAG selon lequel la Cour, dans l’arrêt sur le projet d’implantation d’éoliennes à Aalter et à Nevele, n’a exigé que l’annulation d’un permis adopté sur le fondement du plan ou du programme concerné (32). Cependant, les développements dans cet arrêt s’expliquent par les faits sous-jacents, qui concernaient effectivement un permis adopté sur le fondement du plan ou du programme en cause.

69. Mais l’approche de la Cour va bien plus loin. Elle ne repose pas strictement sur la question de savoir si, en vertu du droit national, le plan ou le programme adopté en violation de la directive ESIE constitue la base juridique de la décision permettant la mise en œuvre du plan ou du programme. La Cour exige plutôt que les juridictions adoptent les mesures propres à empêcher la mise en œuvre du plan ou du programme (33).

70. L’objectif est de garantir effectivement que les conséquences de l’erreur commise lors de l’adoption du plan ou du programme soient effectivement effacées. Soit les autorités compétentes sont empêchées de mettre en œuvre le plan ou le programme, soit elles remédient à l’erreur avant la mise en œuvre du projet en effectuant l’évaluation environnementale a posteriori (34).

71. Les autorisations délivrées au titre de la législation sur la protection des eaux, qui font l’objet du litige dans la procédure au principal, sont nécessaires afin de mettre en œuvre le plan correspondant aux points de passage, donc pour construire la voie rapide. C’est même leur seule finalité. Par conséquent, une erreur commise lors de l’adoption de ce plan fait disparaître le « fondement » des autorisations délivrées au titre de la législation sur la protection des eaux. Dans le même temps, l’annulation ou la suspension des autorisations seraient propres à empêcher la mise en œuvre du plan.

72. Il conviendrait peut-être d’apprécier autrement les décisions qui, certes, relèvent du champ d’application du plan ou du programme, mais ne visent pas la mise en œuvre de celui-ci. Toutefois, il n’y a pas lieu de répondre à cette question dans la présente affaire.

73. Contrairement à ce que soutient l’ASFINAG, le caractère définitif de l’autorisation EIE n’est pas incompatible avec une obligation d’annulation ou de suspension des autorisations délivrées au titre de la législation sur la protection des eaux. En effet, ces dernières ne sont pas encore définitives, et l’autorisation EIE définitive ne serait pas directement affectée par leur annulation ou la suspension.

74. Par pur souci d’exhaustivité, il convient de relever que l’obligation d’annuler ou de suspendre les décisions de mise en œuvre subséquentes peut ne plus exister. Cela suppose que l’erreur commise lors de l’adoption du plan ou du programme ait déjà été effacée grâce à une évaluation ultérieure. Cette évaluation devrait couvrir tous les sujets qui auraient également dû être inclus dans l’évaluation environnementale du plan ou du programme, en l’occurrence de la modification des points de passage (35).

75. L’ASFINAG et l’Autriche ont informé la Cour que, entre-temps, une telle évaluation a bien été effectuée. En outre, dans la présente affaire, on pourrait prendre en considération l’évaluation des incidences sur l’environnement qui, selon la décision de renvoi, a été effectuée en lien avec l’autorisation EIE du 26 mars 2015 (36). Par ailleurs, l’Autriche mentionne une évaluation environnementale effectuée volontairement, en se référant à la directive ESIE, par la ville de Vienne entre 2001 et 2003. Il appartient à la juridiction de renvoi de déterminer si l’une de ces évaluations satisfaisait aux exigences de la directive ESIE.

76. Sous réserve que l’erreur soit effacée, les juridictions nationales doivent donc adopter les mesures prévues par leur droit national, propres à empêcher qu’un plan ou un programme, y compris les projets devant être déployés dans le cadre de ce plan ou de ce programme, puisse être mis en œuvre en l’absence d’une évaluation environnementale, nécessaire en vertu de la directive ESIE, du plan ou du programme. À cette fin, elles doivent le cas échéant annuler ou suspendre les décisions subséquentes relatives à la mise en œuvre du plan ou du programme, même si ce dernier, à proprement parler, n’était ni la base juridique ni une condition de l’adoption de ces décisions.

V. Conclusion

77. Par conséquent, nous proposons à la Cour de répondre comme suit à la demande de décision préjudicielle du Bundesverwaltungsgericht (tribunal administratif fédéral, Autriche) :

1) La fixation de certains points de passage d’un projet de construction de route, qui définit de manière obligatoire le droit d’introduire une demande de détermination du tracé de la route dans le cadre d’un projet concret qui devra ultérieurement être soumis à autorisation, établit un cadre dans lequel la mise en œuvre de projets pourra être autorisée à l’avenir, au sens de l’article 3, paragraphe 2, sous a), de la directive 2001/42/CE relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement.

2) Un premier acte préparatoire formel, au sens de l’article 13, paragraphe 3, de la directive 2001/42, doit, en vertu des dispositions législatives, réglementaires ou administratives nationales, ouvrir la procédure d’élaboration du plan ou du programme concerné qui y est prévue.

3) Sous réserve que l’erreur soit effacée, les juridictions nationales doivent adopter les mesures prévues par leur droit national, propres à effectivement empêcher qu’un plan ou un programme, y compris les projets devant être déployés dans le cadre de ce plan ou de ce programme, puisse être mis en œuvre en l’absence d’une évaluation environnementale, nécessaire en vertu de la directive 2001/42, du plan ou du programme. À cette fin, elles doivent le cas échéant annuler ou suspendre des décisions subséquentes relatives à la mise en œuvre du plan ou du programme, même si le plan ou le programme, à proprement parler, n’était ni la base juridique ni une condition de l’adoption de ces décisions.

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1 Langue originale : l’allemand.

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2 Directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (JO 2001, L 197, p. 30) (ci-après la « directive ESIE »).

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3 Directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO 2012, L 26, p. 1), modifiée pour la dernière fois par la directive 2014/52/UE (JO 2014, L 124, p. 1) (ci-après la « directive EIE »).

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4 Arrêts du 22 mars 2012, Inter-Environnement Bruxelles e.a. (C567/10, EU:C:2012:159, points 36 à 43), du 10 septembre 2015, Dimos Kropias Attikis (C-473/14, EU:C:2015:582, point 44), et du 25 juin 2020, A e.a. (Éoliennes à Aalter et à Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, point 43).

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5 Arrêt du 25 juin 2020, A e.a. (Éoliennes à Aalter et à Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, point 52).

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6 Arrêts du 25 juin 2020, A e.a. (Éoliennes à Aalter et à Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, points 67 et 68) et du 22 février 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C-300/20, EU:C:2022:102, point 60).

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7 Arrêts du 25 juin 2020, A e.a. (Éoliennes à Aalter et à Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, point 68) et du 22 février 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C-300/20, EU:C:2022:102, points 60 et 61).

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8 Arrêts du 7 juin 2018, Inter-Environnement Bruxelles e.a. (C671/16, EU:C:2018:403, point 55) et Thybaut e.a. (C160/17, EU:C:2018:401, point 55), ainsi qu’arrêt du 25 juin 2020, A e.a. ((Éoliennes à Aalter et à Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, point 70).

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9 Arrêt du 22 février 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C-300/20, EU:C:2022:102, point 62).

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10 Arrêt du 22 février 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C-300/20, EU:C:2022:102, points 66 à 69).

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11 Voir arrêts du 12 décembre 1990, SARPP (C-241/89, EU:C:1990:459, point 8), du 18 décembre 2014, Abdida (C-562/13, EU:C:2014:2453, point 37), et du 16 avril 2026, Nitrogénművek (C-519/24, EU:C:2026:297, point 20).

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12 Arrêts du 8 mai 2019, « Verdi Ambiente e Società – Aps Onlus » e.a. (C305/18, EU:C:2019:384, point 52), et du 12 juin 2019, CFE (C-43/18, EU:C:2019:483, point 71).

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13 Arrêt du 9 mars 2023, An Bord Pleanála e.a. (Site de St Teresa’s Gardens) (C-9/22, EU:C:2023:176, point 40).

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14 Il est indiqué, au point 9 de la décision de renvoi, qu’il s’agit d’une décision du Bundesverwaltungsgericht (tribunal administratif fédéral) du 18 mai 2018.

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15 Directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO 1992, L 206, p. 7).

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16 Mise en œuvre de la directive ESIE (2003), point 3.65.

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17 Voir arrêt du 22 février 2024, PO et Moesgaard Meat 2012 (C-311/22, EU:C:2024:145, point 55).

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18 Voir déjà nos conclusions dans l’affaire Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e.a. (C-43/10, EU:C:2011:651, point 162).

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19 Directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO 1985, L 175, p. 40).

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20 Arrêt du 18 juin 1998, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C-81/96, EU:C:1998:305, point 23).

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21 Arrêt du 18 juin 1998, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C-81/96, EU:C:1998:305, point 24).

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22 Article 3, paragraphe 2, de la directive 97/11/CE du Conseil du 3 mars 1997 (JO 1997, L 73, p. 5) et article 3 de la directive 2014/52/UE du Parlement européen et du Conseil, du 16 avril 2014 (JO 2014, L 124, p. 1).

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23 À cet égard, arrêt du 7 novembre 2013, Gemeinde Altrip e.a. (C-72/12, EU:C:2013:712, points 21 à 31).

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24 Arrêt du 11 août 1995, Commission/Allemagne (C431/92, EU:C:1995:260, point 32).

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25 Arrêts du 22 mars 2012, Inter-Environnement Bruxelles e.a. (C567/10, EU:C:2012:159, point 31) et du 25 juin 2020, A e.a. (Éoliennes à Aalter et à Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, point 52).

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26 Arrêt du 4 octobre 2024, Friends of the Irish Environment (Project Ireland 2040) (C-727/22, EU:C:2024:825, points 29 et 32).

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27 Arrêts du 28 février 2012, Inter-Environnement Wallonie et Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, point 43), et du 25 juin 2020, A e.a. (Éoliennes à Aalter et à Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, point 83).

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28 Arrêt du 28 février 2012, Inter-Environnement Wallonie et Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, point 46).

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29 Arrêt du 25 juin 2020, A e.a. (Éoliennes à Aalter et à Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, point 83).

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30 Arrêt du 28 février 2012, Inter-Environnement Wallonie et Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, point 47).

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31 Arrêt du 25 juin 2020, A e.a. (Éoliennes à Aalter et à Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, points 83, 88 et 89).

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32 Arrêt du 25 juin 2020, A e.a. (Éoliennes à Aalter et à Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, point 88).

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33 Arrêt du 28 février 2012, Inter-Environnement Wallonie et Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, point 47).

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34 Voir arrêt du 25 juin 2020, A e.a. (Éoliennes à Aalter et à Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, point 83).

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35 Arrêt du 22 septembre 2011, Valčiukienė e.a. (C-295/10, EU:C:2011:608, point 62), et du 10 septembre 2015, Dimos Kropias Attikis (C-473/14, EU:C:2015:582, point 58).

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36 Voir point 12 des présentes conclusions.